科学管理与公共管理论文

［摘要］新公共管理背景下，传统的政府会计必将分化为对外报告的政府财务会计和对内报告的政府管理会计。政府管理会计有利于加强政府财务管理，政府预算会计是其一个重要分支。以下是小编精心整理的《科学管理与公共管理论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

科学管理与公共管理论文 篇1：

谈公共图书馆电子阅览室建设与科学管理

在信息化时代，随着计算机技术、网络技术、通讯技术和信息处理技术的飞速发展，光盘多媒体出版物大量发行，Internet网和其他信息网络上的信息资源极其丰富。在这种情况下，传统的图书馆已经不能满足人们对知识和信息日益增长的需求。“电子阅览室”的出现赋予了图书馆新的内涵，是图书馆现代化进程中的一个重要标志，它的出现不仅改变了“书”的形式，同时也改变了“读”的方式，使人们获取知识和信息的方式发生了巨大的变化。

一、电子阅览室与传统阅览室相比功能上的变化

1、馆藏信息服务，包括书目查询、期刊查询、期刊联合目录查询、电子出版物目录查询、读者信息查询及自建数据库等。

2、虚拟馆藏服务，主要指Internet网上电子期刊、电子图书、电子报纸、电子数据库等。

3、服务器上的各种图书馆自行开发的二次文献信息服务、咨询服务(专题咨询服务、专家咨询服务等)。

4、光盘塔上的各种多媒体电子出版物阅览服务、娱乐服务(文化欣赏、娱乐消遣等)

5、网络导航服务，提供Internet服务：电子邮件、WWW、FTP等；提供打印机、光盘刻录机，用于下载和打印数据库文件等。

二、电子出版物的特点决定了电子阅览室与传统阅览室相比具有很大的优越性

1、电子阅览室能通过计算机手段在短时间内，从浩如烟海的电子读物中检索到不同范围、领域、类型和数量的文献信息，以满足不同行业、不同层次人员的各种需求。

2、电子出版物以其信息量大、体积小、重量轻等特点，在节省馆藏空间、成本费用等方面具有纸质载体无可比拟的优点。

3、电子出版物较之纸质文献，单位价格低、易保管和长久保存，节约了大量经费。

4、电子出版物检索途径广泛、快速方便，既可随时拷贝、打印，又能使文献的查准率提高，尤其是联机检索，大大缩短了文献传播周期。

5、电子文献不受时空、数量限制。在同一时间，不同地点，多个用户可以同时检索、阅览，从而提高了资源利用率，真正达到了资源共享。

6、受环境影响小，读者查阅资料可“足不出户”，在办公室、家庭等场合检索自己所需资料，提高了效率，方便了用户，无形中扩大了阅览空间。

三、电子阅览室建设中的相关因素

电子阅览室的建设是一项系统工程，需要认真地进行规划，做出具体的安排，保证各个环节的正常实现，以便使整个电子阅览室的功能有一个较高的提升。下面仅从自然环境、硬件环境、软件环境、人文环境等几个方面进行探讨。

1、良好的自然环境是电子阅览室建设中必不可少的前提条件。良好的环境氛围是建立电子阅览室必不可少的条件。计算机设备的运作对环境有一定的要求，因此在电子阅览室的设计上应注意以下几点：电子阅览室应尽量选择宽敞、通风条件好、灰尘少、安静的位置，尽量避免变动；室内的光线要充足，但不易有强烈的阳光直射，主要考虑计算机保养，室内光线要借助日光灯，保证阅览室的照明达标；保持电子阅览室的干燥，阴暗潮湿的地点对设备会产生腐蚀作用，因此室内要安装空调；保证电子阅览室远离强磁、辐射物，以免影响网络的正常通讯；做好电子阅览室的电源设计，这也是大家容易忽略的地方，电源的好坏直接影响到电子阅览室的整体功能的正常发挥；门窗要密封和加固，避免过多灰尘的进入，同时也能加强整个阅览室的防潮、防盗：注意地板的防静电处理；阅览座位的安排最好比较独立，每个座位互相隔开，保证读者阅览的独立性。电子阅览室合理的布置可以提高工作效率和设备利用率，便于加强管理，是建设电子阅览室的一个重要环节。

2、硬件设施是电子阅览室功能得以实现的物理基础。电子阅览室的建设，在考虑它的功能实现的同时，更要考虑它的硬件设施，因为硬件设施是其功能得以实现的物理基础，硬件设施的好坏、过关与否，直接影响到今后电子阅览室作用的发挥。首先，电子阅览室是图书馆自动化系统的一个组成部分，其设备需求主要包括服务器类、工作站类及网络设备等。服务器类可包括数据库服务器、光盘镜像服务器、文件服务器、打印服务器等，对于服务器，最好选择专用服务器，其数量视本单位的业务量而定。其次，电子阅览室在室内布局方面应注意防静电、防尘、防磁、防辐射干扰，在装修中，要注意留出接地线，保证接地良好，同时安装避雷针，防止雨天雷击损坏设备，地板最好用防静电地板，地板下进行布线，座位的安排最好能保持独立性。第三，电子阅览室的布线工程是一个相当重要的工程，主要包括电源布线和网络布线两方面，这是电子阅览室的大动脉，直接关系到将来网络的传输和信息服务的优劣，故需格外重视。

3、电子阅览室的软件环境。电子阅览室的软件环境由服务器的操作系统、数据库软件、图书馆集成管理系统、光盘服务系统、电子阅览室管理系统和工作站安装应用程序组成。在电子阅览室建设之前，对于服务器上的各种软件，应当都已经正常运行，同时光盘镜像服务器上也应有一定规模的数据。调整工作站网络、安装工作站机器的操作系统和应用程序是一项繁重的劳动。在网络布线、调试基本完成之后，便开始着手进行工作站的安装，工作站的操作系统和应用软件的安装完毕，网络的通畅，意味着工作已经完成了一大半。电子阅览室的开放环境也给我们带来了安全问题，这主要包括阅览室安全、信息安全和读者安全等几个方面，需要采取多种措施。首先，就是对工作站的硬盘数据进行物理保护，通常采用硬盘保护卡，需要打开机箱，插入保护卡，再进行硬盘保护参数设置，最后大功告成。同时通过人工进行证件检查，认真核对，确认读者身份，再者制定相应的电子阅览室使用规则、读者上网、上机规则，对读者进行规范；其次，是通过软件的保护，安装防火软墙、代理服务器软件限制非法入侵，同时采取多种备份方案，对重要数据进行备份，并对访问反动的、黄色的和其他有害的站点通过代理服务器软件加以限制和控制。

4、电子阅览室的人文环境建设。电子阅览室的人文环境建设包括两方面：一是读者教育、培训；二是工作人员的服务水平、业务素质的提高。，图书馆业务的正常开展，是一种交互的过程，需要读者的配合，读者是其中一个重要的因素，如果这一环境中缺乏这一因素，那么就不能构成一个良好的服务体系，这就需要我们逐渐培养这一“读者市场”，逐步引导、教育读者，使他们提高其获取信息的能力和素质。具体措施包括与教学相结合，开展免费培训，同时积极宣传推介，加深读者了解馆藏，如张贴有关电子阅览室服务的宣传资料；不定期办宣传专栏，介绍上机的各种知识；开展免费服务等。由于电子阅览室不同于一般的阅览室，其工作人员必须加强学习，提高专业知识。电子阅览室工作人员应具备如下几种技能：计算机及网络操作的知识和技术、计算机及网络维护、网络的导航员、读者培训和参考咨询能力等，图书馆应制定详细的学习计划，请专家上课，对工作人员进行相关知识的培训，使他们能正确引导读者利用光盘数据库。

总之，电子阅览室的管理与维护是一项复杂的工作，电子阅览的建立使读者获取知识和信息的方式发生了巨大的变化，图书馆不再自我封闭。在这里，人们通过网络开始与世界沟通，开发和利用各种网络信息资源，读者能方便快捷地找到自己所需要的信息。网络信息资源为读者服务是图书馆电子化、网络化、信息化发展的必然要求，电子阅览室的发展会对群众整体素质的提高产生不可估量的积极作用。

参考文献：

[1]彭红文.电子阅览室建设与服务[J].河南图书馆学刊,2000(6).

[2]杨晓萍.图书馆电子阅览室的设计与实现[J].现代图书情报技术,2001(4).

[3]朱徽珍.浅谈电子阅览室的服务与管理[J].科技情报开发与经济,2005(1).

作者：罗平川

科学管理与公共管理论文 篇2：

政府管理会计的兴起与构建

［摘要］ 新公共管理背景下，传统的政府会计必将分化为对外报告的政府财务会计和对内报告的政府管理会计。政府管理会计有利于加强政府财务管理，政府预算会计是其一个重要分支。

［关键词］ 政府；管理会计；构建

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 08. 004

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一、政府管理会计的含义

“政府管理会计”中的“政府”主要有两层含义，一是管理会计的主体是广义的公共部门，包括中央和地方政府，政府部门和公立非营利组织；二是管理会计的对象是广义公共部门为了履行行政职能而掌握和使用的公共资源。政府管理会计不能仅定义为一级政府，而把政府部门和公立非营利组织撇开。政府只是一个笼统的概念，它要由政府组成部门或单位（即公共部门）具体实施，所以政府部门单位的行为就代表政府的行为。

王光远（2004）认为政府具有自己的特点：政府是一种权力集中的官僚组织；该组织通常代表公众在不同层级和范围内，通过权力的使用来影响和决定资源配置；政府的绝大多数收支活动都和纳税人的利益密切相关，而纳税人在很大程度上对政府的官僚行为没有足够的约束力；作为一种非营利组织，它在许多领域和在很大程度上不需接受市场机制的约束和检验等。政府的这些特征说明政府管理会计与企业管理会计的异同，相同之处是都要计算成本和衡量绩效，不同之处是政府有更多的政治和社会考虑。也正是由于政府自身的这些特点，导致了现实生活中各种滥用职权、腐败、低效等丑恶现象。如何避免、铲除这些丑恶现象，是个全球性的问题。我国正处于大变革的时代，依法行政、从严治政，建立廉洁、勤政、务实、高效的政府是我国政府建设的基本目标。为实现这个目标，从会计角度看，需要建立、健全超然独立的政府会计体系。而政府与企业的这些异同说明政府管理会计既可以借鉴企业管理会计，又区别于企业管理会计。

政府职能是政府在一定历史时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能，它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，本质上是国家行政权力的执行（杨雄胜，2005）。政府的职能决定了政府存在的目的，但它随着社会环境的变化而变化。政府职能以满足社会公共需要为出发点和归宿点，主要是提供公共产品和服务。政府管理会计应能反映政府提供公共产品和服务的“3E”，以给政府管理者提供决策有用的信息。

罗辉（2006）从管理信息系统的角度对政府管理会计进行了概念界定。就政府的经济与管理活动而言，公共管理决策是政府的领导与管理者的首要职能。其中，直接或间接与成本或费用相关的公共管理决策，无一不与会计信息相关。政府的会计信息，作为政府管理信息的重要组成部分，在公共管理中有着十分重要的作用。从政府管理上看，政府管理会计是政府管理信息系统的一个子系统，是公共管理决策支持系统的重要组成部分。政府管理会计是政府会计信息系统的重要组成部分，以提高公共管理“3E”为目标，为政府经济管理活动全过程的预测、决策、规划、控制、责任考核评价等提供会计信息服务的信息收集与处理系统。

二、政府管理会计的本质

管理会计的本质是管理会计本身固有的，决定管理会计性质、面貌和发展的最基本特点，是决定管理会计发展的基本规定性。管理会计的目标决定管理会计的本质。政府管理会计的目标是协助政府管理者为实现政府目标做出合理决策提供有用信息，保证政府各项资源得到最合理、最优化配置和使用，获取组织最佳经济效益和社会效益。管理会计目标决定管理会计本质是会计与管理相互融合形成的边缘学科，是利用会计信息系统及其他相关数据服务于政府管理各层面，目的是给政府管理者提供决策有用信息。因此，管理会计本质是管理信息系统，即管理会计既提供信息，又利用信息进行管理，二者相互联系。管理者利用该系统能帮助他更好的做出决策。管理会计信息系统不应被任何界定输入和流程的正式的准则所限制，规范输入和流程的准则应在组织内部制定。

从受托责任角度看，会计是一种确保受托责任有效履行的社会控制机制。政府管理会计的目的是增加组织价值，帮助政府管理者实现组织目标。它向管理者负责，对政府预算、成本和绩效进行管理，帮助管理层改善管理，增加组织价值，使管理者更加有效的对委托方履行其公共受托责任，实质是对政府内部受托管理责任的控制。政府管理会计本质是政府受托管理责任。政府管理会计是政府会计人员对政府管理活动进行可观的、综合的、建设性的、面向未来的处理，帮助政府管理者受托人改进决策、提高运营和决策能力，更好的完成受托管理责任。

正确认识政府管理会计本质直接影响到对其计划和作用机制的认识，是制定我国政府管理会计发展战略的重要前提。根据公共选择理论，政府工作人员是政府公共政策和公共项目的执行人，他们像经济活动中的其他人一样，是效用最大化的追求者。而效用大小直接与预算拨款规模正相关，追求最大预算规模成了他们的目标。由于公共部门的非市场性质，为了争取更多预算拨款，一方面不计成本，造成很大浪费，形成成本最大化倾向，另一方面，编制预算时，为实现自己效用最大化，不管本部门工作量是否增加，只是不断证明本部门比别的部门更重要，以便争取更多预算。而年度预算的局限，使政府部门养成年末突击花钱的习惯。所有这些，都使得政府部门没有动机实行政府管理会计，甚至会由于损害到他们的既得利益而受到他们的反对和阻止，这是政府管理会计难以推行的一个重要原因。所以，应将政府管理会计的发展看成一种社会综合现象，而不仅仅局限于从其技术性质来考察。

三、政府管理会计的战略导向

政府战略管理兴起于20世纪80年代。它作为NPM的一个重要组成部分而出现，是政府对急剧变迁的不确定环境的能动适应。战略管理力图克服传统公共行政模式，着眼于公共组织与外部环境的相互作用，系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标，将关注焦点由内部转向外部，从注重日常管理、常规管理，转向未来的发展管理和风险管理或危机管理。

在新管理环境下，从战略角度看，传统政府管理会计存在一些不足。一是观念落后，缺少对环境的适应性。从公共行政向公共管理转变，管理会计不能适应这种变化，必须进行变革。二是缺乏重视外部环境的战略观。外部环境是政府生存和发展的基础，管理会计作为信息的输出系统，应提供这种变化相关的信息。三是不能适应政府管理需要。衡量政府提供公共产品和服务的指标不仅有成本、财务指标，还有大量的非财务指标，反映公共产品和服务的政治和社会价值。而且很多价值难以衡量。与政府战略目标相关的非财务指标如公共产品质量、顾客满意度、公共服务提供的时间等，传统的政府管理会计无法提供这些指标。要克服这些缺陷，必须寻求新的管理思想、技术和方法。四是传统管理会计重视管理客体（物资资源的计价和管理），较少研究管理的主体（人力资源会计）。目前仅有的政府人力资源会计，也是理论分析居多，实际运用很少。政府管理不外乎人、财、物等资源的有效运用。从战略管理的角度看，政府管理的关键在人而不是物。所以政府管理会计目标的实现决不能脱离对人的计量和管理。五是研究方法上传统管理会计存在严重的局限性。六是从管理会计的目标看，传统管理会计服务于年度预算，忽视了政府的长期目标，这容易造成政府行为的短期化，如形象工程。从战略角度讲，政府管理会计的终极目标是“社会价值的最大化”。

传统管理会计的缺陷是针对其内向性、过去性、短期性及其研究方法而言的，它只把焦点对准组织内部，仅限于报告过去活动的结果，而对长期的战略问题不是很关心。为了适应战略管理需要，一方面要将管理会计导入政府战略管理并与之相融合，另一方面要在管理会计中引入战略管理思想，实现战略意义上的功能扩展，形成适应战略决策需要的管理会计技术。具有战略导向的政府管理会计的形成和发展并不是对传统管理会计的否定和取代，而是为了适应社会经济环境变化而对传统管理会计的丰富和发展，体现了管理会计的发展方向。

具有战略导向的政府管理会计是服务于政府战略管理的政府管理会计信息系统，即服务于战略比较、选择和战略决策的一种新型会计，它是政府管理会计向政府战略管理领域的延伸和渗透，其特征如下。①长期性。战略管理的宗旨是为了取得长期持久的公共效益，以便政府的生存和发展，即立足于长期的战略目标。②全局性。战略导向管理会计以政府全局为对象，将视角扩大到政府整体，研究范围更加广泛，从而提供更及时、广泛和有效的信息，它既重视主要活动，也重视辅助活动。既着眼于现有活动，又着眼于潜在活动。它具有将结果控制和过程控制相结合的特点。③外向性。战略导向管理会计跳出了单一会计主体这一狭小范围，将视角投向组织外部环境，包括政治、经济、法律、社会文化等，其着眼点是外部环境，它提供了超越管理会计主体、范围更广泛并且更有用的信息，增强了对环境的应变性。④战略导向管理会计提供了更多的非财务信息。它克服了传统管理会计的缺点，大量提高诸如公众满意度等非财务信息，借以帮助政府管理者进行战略思考时能从更广阔的视野、更深层次的内容进行分析，为政府长期发展创造条件。既能适应政府战略管理和决策需要，也改变了传统管理会计单一计量模式。⑤与战略具有相关性的多样化信息的收集必须遵循合法性原则，而其加工处理和具体运用必须遵循科学性和艺术性相结合的原则。政府战略管理是一种谋深计远的管理。政府高层领导在战略决策方案的制定和实施过程中，为充分发挥其创造思维，必须破除原来简单、陈旧和僵化的决策模式，并以灵活性、敏感性与应变性相结合的原则，贯穿于战略相关性信息具体运用过程的始终。

四、政府管理会计与政府预算会计、政府财务会计的关系

政府管理会计与政府预算会计的关系不仅表现在政府管理会计核算的信息资料能够为政府预算决策、评价预算编制、进行预算控制提供有关政府活动的成本、绩效等信息，还表现在政府预算会计基础影响政府管理会计所反映的相关信息内容。政府预算会计的会计基础包括现金制和应计制。目前大部分国家的政府预算采用现金制，也有少部分采用应计制，这样会产生管理会计和预算的一致和背离。政府管理会计与预算会计的关系有三种：管理会计与应计制预算结合，比如新西兰。新西兰的管理会计是政府运营方式总体改革的一个部分，受到政府高层的高度重视，它目前运行良好；管理会计与预算系统的基金控制结合，它同时注重成本和现金。美国政府部门普遍实行基金会计，其预算作为一个计划和控制机制在政府中起着重要作用；管理系统与预算系统相互独立，比如英国管理会计几乎独立于现金制预算。这三个国家的政府管理会计与预算会计的结合方式与其政府会计改革背景分不开。IFAC认为管理会计的实施可以逐步深入，不必一步到位，即使在现金制会计环境下也可以采用。

处理好政府管理会计与政府财务会计的关系也很重要。通常两者能有效地使用同一数据库，在财务会计准则制定时，应考虑对管理会计的影响。政府很多财务会计准则与政府管理会计目标不一致。当两者不一致时，需要进行协调。即使经过协调，重大不一致还是会引起困惑和呈报信息可信度的损失。如果两者处理方式不同，将很难为财务会计和管理会计提供有效的信息系统。所以，财务会计准则与管理会计概念需要同时确定，差异需要尽量缩小。政府的特殊环境使其会计准则难以充分反映管理会计需要。政府有不同于企业的资产和责任。资本保持和绩效衡量的概念就不同于企业。政府希望强调运营成本的决定而不是资产负债表的价值。国际公共部门和各国制定政府会计准则时应考虑其对管理会计的适用性，这些考虑对报告运行结果有重大影响。新西兰向政府外部利益相关者报告政府管理会计信息时，政府管理会计信息的报告基础与政府财务会计的报告基础基本一致，此时政府管理会计信息包含在政府财务会计报表中。但两者的会计基础通常不一致，如加拿大。当然，在完全应计制环境中两者也有不一致之处。在两者目标不同时，这点表现得更加明显。当财务会计标准设立和管理会计概念难于协调或不难充分考虑两者的备选方案时，也可能出现不一致。由于两者的不一致，政府需要采取协调措施，减少采用管理会计的成本。从受托责任角度看，管理会计是一种与财务会计对应的会计。以程序性受托责任为对象的政府财务会计不要求追求稀缺资源利用结果。正如程序性受托责任与结果性受托责任不能绝对分开一样，管理会计与财务会计也不可能绝对对立，存在一定联系是正常的。正如专家所说：政府管理会计是政府财务会计在逻辑上的延伸，同时管理会计又是传统财务会计与其他领域的技术和发展的结合。管理会计是传统财务会计和管理咨询二者的混合物。

五、和谐财政理念下构建政府管理会计的意义

建立社会主义和谐社会，要求将“和谐”落实到社会发展的方方面面，由此，和谐公共财政理念的提出很有必要。政府会计制度作为公共财政重要的制度安排，其改进应该以和谐公共财政为基本方向，加强对公共财政监督管理和绩效反映。政府会计体系应该合理预测财政收入，从支出周期角度强化对财政支出监督和管理，注重成本效益分析，关注公共财政项目管理与社会责任，实现公共财政绩效反映和评价。而我国现行预算会计体系无法体现和谐公共财政对会计制度安排要求，必须建立合理政府会计体系，健全公共财政制度。政府管理会计是借鉴在市场经济条件下发展较为成熟的企业管理会计成果，将市场经济高效率装置引入公共财政中，加强对公共财政的监督和管理，提高公共财政绩效。

新公共管理和民主的发展需要规范的对外报告为主的政府财务会计，但政府管理的高效更需要先进的对内管理为主的政府管理会计。作为公共管理重要组成部分的政府管理会计，在政府管理中具有广泛的应用前景，其作用贯穿于政府管理运营的全过程，是现代政府进行科学管理的有效工具。

主要参考文献

［１］罗辉．改善和提高公共部门绩效的会计使命［Ｊ］．会计研究，２００６（３）．

［2］余海宗．战略管理会计论［Ｍ］．成都：西南财经大学出版社，２００４．

［3］王光远．受托管理责任与管理审计［Ｍ］．北京：中国时代经济出版社，２００４．

作者：张曾莲

科学管理与公共管理论文 篇3：

新公共管理理论评析

摘 要：新公共管理理论是一种有别于传统公共行政理论的新的公共行政理论和管理模式。旨在对新公共管理理论进行全面、客观的梳理。

关键词：新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思

文献标识码：A

新公共管理（new public management,NPM）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共

行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。

1 新公共管理提出的理论及现实背景

新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。

传统的公共行政是建立在由伍德罗•威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯•韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。

对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。

而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公共新政构成了新的挑战。

首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。

其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。

总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

2 新公共管理的理论基础及主要内容

新公共管理运动自20世纪80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。

2.1 理论基础

新公共管理以新自由主义经济学（新古典主义经济学）和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一代理理论和交易成本理论加以运用，因此追求三E（economy、efficiency、effectiveness），即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。 对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。

首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方法论上的个人主义和“经济人\"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。

其次是委托代理理论，它通常用于分析组织中的科层关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设下，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。

再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使政府对公共服务目标的完成以及委托代理成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。

此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。

2.2 理论观点及内涵

在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。

著名公共管理学家胡德（C．Hood）将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约。

英国学者温森特•怀特认为，新公共管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感；强调公共服务的针对性而非敏感性。

经合组织（OECD）1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。

我国学者陈振明教授（2000）在以上国外学者研究的基础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的转变。

尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为：

（1）政府职能的重新定位，是掌舵非划桨。在政府职能定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行），政府在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此为改革原则，削减政府规模，减少规制，使政府管理从众多具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共政策指导公共产品生产的竞争，以提高公共产品生产的效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。

（2）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，首先应当强调中央政府与地方政府之间的分权，使地方政府拥有更大的权力和自主性，地方政府也要将自己的部分职权分给社区，通过建立“社区政府\"，提高政府的效率。此外，在政府的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的层级，使行政组织扁平化。

（3）在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。在新公共管理看来，政府是负责人的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新公共管理注意到了公众的重要性和作用。

（4）竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。

（5）引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的政府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故政府部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。

（6）公共政策领域的专业化管理。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管理者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。

（7）绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。

3 对新公共管理理论的反思

新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面：

3.1 经济人假设与公共性的矛盾

“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一，新公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。

但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。

从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。

3.2 顾客导向与公民权的矛盾

对政府而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了政府和企业的根本区别。

公民有权参与政府，参与行政管理活动，有权监督政府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将政府与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的宪政权利和政治、法律地位。其次，政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，形成赤裸裸的两极分化。

3.3 新瓶装旧酒的质疑

新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。正如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的传统，它支持‘政府应像企业一样运作’的观点”，在很大程度上，这种建议意味着政府机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。

3.4 政府掌舵的困境

奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的政府，将权力下放，减轻政府负担，以期更好的发挥中央的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少政府失败，缩减政府职能，这必然意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使中央控制权的下降，破坏了国家政府在公民心目中的权威性，最终导致政府在实质上将不再能掌舵了。

4 结语

纵观新公共管理的理论与实践，不难看出，“新公共管理\"作为一种正在成长着的公共管理新理论及实践模式，是当代社会改革的产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。“新公共管理”改变了传统公共行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共部门管理实践在理论上的总结，反过来又成为公共部门管理改革实践的指导思想。

新公共管理毋庸置疑地已成为一种不同于传统公共行政范式的新范式。尽管在其不断发展壮大的过程中遭到了不少的批评，但这并不影响它作为公共行政发展的总趋势。长远而言，新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。

参考文献

［1］（美）戴维•奥斯本，特德•盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.上海：上海译文出版社,2006.

［2］佟小雯.新公共管理运动之困境探析［J］.产业与科技论坛，2010,9，（7）.

［3］王光营.论新公共管理理论及其对中国行政改革的影响［D］.山东大学,2009.

［4］朱仁崎，彭黎明.新公共管理综述［J］.求索,2003，（1）.

［5］陈振明.评西方的“新公共管理”范式［J］.中国社会科学,2000，（6）.

［6］赵景来.新公共管理若干问题研究综述［J］.国家行政学院学报,2001，（5）.

作者：杜建卿