公立中学内部控制论文

[摘要]根据财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）（以下简称“内控规范”）规定和《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》（财监[2015]86号）的要求，某医科大学直属公立医院（以下简称“医院”）基本上能够在2016年年底前施行内部控制规范建设工作。下面是小编整理的《公立中学内部控制论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

公立中学内部控制论文 篇1：

公立中学内部控制存在的常见问题及其优化

摘要：近年来，随着我国教育体制改革的不断深入，公立中学的经济活动呈现出复杂化、多样化的特点，这对公立学校的管理能力提出了更高的要求，而内部控制则是加强学校管理，提升内部治理水平的重要措施。文章基于此，首先分析了公立中学内部控制中的问题，包括组织机构建设滞后、会计核算工作薄弱、内部控制手段滞后、内控监督流于形式，然后就如何有效克服问题提出了针对性的对策。

关键词：公立中学;内部控制;问题;优化

公立中学是我国中学教育的主要承担者，承担者非常重要的教育任务。公立中学内部控制指公立中学借助各种制度制定以及程序实施以降低单位经济活动风险，优化内部治理的手段，在公立中学的运转与发展中具有重要意义。公立中学内部控制的价值主要有以下几点，首先，提高财务管理水平。经济活动是内部控制的重点，而财务管理则是经济活动的核心，借助完善的内部控制机制可以有效反映学校的经济活动，为决策者以及上级主管部门提供全面可靠的信息;其次，提高教育质量。内部控制是公立学校管理的有效形式，而学校管理归根到底服务于教育事业，内控水平的提升对教育质量的提高也有重要价值。

公立中学进行内部控制优化的必要性体现在公立中学因社会声誉好、师资力量强、发展后劲足，逐步形成“一主多辅”多校区发展的集团化模式，其经济活动愈发频繁、内空愈发复杂，对学校的管理决策、资产的管理、财务质量等方面的管理要求越来越高。内部控制的优化对学校的内部管理有着重要意义。一是保障学校办学行为合法合规，防止出现学校声誉受损、被处罚或法律诉讼等事项发生。二是有助于学校资产管理的安全，防止资产被挪用、贪污等情况的发生。三是有利于学校更好地履行社会责任，改善内部管理，提升服务于社会的效果。四是为财务信息质量提供保证，使财务信息能客观反映学校的经济活动。

一、公立中学内部控制存在的常见问题

(一)组织机构建设滞后

内部控制的专业性、独立性、重要性使得公立中学必须赋予特定机构全面的内部控制职能，从而提升内部控制的实效性。但从当前公立中学内部控制的现状来看，组织机构建设的滞后是显而易见的问题，不少学校根本缺乏统一的内部控制机构，内部控制存在分散性的问题，不仅如此，在岗位设置与人员招用中，公立学校中也暴露出了不少的问题，影响了内部控制的实效性。

(二)会计核算工作薄弱

会计核算是学校内部控制的重点环节，对学校的财务管理乃至内部治理都有着重要的影响。当前，公立中学已经初步形成了会计核算体系，但相比于内部控制的要求而言，仍然存在着很大的差距，就以会计账簿为例，相当一部分学校在控制环节中存在漏洞，未能形成以账簿为中心的控制机制，又如，在财务报告中，学校未能从财务报告编制的标准、原则出发，采取有效的控制手段。

(三)内部控制手段滞后

内部控制以优化学校的内部治理为目标，涵盖学校各项业务，具有一定的复杂性。紧扣时代发展的趋势以及技术变革的方向，加强现代科学技术在内部控制中的应用，是有效克服内部控制中存在的问题，优化内部控制效能的客观需要。但公立中学在内部控制中并未做到此点，尽管不少学校已经形成了会计核算电算化，但整体的内控信息化建设滞后，且面临着安全风险。

(四)内控监督流于形式

内部控制作为学校优化内部治理的重要方法，其能够有效开展，和监督机制的完善性有着密切的关系。当前，公立学校内控监督中存在的问题主要有两点，首先，监督主体单一，学校内部监督居于核心地位，外部监督力量的作用未能有效的发挥;其次，监督结构利用率不高，学校未能就监督中所暴露出来的问题采取有效的措施，降低了监督机制在学校管理中的價值。

二、公立中学内部控制优化对策

(一)健全组织机构

“麻雀虽小，五脏俱全”，公立中学内部控制中存在的问题和组织机构建设的薄弱有着很大的关系，因此，公立中学必须将健全组织机构作为提升内部控制水平的前提条件，结合学校内部控制开展的实际需要，优化组织机构的设置与职能分工，首先，健全组织管理体系。当前，不少公立中学尚不具备专门的内控职能部门，执行与监督未能有效的分离，导致执行层面暴露出了许多问题，对此，公立中学要设置专门的内控职能部门，作为内部控制的直接责任主体，全面负责学校内部控制的日常工作，比较常见的做法便是指定内部审计部门承担内部控制的责任;其次，优化岗位设置。内部控制具有全面性、复杂性、艰巨性等特点，对组织机构的控制能力有着较高的要求，公立中学要结合内部控制的对象、内容、目标，优化内控机构的岗位设置，以不相容岗位相分离为基本原则，提升内控岗位设置的科学性;最后，严格人员选择。内部控制的重要地位使得公立中学在相关人员的选择中必须具有严格的标准，借助科学的甄别、遴选机制，提升内部控制工作人员的专业能力与综合素质。

(二)严格会计核算

财务工作是公立中学日常管理的重要工作，也是管理中问题较为集中的地方，随着政府会计制度在事业单位会计管理中应用的不断普及，传统的会计处理方式已经难以满足公立中学财务工作的实际需要。公立中学需要从加强内部控制的角度出发，严格会计核算，从以下几个关键点出发，加强内部控制的效果。首先，加强会计凭证控制。会计凭证是财务工作开展的基础，会计凭证，尤其是原始凭证，是否具有真实性、合法性，对会计工作有着巨大的影响。会计凭证控制要对各类会计凭证进行严格的审核、复核;其次，加强会计账簿控制。公立中学需要建立健全完善的会计账簿控制流程，涵盖会计账簿的各个环节，比如账簿的设置、启用乃至对账、结账等，提升会计账簿控制的实效性;最后，加强财务报告控制。财务报告是反映学校财务状况的主要文件，不仅对校领导决策有着重要的辅助作用，也是上级主管部门监督检查的重点，学校要从财务报告的编制要求、编制标准、真实性、准确性等多个角度出发，采取好有效的控制措施。

(三)推动信息建设

随着信息技术的不断发展及其在教育领域的广泛应用，信息技术已经成为推动学校内部控制，提升内部控制效果的重要凭借。公立中学要深刻认识到信息技术在内部控制中的作用，全面加强信息化建设，构建完善的信息管理系统。首先，拓展信息化管理的范围，信息技术不仅是财务管理的重要技术支撑，在学生管理、教师管理乃至教研活动管理中均有着重要的价值，学校要围绕学校业务开展的实际需要，推动各项信息化管理平台的建设，是信息技术成为深化内部控制效果的可靠载体;其次，注重信息壁垒的破除。内部控制的对象是整个学校，部门间的信息壁垒对内部控制带来了一定的负面影响，公立中学要着力破除部门间的信息壁垒，提升内部控制的实效。最后，注重信息安全风险的防范。信息技术在给学校内部控制带来巨大便利的同时，也给学校的管理形成了新的安全风险。学校信息，尤其是财务信息等的泄露，会给学校的正常运行带来负面影响。公立学校要借助防火墙机制、登录权限等的设置来防范信息安全风险。

(四)强化内外监督

学校首先要做的便会加强内部监督机制建设，充分发挥内部审计机构在监督中的作用，赋予内部審计机构高度的独立性，让内部审计机构成为学校领导层监督全校职能部门的有效工具，从而克服管理中的乱象，提高内部控制效果;其次，注重外部监督的引入。完善的外部监督环境能够对学校管理层形成一定的压力，从而迫使其加强内部控制力度。相比于内部监督而言，外部监督的主体具有多元性，学生家长、主管部门、社会媒介等，都能成为外部监督的主体。此外，公立学校还要加强监督结果的应用，一方面，将监督结果融入到学校的绩效考核与奖惩机制，对违法内部控制要求的责任人予以处分，另一方面采取有效措施改革监督中所暴露出来的管理问题，提升管理效能。

结语：公立中学作为我国中学教育的主体力量，属于行政事业单位的范畴，在人才培育中发挥着重要的作用。良好的内部控制水平是保证公立中学社会职能履行的前提条件，因此，公立中学需要结合当前内部控制中存在的问题，从健全组织机构、严格会计核算、推动信息建设、强化内外监督四个角度出发，采取好有效的措施。

参考文献：

[1]刘军伟.高等院校加强内部审计与内部控制研究[J].经济研究导刊，2014(12)

[2]吴玉茹.高等学校内部控制问题研究—以E高校为例[D].河北大学，2016

[3]崔婷云.高等学校内部控制精细化管理模式研究[J].行政事业资产与财务，2017(03)

作者：姜辉

公立中学内部控制论文 篇2：

公立医院内部控制突出问题剖析与应对措施研究

[摘 要] 根据财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)(以下简称“内控规范”)规定和《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》(财监[2015]86号)的要求，某医科大学直属公立医院(以下简称“医院”)基本上能够在2016年年底前施行内部控制规范建设工作。作者作为内部控制规范改革整个过程的实践者，在2018年开展的2017年度行政事业单位内部控制报告编报质量“回头看”工作中还是发现内部控制存在一些突出的共性问题，必须引起高度重视，并采取有效措施加以改进，以促进公立医院健康发展。

[关键词] 公立医院;内部控制;措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 21. 013

1 某医科大学直属公立医院及内部控制建设情况

某医科大学创建于1934年11月21日，现有及在建的校区共4个，是某自治区政府重点建设的大学之一，是该自治区医学教育、医学研究、临床医疗和预防保健的中心。学校现有138个实践教学基地，6所直属临床医院(其中：5所独立核算的公立医院、1所独立核算股份制医院)，11所非直属临床独立核算公立医院，均为“三级甲等”综合医院，主要从事医疗卫生保健、医学教育、医学科研工作，引领壮乡高等医学教育、医学科学研究和医疗卫生服务的发展。

该医科大学非常重视直属公立医院内部控制建设工作，为了贯彻落实《行政事业单位内部控制规范(试行)》、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等文件精神，建立健全内部控制的长效机制， 2017年成立了以学校党委书记和校长为主要成员的内部控制领导小组，内控领导小组办公室由各二级职能部门领导班子成员组成。内部控制领导小组办公室牵头制定了《某医科大学内部控制建设工作方案》，2017年完成了内部控制手册的编制工作，对全校内部控制工作起到了统领和指导作用，监督校本部和各直属公立医院的内部控制建设工作。

根据该自治区财政厅和卫健委的要求，该校5所独立核算的公立医院编制了2017年度行政事业单位内部控制报告编报质量“回头看”，并按照内部控制系统的评价体系，各直属公立医院对内部控制工作进行了自查，对自查的问题进行汇总整改，开展了“找洞补洞”的内部控制自查整改工作，在自查过程中发现了一些突出的共性问题。

2 内部控制存在的突出问题及原因

2.1 内部控制缺乏全面的信息系统化管理，导致单位内部控制管理效果不明显

随着医院信息化程度的不断提高，信息化管理已经在医院各部门运用，如财务核算系统、医院OA系统、电子病历等等，但是信息化的程度不高。医院内部控制系统是一个完整的全过程的系统工程，整合了全医院内外部信息的传递、沟通和反馈相关信息，但各医院还未能形成以医院某一业务控制“主线”为无形 “抓手”的完整的全过程的内部控制信息管理系统。而其他信息系统在使用过程中，存在诸多不完善的地方：如信息系统建设不全，系统碎片化，共享程度不高，医院各科室的信息系统还处于各自为政的信息孤岛状态，辅助管理决策能力弱化;未能合理设置权限，忽略关键业务、重点环节、重要岗位和重大风险点的控制，还存在不相容岗位现象出现;业务流程不能顺畅执行或者不合理，甚至有违规删除更改原始数据等现象;系统管理者不重视数据备份，信息系统存在崩溃的安全隐患。如何保证信息的真实性和安全性，克服信息孤岛，监管信息系统的使用，许多医院目前还没有有效的控制手段。

2.2 医院内部管理环境因素的影响，导致控制效果有限

2.2.1 医院管理体制不合理

由于医院基本投入是政府投资，医院管理者只能行使管理权和经营权，造成了政府、医院以及医院管理者之间的责权利关系不清，从而导致了内部控制环境失衡，产权所有者与经营管理者不一致，医院管理者单方面追求经济效益，完全不顾国家利益，这种管理体制结构上的不合理，在很大程度上影响了各项政策贯彻落实。

2.2.2 医院管理层对内控制度重视不够，宣传不到位

部分医院对内部控制有“提高管理水平、节约增效、防范风险”作用的宣传不够，造成了对内控的资金投入和科研能力弱化，没有形成全院各部门协同的合力。资产管理、合同管理、档案数据资料以及计算机辅助管理等監督的工作落后，致使部分公立医院“人、法、技”建设没能与内部控制工作协同发展。

2.2.3 医院各科室人员岗位设置不匹配

经调查，各公立医院都按三甲医院的管理模式设置了独立的财务、人事、审计、后勤、设备、监察等科室，但为了控制人员、节约医院成本未能按业务量要求配备人员，如有些医院审计科仅配置审计员2至3名，纪检监察室配置1至2名，设备科也仅配置3至4名。由于人员配置严重不足，仅能完成日常的科室工作，很难做到岗位、人员之间工作的相互监督和控制，也疏于对政策的潜心学习研究，导致对政策法规在认识上存在偏差与执行的移位，在一定程度上影响着各科室职责、岗位履职的有效实现。

2.2.4 行政部门岗位权责权限界定不清

由于未能有效识别医院各项业务管理的关键岗位，导致关键岗位权责不清，涉及医疗收入、设备采购、合同管理等的岗位职责不明确，由于人员不足，工作量大，科室内部权责分配不清、监督不力，不能满足内部控制分权行事、分级设权、分级授权的基本要求，各项工作属于被动状态，没有真正起到监督作用。

2.2.5 行政管理科室的人员素质整体不高

据调查，公立医院行政干部中学历不高，专业人员少，部分医院把各行政科室作为医院的“收容所和安置所”，把非专业人员安置在重要岗位，人员职称低，中级及以上职称的人员所占比例很低，一些人员虽是高职称但为非本专业管理人员，人员老龄化的现象十分严重，平均年龄在45岁以上。现有人员缺乏基本的财务会计、审计、资产管理等专业知识，对医院改革和各项政策、法规理解不深，掌握不到位，使用的工作模式和方法落后。由于人员综合素质整体低下，管理干部履职能力低，与现代化医院管理干部应具备较高管理水平的要求不相适应。

2.2.6 医院管理人员的政治思想素质有待提高

部分医院忽视思想政治素质和廉政教育，一些行政管理干部政治素质低下，组织纪律性差，工作的自觉性不高，工作热情低，出现庸、懒、散和消极应付等不良行为，当工作出现差错时相互推诿，或者直接归咎于内部控制的各项管理制度，无人承担责任。

2.2.7 管理科室和项目管理都未能合理设立绩效管理目标

部分医院未能要求各管理科室设置人员绩效目标;未能开展医院各项支出的预算执行绩效监控和缺乏对资金实施绩效评价;未能及时根据国家新的医改政策及时调整完善科室的职责分工以及人员构成;未能对发现和存在的问题及时进行反馈和纠正等。

2.3 医院各项制度陈旧不完善，制度和流程之间缺乏衔接，政策执行不通畅

部分医院许多管理制度未能及时更新修订，存在设备物资采购及管理、资金使用管理等制度不够完善的问题，未能随着国家相关政策的出台而重新修订，对拟解决的主要问题发生误判甚至出现重大漏洞。在重大事项决策、重要岗位轮换、重要项目安排和大额资金使用等方面约束力和监督力不够。同时，医院内部业务流程不完善，流程规则不明确，审批程序和权限设置与目前管理不相适应，导致各项政策与规章制度未能得到有效贯彻执行。

2.4 医院未实行全面预算管理，资金管理存在隐患

2.4.1 医院尚未实行全面预算管理

未能严格按照《预算法》实行全面预算，部分编制的预算由于缺乏完善的制度和工作机制，预算编制依据不充分，造成了编制不够科学、准确、细化。例如，预算支出的定额标准、资产配置标准、项目设置条件以及基础资料数据库的确定缺乏相关依据，在收支预测方面，部分医院财务科对影响收入、支出的因素调查不清、掌握不够，以至于不能准确预测医院收支数额，导致年终无法实现平衡的现象。在政府采购方面，由于上级管理部门一直没有强制要求预算单位编报年度政府采购预算，导致采购计划性不强，随意性大，个别医院甚至将项目肢解，化整为零规避招投标的违规现象。在政府采购询价方面，一些物品的采购价格无法找到可比价格，单凭经验审核，导致价格出现偏高。

2.4.2 资金使用效率不高

在医院预算执行过程中，相关部门未能及时按预算法的规定对预算进行调整，对在不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金确需调剂使用的，也没有按照有关程序和规定办理，导致预算刚性不足，部分项目支出进度较慢，资金使用安全性不高和效益不明显等。

2.4.3 资金的监督制度和形式不完善

一些专用基金未能做到真正的“专款专用”，由于受到财务会计核算系统的制约，医院都未能做到按项目进行信息化专项管理，还停留在手工的“经费本”管理，对于科研经费的专项支出，很容易导致医院的预算资金被套取或挪用的现象发生，一些项目由于前期没有设定量化的考核目标，导致不能完整地对项目进行全面的绩效考核和评价。

3 应对措施

公立医院内部控制存在的管理职能未能有效履行，政策执行存在一定风险，归根到底是单位内部控制管理不规范造成，因此，需按照财政部“内控规范”建设的要求，建立健全医院内部控制操作规程和監督评价体系。

3.1 医院管理层要高度重视内部控制建设

医院管理层应在重视医院内涵建设的同时，加大力度对医院内部控制建设，树立从管理要效益，防范廉政风险的理念，发挥医院内部控制体系在医院建设与发展中应有的作用，保证内控的执行力。医院各管理科室应统一思想，全院上下一条心，加大对内部控制建设的宣传力度，明确建立健全医院内部控制系统对提高医院管理水平的重要性。

3.2 准确把握内控建设的基本内涵，提高对内部控制改革的执行力

财政部2012年印发的“内控规范”，从2014年1月1日起正式实施，该文件为财政系统实施内部控制规范提供了一个内容全面、框架清晰、路径明确的指引。据调查部分医院的领导对实施内部控制规范的内涵理解不深，认识不透，重点工作方向放在医院的内涵建设，未能意识到把内部控制建设融入医院内涵建设的重要性，致使医院内部规范实施缓慢。因此，应重视对“内控规范”的学习，对医院管理层面和行政业务层面实施内部控制规范改革，并对改革的成果实施评价与监督。

3.3 完善医院控制制度，促进内部控制改革成果的有效运用

按照财政部内部控制要求，各医院应结合实际情况，推进完善的内部控制建设，制定医院的控制目标，按计划目标完成内部控制体系建设、整改、测评、总结报告等内部控制实施工作任务，确保内控实施与评价工作平稳、有序、顺利进行，内控管理工作机制得以长效运行。

3.4 坚持以问题为导向开展全面自查梳理，为实施内控规范提供信息基础

医院应在现行机构设置、人员构成、岗位职责等调查的基础上，组织医院各部门实施内部控制监督评价，编制内部控制自评报告，针对内部控制报告编报质量“回头看”发现的问题，形成内部监督制度缺陷情况汇报材料，对存在的缺陷提出整改建议，“查缺补漏、找洞补洞”;收集整理现行的规章制度，并对过时的制度和办法提出修正意见;针对资金使用不规范、责权利不匹配、监督缺位、信息化建设弱化等突出问题开展业务访谈，摸清医院内部各科室的业务流程和风险点，形成本单位内控自查梳理成果;通过以问题为导向的全面风险调查分析，为实施全面的内控规范提供基础信息。

3.5 開展全医院的内部控制业务全景再架构分析，为内部控制体系建设指明方向

首先，结合医院各项业务的实际情况设计好业务办理的具体流程，明确内部控制建设重点业务、事项、岗位及监督评价体系;其次，医院要分析内部控制改革前后医疗管理业务运作上发生的变化，分析确认主要业务流程的内部控制缺陷和关键控制点;再次，医院要针对各行政管理部门自查梳理出的隐患和单位内部管理效果不明显的经济活动，编制经济活动风险防控表并对关键风险点进行识别;最后，根据以上的分析确定应从哪个业务作为内部控制的“抓手”，科学搭建内控框架，突出业务流程优化和风险防范，为内部控制规范建设指明方向。本次的内部控制报告编报质量“回头看”，部分医院已经分析并做出了以全面预算控制为“主线”这一无形的“抓手”来搭建内部控制框架。

3.6 开展风险评估、识别和防范体系工作，降低不当行为带来的影响

风险评估是及时识别、科学分析影响医院战略和管理目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程，是实施内部控制的重要环节。医院风险评估应注重大型项目事前、事中等测算评价，并贯穿医院所有医疗经营活动的整个过程，风险评估是量化测评医院经济活动过程中因不当行为给其带来的影响或损失的可能程度，医院各部门要对本部门的权力清单、业务流程存在的风险进行梳理自查并进行初步界定，出具风险评估与诊断建议报告。

3.7 加强并重视内部控制人员的选拔和培训，营造全院的内部控制环境

没有高素质的人员，即使内部控制制度再完善也会由于执行不力原因而失效，也不能够保证内部控制工作的质量。因此，医院应该建立内部控制管理人员的选拔、培训、考核及晋升管理制度。一要加强内部控制管理人员选拔，建立公开、公平、公正及择优选人用人制度，选择专业技能过硬，职业道德良好的人员加入，切实做到按需设岗，精简高效。二要建立岗前培训制度，加强对内部控制人员专业知识培训，使其能适应岗位要求。三要建立合理科学的绩效考核机制，不定期地对医院内部控制人员进行绩效与知识考核，并根据其考核结果给予相应的晋升、聘任及薪酬分配，充分调动人员的积极性。四要对医院各行政管理部门的内部控制执行进行绩效评价，做得好的要给予表彰奖励，做得差的要扣绩效，严重的开除处分，形成人人参与到医院的内控建设中。

4 结 语

医院内部控制系统是新医改形势下公立医院顺利发展的主要保障，建立健全医院内部控制系统，对提高医院管理水平、建立现代化的医院有着极其重要的意义，只有完善医院内部控制系统，加强医院内部经营管理，提高医院内部控制效果，才能保障医院健康发展。

主要参考文献

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范(试行)[Z].2012.

[2]财政部.财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见[Z].2015.

[3]雷莉，戴力辉，王卫丽，等.公立医院内部控制有效性影响因素的实证研究[J].中国医院管理，2018，38(8)：53-56.

[4]胡庆慧，谢虹.公立医院践行内部控制研究[J].卫生经济研究，2018(11)：62-65.

[5]高萍.浅谈公立综合医院内部控制建设[J].财会学习，2018(24)：225-226.

[6]黄爱玲.加强公立医院内部控制建设的有关分析[J].投资与创业，2018(10)：220-221.

[7]郭瑞.公立医院建立内部控制体系实践——以某专科医院为例[J].中国总会计师，2018(10)：61-62.

作者：黄鲜桃 陈兴才 黄麓璇 黄志碧

公立中学内部控制论文 篇3：

完善公立高校内部治理机制的思考

【摘 要】 近年来，构建和完善高校内部治理机制作为现代大学制度建设的重要内容，受到越来越多的关注。文章分析了高校内部治理机制的现状及存在的问题，在借鉴国外高校内部治理机制建设经验的基础上，提出了我国高校内部治理机制的目标，并从中国的基本国情出发，提出了完善我国高校内部治理机制的建议，以期能对我国高校内部治理机制的完善有所裨益。

【关键词】 公立高校; 内部控制; 治理机制; 教授治学

加强高校内部治理，建设现代大学制度是我国高等教育发展面临的时代课题，也是提高高等教育质量的重要保证。完善高校内部治理机制作为现代高校制度建设的重要内容，已成为学术研究中关注的热点问题。

一、我国公立高校内部治理机制的现状及问题分析

高校的权力机制在长期的历史演变中受本土传统文化和社会形态的影响，各具特色。我国高校内部治理的特色在于除了学术权力和行政权力还包括以党委为领导的政治权力。如何厘清这三方面的关系成了搞好我国高校内部治理的关键问题。通过对内部治理机制沿革的发展来看，我国高等学校内部治理机制仍然存在一些弊端，主要体现在以下方面：

(一)权力过于集中

目前，我国公立高校的科层式管理体制具有鲜明的等级层次，权力主要集中于中高层，与用来谋求科研创新和高学术水平的高校显得很不适应。其弊端也十分明显，倒金字塔式的权力机制使得基层的自主权受到限制，使院系工作只对上而不对下负责，抑制了基层创造性的自我发挥。这样既不利于调动院系参与高校治理的积极性，也不利于民主监督机制和权力制衡机制的完善。

(二)权力机制分配失衡

在公立高校的内部治理机制中，科层管理和教授治学是相辅相成的，与之相对应的行政权力、学术权力也应该相互补充、相互平衡和相互促进。然而，在行政权力和学术权力的不断博弈中，学术权力始终处于弱势地位。当前学术权力的弱化是不争的事实，高校内部行政权力与学术权力也缺乏协调机制，不少学校的行政领导兼任学术组织或学术机构的负责人，更有甚者连学术组织的成员大多也是学校行政部门的负责人。这都使得学术权力与行政权力存在极不对称性和学术权力长期处于边缘地带的现象。

(三)缺乏职业化的校长聘选机制

高校校长聘选制度与高校本身的文化及其所处的社会环境等一系列因素有着密切的联系。我国公立高校校长由政府直接任命的方式曾经在一定的历史时期发挥过积极的作用，但从高校长远发展来看，校长由政府直接任命的方式已经成为了我国现代大学制度构建的障碍。完善校长聘选机制，势在必行。迄今为止，在我国高校校长的选拔中，民主聘选并未得到落实，大学属性渐渐被淡化，其本质上还是属于传统的行政领导干部的聘选方式，职业化的校长聘选制度的形成还有一段很长的路要走。

(四)大学章程缺失

由于特殊的历史情况，我国大学章程严重缺失，众多高校还没有建立起适合自己的章程，只有少数院校制定了自己的章程并对外公布，这使得在处理高校事务时无章可循、无据可依。在我国，大学章程变成了政府规范高校管理的手段，而不是处理高校系统中各个利益相关者关系的规范制度。这样就使得大学自身既难以形成高度自治，又难以达到自我约束与监督的效果。

(五)监督机制不健全

监督机制指的是组织内部各个利益相关者之间的制约与协调。在我国公立高校中也设置了一些监督机构，例如，学术委员会和校务委员会、教职工代表大会等。但是从目前执行监督权力的过程来看，效果并不理想。因为它们并没有直接的决策权力，从而没有从根本上达到权力的监督与制衡。其次，由于学术权力的弱化，使得学术相关利益体无法发挥应有的监督效果。这都导致了监督机构流于形式，缺乏效力。

二、国外高校内部治理机制建设经验

纵观在历史发展的不同阶段贡献了世界上最优质的高等教育的西方国家，都非常重视高校内部治理机制建设。笔者从以下方面总结了国外高校内部治理机制建设经验。

(一)学院制改革使得权力重心下移

在美国地方高校中，权力重心下移在双层级或三层级治理中都体现得极为明显。以华盛顿州立高校为例，该高校每个学院都是相对独立的单位，各学院设立专门的委员会对本学院教学、科研和行政工作进行决策，把原来集中在高层管理中的权力分散到学院基层，有利于促进决策的科学性和执行速度。在德国高校中，越向上权力越小，把权力中心主要集中在基层学术单位的倒金字塔结构模式奠定了德国高校日后蓬勃发展的基础。

(二)完善的学术管理机制

西方高校以教授为代表的学术权力形成始于中世纪的法国巴黎高校，并在剑桥高校和英国牛津高校得到了广泛的发展。在欧洲大陆，从12世纪到20世纪后期，主持讲座的教授一直主宰着教学领域和科研领域。以教授为主的学术团体，对学院和高校进行集体统治，在学科设置、教师聘用和研究方向等方面具有绝对的决策权。在美国高校治理机制中，成立了许多保障学术权力得到充分实现的组织。以教授会为例，作为高校治理机制中的一个重要组成部分，它既保障了以教授为代表的学术权力在教学、科研等事物上的绝对霸主地位，也有效地防止行政官员越界犯专业性错误。这在很多方面平衡了学术权力与行政权力，减少了行政人员与学术人员的摩擦。

(三)实行职业化校长聘选机制

西方高校较为完善的校长聘选机制，对我国高校内部改革非常具有借鉴意义。从国外对校长选拔的程序、聘任条件、素质要求来看，主要可以概括为以下几点：一是有明确的选拔标准，而政府的行政任命只是形式，民主选举才是真正关键不可或缺的环节;二是政府通过法律法规来达到对高校的控制，而不是行政干预;三是比较完善的评价体系来客观考核校长的工作成绩，从而达到约束与激励的均衡。

(四)积极发挥大学章程的作用

英国有着悠久历史的名校，如牛津高校和剑桥高校，其相对完善、完整的章程在高校治理中起着核心作用，而且，英国的大学章程很大一部分是根据国会法案制定，这样使得章程很大程度上具有一定的权威性。哈佛高校前任校长陆登庭用一句话形容了高校章程之于高校治理的重要意义，即使离开了校长，哈佛高校也一样可以正常运转。这受益于哈佛高校形成了一套完善的规章制度和运行机制。

(五)实行董事会制度

高校董事会制度是目前较为成熟的高校管理制度，在美国高校中几乎每个学校都设置了董事会。董事会是学校内部最高权力机构，它把握学校的方针政策和发展政策、办学目标，并协调广大教职工朝这个目标奋斗。美国高等学校大都根据州立法机关的规定，对董事会的具体建设都作了详细规定，这样有助于董事会进行规范性运作。其次，建立完善董事会的组织机制，既明确界定了校长与董事会的权责与义务，又使董事会的决策更具有科学合理性。这些做法都值得我国高校借鉴。

三、我国公立高校内部治理机制的目标

构建和完善高校内部治理机制，关键在于对公立高校内部治理机制和内部权力进行整合，促进内、外部多元利益主体共同参与高校治理。

(一)整合权力分配机制

完善我国高校内部治理机制，就是要平衡我国高校中学术权力、政治权力与行政权力三者之间的关系。在高等学校中党委处于绝对的领导核心地位，要充分发挥党组织在高校中的政治核心作用，校长则负责有职有权地进行教学、科研以及其他日常行政事务的管理，而学术权力则应该放到懂学术的教授手中。只有这样才能形成学术权力与行政权力、党委权力相对独立、相互支撑、相互制约的治理格局，从而完善高校内部治理机制。

(二)树立相关利益主体共同参与治理的理念

高校中的相关利益主体参与管理，不仅在董事会这一决策层级中，也体现在执行机构中，相关利益主体是通过各种方式参与校务的执行。学院一级为基层管理的执行主体，自身的管理模式也至关重要。参与型的治理模式使得职工和在校学生也都能行使民主权利，实施民主管理，并且充分体现了执行和监督相分离的治理原则。

(三)强化内外部监督机制

改革高校内部治理机制时要注意保障监督的公正性、加强民主参与的权利，这样才能真正有效地实现权力的监督与制衡。对于强化公立高校内外部监督机制来讲，除了来自教职工的内部监督外，还要受到社会各界的监督，只有这样才可以保证对高校治理实施有效的多层次、全方位的监督。

四、完善我国公立高校内部治理机制的有效路径

完善高校内部治理机制是建设现代高校制度的一项重要内容，笔者从以下方面就合理完善我国公立高校内部治理机制提出建议。

(一)实行校、院、系纵向三位一体的分权机制

学院制的建立有利于强化高校科研和教学两个中心的功能，实现教育资源的优化配置和有效利用。学校主要发挥宏观调控职能，行政和科研等具体工作由学院统一组织和管理。实行校、院、系纵向三位一体的分权机制，有利于扩大基层学术人员参与学术事务管理和决策的学术权力，这样使得学术权利够得到充分发挥。高校管理重心下移，学院成为学校管理的主体，改变过去长期形成的高度集权的管理模式，既解决了对学校各项具体事务管不细、管不了、管不好的问题，又充分调动了基层单位的积极性。

(二)引入“教授治学”内部治理模式

以行政机构为主导的管理模式是我国高校在计划经济条件下形成并延续至今的高校管理体制，这种管理模式在高校的发展过程中已体现出较多不足，无法体现高校的根本属性，也不利于现代高校制度的实现。引入“教授治学”治理模式，建立以学术权力为主导的权力运行机制，突出学术权力的作用，从根本上体现了现代高校的管理理念，对建立现代高校制度起到了积极的促进作用。建立以学术权力为主导的权力运行机制，首先，要在学院层面建立教授委员会，切实落实“教授治院”，学院一级为管理执行的主体，以扩大基层学术人员参与学术事务管理和决策的学术权力，有效地保障“教授治学”的权力落到实处。其次，要通过相关法律的制定和完善来保障学术权力，规范相关制度;充分利用法律的强制性既可以保障“教授治学”的实施力度，同时对我国高校改革进行有效的约束与限制。

(三)完善校长聘选机制

实行职业校长聘选制度，建立长效的激励和约束机制，首先要逐步建立科学的高校校长职业标准。校长必须具备多方面的特质。什么样的人适合这个位子，在选拔校长时有个什么样的定位标准，这都应该有清晰的概念。其次，逐步建立规范化的高校校长聘选程序。高校校长的选拔不能由政府一手操办，应该由高校中的利益相关者组成聘选委员会，严格按照标准，公开向社会征选，聘任后，再报教育部备案。最后，完善校长绩效评价体系。建立一套科学合理的评价体系来评估校长任期内的业绩情况，根据业绩情况采取一定的奖惩措施，完善激励约束机制。

(四)不断完善大学章程

不断发展和完善大学内部各利益相关者互相博弈下的大学章程，建立健全权力制衡的规章制度和行为准则，形成一套可操作、完善、有效的制度保障机制是完善内部治理机制的前提条件。大学章程是高校得以设立以及保障其正常运转的支点。从我国高校大学章程现状来看，加强大学章程建设应从三个方面着手：一是政府主管部门要加强对大学章程建设的指导力度;二是高校领导要高度重视章程制定严谨缜密性，并切实具有可操作性;三是保障章程内容合法性，且能从本校实际情况出发，体现校园特色。

(五)加强董事会制度建设

从发达国家的董事会制度建设情况来看，完善的法律制度是推行董事会制度建设的基本前提。但从目前来看，有关推进董事会制度建设的法律法规并不配套，使得董事会的工作流于形式，盲目性较大。我国不仅缺乏有关公立高校董事会制度定位的有关法律和法规，也缺少加强董事会制度建设的相关法律环境。因此，为保障我国公立高校董事会制度建设健康顺利地进行，完善相关法规体系势在必行。其次，鉴于我国公立高校所具有的特色，如何重新界定董事会、党委和校长之间的职责是使董事会在高校内部治理机制中充分发挥作用的关键。最后，建立健全相关工作细则来避免董事会的随意性。

在现代大学制度下，必须致力于确立和完善科学合理的内部治理机制，这是当下我国高等教育的改革方向和必然趋势。●

【参考文献】

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作者：石艳萍 杨蓉