我国农村行政管理论文

摘要：我国农村土地所有权问题的症结主要在于农村集体土地所有权制度。法律并没有规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权主体和执行主体的界限和地位。下面是小编精心推荐的《我国农村行政管理论文 (精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

我国农村行政管理论文 篇1：

构建我国农村社会保障体系的立法思考

摘 要：我国农村社会保障立法应坚持以下基本原则：法律(政策)的制定和适用城乡分立;以传统保障机制为依托;统筹层次逐步提高;以救济性保障为基础;保障水平与社会经济发展水平相适应。农村社会保障体系可主要包括以下基本项目：医疗保障;灾害救济;“五保”供养;最低生活保障;职业培训保障;特殊群体养老保险。农村社会保障应选择现收现付筹资模式;基金主要由财政拨款、农村集体资源收益、村民缴费、慈善捐赠等构成。农村社会保障应采取统筹领导分别管理的管理体制，具体事务可由相应的经办机构负责;可选择农业银行作为农村社会保障基金托管人，符合条件并取得社会保障基金投资管理资格的金融机构可作为农村社会保障基金投资管理人，而农村信用合作社、符合条件的医院、取得资格的职业培训教育机构可以作为农村社会保障待遇的发放和提供机构。

關键词： 城乡分立;救济性;现收现付;社会化

文献标识码：A

构建合理而有效的社会保障是我国社会主义新农村建设的基本内容，也是统筹城乡发展的基本手段。然而，由于“三农”问题固有的特殊性和复杂性，要在我国农村建立起具有一定保障能力的社会保障体系将是一件非常艰巨的任务。本文拟从立法的层面对这一问题做一探讨。

一、立法原则

(一)法律(政策)的制定和适用城乡分立

尽管随着改革开放的深入，我国城乡间的互动和融合已达到了前所未有的程度，但笔者认为，由于既定社会结构内部张力态势的改变需要一个较长的时间，因此，尽管在市场和政府这“两只手”的共同推动下，我国城乡之间的统筹层次和融合程度将会持续提高，但城乡二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改变。城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异：社会化工业生产是城市的基本生产方式，而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式;货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件，而农村社会成员建立社会保障的基本物质条件却是土地及其产出物;社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础，而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是家庭和组织化程度较低的服务体系;社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同，而养儿防老、自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异，决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的，农村社会保障立法应该也必须立基于这些客观现实，坚持建立独立于城镇社会保障体系的农村社会保障体系，只不过应在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障城乡一体化、建立城乡一体化的社会保障体系，那势必将我国农村社会保障体系建设引入误区，影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健康发展。事实上，一些发达国家，如德国等，也是在城镇和农村分别建立社会保障体系的。

(二)以传统保障机制为依托

在长期与各种自然和社会灾害作斗争的过程中，我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式，并不断得到完善和发展。随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深，我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障功能将会逐步弱化，而社会保障的作用则会不断得到强化。但是，我们必须注意以下事实：第一，我国农村人口众多，人均国民收入水平比较低，国家财力有限，在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统的保障机制的社会保障系统。第二，在我国农村，传统保障机制，如家庭保障等，具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度，再完善的社会保障也无法代替上述传统的保障形式，一些基本社会保障，如社会养老保障，事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。第三，在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的作用，将导致严重甚至灾难性后果。因此，在一个相当长的时期，传统的保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用，我国农村社会保障制度的设计必须充分考虑传统的保障机制的作用。

(三)统筹层次逐步提高

根据社会保障的基本原理，参与保障系统的人员越多，系统本身的共济能力就越强，保障能力也越强。社会保障是一种强制性法律制度，它的参加者不是基于自愿而是基于立法强制，并且实行属地管辖。从理论上讲，社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比，系统的统筹层次越高参与者就越多，保障系统的筹资能力和保障能力也就越强。换句话说，我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是，我国幅员辽阔，不同地区社会经济发展极不平衡，不同地区农村的经济发展水平和农民收入水平存在很大的差距，不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高统筹层次，可能会引发统筹区内不同经济发达地区的农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾，影响统筹区内经济较发达地区农民缴费的积极性，从而降低系统的筹资能力。因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为，我国农村社会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目的不同先从县级开始，进而发展到市级、最后过渡到省级统筹。

(四)以救济性保障为基础

在一定时期内，我国农村社会保障立法的价值取向应以救济性保障为目标;也就是说，在一个较长的时期内，我国农村社会保障应按社会救济的定位来进行具体的制度设计。一方面，农村的生产方式、社会结构、土地政策和生活方式所具有的特殊性，决定了我国农村始终具有一种相对稳定的基本保障机制和功能，村民对社会保障的期望值和心理预期也不会像城镇居民那样全面、普遍;另一方面，在一个较长的时期内，我国农村社会经济发展的现状和国力基础无法支撑在农村建立具有普遍性特性的社会保障体系。因此，我国农村社会保障在保障层次上的正确选择，应是先建立救济性保障，然后伴随农村城镇化、工业化程度的提高，逐渐由救济性保障过渡到保险性保障。

(五)保障水平与社会经济发展水平相适应

根据国外建立社会保障的经验和教训，社会保障的水平和程度一定要和本国社会经济发展水平相适应，否则，将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家，农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社会经济发展水平相适应。笔者以为：低水平，广覆盖，随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平，应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。

二、法定项目

合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键，它不仅关系到我国农村社会保障的保障功能的结构安排，还涉及到农村社会保障管理体制、运行机制的设计，以及筹资和负担分配模式的选择和确定。结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展的要求，根据我国农村对社会保障需求的急缓程度，笔者以为，今后一个时期，我国农村社会保障可主要包括以下基本法定项目：

(一)医疗保障

疾病，特别是比较严重的疾病的治疗，往往需要患者及其家属承担比较大的即时性付款，这对于以实物为主要收入形式、现金储蓄比较少的广大村民来讲，普遍难以承受。2007年6月，广州市统计局曾就社会保障问题在全市进行过一次抽样调查，结果显示，50.7%的市民希望将“医疗保险”列为首位，而在最担心的问题中，近九成被调查者把患重大疾病时生活得不到保障列为首位[1]。由此可见，我国村民最为需要和希望的社会保障是医疗保障。国家计划在农村首先建立的社会保障也是新型农村合作医疗制度。据卫生部公布的数据，截止2006年底，全国已有1 451个县(市、区)开展了新型农村合作医疗，覆盖人口为5.08亿人，4.1亿农民参加了合作医疗，参合率为80.7%，2006年全国共补偿参加新型农村合作医疗的农民2.72亿人次,补偿资金支出合计为155.81亿元[2]。不过，笔者以为，在我国农村目前只宜建立大病医疗保障制度，只对医疗费用超过一定数额的患病村民提供一定的救助，等到条件成熟后再建立基本医疗保障与大病医疗保障相结合的农村医疗保障制度。

(二)灾害救济

我国农村经常遭遇各种各样的自然灾害。由于农村财产存在形式的自然化特征和防灾设施的不足，各种灾害事故往往会给村民的人身和财产带来巨大的破坏和损害。国家发展改革委员会主任张平2008年3月22日向十一届全国人大常委会第二次会议报告抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作的有关情况时透露，2008年1月中旬到2月上旬连续遭受的4次低温雨雪冰冻极端天气所造成的直接经济损失达1 516.5亿元。而有关专家估计，2008年5月12日发生的汶川特大地震所造成的损失更是可能高达5 000亿元人民币。自然灾害导致的这些损害和困难仅靠农民个人及其家庭的力量根本无法克服，需要国家和社会提供帮助和救济。

(三)“五保”供养

根據现行《农村五保供养工作条例》的规定，农村中的老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，在吃、穿、住、医、葬方面享受“五保”供养待遇。目前全国已纳入“五保”供养范围的供养对象有300多万人。农村“五保”供养制度是我国农村中比较成熟的社会保障形式，农村社会保障立法应该将其确定为正式的法定保障项目。

(四)最低生活保障

在我国农村始总会有一部分村民生活在最低生活水平线以下，为了确保这部分村民的最低生活需求，我们应仿照城镇“低保”制度建立农村“低保”制度，并将其纳入农村社会保障体系。根据十届人大五次会议通过的《政府工作报告》要求，我国将在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。国务院总理温家宝2007年5月23日主持召开国务院常务会议，专门研究部署在全国建立农村最低生活保障制度的工作。2007年8月13日，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。截至2007年6月底，全国31个省、自治区、直辖市都已全面部署建立农村低保制度，全国农村低保对象已达2 067.7万人，全国各地平均低保标准为年人均857元(或月人均71.4元)，其中最低的为600元(甘肃)，最高的为2 560元(上海)[3]。

(五)职业技术培训

我国是农业大国，农村富余劳动力转移就业的任务非常艰巨。目前，我国农村有1.5亿左右富余劳动力，并且每年还要新增600万农村劳动力。随着工业化、城镇化程度的提高，我国将有大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二产业和第三产业。在第二产业和第三产业中，即使是劳动密集型的行业也需要劳动者具有一定的技能。但是，目前我国农村劳动力素质普遍不高，缺乏基本劳动技能。我国有9亿农民，平均受教育年限不足7年，农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占40.3%，初中文化程度占48.1%，高中文化程度仅占11.6%，而系统接受过农业职业教育的农村劳动力所占比重更少[4]。因此，为了使从农村中转移出来的劳动力能够尽快地适应工业化的要求，推动我国社会的转型，并带动整个“三农”问题的解决，国家应将对农民的职业技术培训纳入农村社会保障体系中。根据《2003—2010年全国农民工培训规划》的规划，2006—2010年，将对拟向非农产业和城镇转移的5 000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3 000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。笔者认为，在我国农村尽管存在事实上的失业问题，但不宜建立农村失业救济制度，而只能代之以职业技术培训救助制度。从长远看，农村职业技术培训可与农村中等职业技术教育结合起来。

(六)特殊群体养老保险

根据我国农村目前的社会结构和现实支撑条件，笔者以为，在一定时期内，我国农村难以建立适用于全体村民的养老保险制度，而只能建立适用于特殊群体的养老保险制度。

1.失地农民养老保险 在我国农村，土地是农民最基本的保障条件。然而，随着社会经济的发展，不少农民的土地被征用用于开发和城镇建设，从而失去了保障基础。据有关部门的大致统计，我国失地农民总数已超过5 000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增。为了解除这部分农民养老的后顾之忧，维护社会的稳定和谐，体现社会公平，政府应给这部分农民建立专门的养老保险制度。

2.独生子女父母养老保险 随着人们生育观念的改变，农村独生子女家庭越来越多。相对于多子女家庭来讲，独生子女家庭子女的养老负担要重得多，且存在子女先于父母死亡而带来的养老风险，因此，为了使独生子女父母能够获得基本的养老条件，同时为独生子女政策在农村的推行提供配套制度，国家应将这部分村民纳入到农村社会保障体系中。

3.高龄村民养老津贴 由于生活条件和卫生医疗条件的改善，村民的平均寿命在不断的提高，农民未富先老的问题已经凸现，农村人口老龄化的趋势使反贫困的任务更为艰巨复杂。2005年，中国农村65岁以上的老龄人口就已突破1亿，80岁以上人口在总人口中比例也在不断增加。农村高龄人口的存在，一方面自身需要更多的养老资源，而另一方面为其提供基本养老保障的子女因年事渐高，供养父母的能力却反而降低了，因此，国家应将超过一定年龄的村民纳入社会保障的范围，定期提供养老津贴。

三、基金筹集

(一)筹资模式

从历史的角度和世界的范围看，社会保障筹资主要有3种模式：全额积累、部分积累和现收现付。笔者认为，这3种模式各有利弊，但现收现付模式更适合我国农村社会保障的筹资需要。

首先，如果在农村不建立普遍性的社会养老保险制度，那么，农村社会保障的总体负担应该具有较高的可预见性和平稳性。较高的可预见性能使管理部门和经办机构较为准确地确定每年的支付负担，而平稳性则能使代际间的社会保障负担不致畸轻畸重，从而无须通过采取积累模式形成一个储备基金，以应对诸如城镇老龄化高峰期出现的养老金支付突然大幅度增加所带来的资金困难。

其次，由于农村社会保障的参保人数众多，保障体系本身具有较强的调剂能力，因此，在一般情况下，保障系统现收的资金应该能够满足基金支付的需要。即使由于出现特大事故，如特大自然灾害等，基金支付出现困难，也可以通过临时财政拨款和接受捐助等方式来解决，无需建立较大数额的专门应急储备基金。

再次，如果选择积累模式(不管是全额积累还是部分积累)，将形成数额巨大的农村社会保障基金，而要确保如此数额巨大的基金能够保值增值是相当困难的。由于我国金融市场发育欠成熟，相关监管机制还没有完全建立起来，专门的社会保险基金监管制度也没有形成，我国城镇社会保险基金的监管已出现令人担忧的问题，大量基金被违规使用，为数不少的基金已流失。农村社会保障在筹资模式的选择上应该充分吸取这一教训。

(二)筹资渠道及负担分配

1.财政拨款 中央财政和各级地方财政应根据当年全国和本辖区农村社会保障的支付总需求，安排专门的农村社会保障资金。由于不同地区及统筹区之间的经济发展不平衡，因此，不同统筹区内财政拨款所占的比重应是不同的，但财政拨款在整个社会保障资金中应占有较大的比重，尤其在西部贫困地区和初期阶段。中央财政拨款主要用于地区平衡和应急支付，这部分资金不能直接进入各级地方预算中农村社会保障资金的正式年度预算收入来源，不能直接构成各统筹区的农村社会保障基金。

2.统筹区内公共资源收益 在我国农村，有一些由全体村民共有的资源和财产，如农村集体所有的土地、林地、水面、乡镇企业等，这部分资源和财产经过使用，如土地使用权转让、水面出租、企业经营等，均会产生一定的收益。这些收益的一部分应按一定程序划转为农村社会保障基金，作为农村社会保障的一个资金来源。

3.村民缴费 村民个人缴费是农村社会保障基金的基础。村民在达到法律规定的年龄并符合法定缴费条件后，应按规定的方式和数额缴纳社会保障费。由于村民收入形式的实物化、多样化和隐蔽性，实行比例缴费制比较困难，因此，村民可按定额分月、季或年并分期或一次性缴纳社会保障费，并按缴费档次分别享受对应的保障待遇。由于不同统筹区的经济发展水平存在一定的差异，因此，不同統筹区内村民的缴费项目和缴费标准应有所不同。需要特别一提的是，失地农民应缴纳的社会保障费应直接从征地补偿费中扣除并一次性划拨到相应的社会保障基金账户。

4.慈善捐赠 农村社会保障还可以通过接受个人、单位、国家、国际机构的捐赠来筹集资金。“5.12”汶川特大地震后，灾区先后收到大量捐款，笔者以为，这类捐款中的一部分可以划转到灾区的农村社会保障基金中，用于建立专门适用于灾区农民的社会保障项目。

(三)筹资工具

从世界范围看，社会保障基金征收工具有两种：一是社会保障税;二是社会保险费。两种筹资工具各有利弊，但综合来看，笔者认为，我国农村社会保障选择社会保障费作为筹资工具更为合理。

1.在农村开征社会保障税存在诸多技术难题这些难题包括：(1)管理系统不便确定。目前，我国在税收管理体制上实行的是分税制。农村社会保障税究竟划为国税好，还是划为地税更为合理?从现行的体制看，其确定存在一些困难。(2)纳税人难以确定。社会保障税是以个人为纳税人，还是以户为纳税人?由于我国农村实行家庭联产承包责任制，村民一般是以家庭作为收入主体，但村民却以个人的名义参加社会保障和享受社会保障待遇。这样，纳税人不便确定。(3)征税对象难以确定。征税首先要确定对什么征税的问题，世界上开征社会保障税的国家都是以薪金收入作为征税对象，很好把握，可我国农村村民的个人收入却很难确定。

2.在农村开征社会保障税会增加管理成本

如果开征农村社会保障税，就必须在税务部门建立一个新的征税体系，配置相关工作人员和设备，这本身就会带来直接的管理成本。而如果采取征收社会保障费的办法，就可以避免这一问题，因为，社会保障费完全可以由农村社会保障经办机构来直接负责征管，而农村社会保障经办机构是现存机构，这样至少可以减少机构的运行成本。

3.采取“收费”而不是“征税”更具有妥当性

相对于“规费”，“税收”具有刚性。在实行农村社会保障制度的初期，开征农村社会保障税的很多关系还不清晰和稳定，村民对社会保障的认识还比较粗浅，匆忙出台法律，强制开征农村社会保障税，可能引起村民的抵触，影响农村社会保障制度的推行。而社会保障费的征收属于政策层面的规定，没有法律法规那样强的刚性，调整比较容易，执行中可允许一定的灵活性，因此，在农村社会保障推行的初期，选择社会保障费作为筹资工具更具有适合性和可操作性。

四、管理体制

根据我国的现实情况，借鉴其他国家或地区的经验，笔者以为，我国应建立统筹领导分别管理的社会保障管理体制。农村社会保障应纳入统一的社会保障管理体系中。

(一)领导协调机构及其基本职能

各级政府应成立社会保障委员会，统筹协调城镇和农村的社会保障事务。社会保障委员会可由劳动和社会保障、民政、卫生、教育、财政、农业、工会、军队等有关部门和方面的领导及代表组成，社会保障委员会应由本级政府的主要领导担任负责人。

中央政府社会保障委员会应承担以下基本职能：(1)制订包括农村社会保障在内的社会保障基本政策;(2)拟订包括农村社会保障在内的社会保障行政法规;(3)拟订社会保障预算;(4)协调全国城镇和农村社会保障政策;(5)负责全国社会保障基金的监管;(6)决定涉及全国性或跨区域性的重大社会保障事项。

各级地方政府社会保障委员会应承担以下基本职能：(1)负责社会保障政策和法律法规在本辖区的执行;(2)协调本辖区城乡社会保障体系之间以及两大社会保障系统内部各保障项目之间的关系;(3)拟订本辖区社会保障预算;(4)依照政策或法律规定拟订在本辖区内实施的有关社会保障的规范性文件;(5)负责本辖区社会保障基金的监管;(6)决定本辖区内的重大社会保障事项。

(二)行政管理部门及其基本职能

根据我国行政部门目前的管理职能分工情况，笔者认为，应由民政、卫生、劳动和社会保障等部门按保障项目管理农村社会保障事务。其中民政部门负责农村“低保”、养老保障、灾害救济、农村退伍伤残军人优抚、“五保”供养等社会保障项目;劳动和社会保障部门负责农村职业技术培训保障;卫生部门负责医疗保障。

中央政府农村社会保障主管部门应主要承担以下行政管理职能：(1)在自己主管的系统内组织实施国家有关农村社会保障的政策和法律法规;(2)就自己主管的农村社会保障事务制定部门规章;(3)对自己主管的农村社会保障法律法规和政策执行情况进行检查和监督;(4)负责自己主管的农村社会保障基金的监管;(5)负责自己主管的农村社会保障工作的调研和信息收集;(6)接受有关自己主管的农村社会保障事务的申诉、检举和建议。

地方政府农村社会保障主管部门应承担以下基本管理职能：(1)根据本级社会保障委员会的要求，在本辖区内就自己主管的农村社会保障事务组织贯彻执行相关法律法规和政策;(2)组织并监督本辖区内自己主管的农村社会保障经费的筹集、管理和支付;(3)受理本辖区内有关自己主管的农村社会保障事项的申诉、检举和争议。

(三)事务经办机构及其基本职能

笔者以为，可以在各农村社会保障主管部门下设立相应农村社会保障事务管理中心，具体负责农村社会保障事务。事务经办机构属于事业单位性质，主要承担以下职能：(1)接受相应行政管理部门的领导和委托，具体负责相关农村社会保障事务的经办;

(2)根据相应行政管理部门下达的经过同级政府批准的农村社会保障收支计划，组织农村社会保障费的征收和社会保障待遇的发放;(3)就自己经办的农村社会保障事务负责选择服务机构，并与其签订服务合同;(4)收集、整理和报告集资经办的农村社会保障事务的有关信息。

(四)服务机构及其基本职能

农村社会保障服务机构主要包括

基金托管机构、基金投资管理机构和待遇发放机构。笔者认为，可以委托农业银行作为农村社会保障基金托管机构，符合条件并取得社保基金投资管理资格的金融机构作为基金投资管理机构，而农村信用合作社、符合条件的医院、职业培训教育机构等，可以作为社会保障待遇发放机构。服务机构主要承担以下基本职能：(1)根据与农村社会保障基金委托人的托管协议，妥善保管农村社会保障基金;(2)根据与农村社会保障基金委托人的投资管理协议，依法对基金进行投资，实现基金保值增值;(3)依法定期向农村社会保障基金委托人报告工作情况，发现异常情况时及时向相应主管部门和经办机构报告;(4)按照委托人的要求及时向农村社会保障受益人支付或提供社会保障待遇;(5)在规定年限内保管好所有财务会计凭证。

参考文献：

[1] 何雪峰. 广州近九成市民担心重病无保障[N].信息时报,2007-06-18(A07).

[2] 中华人民共和国卫生部.2006年中国卫生事业发展情况统计公报[R/OL].(2007-05-09)[2008-07-20]http://www.moh.gov.cn.

[3] 潘 跃. 民政部:“全民低保”进入攻坚阶段 人均年补857元[N].人民日报,2007-08-09(2).

[4] 佚名.民盟陕西省委建议将杨凌建成全国农民职业培训示范基地[N].人民政协报，2005-10-25(A3).

[5] 刘维佳.农民的近忧远虑[N].学习时报,2006-8-10(4).

Legislation of Social Security in China’s Rural Areas: In the Perspective of Both Rural and Urban Development

ZHANG Xin-min

(Law School of Southwest University, Chongqing 400715, China)

While making social security laws for China’s rural areas, principles should be held such as separating laws (policies) made for and applied to rural areas from those for and to urban areas; underlining traditional protection; improving coordination of rural and urban areas; stressing remedial protection; and balancing social security and economic development. Social security for rural areas may include medical insurance, calamity relief, allowance for support of five sorts of specific persons, subsides for minimum living, occupation training, pensions for special groups and allowance for support and maintenance of senior villagers. For China’s rural social security, the financing model of “cash-in-and-cash-out” should be preferred and the funds are to be drawn from governmental appropriation, collective contribution, individual contribution, benevolent donation, etc. Agricultural banks may serve as trustees of the funds and some qualified financial institutions may serve as administrators of the investment of the funds while the Rural Credit Cooperatives, eligible hospitals and qualified professional training bodies may help to render relevant services.

本文責任编辑：卢代富

作者：张新民

我国农村行政管理论文 篇2：

试论我国农村集体土地所有权主体制度之改革路径

摘 要：我国农村土地所有权问题的症结主要在于农村集体土地所有权制度。法律并没有规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权主体和执行主体的界限和地位。农村集体土地所有权主体制度存在法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化的问题，本文从历史、文化、制度方面分析了集体土地所有权主体制度缺陷的成因，并在探讨了农村土地国有化或私有化改革路径的基础上，提出了通过完善农村土地承包经营权等土地使用权而间接强化农村土地集体所有权主体制度的改革建议。

关 键 词：农民集体;农村土地所有权;农村集体土地所有权主体制度

土地改革基本完成之后，我国农村掀起了农业合作化高潮。在1956年-1958年的高级社集体土地所有权阶段，农民私人土地所有权被取消，农村土地所有权的主体变更为高级农业生产合作社。在1958年-1982年的人民公社集体所有权阶段，我国实行“三级所有、队为基础”的农村土地所有权制度。“三级所有、队为基础”即以生产队为基础，公社、生产大队、生产队作为各自土地所有权的主体，对自己的土地享有独立的所有权和管理权。这种“三级所有、队为基础”的农村土地所有权制度被1975年我国《宪法》和1978年我国《宪法》所确认。1982年至今是现行集体土地所有权阶段。家庭联产承包责任制实行后，农村土地等生产资料仍归集体所有，但交由农民承包经营，集体对承包户提供管理和服务，承包户在承包合同约束下从事农业生产经营活动，集体土地的使用权与所有权分离。1982年我国《宪法》以法律形式确认了这一改革成果。此后，我国的《民法通则》《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》和《物权法》等都对集体土地所有权进行了明确规定，但因为历史、文化、制度等原因，我国农村集体土地所有权主体制度依然存在着法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化等缺陷。

一、农村集体土地所有权主体制度

缺陷的主要表现

(一)农村集体土地所有权主体制度的法律概念涵义模糊

法律概念的作用就是用精准的法律语言传达立法者的意志，让人们产生非歧义性的正确理解。集体土地所有权的主体——“农民集体”作为一个法律概念，其界定也应当力求精准。需要明确的是集体土地所有权是一种民事权利，所以“农民集体”应当属于民事主体。我国《民法》规定的民事主体包括自然人、法人和其他组织。“农民集体”显然不属于自然人和法人，那么是否属于其他组织呢?在最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中对“其他组织”作出的司法解释和所列举的种类中，“农民集体”并不在其中，因此，“农民集体”不属于其他组织。“集体”是一个含义宽泛且无精确内涵的概念，其意指许多人合起来的有组织的整体。“农民集体”从一定程度上来说是我国计划经济时期遗留下来的概念，是政治制度变革的产物，准确地说它并不是一个严格的法律术语，因此难以在我国法律制度中被准确定性。但是考虑到长期以来“农民集体”已经被民众广为接受，法律关于“农民集体”的表述也比比皆是，仅仅因为其存在缺陷而将其完全排除在我国法律制度的概念领域之外的做法也不可行。因此，为了使“农民集体”真正发挥其作为集体土地所有权主体应有的功能，明确“农民集体”的法律内涵就变得至关重要。

(二)农村集体土地所有权主体的法律地位缺失

正如我国台湾地区学者史尚宽所言：“为权利主体，须经法律的承认。”[1]“农民集体”已经得到了法律的承认，但是却因法律界定的内涵不清晰，丧失了应有的法律地位。根据我国《物权法》第60条的规定，所有权的行使主体是村集体经济组织或者村民委员会、村内各集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织。“农民集体”是农村集体土地所有权主体，却不能作为土地所有权的行使主体直接对土地进行经营、管理。“农民集体”与这些行使主体之间存在着什么样的法律关系?“农民集体”作为民事主体的独立的意思形成和表达制度是什么?[2]行使主体在行使所有权时是否遵循“农民集体”的意志?这些事关“农民集体”切身利益的重要事项法律都没有做出明确规定。在这种情况下，农民不知“农民集体”为何物，加上个别乡、村干部利用对农村土地的支配权牟取私利，县、市政府也不同程度地存在着忽视“农民集体”土地所有权的现象，这样，当三级土地所有权行使主体的利益发生冲突时，往往会出现上一级行使主体侵犯下一级行使主体利益的问题。这就进一步加剧了“农民集体”的法律地位被架空的可能，结果是使农村集体土地所有权“在行政权力控制下成了一种残缺的所有权，在村社干部权力支配下被异化”。[3]因此，赋予“农民集体”明确的法律地位，明晰其构成要素和运行原则，使农村集体土地所有权成为一种实实在在的民事权利是十分必要的。

(三)农村集体土地所有权主体的利益虚化

财产所有权的根本在于收益权，社会经济生活中的各个经济主体追逐经济收益是天然属性。“农民集体”作为集体土地的所有权人，应当拥有财产并享有经济收益。在农民私人的土地所有权时期，土地的所有权是农民私人，所有权人获得了相应的报酬。在高级农业生产合作社阶段，合作社仍然能够通过扣除生产费用和留出公积金、公益金的方式实现收益。在实行家庭联产承包责任制初期，农户承包经营集体土地所得的收益一部分上交给国家，一部分留给集体，剩下的属于农户自己所有。其中留给集体的部分主要包括农户向村民委员会上缴的村提留，即公积金、公益金、行政管理费等，“农民集体”的收益在一定程度上也能得到满足。

然而，我国于2006年在全国范围内取消了村提留。村提留的取消使得“农民集体”完全丧失了其应享有的土地利益，事实上“农民集体”应获得的土地所有权利益被享有土地承包经营权的农户分享了，“农民集体”的利益因享受不到任何经济收益而被彻底虚化。

二、农村集体土地所有权主体制度

缺陷之成因分析

(一)历史因素

在建构集体土地所有权主体时，对历史经验教训予以总结是十分必要的。集体土地所有权主体制度出现较大的缺陷是历史形成的。新中国建立初期，我国面临着许多困难，国民经济急需恢复，为此国家提出了实现工业化的目标，我国农村土地法律制度的建构也始终围绕这个目标。在农村，为发展初级农业生产合作社，取消了私人土地所有制，将初级农业生产合作社进一步转化为高级农业生产合作社乃至发展为后来的人民公社。在改革开放、实行社会主义市场经济之前的这一阶段可以称之为社会主义计划经济体制时期，在这一时期，国家对农业生产合作社、生产队课征农业税，当农产品供给出现短缺的时候，国家对主要农产品实行统派统购制度，压低农产品收购价格，提高工业品销售价格，因此，农村土地所有权人对其所有物——土地失去了应享有的利益。在确立社会主义市场经济后，我国法律规定继续限制土地的自由买卖，土地需通过征收转化为国家所有之后才能进入建筑用地一级市场，政府凭借行政征收的权力，低价征收农用地，然后高价出售，这样，土地所有权人的角色就模糊起来。在计划经济时期，政府的指令性计划高于一切，“政社合一”的体制使得行政权力渗透到农村集体土地所有权制度运行过程中。农村集体经济组织在一定程度上集土地所有权和行政权于一身，国家和集体的角色含糊不清，甚至出现了一定程度上的利益混同。改革开放时至今日，我国由于实行了家庭联产承包责任制，使农村社会发生了日新月异的变化，但计划经济时期遗留下来的许多问题依然存在，农村土地法律制度始终未能割断其历史“脐带”，现行农村集体土地所有权制度只能在历史荆棘下蹒跚前行。

(二)文化因素

我国经历了漫长的封建社会，在封建社会制度下形成了自给自足的小农经济。费孝通的研究揭示了农村社会的历史传统和伦理价值。村民聚村而居是由小农经营的模式决定的，村民为了水利的需要，为了安全的需要，在一片土地上耕作，一代一代地在此地生活，逐渐形成家族。村落中的人们习惯在一个固定的区域活动，各自保持着孤立的社会圈子。这样的社会结构导致了中国传统文化中缺乏个人主义，家族组织中的家长在家庭中拥有至高无上的权力，家庭财产都归于家长名下，子女在家中没有独立的财产，没有独立的人格，没有独立的意志，这种封建家长制传统与崇尚自由、民主、平等、意思自治的现代民法精神是格格不入的。而现行关于集体土地所有权的立法规定是需要建立在现代民法精神基础之上的。在还没有完全形成民主传统的农村，农民对于土地产权保护的意识还比较淡薄，在这样一个农村社会环境中，即使设计再先进、再科学的法律制度也无法得到很好的贯彻和实施，这也是造成集体土地所有权主体制度的运行出现困境的原因之一。

(三)制度因素

由于我国的封建家长制传统再加上新中国成立后实行计划经济体制，民法长期得不到重视，物权法理论和物权立法也一度成为民法体系中最不完善的部分。我国民法学者比较重视大陆法系的物权法理论的发展，由于对传统所有权理论的反思不够，提出了物权理论应采用从“归属”到“利用”的理念，因此，我国一直将注意力放在农地利用制度的设计上。改革开放后，我国实行的家庭联产承包责任制为农业发展做出了突出的贡献，促进了农村商品经济的发展，改善了农民的生活。

家庭联产承包责任制是对农地利用制度的大胆尝试，但是其局限性也慢慢显现出来，其限制了机械化和科学技术的大规模推广，甚至在一定程度上阻碍了农村生产力的发展。[4]家庭联产承包责任制被写入宪法，倍受青睐，但与此形成鲜明对比的是农村集体土地所有权制度备受冷落。不少法律虽然规定了农村集体土地所有权制度，但内容极为简略，更没有解决农村集体土地所有权权属纠纷的追责制度和救济制度。可见，我国法律在制度构建上并没有给予农村集体土地所有权制度应有的关注，这在无形中阻碍了农村集体土地所有权主体制度的发展和完善。

三、农村集体土地所有权主体

制度的改革路径

根据物权法定原则，土地所有权与土地使用权一样具有排他性物权。土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、建设用地使用权等用益物权应受制于所有权，并与土地所有权相伴而生。而我国各类法律规范都存在着“重用益物权而轻所有权”的问题，即弱化农村集体土地所有权、强化农村集体土地承包经营权。因此，探讨农村集体土地所有权主体制度改革的基本路径，首要问题是要把集体土地所有权与农民土地承包经营权(用益物权)作为真正的物权对待并予以高度重视，防止出现“虚化农村集体土地所有权，强调其使用权”的现象。权利主体是权利的核心元素，完善农村集体土地所有权的出路是改革农村集体土地所有权主体制度，解决农村集体土地所有权主体制度“法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化”等问题。

我国物权法在立法时，学界对于包括土地所有权在内的所有权制度的立法上有“一元论”和“三分法”两种不同的观点，而不同立法的体例则选择了不同的改革路径。

(一)关于农村集体土地所有权主体国有化和私有化路径之否定

梁慧星教授参考大陆法系国家的立法传统，主张“一元论”，即所有权制度主体不作为所有权划分标准，而以所有权的标的为划分标准，将所有权划分为不动产所有权和动产所有权，构建单一的所有权制度的立法模式，然后在此基础上再做细分。[5]不少持“一元论”的学者倾向于将农村土地所有权主体限定为国家所有或私人所有，此为改革路径之一。

国有化的基本观点是将农村土地集体所有收归国家所有，赋予农民土地永佃权等使用权。尽管支持此观点的学者认为，国有化不仅维护了生产资料公有制的根本制度，有利于国家宏观调控并加强了对农村土地的管理，还可以绕开土地产权历史追索难题、降低改革成本，但其缺点也是显而易见的。如果不充分考虑历史因素(农民通过革命取得土地)和农民的自身意愿而将农村土地国有化，就会伤害农民的情感。此外，如果农村集体土地全部收归国有转由政府管控，相比市场调控，可能会降低土地利用效率，也可能会引发严重的土地腐败问题。

相比之下，持私有化观点的学者则倡导将农村土地集体所有变革为农民所有，赋予农民包括所有权在内的完整土地权利，即农民真正成为农村土地所有权之主体。私有化的观点主要考虑以下因素：⑴历史因素。刚建国后的土改运动已经证实农村土地本来就属于农民所有，土地私有化有助于社会正义的实现。⑵情感因素。与国有化相比，农村土地私有化能从根本上保障农民的根本利益，激发农民的耕种热情。⑶抑制腐败。在一定程度上可以规范基层政权及农村干部随意插手农村土地管理的不合法行为，从而减少土地腐败现象。⑷效率因素。私有化的农村土地可以自由买卖、抵押，有助于将家庭经营转变为规模化的集约化经营，提高土地的生产效益;有助于减少掠夺式经营等短视行为，实现土地资源在全社会范围内更有效的配置，最终实现农村土地市场的繁荣。即使农村土地私有化有如此多益处，但土地私有化依然可能会带来新的社会问题，因为国家很难再像过去一样通过行政手段对农村土地流转进行限制，因此极易导致土地兼并现象出现，进而产生贫富两极分化等新问题。[6]

鉴于农村集体土地所有权主体国有化或私有化都存在一定缺陷，近年来有部分学者试图跳出国有或私有这一思维定势，试图借用儒家的“中庸之道”提出“混合所有制”这一独特的改革路径。其实即使“混合所有制”克服了国有化没有考虑到农民意愿问题、土地腐败问题和私有化的土地兼并、管理问题，也无法解决国有化或私有化的真正落实问题。一方面，国家无力按照现行的土地征用制度实行农村土地国有化的赎买，更不能以伤害农民的情感为代价通过行政手段无偿收回农村集体土地，这些都不具有实际的可操作性;另一方面，在私有化过程中，由于土地产权历史追索难，同样会使私有化的实现存在巨大障碍。

除此之外，农村集体土地所有权问题既是法律问题也是政治问题，且政治问题是首要考虑的问题。国有化和私有化都将使农村土地利益格局发生巨变，容易导致社会动荡，风险极大。国有化可能会伤害到农民的利益，影响到农村的社会稳定。社会主义公有制是我国的根本经济制度，农村土地私有化是对这一根本经济制度的挑战，这无疑也是没有生存土壤的。

综上所述，由我国社会主义公有制决定的社会主义农村集体土地所有权制度，适宜的变更方法应是继续完善农村集体土地所有权，而不是否定集体所有权，通过国有或私有的方式再造所有权;应是继续提升农村集体土地所有权实现的效率和权益配置的公正性，而不是从根本上改变农村集体土地所有权的主体属性。

(二)在坚持农村土地“农民集体”所有的基础上进一步完善农村土地承包经营权

⒈坚持农村土地“农民集体”所有。虽然由于历史、文化、制度等方面的原因，农村集体土地所有权主体制度存在不少缺陷，但正如前文所论述的那样，在现有条件下，将农村土地集体所有进行国有化或私有化甚至混合制化，都不具有现实意义。而坚持农村土地“农民集体”所有反而可能是探寻进一步改革农村集体土地所有权制度的有效路径，当然此处之改革实为“完善”之意。且此种观点已经获得不少学者的支持。如王利明教授就主张保持民法通则中规定的“三分法”，即国家所有权、集体所有权和个人所有权。[7]现行《物权法》采纳了“三分法”的立法模式，将农村土地所有权制度规定为国家所有权、集体所有权和私人所有权。我国《物权法》把维护国家基本经济制度置于优先地位，将其作为基本原则而成为我国《物权法》的核心，贯穿并体现在整部《物权法》的始终。这种立法体例将我国《宪法》中的“所有制”之“所有”借入为物权法之“所有权”之“所有”，这既完全符合合宪性要求，又维护了立法者正确的治国理念。[8]此种“三分法”肯定了集体所有权制度，即坚持农村土地继续为“农民集体”所有。

正如我国《物权法》第59条明确规定的那样：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。农村集体土地所有权在权能上就应当具有所有权的完整性。但与国有土地所有权的效力、权能相比，现实中的集体土地所有权主体法律虚位使得集体土地所有权呈现出不完整性。因此，虽然应坚持农村集体土地所有权主体制度，但必须对其进行进一步完善。

⒉完善现有农村土地承包经营权。虽然我国农村集体土地所有权主体制度存在法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化等问题，但并不代表问题的解决一定要采用直接一步到位的方式。尤其是这些问题已在我国农村根深蒂固，任何激进的解决方式都是不可取的，甚至会引发社会问题。虽然现在不少学者仍然认为农村土地集体所有与民事主体“二分法”(自然人和法人)相矛盾而导致土地产权不清，应该废除，但实际上，以上这些问题只是表象，这些问题的出现并不是由农村土地集体所有本身(即产权归属问题)导致的，而是由于在现有法律规范条件下，农村土地集体所有权缺乏保障无法真正实现其应有的权能，进而产生了以上问题。因此，笔者认为，我们要做的不是否定农村土地集体所有权制度，而是要完善农村土地集体所有权制度，即解决农村土地集体所有权各项权能的实现问题。

根据法律哲学和法律实证主义分析，问题的解决往往是在动态中实现的。通过直接确定其法律概念、提升其法律地位、实在化其利益等方式，只是暂时解决了表面问题，而农村集体土地所有权的使用、收益等权能依然无法动态运行。

无法实现的权利不是权利。只有通过进一步完善现有农村土地承包经营权等使用权，从而实现农村土地集体所有权的权能，逐步构建新型农村集体土地所有权主体制度，才是我国农村集体土地所有权制度完善的有效路径。

我国《物权法》规定，所有权的积极权能包括“占有、使用、收益和处分”。因此，要保障农民的土地财产权益，必须先保证其使用、收益和处分权能的真正实现。如推进农村集体土地承包经营权物权化，强化其使用权能;实行集体土地有偿使用制度，完善集体土地所有权收益权能;改革征用集体土地办法，完善集体土地所有权处分权能。[9]考虑到我国现行法律制度推进情况和现实紧迫性，对农村土地承包经营权进行物权化的完善是首要任务。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第37条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。这一规定使承包人对农村土地使用权的处分受到了发包方的限制，这虽然是为了保护集体利益，但却违反了市场规律，增加了转让成本，反而不利于农村土地集体所有权的实现。此外，2007年10月1日开始实施的《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”;第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。我国《物权法》只是强调了农村土地承包经营权占有、使用、收益的权能，而土地承包经营权人的流转方式、流转对象等依然受到了很大限制。

为引导农村产权流转交易市场健康发展，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月20日发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出：“要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展，即坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转”。此后，国务院办公厅又于2014年12月30日发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(以下简称《意见》)，这是首部针对农村产权流转交易市场发展的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行分类指导，并强调指出：“农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”。通过这两部法规，我国的法律规定终于放开了农村产品交易品种(除宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权外)，农户可以自主决定所拥有的产权是否入市流转交易，同时流转交易的受让方在原则上也没有了资格限制，这不仅扩大了农村土地承包经营权范围，而且充分激发了农民的生产热情。

此外，将土地经营权从原有的土地承包经营权中独立出来，形成所有权、承包权和经营权“三权分置”格局，使土地在流转过程中的权属关系更加清晰，这不仅不会侵害农户承包权和集体土地所有权的利益，而且还会减少农民对失去土地承包关系的担忧，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。[10]

我国农村土地问题的症结主要在于农村集体土地所有权。土地所有权制度关系着国家的稳定，国家对此制度的设计应尽可能完善。因此，应在继续坚持农村土地集体所有的基础上，不断完善农村土地承包经营权等使用权，通过真正实现农村土地集体所有权的权能来健全和强化农村集体土地所有制，从而以最小的成本解决农村土地问题，使农村集体土地所有制这种我国特有的、具有“本土化根基”的土地制度更好地发挥作用。这条改革路径也正与我国2014年11月至12月间颁布实施的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》两部行政规章中所包含的路径相吻合。

【参考文献】

[1]史尚宽.民法总论[M].中国政法大学出版社，2000.86.

[2]束景陵.试论农村集体土地所有权主体不明确之克服[J].中共中央党校学报，2006，(03).

[3]胡吕银.在超越的基础上实现回归——实现集体土地所有权的理论、思路和方式研究[J].法商研究，2006，(06).

[4]高飞.集体土地所有权主体制度研究[M].法律出版社，2012.132.

[5]姚洋.中国农地制度：一个分析框架[A].北京大学中国经济研究中心.讨论稿系列No.C1999004[C].1999，(03).

[6]刘广明.农村集体土地所有权主体的理论反思与重建[D].西南政法大学硕士论文，2006.11-21.

[7]刘云生.集体土地所有权身份歧向与价值悖离[J].社会科学研究，2007，(02).

[8]叶向阳.农村集体土地产权制度研究[J].中国法学，1993，(06).

[9]郭莉.农村集体土地所有权研究[D].西南政法大学硕士论文，2007.3.

[10]郑风田.国务院发文规定农村土地承包权所有权不得流转[N].法律图书馆，2015-01-23.

(责任编辑：马海龙)

Key words：peasants collective;rural land ownership;rural collective land ownership subject system

作者：徐英兰

我国农村行政管理论文 篇3：

农村生态环境的法律保障

[摘要]近年来，在人口增加和经济大规模展开的双重压力下，我国农村生态环境的总体形势非常严峻，加入世贸之后，我国农村将更多地参与国际分工，尤其是新技术革命，改变了农民的生产方式和生活方式，农村的经济发展与生态环境恶化的矛盾将进一步突出，在这种情势下，我国农村的生态环境保护就不可避免地被提上了议程，研究我国农村生态环境的现状，分析其成因，在此基础上通过法律的视角来探索有中国特色的农村生态环境保护的对策，

[关键词]农村;生态环境保护;法律保障;完善

一、我国农村目前的生态环境现状

我国的经济正在全面飞速的发展，尤其是农村经济的快速增长，为其他各产业提供了坚实的物质基础。但伴随着经济的增长也带来了一系列的污染和生态破坏问题，这些问题已经成为了威胁我国农业稳健发展的重大障碍，9亿农民，散居在960万平方公里的国土上，每年排出生活污水约80亿吨，产生生活垃圾约1亿2千万吨，造成的污染占全国总污染的30%以上。如果用10吨载重卡车装运，这些卡车首尾相接的长度能绕地球200圈以上。目前我国农村的环境问题主要可以分为下述的这几类：

1.农业生产污染。随着农业科技的普及，农民在生产中对农药、化肥的依赖也越来越大，大量使用农药、化肥对植物、土壤的残留影响很大，尤其是剧毒农药和生产激素不但破坏了农产品品质，致使农产品中存在着大量残留物，而且在大气、土壤、水体问残留短期内难以消减。

2.生活废弃物污染。随着农村人口的增长和农民生活水平的不断提高，农村生活废弃物也在大量增加，但由于传统的生活陋习，农民环保意识差，加上农村环保规划滞后，农村环境基础设施缺乏，致使很多地方出现了“垃圾围村”的现象，据统计，每年产生的约1亿吨农村生活垃圾几乎全部露天堆放，农村生活污水几乎全部直排，全国农村每年产生污水2500多万吨，这对大气、土壤和水体造成严重污染，严重危及农民生命健康安全。

3.乡镇企业污染。目前我国部分乡镇企业缺乏全面规划、布局不合理、基础设施差、技术装备和管理水平都比较落后，其中污染严重的冶炼、化工、造纸、采矿、机械等行业占15%，且都缺乏防治污染措施，从而成为农村环境的重要污染源。而厂区、污染点与农田居民点交织在一起，更加剧了农村环境的污染。此外乡镇企业布局也不合理，主要位于村庄，位于专门划定的各级工业园区的只占5.2%，污染物处理率也低于工业污染物平均处理率。

4.城市污染的转嫁。首先，城市污染工业往农村转移，进一步导致了农业生态环境的恶化;其次，在城市废弃物的转移处置中，农村和農民承受了二次污染的严重损害后果。由于受资金、技术、利益等方面的影响，一些城市的垃圾、工业废弃物，未经处理便随意倾倒在农村的田野、坑塘地带，这些垃圾堆放过程中，在雨水的淋滤作用下，其中的包含着有害物质的重金属被溶解并随渗滤液流入到地表或渗入地下，构成了有机物、重金属和病源微生物三位一体的污染源，造成农村水土进一步恶化。

5.生态破坏，随着环境污染愈演愈烈，农村生态破坏也在不断加剧，首先是耕地的减少;其次矿产资源的开采加剧了生态破坏，不仅直接破坏了农村土地资源和植物资源，而且引发山体塌陷、滑坡、地面沉降等灾害，同时矿产开采中大量的尾矿等废弃物的堆放，不仅污染环境，而且占用了大量的土地;再次，由于农村人口的增长，大量的毁林开荒致使森林覆盖率逐年降低，优良草场退化，农业失去了生态屏障，水土流失、土壤盐渍化、荒漠化，甚至无法种植作物只能弃耕，致使这些地区的农民生存条件极为恶劣，几乎无法生存。

二、我国农村生态环境恶化的原因分析

1.城乡二元结构是农民环境权益被弱化及农村环境问题的体制根源。我国特有的城乡二元制结构，导致农民权益很大程度上被制度性消散，农民的很多法定权利都得不到有效的保障，农村和城市之间经济和社会发展不平衡正日益将农村变成城市的资源最后获得地和垃圾倾倒场，而由于体制的原因，农民却不能因此得到相应补偿，农民作为公民的法定基本权利已被弱化，因此要根本解决农村环境问题，就必须切实保障农民得平等权和环境权益，打破我国长期以来的城乡二元制结构。

2.农村生态环境法律缺失是农村环境难以依法整治的法制根源。目前我国已初步形成以环境保护法为核心的环境保护法律体系，但此体系是在工业和城市污染的基础上建立的，着重反映城市的环境需要，很难适应农村建设的要求，到目前为止我国还没有出台一部针对农村特殊经济形态和生态特点的环境保护综合性法律，亦没有建立、健全相对应的法律法规、标准以及实施细则，时至今日，农业生态环境保护综合立法依然缺位。现有有关于农村生态环境保护的法规都是分散在其他多部法律文件中的，并且其中有相当一部分是原则性规定，强调了概括性，但是具体性差，弹性太大，根本就难以实际操作的，而且这些相关规范和研究多侧重于农村污染防治方面的内容，对农村生态系统保护建设工作并未给予足够的重视，这就造成了农村生态环境的进一步恶化。自1997年以来，我国环境纠纷事件每年增长25%，因环境问题上访者每年增长30%，这其中绝大部分都是发生在农村。导致这种现状的原因是：首先，无法可依，虽然受害者的利益受到侵害，但是法律法规中没有依据，那就不得不做出上访之类的自力救济来维护自身利益。其次，通过法定的途径和程序来解决问题，成本昂贵，程序繁冗甚至由于执法上的弊端造成了利用法律维权不能。老百姓在法律的框架下解决问题胜算不大而不得不通过自力救济来维权。

3.农民环保意识及守法观念的淡薄是农村环境问题的思想根源。焚烧秸秆是个屡禁不止的现象，通过笔者在农村的走访发现，城市居民对焚烧秸秆的看法与农村居民大相径庭。站在农民的角度，焚烧秸秆既能省下大量的空间以供他用，而且稍好的草木灰可以当做肥料来用，此外焚烧秸秆可以板结土壤，增强土壤的肥力，对收成有增益的效应。这种观念体现出我国农村的法治状况总体上处于比较低的水平，落后的经济水平和传统的人文惰性，使农民对环境问题的客观状况缺乏深刻认识，世代承袭的生活陋习，使得环境问题愈来愈严重。

4.执法环节的薄弱使农村生态环境失去了最有力的保障。目前在农村环境执法中，违法不究、以权代法的现象十分普遍，执法机构不够健全导致执法主体不具有法律赋予的权威性;执法人员稀少且整体素质不高、执法手段落后导致以权谋私，以权代法，权钱交易等不法现象频发。另外我国环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门分层次执法体制，导致了执法主体林立，其结果就是出现问题时各部门之间难以协调，对己有利的则争相管理，对己不利的则互相推诿。目前很多农业行政执法机构是事业单位，有的还是企业单位，既管理又经营，这在实际环境执法中就形成执法空当和执法交叉以及由于利益牵涉而造成的各种执法冲突现象，严重弱化了农村环境执法的效力。

三、我国农村生态环境法律保障体系的完善

我国的农村生态环境问题由来已久，解决此问题是一个系统的工程，需要从法律、经济、技术及道德等诸多的角度来下手综合治理，并且长期的坚持才能奏效。针对我国农村生态环境的现状，笔者主要从法律和制度的视角提出了如下的完善农村生态环境法律保障体系的构想：

1.确立环境权，强化农民环境权利意识。我国作为一个农业大国，农村人口数量之巨在整个世界上都是独一无二的，但环境权在我国环境立法中却尚未明确规定，目前真正享受到环境权利的人是城市居民，所以我国实际上正在面临十分严重的环境危机，面对我国农村当前严峻的环境形势，在宪法上确立环境权成为了当务之急。宪法作为国家的根本大法，只有在宪法上明确了环境权，才能根本的确立环境权的法律地位，才能将人民群众的环境权升华到一个根本人权的高度，从而受到全体中国人的关注，强化公民特别是农民的环境权利意识。

2.建立健全农村生态环境法律制度体系。首先，我们必须完善农村环境立法。环境立法是环境法制建设的基础性工作，是经济与环境协调发展的前提，虽然我国目前已经初步形成以《中华人民共和国环境保护法》为核心的环境保护法律法规体系，其中有些许内容涉及到了农村环境保护，但总体来说比较分散、针对性差、原则性过强且难以操作，要扭转我国农村生态环境恶化的现状，适应农村市场经济发展的需要，需要构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系，此体系应该包括如下的内容：宪法关于农村环境与资源保护的规定：农村生态环境与资源保护基本法;农村生态环境与资源保护单行法：农村环境标准：其他部门法中关于农村的環境与资源保护法律规范。其次，应该推动农村生态环境保障制度创新。农村生态环境保护的过程中制度创新是必不可少的，我们要建立健全农村生态环境的治理和经济补偿制度，积极运用环境资源税、公共财政、财政补贴、低息贷款等经济手段建立国家农业生态补偿机制;综合运用排污许可证制度、排污权交易制度、抵押返还制度、环境损害责任赔偿制度等，控制农村城市化、农业工业化过程中污染产业的发展对农村生态环境的破坏，

3.强化农村环境执法环节。笔者认为首先应该改革现行环境行政管理体制，强化环境执法的权威。改变上文所述的执法主体林立，各环保部门间职责不清，互相推诿的现状，必须建立环境执法的专门机构，从中央到地方统一管理，在各地环境执法过程中，该机构为执法机构，并且垂直由上一机构管辖、监督，不隶属当地政府主管，各级政府与各部门应密切配合其工作。这样就能有效地制止地方保护主义与部门保护主义，增强环境执法的权威性。其次应该强化执法队伍，提高执法人员的执法水平和知识结构，使其能够做到执法必严，违法必究。同时还应该加强对执法人员的监督工作。

4.利用循环经济法的理论保护农村生态环境。目前我国正在发展循环经济法，坚持开发节约并重，逐步构建全社会的资源循环利用体系。循环经济是一种把清洁生产和废弃物的综合利用融合为一体的生态经济，在循环经济中是没有“废物”的概念的，所有物质都可以转化为可再生资源，农村循环经济被誉为化解“三农”问题的最恰当的经济模式，广东的桑基鱼塘就是一个很好的例子，实现了产出物和原料之间的合理循环，真正的做到了对生态环境的保护。我国刚刚颁布了《中国人民共和国循环经济促进法》，应当充分利用这部法律，体会其中的精神，发挥主观能动性建立多种类对生态环境有益的经济模式，同时建立我国农业循环经济发展的法律保障体系，制定《农业循环经济促进法》并制定相应的政策保障体系与扶持措施，加强农村循环经济的法律调控。

参考文献

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作者：陈载文