突发雾霾事件应急预案的合法性危机与治理
摘要 为了准确把握突发雾霾事件的应急处置情况，本文选择突发雾霾事件应急预案作为具体研究对象，主要采用比较分析和规范分析的研究方法，通过剖析其发展规律、现实状况、存在问题等诸多因素，描述了其所遭受的双重合法性危机，进而有针对性的提出了治理方案。本文认为，突发雾霾事件属突发公共事件的一种，当前对其的应对虽然已“有法可依”但却没有取得应有之效果；从考察突发事件应急预案的发展规律入手，可以发现其经历了一个从特殊到一般再到具体的过程，反映在立法上，是从个别或少数法律条款开始，逐步发展至专门立法的制定，继而产生一个专门性应急立法和总体预案与若干典型的具体预案相结合的体系；因此，对于当前出现的突发雾霾事件应急预案，也应当在应急预案的框架中，从“大预案”的角度理性看待；当下之应急预案，形式上统一化、相对单一，内容上同质化、被动应对，于是产生了合法性的危机，包括法律属性不明的形式合法性危机与内容编排不甚科学的实质合法性危机。本文建议，破解这种危机，一方面须规范其形式合法性，将其定性为法规或规章；另一方面须提高其实质合法性，确保其成为多方合意认可的行动方案。总之，要变单一应对为综合治理，重构突发雾霾事件应急预案。
关键词 突发雾霾事件；应急预案；合法性危机；治理
[KG*2]
[WTHZ]doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.021
近年来，雾霾事件突发且频发，“雾霾”已俨然成为网络中出现频率最高的词语，也已成为民生改善的当务之急[1]。然而，与严峻形势相对应的，是解决问题所面临的巨大困难与挑战。从长远来看，加快技术革新、完善法律规范、强化执行力度等都是治霾重要措施。然而，仅就眼下来说，必须直面的问题是：在无法短期内解决中国大气污染问题的现实背景下，对在未来数年中可能频频出现的突发雾霾事件，如何作出有效的应对与处理，以尽可能地降低突发雾霾事件所带来的负面影响。因此，着手突发雾霾事件应急预案的研究十分必要且极具现实意义。
1 问题的提出
从国家层面的典型立法文本看，目前尚未直接谈及“突发雾霾事件”，而是提及了“突发事件”、“重污染天气”、“突发环境事件”等概念，比如2007年《中华人民共和国突发事件应对法》第3条所规定的“突发事件”；又如2013年《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）中对于“重污染天气”的预警等级以及应急预案的规定；再如2013年《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）中对于“突发事件应急预案”的详尽管理；还如2014年最新修订通过的《中华人民共和国环境保护法》首次对“突发环境事件”的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等作出的规定。但从法律解释学的角度看，这些概念无不包含着突发雾霾事件。除此之外，近几年来，环境保护部也陆续制定了许多针对环境突发事件、大气污染等方面的规章或规范性文件。如2008年《关于启动〈国家突发环境事件应急预案〉的决定》（环明传[2008]4号）、2010年《关于印发〈突发环境事件应急预案管理暂行办法〉的通知》（环发[2010]113号）、
2011年《突发环境事件信息报告办法》（部令第17号）、2013年《关于印发〈突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定〉的通知》（环发[2013]8号）、2013年《关于印发〈城市大气重污染应急预案编制指南〉的函》（环办函[2013]504号）、2014年《关于印发〈企业突发环境事件风险评估指南（试行）〉的通知》（环办[2014]34号）、2015年《突发环境事件调查处理办法》（部令第32号）和2015年《突发环境事件应急管理办法》（部令第34号）。再看地方，尤其是从2013年开始，许多省份，如浙江、山东、河北等都编制了本省的大气重污染应急预案；个别城市，如北京、沈阳、青岛、杭州等纷纷制定了本市的大气重污染应急预案；有的城市，如武汉，还专门出台了针对雾霾的应急预案，即《武汉市雾霾天气应急处置预案》（武政办[2013]53号）。
由此来看，似乎突发雾霾事件已然“有法可依”，然而从现实来看，却为何未能显示出其充分的有效性？必须对上述规范予以考察与深究。单单审视这些规范，不免就会产生如下疑问：其一，突发事件、突发环境事件、大气重污染、突发雾霾事件等不同概念之间的逻辑关联如何？易言之，针对雾霾，是否需要制定专门性的、针对性的应急预案，抑或广而言之，由一般性的、普遍性的突发环境事件或者突发事件的应急预案即可实现有效应对？其二，为何2006年国务院就已公布并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发环境事件应急预案》，而环境保护部在2008年方才做出《关于启动〈国家突发环境事件应急预案〉的决定》，撇开2008年汶川地震等可能性的非制度性因素而言，单从制度本身来说，是单纯的执行滞后，还是因预案本身存有缺憾而导致贯彻和落实的不易？与此同时，若从更为宽泛的意义上讲，应急预案本身是否可以承受突发雾霾事件之重？如可以，那么如何承受其重？如不可，那么原因又是为何？这些问题的解答有赖于对“突发雾霾事件应急预案”做一番全面的剖析，其中至少包括：对于其沿革和演变做出历史分析；对于其定位和性质做出规范分析；对于其功用和效能做出实证分析。最后，综合前述各项分析，对其内在的机理进行理论上的抽象；进而依据该理论，进行具体的制度安排；最终试图使之能够承受突发雾霾事件之重。
2 突发雾霾事件应急预案的推演
2.1 突发事件应急预案的产生和发展
应急预案，顾名思义，是指为了应急而预先准备好的方案；《突发事件应急预案管理办法》第2条给出了更为详细的解释，即“各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案”。其目的在于解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做”的问题[2]。按照突发事件种类的不同，应急预案大致可以分为自然灾害应急预案、事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案、社会安全事件应急预案等[3]。根据制定主体的不同，应急预案主要被分为公权力主体的应急预案和私权利主体的应急预案两类，比如《突发事件应急预案管理办法》第6条所区分的“政府及其部门的应急预案”和“单位和基层组织应急预案”。如果根据功能和目标，应急预案可以分为总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案[4]，且它们皆归属于公权力主体的应急预案，这也恰恰说明了公权力主体应急预案的基础性和引领性功能。
一般认为，应急预案最早产生于西方国家，其中又以美国为典型代表。美国最早的灾害应急立法可追溯到1803年的国会法（Congressional Act of 1803），该法为新罕布什尔州的一个镇子提供救助以应对火灾；但是此后的数年，一直没有出台综合性的应急方案，只是有零散的几部法律涉及个别的应急举措，比如1936年洪水控制法（The Flood Control Act in 1936）、1950年灾害救济法（The Disaster Relief Act of 1950）、1950年联邦民防法（The Federal Civil Defense Act of 1950）、1969年灾害救济法（The Disaster Relief Act in 1969）等等[5]；直到1979年美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）成立，在其推动下，1988年出台了斯塔福德灾害救济和紧急救助法（Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），该法授权FEMA准备和制定全国性的应急方案[6]。2004年，针对自然灾害和恐怖袭击等突发事件的国家应急计划（National Response Plan， NRP）公布；2008年，该计划被国家应急预案（National Response Framework， NRF）所替代。
相比较NRP，NRF更为全面和科学。2013年，NRF经过了第二次修订，有了更多的显著变化：扩大了适用主体范围，将其延展到整个社区（Whole Community），并且强调应当包括家庭、个人和住家户（Families， Individuals and Households）等在内；侧重不同主体的核心技能（Core Capabilities）；并且强调联邦政府对于其他主体核心技能之发挥的紧急支持功能（Emergency Support Function）。[7]更新后的NRF机制包括五个重要的部分：综述（Frameworks Overview）、预案本身（National Response Framework）、预案信息表（National Response Framework Information Sheet）、功能支持和突发事件等附件（Emergency Support Function， Support and Incident Annexes）和培训（Tutorial）等[8]。单就附件而言，在功能支持部分（ESF Annexes）而言，包括运输、交通、灭火、信息和规划、公共健康和医疗服务、能源、公共安全等15项附件；在突发事件部分（Incident Annexes），涵盖了生物、重大灾难、计算机、食物和农业、大规模疏通、核与放射、恐怖主义等7种典型的专门性附件。每种应急预案，基本上都是遵循着“预防（Prevention）—保护（Protection）—减缓（Mitigation）—应急（Response）—修复（Recovery）”这一完整的逻辑链条[9]。
由此大致可以看出，突发事件应急预案的发展规律经历了一个从特殊到一般再到具体的过程：发端于某个特殊的突发事件的应对，反映在立法上，局限在某部法律的个别条款之内，较为片面化和碎片化；后来逐渐得以延展，反映在立法上，开始体现在诸多的法律条款中，慢慢又出现了专门的针对性立法，涵盖更多的主体和举措，在形式上为很多相对综合性的方案所承载，开始具有整体化和协同化之特质；再后来，针对一些典型的突发性事件制定具体的方案，反映在立法上，在已有的专门性应急立法和总体预案的领衔之下，细化出若干典型的具体预案作为必要的补充和特别的强调。
2.2 突发雾霾事件应急预案的出现
根据上述规律，突发雾霾事件应急预案是可能也可以出现的。问题的关键有二：其一，存在一个专门性的应急立法和总体预案作为前提和基础，且须运转有效；其二，这种具体的预案有必要予以特别的强调，以此作为总体预案的必要补充。那么，为何要特别强调？无外乎两点：一是这个具体的情况（某类突发事件）十分特殊，有必要予以强调；二是当前的总体预案等宏观处理不足以应对这个特殊的具体情况（某类突发事件），必须在现有架构中予以补充。“补充”并非“替代”，而是相辅相成。这有点类似于立法上所采取的概括加列举式，通过概括表明基本的和核心的要义，对一般问题做全局性的把握和梳理；通过列举凸显个别的侧重和偏好，对某些具体问题做局部性的强调和点拨。
如此看来，前文提及的《浙江省大气重污染应急预案》和《武汉市雾霾天气应急处置预案》等地方性的、特殊性的预案理应契合上述规律，申言之，它们应当具备刚刚述及的前提和基础、以及需要特别强调和必要补充。果真如此吗？首先，单从立法规范上看，第一个要点似乎已经具备，即业已存在《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，但规范的存在并不当然地意味着其有效地运转，尽管此处为了研究的便利可以先做如此的假定。其次，雾霾有必要予以特别强调和补充，换言之，那些相对宏观的针对突发环境事件的应急预案并不足够。以湖北省武汉市为例，按照现有的架构和逻辑，理应存在如下的一些应急预案，其作用范围从一般到具体依次为：《国家突发公共事件总体应急预案》—《国家突发环境事件应急预案》—《湖北省大气重污染应急预案》—《武汉市大气重污染应急预案》—《武汉市雾霾天气应急处置预案》。如此，问题便出现了：一是，当前尚未制定《湖北省大气污染应急预案》和《武汉市大气重污染应急预案》，而是径直公布了《武汉市雾霾天气应急处置预案》；二是，《武汉市雾霾天气应急处置预案》的适用范围针对的是“连续出现雾霾天气且环境空气质量为重度污染以上时的应急处置”，由此得知，其并未将“雾霾”作为“大气重污染”中的一个特殊种类，而是将其混同；因此，严格说来，《武汉市雾霾天气应急处置预案》只是冠上了“雾霾”的名号，基本等同于一部《武汉市大气重污染应急预案》。
所以，当下如雨后春笋般出现的各种针对大气污染或者雾霾的应急预案，必须予以理性审视：第一，这些新兴的应急预案本身无可厚非，但要从整体和系统的角度去加以看待，前文所述及的预案作用链条应尽量保持完整而防止断裂，否则，特殊性的应急预案可能会失去周遭的有力支持而陷入“单打独斗”的困境；第二，要抛却“名称”看“内容”，透过现象看本质，在“雾霾”、“大气重污染”、“环境事件”等不同的称谓中，厘清该预案所真正的指向。由此，对于突发雾霾事件应急预案的进一步研究，又必须再次回到更为广阔的预案架构当中，从突发环境事件或大气重污染的“大预案”角度进行剖析。
3 突发雾霾事件应急预案的合法性危机
3.1 形式上统一化、相对单一
当前，中国已经制定和公布了数量繁多、较为详尽的应急预案。这些预案主要是公权力主体所制定，根据其效力位阶的高低、适用范围的大小，大致有如下的层级和类别，详见表1所示。
因此，根据现有应急预案的体系架构，突发雾霾事件应急预案归属在市级专项应急预案这一层级。事实上，目前仅武汉市出台了直接唤之以“雾霾应急”的专门预案，并且也基本上是“图了个名称”。
当然，从学理上说，三者的适用范围依次递减：突发环境事件应急预案〉突发天气重污染事件应急预案〉突发雾霾事件应急预案，但从规范制定的角度上看，三者的区分并非那么严格和明显，至少在形式的称谓上已经发生了混同。因此，在“突发雾霾事件应急预案”的样本数量微乎其微的情况下，对它的研究应当集中在最为关联的“突发
环境事件应急预案”和“突发大气重污染应急预案”中，事实上，三者确实交错伴生，不易区分。
从全国范围看，截止2014年6月，大陆的31个省、自治区和直辖市都已经制定了相应的突发环境事件应急预案；其中20个省份已经制定了专门的大气重污染应急预案，占64.5%。具体情况如表2所示。
由此，大致可以总括突发环境事件应急等预案在形式上的特点：首先，预案的制定“统一化”，也即大都遵循“自上而下”的规律，鲜少“自下而上”的情形，且时间进程跨度较大。唯一例外可能是《辽宁省政府办公厅关于印发辽宁省突发环境事件应急预案的通知》（辽政办[2005]74号），其先于2006年《国家突发环境事件应急预案》；而后实施9年，被2014年正式出台的《辽宁省突发环境事件应急预案》所取代。自2006年《国家突发环境事件应急预案》得以公布，到2014年《辽宁省突发环境事件应急预案》作为最后一部省级预案正式出台，全国31个省、自治区和直辖市全部制定相应的省级突发环境事件应急预案用了大致8年的时间。事实上，河北、山东、贵州和湖南等省份直至2013年也才制定和公布该省的突发环境事件应急预案。因此，按照这个标准，自2013年环境保护部要求建立相应的大气重污染应急预案至今不到3年的时间，业已有64.5%的省份完成了预案的编制，“已属不错”。其次，预案的表达“单一化”，也即特殊性表现不够，“雾霾”这一主题基本上没有得到凸显，相应的预案要么“体现”在省级大气重污染应急预案中，要么则“湮灭”在省级的突发环境事件应急预案中。
3.2 内容上同质化、被动应对
比对上述这些应急预案，不难发现，它们的内容存在高度的同质化。首先，从框架结构上看，基本上沿袭了较高和较旧的《国家突发环境事件应急预案》的做法，有的省份只是更换了称谓，比如变“组织指挥与职责”为“应急处置指挥机构及其职责”或“组织指挥体系与职责”；有的省份则调整了前后顺序，比如将“后期处置”迁移至“应急保障”之前；有的省份更是直接的“拿来主义”，丝毫不做更改。诚然，高度的沿袭可以在一定程度上保持结构上的稳定性和对应性，具备维护法制统一、便于查找和适用等诸多优点，但中国领域极大，各省的环境禀赋、管理状况等差异甚远，对于一般性的过度追寻只会戕害到对于该省省情的特殊性之把握；与此同时，预案应随着应急救援相关法律法规的制定、修改和完善，部门职责或应急资源发生变化，或者应急过程中发现存在的问题和出现新的情况，及时修订和完善。其次，即便是最近几年制定的应急预案，凸显了一些特殊之处，比如强调信息的举报、报告与发布，但仔细深究其内容，与先前的应急预案并无显著差异：大多只是将以往的内容编纂在一个独立的章节之中，以章节之独立凸显对于信息的重视；几乎都是在强调公权力主体在信息发布等方面的独享权，以保障应急机制的运行，而鲜少涉及私权利主体在信息获取等方面的知情权以及可救济权，这必然会戕害到相对人应急权利的保障，进而无法对于“侵略性”十足的行政紧急权力进行一定的制约[10]。大致情况，如下表3所示。
造成内容上同质化的原因，主要有二：一是多少由于形式上的统一化所致；二是较低位阶的、较新的应急预案的制定可能缺乏科学、合理和充分的论证，有对较高位阶、较旧的应急预案消极回应之嫌。如此就将突发雾霾事件应急预案的被动性凸显无遗：其一，外部的被动性，主要体现为下位阶、新制定的预案被动应付上位阶、旧制定的预案；其二，内部的被动性，主要表现为预案本身并未贯彻风险预防的理念，尽管预案的产生就是为了风险预防，但事实上依然具备事后性和被动处置性。
如此，就导致预案不“预”，无法发挥主动预防的功能。在这点上，应急预案的启动就是很好的佐证。以《武汉市雾霾天气应急处置预案》为例，可以看出预案可能沦为某种摆设，因为启动条件十分苛刻：即便是最低一级，三级预警（重度污染，黄色预警），也须武汉区域连续72小时空气质量指数（AQI）在201至300（含300）范围。因此，有39.3%的被调研人群认为“不合理，仅以时间连续性和空气质量指数为标准过于死板”；从更广阔的范围看，有66.9%的人不知道武汉市有此预案，74.2%的人并不知晓该预案的具体内容，甚至高达77.3%的人根本就不清楚何时启动过该预案，而事实上，武汉市至今已经启动过4次该预案[11]。
即便是在公权力主体内部，也并非所有的部门都那么积极和主动，被动应付的占大多数。在武汉市启动的4次 雾霾天气应急预案中，只有第1次参与的主体较多，市环保局、市城建委、市质量技术监督局和市气象局都发布了相应的举措或通知，并且在处置后，市环保局也对于处置的情况和落实的情况都予以了公布；但即便如此，根据应急预案的规定理应做出行动的市经济和信息化委员会、市城管局、市城乡建设委、市国土规划局、市交通运输委、市公安交通管理局、市教育局均未对外发布所采取的任何措施。在第2次、第3次、第4次中，参与的主体减少到仅仅市环保局和市气象局两家，并且在事后也未发布任何处置的情况，就悄然结束了[11]。
3.3 形式合法性、实质合法性的双重危机
归根结蒂，突发雾霾事件应急预案之所以“形式上统一化、相对单一，内容上同质化、被动应对”，根源在于预案本身出现了“合法性的危机”。需要解释的是，此处的“合法性危机”只是借助哈贝马斯的概念空壳，将合法性理解为形式合法性（符合法律规范）和实质合法性（合乎理性）两类，并不等同于其所阐说的“政治秩序被认可的价值”和“晚期资本主义合法性危机”[12]。如此，预案本身的“合法性危机”表现有二：其一，从形式的设计上看，应急预案“似法非法”，法律属性不明，形式合法性堪疑；其二，从内容的编排上看，应急预案不甚科学，实质合法性欠佳。
首先，关于形式合法性堪疑。一般来说，政府颁布的文件大致有法规命令和行政规则两类，其中，前者属法规范，对内对外都有拘束力；后者属内部规则，对私人并无拘束力[13]。以此标准视之，应急预案很难归属且有些纠结：一来，它不同于正式的行政法规和行政规章，可以归为法规命令的范畴；二来，它又不属于内部规则，确确实实可以产生一定的外部效果。详言之，应急预案虽然也有行政主体制定，但其在制定程序、颁布形式、文件名称等诸多方面，皆不具备行政法规或规章的形式外观[14]，如前文提及的“国办发”、“武政办”等行文名号即是很好的佐证。然而，这些预案却在发生着作用，尽管作用有大有小，甚至有时预案还取得了行政规章的地位[15]。
其次，关于实质合法性欠佳。按理说，不论将应急预案界定为对现有法律授权的具体实施办法[16]，还是应急管理法制的重要组成部分[17]，它都不需要创设新的权利和义务，尤其是行政应急权力；只不过是在现有的法律框架内，根据特定区域、部门和行业等的需要，对于已有的权力、权利和义务进行分配和再分配；从而找到和重构出一个可以快速响应、预防为主的制度性安排[18]。然而，纵观我们当前的应急预案，没有一个不涉及到组织体系、指挥和职责等内容，并且往往篇幅巨大、着墨甚多。究其原因：一是因为本应有的相关法律法规，尤其是组织法等付诸阙如，导致“不得不创”；二是预案的制定相对随意，多个部门、众多层级的博弈较少，公众参与的程度也往往不深，所以某个部门的单方意愿更期望也更容易得以体现，如此导致“最好去创”。但结果显而易见，缺乏相应组织法等作为支撑、缺少相关部门的实质参与，最终可能是“创了也白创”，前文提及的武汉市四次启动雾霾天气应急处置预案时环保局和气象局的“一厢情愿”即是很好的例证。
4 突发雾霾事件应急预案的治理
4.1 破解预案的合法性危机
针对突发雾霾事件应急预案存在的双重合法性危机，如欲破解，也理应从两个方面着手：
其一，规范其形式合法性。要么提升其效力等级，将其“升格”为法规或规章，作为法规命令；要么就明确其性质，将其“降格”为行政规则。从当前的情况看，似乎前者更为妥帖，因为没有相应的组织法等法律法规配套，单单将其定位为内部的行政规则可能导致其实施效果大大折扣；并且应急预案的制定相对较多，至少在省级和市级这一层面已有大量的应急预案在发挥着一定的作用，这种情况必须予以正视。由此，不妨根据立法法的原则，将拥有地方立法权的主体所制定的应急预案提升为规章或法规，在此过程中，注意和强调民主立法、科学立法等，亦有助于提高其实质合法性。值得强调的是，2015年修订通过的《中华人民共和国立法法》第72条将地方性法规的制定权限，在以往的“省、自治区、直辖市，省、自治区的人民政府所在地的市，以及经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市”的基础上增加了“其他设区的市”，且将地方性法规的制定内容明确到“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，恰好为突发雾霾事件应急预案的大规模法律效力提升提供了现实的可能。
其二，提高其实质合法性，从预案的外围来看，要完善相关的法律法规，尤其是组织法中关于行政紧急权等权力的界定和运行；从预案的内围来看，要吸纳更多的主体，尤其是行政相对人和利益相关人实质参与到预案的制定、演练、评估和修订等过程中，而非行政主体“自说自话”，确保预案成为一个多方主体经充分交往、表达合意后共同认可的集体行为规则和行动方案，如此方能做到“预则立”，防止“不预则废”。
4.2 重构预案本身
单就突发雾霾事件应急预案本身而言，须契合和遵循预案从单一应对到综合治理的逻辑嬗变，对其进行重构。
首先，强调综合。当前预案的发力点和着眼点都在政府一方，且以“命令—服从”为绝对的运作模板，过于单一，也导致了下级政府部门的被动应对。重构之路不难：一是要变政府部门的核心地位为主导地位，强调其在预案中的义务和职责，发挥其服务和领头羊的作用；同时，要加大行政指导、行政激励等柔性管理手段的运用，尤其是在预防预警、后期处置等阶段。二是要广泛吸纳社会中间体、志愿者个人等其他非政府主体的有效和实质参与。当前的预案是政府单方面应急的简化版本，一方面并未与企事业单位的预案相对接，另外一方面也缺乏科学有效的机制和制度引导民间力量积极和有效地参与其中，致使大量社会资源浪费和闲置。三是要把预案从“文本格式”变为“程序格式”，使其真正运转起来。当前的预案大多制定之后，即束之高阁，缺乏演练、修改和完善，并且单纯的文本格式无法应对当下日益复杂的信息化和数字化社会，必须将其智能化，至少包括将目前的文本型预案转化为计算机可以识别和计算的表达形式；设计合理和高效的预案在线生成方法；设计预案执行过程中的优化选择辅助方法以及后期完善预案的信息收集办法等[19]。
其次，主动治理。治理（governance）本身即意味着一种变革，它从执法（enforcement）、规制（regulation）中慢慢演变而来，包含了多元主体参与其中、事前和主动等意蕴[20]。这里的主动治理要强调两点：一是地方政府的主动治理。要打破传统的预案制定的逻辑链条，提倡地方的“先行先试”，一定程度上实现地方的环境“自治和先治”，这点与环境治理的理念是高度契合的。比如世界各国都鼓励地方出台比国家标准更为严格的环境质量和污染物排放标准而实现“自治”，在国家标准缺位的情况下欢迎地方制定相应的标准而实现“先治”。因此，从这个意义上说，在没有其他先例和上位预案的前提下，武汉市制定专门的雾霾天气应急处置预案，值得肯定，尽管该预案本身也存在诸多的问题且恰恰印证了相关预案和配套法律法规的缺位。当然，中央政府及其相关部门也应主动治理，出台相应的法律法规，如此才不至于在地方政府主动治理的情况下，因为缺乏上位法、上位预案等作为支持而在事实上“掣肘或搁浅”。二是民间力量的主动参与。目前，民间力量缺乏动力和压力参与其中。以应急预案的编制为例，当下诸多法律，包括新的《中华人民共和国环境保护法》都强调了企业事业单位编制应急预案的义务，即该法第47条第3款“企业事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案，报环境保护主管部门和有关部门备案”，但实施效果堪忧。对此，一方面，要在规定法定义务的同时，明确法律责任，使义务不至于宽泛化而在事实上落空；另外一方面，要广泛运用财税、政策、指导等综合性手段，对于民间力量进行诱导和柔性的管理。
5 结 论
总而言之，仅从应急预案的角度来说，突发雾霾事件的治理，绝非制定一个专门的预案便可一蹴而就，它需要系统的应急预案体系的有效配合以及相关法律法规的合力支持。地方编制专门的突发雾霾事件应急预案，践行地方的环境自治和先治，本无可厚非，亦值得认可，但不可为了“预案”而“预案”，尤其是不能为了以示重视而仅在名称中加入“雾霾”字眼，却并无其他太多雾霾应对之实。事实上，在现有的预案体系框架下，突发雾霾事件的应急已经“有法可依”，不须另辟路径，只要加以完善，契合应急预案从单一应对到综合治理的逻辑嬗变，即可“大有作为”。因此，针对突发雾霾事件，当务之急是从完善当下的突发环境事件应急预案等应急预案体系做起，破解其合法性危机：一方面要规范其形式合法性，将其上升为规章或法规，确保其效力；另外一方面，应当提高其实质合法性，广泛吸纳多元主体参与其中、充分交往、沟通彼此，确保其成为一个多方主体意思自治、合意认可的行为规则和行动方案。照此逻辑，应急预案的合法性危机若得以真正解决，突发雾霾事件的应急也就显得不再那么特殊，在突发环境事件的应急中处理即可；不过，假以时日，突发雾霾事件的应急预案又可能被再度重申，那时则是在维护应急预案体系合法性的前提下针对突发雾霾事件所作的更加细致和针对性的工作，相比较当下，是“螺旋式的上升”，已属另外一个层面。
（编辑：徐天祥）
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作者：熊晓青 张忠民
一、指导思想
根据各级教育主管部门的指示精神，为保证广大师生在雾霾等空气质量较差的天气能健康生活、工作、学习，特制定此应急预案。
二、组织机构
组 长：**校长 (全面负责应对雾霾天气应急工作)
副组长：**** (具体负责应对 雾霾天气应急工作的信息传递、上报、宣传教育及相关知识的普及工作)
成 员：*******
三、适用范围
雾霾天气
四、空气质量指数级别分类
根据空气质量指数类别及表示颜色对健康影响情况，建议采取的措施：
0～50 一级 优 绿色 空气质量令人满意,基本无空气污染 各类人群可正常活动
51～100 二级良 黄色 空气质量可接受,但某些污染物可能对极少数异常敏感人群健康有较弱影响 极少数异常敏感人群应减少户外活动
101～150 三级轻度污染 橙色 易感人群症状有轻度加剧,健康人群出现刺激症状儿童、老年人及心脏病、呼吸系统疾病患者应减少长时间、高强度的户外锻炼 151～200 四级中度污染 红色 进一步加剧易感人群症状,可能对健康人群心脏、呼吸系统有影响 儿童、老年人及心脏病、呼吸系统疾病患者避免长时间、高强度的户外锻炼,一般人群适量减少户外运动
201～300 五级重度污染 紫色 心脏病和肺病患者症状显著加剧,运动耐受力降低,健康人群普遍出现症状，儿童、老人和心脏病、肺病患者应停留在室内,停止户外运动,一般人群减少户外运动
>300 六级 严重污染 褐红色 健康人运动耐受力降低,有明显强烈症状,提前出现某些疾病，儿童、老年人和病人应当留在室内,避免体力消耗,一般人群应避免户外活动
五、结合空气质量的分类将师生活动情况作了以下安排 空气质量三级，蓝色预警，减少师生户外活动，不做操; 空气质量四级，紫色预警，避免师生户外活动，进行室内活动; 空气质量五级，橙色预警，停止学生一切户外活动;
空气质量六级，红色预警，学校停课，通过网络、家校路路通、电话等途径与家长和学生联系，提出合理化学习建议。
六、具体应对措施
(1)学校主管干部每天及时收听天气预报，根据预报中关于空气质量的等级提示，提前做出安排，并报请教育局批准执行。
(2)开展教育活动，让学生了解相关雾霾的知识，认识其危害，指导学生在雾霾天气里注意交通安全，学会如何保护自己。
(3)蓝色预警天气，正常就读作息时间，停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训。
(4)黄色预警天气，正常就读作息时间，学校停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训，班主任负责在班内维持学习秩序;体育课也由室外转到室内，由体育教师组织学生开展适宜室内进行的小型体育活动或体育常识讲解;禁止户外活动。
(5)橙色预警天气，正常就读作息时间，学校停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训，班主任负责在班内维持学习秩序;体育课也由室外转到室内，由体育教师组织学生开展适宜室内进行的小型体育活动或体育常识讲解;禁止户外活动。
(6)红色预警天气，如果是周一，学校停课。学校将通过校讯通平台，电话通知家长和学生，建议学生完成合理范围的自学内容，尽量做到停课不停学。待天气好转返校。
雾霾天又来了，而且来势凶猛。看看省环保厅的数据吧：截至昨天18时，全省除温州外的地区都有不同程度的污染，其中绍兴、嘉兴、宁波、湖州、杭州为重度污染级别，衢州、金华、丽水为中度污染，台州、舟山为中度污染。
这让大家都不淡定了，杭州的重雾霾应急预案何时能够出台?这成了昨天杭城的一大热门话题。
重雾霾应急预案
已大致起草完成
范文网(FANWEN.CHAZIDIAN.COM)
杭州市环境监测中心站教授级高工洪盛茂参与了应急预案的前期制订。据他透露，杭州市环保局已大致完成了重雾霾应急预案的起草，“上星期我们征求了人大代表、政协委员和社区代表等的意见，本周估计是根据他们的反馈意见对预案草案进行修改。之后，这个预案草案会马上递交给市政府审批。”
上月23日，杭州市环保局局长胡伟曾表示，杭州市的重雾霾应急预案最快会在11月底或12月初出台。今天已是12月5日，为什么预案还没出炉，洪盛茂分析：“一个预案的出台并不是那么简单的，需要一定的时间，因为一要保证出台后能起到效果，二要保证各方面有切实的执行力，所以此前要广泛征求社会各界的意见。特别是工业企业，在没有违反法律的情况下要求其停产，他们的利益自然会受到损害，从大道理上讲是行不通的。”
将像天气预报一样
预报空气质量
此前，北京、上海等省市也出台了空气重污染应急预案，提出在雾霾污染严重的时候公车停开、部分工厂停产、学校停课等，以此来缓解雾霾天带来的影响。那么，杭州的预案有什么特点呢?
洪盛茂表示，预案将会对大气污染情况分级分类分等，向公众发布预警，以建议为主，可能还会有强制性措施，不过基本与上海和北京的预案大同小异，都是根据《城市大气重污染应急预案编制指南》制订的。《指南》指出的强制性措施主要包括企业停产、限产，机动车限行，扬尘管控，禁止露天烧烤等。当发布最高级别预警时，要采取一切可以采取的强制性减排措施，并采取大型户外活动停办、中小学和幼儿园停课、企事业单位实行弹性工作制等措施。
洪盛茂透露，杭州目前其实已经在实施预案中的部分措施，“比如昨天杭州空气重度污染，市环保局监察支队加大了相应的检治力度，对大企业、建筑工地等加强控制。”
洪盛茂还透露，杭州市环保局目前正在研究像天气预报一样预报空气质量。
恶劣天气应急预案
1 目的
为有效防范与处置恶劣天气(大风、雾霾、暴雨、暴雪)灾害，避免次生衍生灾害发生，确保公司生产安全顺利进行，保障员工人身安全及降低公司财产损失，特编制本预案。
2 组织机构及其职责
2.1 恶劣天气应急指挥部组织机构职责
总经理：承担指挥部日常工作，负责协调和支援处置，并搞好跟踪、督导; 主管安环工作副总：负责恶劣天气及其相关灾害救助及灾情信息的收集、汇总; 各部门负责人：负责相应突发事件的应急处置与救援; 安环部负责人：负责危险地带人员的疏散、安置等;
3 程序内容
3.1大风天气应急预案 3.1.1预防
3.1.1.1按照预防为主、预防与应急相结合的原则完善大风防御措施、应急处置流程和相应的管理办法;
3.1.1.2加固标示牌、室外悬挂物、管道保温层等; 3.1.1.3加强大风天气下的安全生产知识培训;
3.1.1.4了解气象、广播、电视、网络、报纸等媒体及新闻出版单位做好大风灾害的防御知识宣传，提高大风天气下的防灾自救意识，增强自身防护能力; 3.1.1.5做好应对大风灾害的应急演练。 3.1.2应急准备
联系气象部门加强灾害天气监测预报，及时发布大风天气趋势预报，向有关部门通报。
应提前做好各项应急准备：
3.1.2.1密切关注天气变化，加强与气象部门联系，及时接收和向有关人员发送
预报、预警信息，加强信息沟通;
3.1.2.2加强标示牌、室外悬挂物、管道保温层等安全防范检查; 3.1.2.3做好应急力量部署;
3.1.2.4做好应急救援物资的准备及其他各项准备; 3.1.3预警和预警响应 3.1.3.1预警级别
联系气象部门加强监测预报，及时发布大风预警。充分利用各种现代化探测手段，做好局地性强风监测。
大风预警级别依据可能造成的危害性、紧急程度和发展态势，分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较重)、Ⅱ级(严重)和Ⅰ级(特别严重)，依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示。
大风蓝色预警：24小时内可能受大风影响，平均风力可达6级以上，或者阵风8级以上;或者已经受大风影响，平均风力为6-7级，或者阵风8级并可能持续。 大风黄色预警：12小时内可能受大风影响，平均风力可达8级以上，或者阵风9级以上;或者已经受大风影响，平均风力为8-9级，或者阵风9-10级并可能持续。
大风橙色预警：6小时内可能受大风影响，平均风力可达10级以上，或者阵风11级以上;或者已经受大风影响，平均风力为10-11级，或者阵风11-12级并可能持续。
大风红色预警：6小时内可能受大风影响，平均风力可达12级以上，或者阵风13级以上;或者已经受大风影响，平均风力为12级，或者阵风13级并可能持续。
3.1.3.2预警响应
联系气象部门加强对大风实况的监测，适时加密预报次数，做好精细化的天气预测、及时报告最新监测、预报信息，做好防护提示。
安环部加大备勤力量，做好应对房屋倒塌等各类突发事件的应急抢险准备。各部门应积极配合安环部监管安全生产工作，确保大风天气下的安全生产。 蓝色及以上级别预警发生时，禁止一切户外吊装作业和高处作业。 3.1.4应急处置
3.1.4.1灾情信息报告
大风灾害发生后，各部门要按照相关预案和报告制度的规定，及时组织抢险救援，迅速汇总情况并报告。一旦发生重大突发事件，必须在接报后一小时内向安环部口头报告，8小时内提交书面报告。特别重大或特殊情况，立即报告。 3.1.4.2先期处置
大风灾害发生部门负有进行即时处置的第一责任，要组织全场员工开展自救互助，联系相关单位及时开展应急救援工作。 3.1.4.3综合应急处置
大风引发多种重特大突发事件或造成重大影响，且先期处置不能有效控制、大风持续或其影响有可能进一步扩大的，视情成立大风灾害应急处置指挥部。 3.1.4.4灾情调查和评估总结
预警信号解除后，安环部联系气象局应搞好过程风速等实况信息的汇总，重要信息及时报告公司相关部门。
发生大风灾害，安环部应组织各受灾部门会同气象等部门及时对灾害进行调查、评估与核实，重大灾害损失情况及时上报公司领导;联系气象部门搞好相关科学调查，为提高龙卷风等中小尺度灾害的科学预报水平积累资料。
3.2雾霾天气应急预案 3.2.1预警
3.2.1.1预警的分级
重污染天气预警分级标准统一采用空气质量指数(AQI)指标，预测AQI日均值按连续24小时(可以跨自然日)均值计算。
重污染天气预警级别从低到高分为蓝色、黄色、橙色和红色预警四级，红色为最高级别。各级别分级标准为：
蓝色预警：预测AQI日均值>200，且未达到高级别预警条件。
黄色预警：预测AQI日均值>200将持续2天(48小时)及以上，且未达到高级别预警条件。
橙色预警：预测AQI日均值>200将持续3天(72小时)及以上，且预测AQI日均值>300，且未达到高级别预警条件。
红色预警：预测AQI日均值>200将持续4天(96小时)及以上，且预测AQI日均值>300将持续2天(48小时)及以上;或预测AQI日均值达到500。 3.2.1.2预警监测
市环保局和市气象局联合组织开展本市重污染天气监测预警、会商工作。市环保局负责本市空气污染物的监测预警及动态趋势分析;市气象局负责本市空气污染气象条件等级预报和大雾、霾、沙尘暴天气监测预警。 3.2.1.3预警信息的发布
(1)当预测到未来空气质量可能达到预警启动条件时，提前24小时以上发布预警信息。当监测AQI达到重度及以上污染级别，并预测未来12小时内空气质量不会有明显改善时，根据实际污染情况尽早启动或调整相应级别的预警。
(2)蓝色预警经应急指挥部办公室批准后，预警信息通过市环保局政务网站、政务微博、微信平台和天津市环境空气质量实时发布平台等渠道向社会进行提示。
(3)黄色、橙色预警经市人民政府分管环境保护工作的副市长批准，红色预警经市人民政府主要领导批准，预警信息以市人民政府名义发布：
一是由应急指挥部办公室通过文件传真的方式向市政府应急办、15个成员单位和16个区人民政府发布预警信息。各责任部门和各区人民政府接到预警信息后，根据预警级别，立即通知管辖范围内的各单位及工业企业、各类施工工地、学校及幼儿园、机动车车主及驾驶员等启动(调整或终止)应急响应。
二是由应急指挥部办公室通过手机短信向各责任部门和各区人民政府负责同志及联络员发布预警信息。
三是由市政府新闻办通过本市广播电台、电视台、报刊等媒体及“天津发布”微博门户向公众发布预警信息。 3.2.1.4预警等级调整和预警解除
预测AQI日均值发生变化时，及时调整预警等级或解除预警。解除或调整为黄色、橙色、红色预警信息的发布程序同启动程序一致。蓝色预警不设立解除审批条件。
当预测或监测空气质量改善到轻度污染及以下级别，且预测将持续36小时以上时，解除预警，并提前发布解除预警信息。
当预测发生前后两次重污染过程，但间隔时间未达到36小时时，按一次重
污染过程从严启动预警。当预测或监测空气质量达到更高级别预警条件时，采取升级措施。 3.2.2应急响应 3.2.2.1响应分级
对应预警等级，实行四级响应。
(1)当发布蓝色预警时，启动Ⅳ级响应。
(2)当发布黄色预警时，启动Ⅲ级响应。
(3)当发布橙色预警时，启动Ⅱ级响应。
(4)当发布红色预警时，启动Ⅰ级响应。 3.2.2.2响应的启动
预警信息一经发布，应急指挥部各成员单位、各区人民政府按照各自应急保障预案和实施方案立即启动应急响应，迅速组织落实应急响应措施，对于机动车限行、中小学及幼儿园停课措施的执行起始时间按照当次预警发布通知的具体规定执行。应急指挥部建立协调机制，在Ⅰ级响应时召开协调会议，在Ⅱ级或Ⅲ级响应时适时召开协调会议，对应急工作进行部署。
此外，国家或京津冀及周边地区大气污染防治协作小组建议启动京津冀区域空气重污染应急措施时，天津市按照国家或协作小组及其办公室建议的应急措施启动时间和预警级别，组织实施应急措施，与周边城市共同应对区域重污染。
当发布黄色及以上预警时，在启动应急响应措施的同时，可根据我市污染特征及专家组会商意见，在重点区域、重点时段、重点领域，实施有针对性的应急减排措施，确保应急实效。 3.2.2.3响应措施
工业企业错峰生产与运输措施
采暖季期间，依照国家及本市错峰生产与运输工作要求，严格落实采暖季钢铁、焦化、铸造、建材等行业的错峰生产措施及重点用车企业错峰运输措施。 Ⅳ级响应措施
公共防护及建议性措施:
提醒儿童、老年人和心脏病、肺病患者以及过敏性疾病患者应当留在室内，停止户外运动，一般人群减少户外运动。倡导公众绿色出行和绿色生活，尽量乘
坐公共交通工具或电动汽车等方式出行，减少祭祀烧纸等行为。倡导工厂、工地等有关单位积极采取措施，减少工业和扬尘污染的排放。 Ⅲ级响应措施
公共防护及建议性措施:
(1)提醒儿童、老年人和心脏病、肺病患者以及过敏性疾病患者应当留在室内，停止户外运动，一般人群减少户外运动。倡导公众绿色出行和绿色生活，尽量乘坐公共交通工具或电动汽车等方式出行，减少祭祀烧纸等行为。
(2)中小学、幼儿园停止户外课程及活动。
(3)医疗卫生机构加强对呼吸类疾病患者的防护宣传和就医指导。
(4)加强公交运力保障。
强制性措施：
(1)本市行政区域内禁止燃放烟花爆竹。
(2)全市工业企业按照“一厂一策”的减排要求，确保主要污染物总体减排30%以上。主要采取工业企业停产限产、提高污染治理设施运行效率等措施，或以区为单位，安排区内工业企业轮流实施停产、限产、限排等方式实现减排要求。其中，部分重点行业减排要求如下(其他行业按照工业源项目清单要求落实停、限产措施)：
金属加工业：铝压延加工业停产，钢压延加工业压延工序停止生产。
涂料制造业：生产溶剂型涂料的工序停止生产。
家具制造业：使用溶剂型涂料的工序停止生产。
玻璃制造业：提高污染治理设施效率，主要污染物排放浓度较天津市地方排放标准降低30%以上。
铸造行业：全部停产(包含电炉、天然气炉)。
超低排放标准的燃煤电厂、工业企业中的自备电厂以及已备案的承担居民供暖、协同处置城市垃圾或危险废物等保民生任务的单位要确保重污染天气期间稳定排放，不执行减排措施。
(3)停止室外喷涂、粉刷、切割、护坡喷浆作业。
(4)停止所有施工工地的土石方作业(包括：停止土石方开挖、回填、场内倒运、掺拌石灰、混凝土剔凿等作业，停止建筑工程配套道路和管沟开挖作业)。
建筑垃圾和渣土运输车、砂石运输车辆禁止上路行驶。
(5)除重大民生工程及应急抢险任务外，全面停止使用各类非道路移动机械。
(6)所有水泥粉磨站、渣土存放点全面停止生产、运行。全市混凝土搅拌站和砂浆搅拌站停止生产，站内堆放的散体物料全部苫盖，增加洒水降尘频次。
(7)中心城区、滨海新区核心区及其他各区主要道路在日常机扫水洗作业的基础上，增加机扫水洗和保洁作业频次。对于可机扫水洗道路，在非冰冻期内每日大水量冲洗2至3次，在冰冻期内增加吸扫作业频次。 Ⅱ级响应措施
公共防护及建议性措施:
(1)提醒儿童、老年人和心脏病、肺病患者以及过敏性疾病患者应当留在室内，停止户外运动，一般人群减少户外运动。倡导公众绿色出行和绿色生活，尽量乘坐公共交通工具或电动汽车等方式出行，减少祭祀烧纸等行为。
(2)中小学、幼儿园停止户外课程及活动。
(3)医疗卫生机构加强对呼吸类疾病患者的防护宣传和就医指导。
(4)加强公交运力保障。
强制性措施：
(1)本市行政区域内禁止燃放烟花爆竹。
(2)全市工业企业按照“一厂一策”的减排要求，确保主要污染物总体减排50%以上。主要采取工业企业停产限产、提高污染治理设施运行效率等措施，或以区为单位，安排区内工业企业轮流实施停产、限产、限排等方式实现减排要求。其中，部分重点行业减排要求如下(其他行业按照工业源项目清单要求落实停、限产措施)：
金属加工业：铝压延加工业停产，钢压延加工业压延工序停止生产。
涂料制造业：生产溶剂型涂料的工序停止生产。
家具制造业：使用溶剂型涂料的工序停止生产。
玻璃制造业：提高污染治理设施效率，主要污染物排放浓度较天津市地方排放标准降低30%以上。
铸造行业：全部停产(包含电炉、天然气炉)。
超低排放标准的燃煤电厂、工业企业中的自备电厂以及已备案的承担居民供暖、协同处置城市垃圾或危险废物等保民生任务的单位要确保重污染天气期间稳定排放，不执行减排措施。
(3)停止室外喷涂、粉刷、切割、护坡喷浆作业。
(4)停止所有施工工地的土石方作业(包括：停止土石方开挖、回填、场内倒运、掺拌石灰、混凝土剔凿等作业，停止建筑工程配套道路和管沟开挖作业)。建筑垃圾和渣土运输车、砂石运输车辆禁止上路行驶。
(5)除重大民生工程及应急抢险任务外，全面停止使用各类非道路移动机械。
(6)所有水泥粉磨站、渣土存放点全面停止生产、运行。全市混凝土搅拌站和砂浆搅拌站停止生产，站内堆放的散体物料全部苫盖，增加洒水降尘频次。
(7)中心城区、滨海新区核心区及其他各区主要道路在日常机扫水洗作业的基础上，增加机扫水洗和保洁作业频次。对于可机扫水洗道路，在非冰冻期内每日大水量冲洗3至4次，在冰冻期内增加吸扫作业频次。
(8)本市及外埠中型重型载货汽车在执行日常限行措施的基础上，在本市行政区域内道路全天实行按单双号行驶(承担民生保障、特殊需求产品及急救、抢险等任务的车辆除外)。
(9)港口集疏运车辆禁止进出港区(民生保障物资或特殊需求产品除外);重点用车企业原则上不允许运输车辆进出厂区(保证安全生产运行的运输车辆除外)。 Ⅰ级响应措施
公共防护及建议性措施:
(1)提醒儿童、老年人和心脏病、肺病患者以及过敏性疾病患者应当留在室内，停止户外运动，一般人群减少户外运动。倡导公众绿色出行和绿色生活，尽量乘坐公共交通工具或电动汽车等方式出行，减少祭祀烧纸等行为。
(2)医疗卫生机构加强对呼吸类疾病患者的防护宣传和就医指导，加强对相关呼吸疾病患者的医疗保障。
(3)加强公交运力保障。
(4)室外执勤、作业等人员采取佩戴口罩等防护措施。
(5)中小学、幼儿园采取弹性教学或停课等防护措施。
(6)企事业单位可采取调休和远程办公等弹性工作方式。
强制性措施：
(1)本市行政区域内禁止燃放烟花爆竹。
(2)全市工业企业按照“一厂一策”的减排要求，确保主要污染物总体减排50%以上。主要采取工业企业停产限产、提高污染治理设施运行效率等措施，或以区为单位，安排区内工业企业轮流实施停产、限产、限排等方式实现减排要求。其中，部分重点行业减排要求如下(其他行业按照工业源项目清单要求落实停、限产措施)：
金属加工业：全部停产。
涂料制造业：生产溶剂型涂料的工序停止生产。
家具制造业：全部停产。
玻璃制造业：提高污染治理设施效率，主要污染物排放浓度较天津市地方排放标准降低30%以上。
铸造行业：全部停产(包含电炉、天然气炉)。
造纸、纸制品、橡胶及塑料制造业：涉及废气排放的工序全部停产。
钢铁行业：采暖季在错峰生产的基础上，烧结球团工艺停产。
超低排放标准的燃煤电厂、工业企业中的自备电厂以及已备案的承担居民供暖、协同处置城市垃圾或危险废物等保民生任务的单位要确保重污染天气期间稳定排放，不执行减排措施。
(3)停止室外喷涂、粉刷、切割、护坡喷浆作业。
(4)所有水泥粉磨站、渣土存放点全面停止生产、运行。全市混凝土搅拌站和砂浆搅拌站停止生产，站内堆放的散体物料全部苫盖，增加洒水降尘频次。
(5)停止全市可能产生大气污染的与建设工程有关的生产活动(塔吊、地下施工等不产生大气污染物的工序除外)，建筑垃圾和渣土运输车、砂石运输车辆禁止上路行驶。
(6)除重大民生工程及应急抢险任务外，全面停止使用各类非道路移动机械。
(7)中心城区、滨海新区核心区及其他各区主要道路在日常机扫水洗作业
的基础上，增加机扫水洗和保洁作业频次。对于可机扫水洗道路，在非冰冻期内持续进行机扫、冲洗和洒水作业;在冰冻期内增加吸扫作业频次。
(8)本市行政区域内道路全天实行机动车(含外埠车辆)按单双号行驶(承担民生保障、特殊需求产品及急救、抢险等任务的车辆及纯电动汽车除外)。
(9)停止所有户外大型活动。
(10)港口集疏运车辆禁止进出港区(民生保障物资或特殊需求产品除外);重点用车企业原则上不允许运输车辆进出厂区(保证安全生产运行的运输车辆除外)。
3.2.2.4响应措施的监督
应急指挥部办公室对应急措施落实情况加强抽查检查。自预警信息发布后24小时起对各制造部、职能部门的落实情况进行监督检查。 3.2.2.5响应终止
预警解除即响应终止，应急指挥部负责通知各制造部、职能部门采取响应措施的单位终止响应。
3.3暴雨天气应急预案 3.3.1预警 3.3.1.1蓝色预警
标准
12小时内降雨量将达50毫米以上，或者已达50毫米以上且降雨可能持续。
暴雨蓝色预警信号
防御指南
1、政府及相关部门按照职责做好防暴雨准备工作;
2、学校、幼儿园采取适当措施，保证学生和幼儿安全;
3、驾驶人员应当注意道路积水和交通阻塞，确保安全;
4、检查城市、农田、鱼塘排水系统，做好排涝准备。
3.3.1.2黄色预警
标准
6小时内降雨量将达50毫米以上，或者已达50毫米以上且降雨可能持续。
暴雨黄色预警信号
防御指南
1、政府及相关部门按照职责做好防暴雨工作;
2、交通管理部门应当根据路况在强降雨路段采取交通管制措施，在积水路段实行交通引导;
3、切断低洼地带有危险的室外电源，暂停在空旷地方的户外作业，转移危险地带人员和危房居民到安全场所避雨;
4、检查城市、农田、鱼塘排水系统，采取必要的排涝措施。
3.3.1.3橙色预警
暴雨橙色预警信号
标准
3小时内降雨量将达50毫米以上，或者已达50毫米以上且降雨可能持续[1] 。
防御指南
1、政府及相关部门按照职责做好防暴雨应急工作;
2、切断有危险的室外电源，暂停户外作业;
3、处于危险地带的单位应当停课、停业，采取专门措施保护已到校学生、幼儿和其他上班人员的安全;
4、做好城市、农田的排涝，注意防范可能引发的山洪、滑坡、泥石流等灾害。
3.3.1.4红色预警
暴雨红色预警信号
标准
3小时内降雨量将达100毫米以上，或者已达到100毫米以上且降雨可能持续。 防御指南
1、政府及相关部门按照职责做好防暴雨应急和抢险工作;
2、停止集会、停课、停业(除特殊行业外);
3、做好山洪、滑坡、泥石流等灾害的防御和抢险工作。
3.3.2应急响应
1、由地方政府通知公司安全领导小组，及通报暴雨的情况。
2、公司安全领导小组领导坐阵指挥，分片领导分头落实措施，配合地方政府负责昼夜值班。
3、公司安全小组成员应坚守岗位，轮流值班，随时与相关方联络。
4、公司安全领导小组组织一定数量的人员对工厂易水浸的地方进行检查巡逻，要作重点巡逻，发现问题及时处理、上报。
5、公司安全领导小组视雨水情况组织工厂十人以上抢险队伍和准备一定数量的抢险物料，整装待命。
6、仓库、车间的物资视暴雨情况要搬至安全地方。
7、负责易水浸地方的巡逻队伍，必须随时掌握雨情、水情等变化情况，及时向相关方报告。
8、人力部负责后勤组织工作。
9、当发生特大暴雨时，还应采取以下几项措施：
1)发出通报，发动公司及全体员工积极投入抗洪救灾斗争，确保工厂员工生命财产安全。
2)安全小组全体成员，按各自负责的工作范围去发动组织人员抢险，指挥员工疏散。
3)安排人员昼夜值班，随时掌握本部门本单位仓库和物资搬动情况。
4)要及时通报雨情、水情、风情等气象信息，配合上级部门组织人员检查线路，一旦发生故障要立即处理，保证照明和通讯线路畅通无阻。
5)凡有车辆的部门和单位，在抢险救灾中统一调动使用，做到调之能来，来之能用。
6)人资部要组织治安人员到现场维护治安，协助指挥部指挥员工有组织地进行疏散。
7)在重要部门站岗放哨，并在员工撤退时所经过的路线维护秩序。
8) 受暴雨必须撤退转移时，安全领导小组必须有组织地指挥人员向地势较高的方向撤退、疏散。
10、暴雨过后，应及时做好清污及恢复生产，并对本预案进行评审，必要时
进行修订。
3.4暴雪天气应急预案 3.4.1预警
3.4.1.1蓝色预警
标准： 12小时内降雪量将达4毫米以上，或者已达4毫米以上且降雪持续，可能对交通或者农牧业有影响。[1]
暴雪预警信号防御
1.政府及有关部门按照职责做好防雪灾和防冻害准备工作;
蓝色预警
2.交通、铁路、电力、通信等部门应当进行道路、铁路、线路巡查维护，做好道路清扫和积雪融化工作;
3.行人注意防寒防滑，驾驶人员小心驾驶，车辆应当采取防滑措施; 4.农牧区和种养殖业要储备饲料，做好防雪灾和防冻害准备; 5.加固棚架等易被雪压的临时搭建物。
3.4.1.2黄色预警
12小时内降雪量将达6毫米以上，或者已达6毫米以上且降雪持续，可能对交通或者农牧业有影响。
暴雪预警信号防御
1.政府及相关部门按照职责落实防雪灾和防冻害措施; 2.交通、铁路、电力、通信等部门应当加强道路、铁
黄色预警
路、线路巡查维护，做好道路清扫和积雪融化工作;
3.行人注意防寒防滑，驾驶人员小心驾驶，车辆应当采取防滑措施; 4.农牧区和种养殖业要备足饲料，做好防雪灾和防冻害准备; 5.加固棚架等易被雪压的临时搭建物。[1]
3.4.1.3橙色预警
6小时内降雪量将达10毫米以上，或者已达10毫米以上且降雪持续，可能或者已经对交通或者农牧业有较大影响。
暴雪预警信号防御
1.政府及相关部门按照职责做好防雪灾和防冻害的应急工作;
橙色预警
2.交通、铁路、电力、通信等部门应当加强道路、铁路、线路巡查维护，做好道路清扫和积雪融化工作; 3.减少不必要的户外活动;
4.加固棚架等易被雪压的临时搭建物，将户外牲畜赶入棚圈喂养。
3.4.1.4红色预警
6小时内降雪量将达15毫米以上，或已达15毫米以上且降雪持续，可能或者已经对交通或者农牧业有较大影响。
红色预警
暴雪预警信号防御
1.政府及相关部门按照职责做好防雪灾和防冻害的应急和抢险工作; 2.必要时停课、停业(除特殊行业外);
3.必要时飞机暂停起降，火车暂停运行，高速公路暂时封闭; 4.做好牧区等救灾救济工作。 3.4.2应急响应
1、冬季安排专人每日收集灾害天气预报。获知暴雪灾害警告后立刻逐级上报至
主管副总经理。
2、副总经理接到暴雪灾害警告后立即召开紧急会议，由各部门主管以上人员及保洁公司驻场经理参加。安排各部门的防灾工作。
1)、公司主管以上人员、暴雪发生时段当值员工及保洁公司员工提前赶到公司，做好应急准备。
2)、安环部提前做好设备、设施的防冻措施，重点是消防水管、上下水管、水箱、柴油发电机等。
3)、项目部提前通知场内各类施工队做好自用区域内的防冻措施。
4)、经理办落实除雪物资(融雪剂、黄沙、大扫帚、铁锨等)的购置、贮备工作。 5)、安环部组织除雪队伍(不少于2只)，确保满足能在开业前清除外场积雪。
3、暴雪开始后立刻组织除雪队轮流扫雪。除雪重点是场外人行、车行通道。在厂内人行、车行通道进行防滑处理。
5、除雪期间经理办负责提供热饮热食，督促除雪人员做好保暖措施。避免发生冻伤。
6、灾情解除后，各工作小组转入善后处理工作，经理办和保洁公司负责恢复现场原状。动力应急分队检查调试设备设施是否正常。
7、灾情解除后，安环部召开救灾工作评估会议，就发现的薄弱环节制定拟补措施。 4 奖惩
对在应对恶劣天气灾害中作出突出贡献的先进班组和个人，给予表彰和奖励。 对迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况或应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依照有关法律和规定对有关责任人给予处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。 5 相关文件 无
6 相关记录 无
调查显示，机动车、燃煤、扬尘是当前影响空气环境质量的三大重要污染源。
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此番应急方案，机动车总量控制成为重要一环。如北京提出今后遇上空气重度污染时，将实施机动车单双号限行，到2017年，机动车总量控制在600万辆内;又如山西省提出在2017年底淘汰全部黄标车。
不过，专家认为，除了机动车污染等因素之外，工业产能对空气污染的贡献率可能更大，大气污染治理实质上是能源结构的改革，应急预案只能解决一部分污染问题。
“从总体上看，大气污染必须进行综合治理，涉及工业、交通、能源、城市建设等污染问题也要同时治理，不能仅仅是应急措施。”武汉大学人口资源环境经济研究中心副主任刘传江说。
日前，环保部与京津冀等六省区市政府签订大气污染防治目标责任书，并且发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，确定“实施综合治理”、“强化污染物协同减排”、“统筹城市交通管理”、“防治机动车污染”、“调整产业结构”、“优化区域经济布局”等六方面任务。
据环保部统计，第三季度京津冀地区空气质量平均超标天数比例为62.5%，全国74城市中污染最重的前10位城市，有七个位于河北省，此外还有济南、天津和郑州。调查发现，上述城市分布着电力、钢铁、焦炭、水泥等大量工业企业。
据分析，京津冀区域燃煤总量一年超过3.5亿吨，尽管北京占比不足7%，二氧化硫排放强度每平方公里8.5吨，是全国平均水平的3.7倍。
专家指出，防治大气污染不能仅仅依赖限行、收拥堵费等措施，如果周边污染源控制不住，一阵风就会吹过来。如北京、太原等城市，皆三面环山，就像“簸箕”一样容易接受污染物排放的影响。
一、指导思想
根据XX市教育局的相关指示精神，为了保证广大师生在雾霾等空气质量较差的天气能健康生活、工作、学习，特制定《XX小学雾霾天气应急预案》。
二、组织机构
组长：
XX校长 (全面负责应对雾霾天气应急工作)
副组长：
XX(副校长) XX(教导主任) (具体负责应对雾霾天气应急工作的信息传递、上报、宣传教育及相关知识的普及工作) 成员：
XX及各班班主任
(具体落实雾霾天气应急工作)
三、适用范围
雾霾天气
四、空气质量指数级别分类
根据空气质量指数类别及表示颜色对健康影响情况，建议采取的措施：
0～50 一级 优 绿色空气质量令人满意,基本无空气污染 各类人群可正常活动
51～100 二级良 黄色空气质量可接受,但某些污染物可能对极少数异常敏感人群健康有较弱影响 极少数异常敏感人群应减少户外活动
101～150 三级轻度污染橙色 易感人群症状有轻度加剧,健康人群出现刺激症状儿童、老年人及心脏病、呼吸系统疾病患者应减少长时间、高强度的户外锻炼
151～200 四级中度污染 红色进一步加剧易感人群症状,可能对健康人群心脏、呼吸系统有影响 儿童、老年人及心脏病、呼吸系统疾病患者避免长时间、高强度的户外锻炼,一般人群适量减少户外运动
201～300 五级重度污染 紫色心脏病和肺病患者症状显著加剧,运动耐受力降低,健康人群普遍出现症状，儿童、老人和心脏病、肺病患者应停留在室内,停止户外运动,一般人群减少户外运动
>300 六级 严重污染褐红色健康人运动耐受力降低,有明显强烈症状,提前出现某些疾病，儿童、老年人和病人应当留在室内,避免体力消耗,一般人群应避免户外活动
五、结合空气质量的分类将师生活动情况作了以下安排
空气质量四级，蓝色预警，减少师生户外活动，不做操;
空气质量三级，黄色预警，避免师生户外活动，进行室内活动;空气质量二级，橙色预警，停止学生一切户外活动;
空气质量一级，红色预警，学校停课，通过网络、电话等途径与家长和学生联系，提出合理化学习建议。
六、具体应对措施
(1)学校主管干部每天早上及时收听天气预报，根据预报中关于空气质量的等级提示，提前做出安排，并报请教育办公室批准执行。
(2)举行联合晨会，让学生了解相关雾霾的知识，认识其危害，指导学生在雾霾天气里注意交通安全，学会如何保护自己。
(3)蓝色预警天气，正常就读作息时间，停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训。
(4)黄色预警天气，正常就读作息时间，学校停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训，班主任负责在班内维持学习秩序;体育课也由室外转到室内，由体育教师组织学生开展适宜室内进行的小型体育活动或体育常识讲解;禁止户外活动。
(5)橙色预警天气，正常就读作息时间，学校停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训，班主任负责在班内维持学习秩序;体育课也由室外转到室内，由体育教师组织学生开展适宜室内进行的小型体育活动或体育常识讲解;禁止户外活动。
(6)红色预警天气，学校停课。班主任、学科教师通过电话与家长和学生取得联系，建议学生完成合理范围的自学内容，尽量做到停课不停学。
XX小学
XX年12月4日
学校雾霾天气应急工作预案
一、指导思想
根据县教体局的相关指示精神，为了保证广大师生在雾霾等空气质量较差的天气能健康生活、工作、学习，特制定此《雾霾天气应急预案》。
二、组织机构
组 长：校长陈维鹏 (全面负责应对雾霾天气应急工作) 副组长: 柴士学副校长(具体负责应对雾霾天气应急工作的信息传递、上报、宣传教育及相关知识的普及工作)
成 员:周宝季、李素红、张学军、韩强强、侯维恒、马森茂、赵正锋(具体落实雾霾天气应急工作)
三、适用范围
雾霾天气
四、空气质量指数级别分类
根据空气质量指数类别及表示颜色对健康影响情况，建议采取的措施：
0～50 一级 优 绿色
空气质量令人满意,基本无空气污染 各类人群可正常活动
51～100 二级良 黄色
空气质量可接受,但某些污染物可能对极少数异常敏感人群健康有较弱影响 极少数异常敏感人群应减少户外活动
101～150 三级轻度污染 橙色 易感人群症状有轻度加剧,健康人群出现刺激症状儿童、老年人及心脏病、呼吸系统疾病患者应减少长时间、高强度的户外锻炼
151～200 四级中度污染 红色 进一步加剧易感人群症状,可能对健康人群心脏、呼吸系统有影响 儿童、老年人及心脏病、呼吸系统疾病患者避免长时间、高强度的户外锻炼,一般人群适量减少户外运动
201～300 五级重度污染 紫色
心脏病和肺病患者症状显著加剧,运动耐受力降低,健康人群普遍出现症状，儿童、老人和心脏病、肺病患者应停留在室内,停止户外运动,一般人群减少户外运动 >300 六级 严重污染 褐红色
健康人运动耐受力降低,有明显强烈症状,提前出现某些疾病，儿童、老年人和病人应当留在室内,避免体力消耗,一般人群应避免户外活动
五、结合空气质量的分类将师生活动情况作了以下安排
空气质量四级，蓝色预警，减少师生户外活动，不做操;
空气质量三级，黄色预警，避免师生户外活动，进行室内活动;
空气质量二级，橙色预警，停止学生一切户外活动;
空气质量一级，红色预警，学校停课，通过网络、校讯通、电话、QQ群、微信群等途径与家长和学生联系，提出合理化学习建议。
六、具体应对措施
(1)学校主管领导每天早上及时收听天气预报，根据预报中关于空气质量的等级提示，提前做出安排，并报请教育局批准执行。 (2)举行联合晨会，让学生了解相关雾霾的知识，认识其危害，指导学生在雾霾天气里注意交通安全，学会如何保护自己。 (3)蓝色预警天气，正常就读作息时间，停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训。
(4)黄色预警天气，正常就读作息时间，学校停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训，班主任负责在班内维持学习秩序;体育课也由室外转到室内，由体育教师组织学生开展适宜室内进行的小型体育活动或体育常识讲解;禁止户外活动。 (5)橙色预警天气，正常就读作息时间，学校停止上室外课间操，由体育教师组织学生在教室内做适当体育运动常识培训，班主任负责在班内维持学习秩序;体育课也由室外转到室内，由体育教师组织学生开展适宜室内进行的小型体育活动或体育常识讲解;禁止户外活动。 (6)红色预警天气，学校停课。班主任、科任教师通过电话、家校路路通与家长和学生取得联系，建议学生完成合理范围的自学内容，尽量做到停课不停学。
七、各班级在第一时间进行了安全教育，讲解雾霾天气对人体健康带来的影响，并按照预案要求，提出具体要求：
1、学生应该尽量避免户外活动，否则，越是运动，吸入肺部的毒物越多，无形中成了毒雾的吸尘器。
2、如果出行，最好要戴上口罩、纱巾。
3、抵抗力较弱的孩子应该尽量呆在室内，防止患上呼吸道疾病。
4、这个时候也应少开窗，因为室内的空气比室外干净。
5、一般雾霾天气昼夜温差会加大，应及时增添衣服，注意保暖。
6、外出回来后应该清洗面部及裸露的肌肤。
7、多喝水，多吃新鲜、富含维生素的水果，防止水分的丢失。
8、一旦发现身体不适，应立即到医院就诊。
9、学生走在路上，精力要集中，走人行道，不要进入机动车道。
八、加强校园、厕所值班和学生安全管理。加强课间管理，召开各年级组长会议，进一步加强厕所等重点部位教师、学生值班管理，并要求各班尽量较少学生室外活动的时间。进一步严格学生上下学安全管理制度，在学生上学、放学期间，值班领导和值班教师坚守在学校门口和重点部位，引导学生上下学，确保雾霾天气下学生的安全。
凤州初级中学 2018年1月4日
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