国库内部管理分析论文

摘要：中央银行职能调整后，经理国库作为法定职责在人民银行中的地位日益重要。目前国库在风险防范中还存在诸多问题，如何更好地履行经理国库职能，保障国库资金的安全就显得尤为重要。本文拟从国库风险防范环境、防范流程和防范信息沟通三个方面建立起国库资金风险防范体系，并从动力、工作和传导三种机制方面提出完善防范体系的路径。下面是小编精心推荐的《国库内部管理分析论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

国库内部管理分析论文 篇1：

国库监管的难点及策略

经理国库是《人民银行法》授予人民银行的一项重要职责，国库监管是人民银行有效履行经理国库职能的重要手段和保障。随着财税业务改革的稳步推进，人民银行国库监管面临诸多新问题，如何适应形势发展，更新国库监管理念，充分发挥国库监管职能，成为目前国库工作面临的重要课题。本文将从国库监管的现状、存在困难、定位和策略入手对国库监管进行探讨。

一、目前国库监管现状及困难

人民银行国库监管内容主要包括以下几点：一是对预算收入入库环节的监管，主要是监督预算收入是否足额、及时入库，级次划分是否正确，有无截留、挪用、延压和挤占预算收入现象。二是对预算收入拨付环节的监管，主要是监督预算拨款的用途是否合规，是否超过库存余额;代理银行申请划款的金额与其附件的金额是否一致，财政集中支付申请划款金额是否超出额度余额。三是对预算收入更正业务的监管，主要是监督预算收入更正是否遵循“谁的差错谁更正”的原则，汇总更正依据是否合规。四是对预算收入退付业务的监管，主要是监督退库原因是否合规，退库手续是否完备，退库依据是否有效，退付级次是否正确。五是对金融机构代理国库的监管，主是监督金融机构代理行为是否合规，是否存在风险漏洞，是否存在越权行为。目前，国库对上述业务的监管采取了柜面监管和现场检查两种方式，主要面临如下困难：

(一)监管法规制定滞后于国库业务的发展，对国库监管工作形成制约。

随着财政管理体制改革的深入，尤其是财税库银横向联网和国库单一账户制度的实施，预算收入的种类、缴库方式、支拨方式、退库种类和范围及国库核算程序和清算手段等都有了很大变化，而对财税库银横向联网业务和国库集中支付银行代理业务等均未制定与之相配套的监督法规，影响了国库监管职能的发挥。近几年，人民银行出于风险控制和业务规范的考虑，也制订了一些国库管理制度，大多是对具体的核算业务和内部管理事项进行改进和补充，而对国库监管范围、内容、程序及处罚措施等少有新的规定。

非税收入近几年快速增长，目前已经成为国库收入的重要组成部分，占据相当大的比重，然而在非税收入业务监管上，国库缺乏制度支持，这使得部分已纳入预算管理的非税收入游离于国库核算体系之外。如对罚没收入、国有土地使用权出让金等非税收入管理，国家出台了相关政策和制度，要求全额、及时入库，然而有的地方做的不到位，存在一定的截留现象，将其滞留于财政专户，而人民银行国库对此难以实施有效监管。

(二)国库、财政和征收部门对国库监管的意见不统一，国库监管体制有待理顺。

长期以来，财政部门一直把国库看作是财政的“出纳”，认为人民银行作为金融机构其职责就是为开户单位服务，财政部门对地方财政库款具有绝对的支配权，国库部门对预算支出的监督是一种“越俎代庖”行为，对国库部门的柜面监管勉强配合。征收机关认为国库就是办理预算收入入库，国库工作无非就是记账、对账，提供金融服务，并不十分认同国库的监督职能。虽然《国家金库条例》及《实施细则》规定了国库具有监督征收机关及时、完整入库的职责，但对征收机关不及时入库的行为并未规定处理措施，使得国库部门不能有效实施监管，国库监管工作处于被动局面。

(三)重服务、轻监督，国库监管力度有待提高。

《中华人民共和国国家金库等条例》赋予国库一定的管理和监督职能，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等规章对国库监管作了明确要求，这为我们开展国库监管工作提供了重要法律保障，然而受监管理念等因素影响，上述法规执行欠佳。核算业务量大、环节多、专业性强是国库工作的突出特点。严格内控管理，防范资金风险，提高服务水平，自然而然地成为各级领导关注国库工作的重点，对国库部门的监管职能并不看重，未能真正意识到加强国库监管对于保障预算资金及时、足额入库，保证国库资金安全与完整，促进预算资金有序、高效运行的重要意义。

(四)国库人员现状难以适应国库监管形势的要求。

由于国库不是央行中心工作，长期以来国库部门的人员配备严重不足，国库人员的日常工作处于严重超负荷状态。国库会计核算系统推广后，内制管理注重岗位牵制，要求非常严格，基层国库人员安排更是捉襟见肘，只能满足于日常核算工作。总行要求分库和中心支库配备专职国库监管员，支库与乡镇国库配备专职或兼职国库监管员，据了解大部分基层国库不能达到上述要求。另外，国库工作业务量大、单一的特点也使得多数国库工作人员知识结构相对狭窄，并逐渐养成了重操作、轻管理的工作意识，在一定程度上制约了国库监管工作的开展。

二、国库监管思考

笔者认为，应从以下四个方面定位和把握国库监管工作，开创国库监管工作新局面。

(一)摆正预算管理和国库经理的关系，将国库监督纳入财政预算监督体系之中，作为财政预算监督的重要关口。

我国国家金库实行的是中国人民银行银行经理国库制，既然是经理就要对股东——人民负责，履行好肩负的监督职责。财政库款对财政部门而言是预算资金，是预算管理的对象，财政部门对其拥有支配使用权。从另一个角度看，财政库款是国库资金，是国库部门经理的对象，国库部门对其拥有经理权。同一资金两种称谓，折射了两个部门不同的职能。为增强预算执行的透明度和合规性，提高财政资金使用效率，杜绝财政资金违规支付的现象，适应社会主义市场经济体制下公共财政的根本要求，应强化部门之间的相互监督、制衡机制，将国库监督纳入财政预算监督体系之中，鼓励国库部门象对待“自有资金”一样，监督国库资金安全、完整、合法、有序流动，使其成为监督财政预算执行的重要关口。

(二)重视国库的“枢纽”地位，合理构建国库监管体系。

从预算资金汇集、使用的链条来看，国库处于“枢纽”地位，处于这样的地位对预算资金实施日常监管，会以极小的监督成本投入，取得预算资金较大的使用效益。因此，构建合理的国库监管体系具有很大的现实意义。国库监管体系的构建不仅在面上涵盖预算收入的收纳、支拨、更正、退付及代理行为等方面，而且在监管的深度上要有突破，具有实用性、合理性和可操作性。譬如，对收入环节的监管，要明确国库对征收机关截留、占压预算收入的处罚权。对预算支出的监管，国库可监督同级财政预算执行情况，对超预算和随意列支的“变通”支出，国库有权拒绝，并向同级人大反映;监督上级财政划拨的专项资金使用情况，防止挤占、挪用，发现违规行为有权制止，并向上级国库和相关审计、监察部门反映。对退库的监管，要明确退库的程序和审批权限，退库依据文件要省级以上征收机关、财政部和人民银行联合下发。

(三)国库监管对于中央银行加强宏观调控意义深远。

国库存款是中央银行的一项重要资金来源，因为国库存款按单位活期存款利率计付利息，所以相对于央行票据而言，其成本相对较低。加强国库监管工作，能够促进预算收入全额、及时入库，杜绝国库存款随意流出国库，保障国库存款的稳定性，这对于中央银行科学制定货币政策、加强宏观调控是十分必要和有益的。

(四)国库监管与服务并重，提高国库工作整体水平。

国库监管与服务同为央行经理国库职能的有效手段，二者相互依存、不可分割。国库监管应该与服务相结合，做到相辅相成，相互促进，实现寓监管于服务之中。国库部门在严格监管的同时，也要严格执行内控制度，认真做好国库日常核算工作，充分利用国库业务核算系统的强大功能，准确、及时地为财政部门和征收机关提供报表、资料和有关信息，满足财政部门和征收机关合理业务需求，切实提高国库工作整体水平。

三、国库监管策略

(一)适应国库业务发展形势，完善现有的国库法规，为国库监管提供依据和保障。

首先制定国库集中支付代理银行资格审核制度，完善财税库银横向联网业务和国库集中支付银行代理业务监督制度，进一步规范银行代理国库业务，保障预算收入足额、及时入库，保证国库集中支付业务正常开展，防止国库集中支付改革变样或走形。其次完善非税收入缴入库管理制度，规范非税收入缴入库管理，提高非税收入直接缴库比例。再次要制定预算收入更正、退付、支拨方面的管理规章，合理界定国库对预算收入、退付、更正和拨款等业务的监督范围及尺度，完善监管程序及措施，避免监管执行中的缺位或越位现象，使柜面监管做到有章可循，统一规范，保证国库监管工作的顺利实施。

(二)提高认识，转变监管理念，加强国库监管工作。

做好国库监管工作首先是要树立正确的监管理念。各级国库领导要摒弃“重核算、轻管理，重服务、轻监督”的观念，大力支持国库部门做好国库监管工作，为国库监管工作排忧解难，认真对待和严肃处理国库反映、查出的问题。国库部门要高度重视国库监管工作，调整工作重心，增强监管效果，以此促进国库整体水平上台阶。

(三)加强对代理支库、乡(镇)国库和国库经收处的监管。

各级国库要加强对辖内代理支库、乡(镇)国库的业务管理和监督，经检查或年审不符合要求的，应取消其代理资格。要加强对国库经收业务的日常监督检查，加大违规处罚力度，维护正常预算收入划缴秩序。加强对税款过渡户的监管，坚决清理和撤销税款过渡户，保障税款及时入库。

(四)国库监督管理由“人控为主”向“机控为主”转化。

综合运用计算机处理、网络传输、电子签名等技术手段，将国库监督管理覆盖到国库资金运行的全过程，按事前、事中、事后三个阶段，建立快速的信息反馈机制，实现以“机控为主、人控为辅”的新型国库监督管理预警监测体系。通过对各业务岗位实行机控设置，将国库日常监督管理工作分解到各项国库业务岗位，加强前台柜面监督和后台业务资料的监测分析，提高国库监督的有效性。

(五)充实国库工作人员，提高国库人员的素质，为有效监管提供人力保障。

一是按照国库岗位设置的要求和内控管理规定配足经办人员，避免出现一人多岗，疲于应付日常核算工作的局面。二是国库部门要大力倡导学习之风，加强员工培训工作，既要提高临柜人员会计账务处理能力，又要增加财政预算、税收征管等方面的知识，为实施柜面监督提供人力保证。三是以人为本，抓好国库人员的政治思想工作和职业道德教育，使其能够做到无私无畏，廉洁敢管，做好新形势下的国库监管工作。

参考文献：

[1]廖晓军：《财税改革纵论》，经济科学出版社，2005;

[2]中国人民银行国库局、西南财经大学：《国库改革与发展》，中国金融出版社，2007.10

作者：勾西玲

国库内部管理分析论文 篇2：

我国国库资金风险防范体系构建的路径分析

摘 要：中央银行职能调整后，经理国库作为法定职责在人民银行中的地位日益重要。目前国库在风险防范中还存在诸多问题，如何更好地履行经理国库职能，保障国库资金的安全就显得尤为重要。本文拟从国库风险防范环境、防范流程和防范信息沟通三个方面建立起国库资金风险防范体系，并从动力、工作和传导三种机制方面提出完善防范体系的路径。

关键词：国库;风险防范体系;路径

文献标识码：A

课题组组长：曹协和

课题组成员：陈琼列　宁艳茹　陈 颖

国库资金是国家资金，一旦国库资金发生风险，不仅是资金损失的问题，还涉及到支付清算和金融稳定，影响经济金融的不稳定，破坏政府的声誉和形象。国库资金风险是指国库部门在办理业务的过程中，由于各种不确定的因素发生使国库资金被延解、挪用、占压而遭受损失的可能性。而国库资金风险防范体系是指为防范国库资金发生损失而形成的对相关风险进行识别、分析和应对的一系列具体制度、程序和方法的整体。2004年11月29日中国人民银行召开了全国国库风险防范电视电话会议，显示了人民银行对国库工作的重视和加强国库风险防范、杜绝国库案件的决心。当前，建立并健全国库资金风险防范体系，防范国库资金风险，保障国库资金安全，成为各级国库面临的重要课题。

一、当前国库资金风险状况的特征

1.财政国库管理制度改革的推行，国库支付风险日趋集中。随着以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革的不断深入，国库通过额度控制管理进行单一账户体系间财政资金支付清算，国库支付风险日趋集中。

2.国库直接加入现代化支付系统，资金清算风险成为国库风险的重要环节。国库加入现代化支付系统汇划清算，拥有自己独立的联行行号和清算方式进行资金划转，从一个相对封闭、间接的资金清算体系转换到一个开放的、直接的资金清算体系，国库资金的出口增加、风险点增多，防范国库资金风险的责任加重。

3.国库业务电子化的迅速发展，产生新的国库风险。从国库2.0版核算系统的应用，到目前各地横向联网和纵向数据集中的开发建设，国库会计核算对计算机的依赖性逐渐加深，网络、计算机以及系统安全成为国库风险的重要内容：如计算机病毒、网络非法侵害、应用系统本身设计缺陷、系统的内部控制功能不足，等等。

综上所述，国库具有较大的风险聚集性，而这一问题的提出，要求建立国库资金风险防范体系，从而保护国家的利益，实现“零风险国库”，同时提高国库运行效率。

二、国库资金风险产生的根源

近年来，低效率运行、监守自盗、代而不理以及与财政和税务的合谋等道德风险和机会主义行为在国库时有出现，这些国库资金案件的主要特点是：一是作案手段多样化，有截留资金、做假账、伪造单证、挪用税款、涂改票据、收入不入账等;二是内外勾结作案增加;三是县市支行是国库案件的高发区。深究根源，主要表现在：

1.道德风险是主要源头。主要表现为职业理想淡化，风险防范意识不强;责任感缺失，“不求无功、只求无过”;职业纪律观念淡薄，有章不循、执章不严，违规操作时有发生，给国库资金安全带来严重隐患。

2.国库管理体制和手段仍未健全。一是国库管理体制不够完善。目前国库机构体系庞大，有些基层国库存在错位、缺位、定位不当等现象，人民银行县市支行正在进一步改革当中，在机构变更、业务交接与人员精简过程中蕴藏着较大的风险。二是国库责权定位存在缺失。监管是国库基本职能，但法律、法规赋予国库部门对国库业务相应的监督检查权和相应的处罚权不够明确。三是国库管理手段仍未健全。上下级国库除考核评比外缺少有效管理手段，国库风险防范力度需进一步加强。

3.制度控制缺乏刚性。一是制度的有效性和可操作性不够，如按照国库岗位“四个不能兼”、“四个不得参与”的规定，国库人员至少要配备6-7人，而基层国库人员却无法满足这一要求，使得这一严密的岗位配备制度在基层国库具体实施中难以落实到位，风险防范大打折扣。二是制度存在漏洞，如预算拨款、退库凭证作为财税部门支付库款的主要凭证，未列入重要空白凭证管理，形成潜在的风险。三是制度执行不严。

4.制衡机制失衡。我国就国库资金的收纳、管理、支付任务分别委托税务、人民银行、财政三家承办，表面上看，这种“三位一体”式的安排是一种相互制衡的制度安排，达到了层层约束、环环相扣的目的，但实际则不然。由于三个部门之间长久的合作变得过分信赖，导致有些地方对账流于形式;由于人民银行经理国库是国家委托的，而财政与地方税务部门更多体现地方政府意志，因而有时会产生利益冲突。这样，使非常稳定的“硬三角”由于互相之间的缺位而变成“软三角”，为犯罪分子提供了可乘之机。

5.监督检查机制乏力。一是监督行为有限性，日常检查忙于应付，缺乏环环相扣、相互监督的动态监督机制;二是惩戒机制不够，监督者无法将监督检查的结果和对经理国库人员的奖惩有机地挂钩起来。

针对国库风险防范面对的形势，中国人民银行召开了全国国库风险防范电视电话会议，国库风险问题引起了广泛关注和重视。而且中国人民银行于2005年下发了《国库资金风险管理办法》，同时，经过广泛研究，中国人民银行在2005年重新修订了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《资金清算业务处理手续》“三个办法”，突出了国库风险防范的要求，从制度上对国库风险防范进行了有针对性的安排和部署。

三、建立健全国库资金风险防范体系的路径

1.建立良好的国库资金风险防范环境。坚持实行委托制国库管理体制，即国家委托人民银行经理国库。人民银行经理国库的优势在于：一是人民银行负责国家支付、清算系统的正常运行，可以方便、高效地实现预算收入缴纳和库款支拨;二是人民银行作为国家银行，不以赢利为目的，没有商业性风险，有利于国家财政资金的安全;三是人民银行是国家机关，实行垂直管理，可不受或少受外部因素的影响，有利于加强对财政资金的监督。从审慎性的角度来看，国家与人民银行达成的法律上具有可执行性的契约可以克服道德风险问题和机会主义行为，可以保证国库资金的安全。但这种委托代理制也存在一些制度缺陷，如基层国库业务量成倍增加与国库人员相对较少的矛盾日益突出，商业银行代理制度造成商业银行一身两任，资金风险隐患较大等。所以要完善人民银行经理国库这种委托代理制，一是要结合近年来国库业务改革和发展的需要修订《国家金库条例及实施细则》，以国库风险防范为核心，赋予国库部门在人民银行中的相对独立地位，并授予国库履行监管职能的建议监督检查权和建议处罚权;二是改善基层国库的工

作条件，健全基层国库队伍，提高基层国库的工作质量;三是进一步研究如何从源头上控制资金风险在商业银行的分散性。

2.建立高效科学的内部控制。高效科学的国库内部控制可以概括为“三道防线、四条原则、五个要素”。(1)“三道防线”是：以岗位双人、双职、双责为基础的相互制衡的防线;相关部门、相关岗位之间的相互监督制约的工作程序的防线;以内部事后监督部门对各岗位各项业务的全面监督和反馈的防线。(2)“四条原则”是：全面性原则，即内控制度必须全面系统、完整覆盖国库内部管理各个方面以及业务流程和操作环节;分级负责原则，即国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、国库经办人员要各司其职、各负其责;重点监控原则，即对重要业务环节的风险点作为关键点予以重点监控;成本效益原则，即内部控制的操作以经济性为限制条件，实行内部控制所产生的效率和效果应与为此而投入的成本之比呈合理状态。(3)“五个要素”是：岗位职责明晰、业务制度操作规程完备、授权分责合理、制度执行严格和内部检查考核高效。内部控制的目标是确保国库会计核算业务的全过程得到全面控制和相互制约，控制程序和措施渗透到各个岗位和环节，岗位设置和职责分工适当交叉并互相牵制，并突出四个控制点：关键人、关键岗位、关键事项、关键工作环节，做到有章必循、违章必究、令行禁止。

3.建立合理的国库资金风险防范流程。国库资金风险防范的流程是根据风险事件的进程对国库资金风险采取识别、排查、评估、控制等措施，保障资金安全的过程与行为(见图1)。

(1)风险识别。要想防范风险，首先要进行风险识别，识别风险就是主动地寻找各种潜在风险源。国库资金风险识别是整个防范体系工作的基础，必须考察国库会计核算的所有环节，全面掌握国库会计核算中可能存在的各种风险，如管理风险、操作风险、技术风险等。

(2)风险评估。从定量和定性两方面评估国库资金风险状况。主要是通过建立国库资金风险监测指标体系，对风险形成的各个因素逐项进行分析评估，计算出综合加权风险值，评定风险等级，并以此来制定风险防范措施。

(3)建立国库资金风险监测指标体系。首先是确定选取监测指标的原则，确定监测指标的原则应是预警和防范性原则;充分性原则;灵敏性原则。其次是在上述原则的基础上，结合国库会计核算业务的特点，编制出国库资金风险监测指标表，见表1。

(4)确定评价值指标的方法。可以从两个方面来衡量监测指标，一是重要性，即风险水平，按10分计算，10分代表风险水平最高，依次类推。二是风险级别，即根据重要性和可能性水平确定指标的风险状态，分为四种：I类权数为100%，表示这类风险会导致重大损失，资金损失非常大，Ⅱ类权数为80%，表示这类风险会导致一定的损失，并带来较大影响，Ⅲ类权数为50%，表示这类风险损失较小，但有安全隐患，Ⅳ类权数为20%，表示这类风险一般无碍大局。根据此方法，判定国库资金风险水平。根据风险监测指标体系的重要性水平和风险级别，确定整个部门的风险值，计算公式为：风险值=∑(重要性水平一指标值)×权数。然后对国库资金风险进行综合评价。根据风险度的计算结果作出国库资金风险等级的综合判断，并发出风险警报。

4.强化国库资金风险控制系统。(1)建立风险控制系统。把国库资金风险监测指标体系导入程序化管理，运用系统参数采样功能，对监测指标进行分析比较，划分风险等级，自动计算国库资金风险度;预警结果通过计算机系统发出风险警报，促使其及时解决出现的问题，防止国库资金风险的产生;保存每个国库部门的风险资料信息，达到动态查询、浏览、掌握、分析和对比，实现对国库资金风险控制电子化、程序化的目标。

(2)就监测的明细指标来看，根据选定指标的重要性等级实施“高风险实施强有力控制，低风险实施低成本控制”，明确每一个监测的明细指标所采取的控制措施，形成文件化的“风险控制措施一览表”，明确防范风险的标准、依据、方法，实现科学化、规范化、制度化的风险控制机制。

(3)就风险度状态表来看，依据计算的风险度的大小，确立合理的风险控制措施。对于一级风险，应进行常规监控，指出其存在的薄弱环节，采取预防措施及时规范会计核算行为;二级风险要加强对其非现场分析与现场检查，督促其加强风险管理，并进行局部的调整;三级风险应立即对整个会计核算工作进行风险评价，通过书面或谈话的方式，着重对风险隐患限期进行整改，降低风险以消除风险隐患;四级风险应立即执行风险预警和预案，进行危机管理，同时上报上级部门，并立即采取措施，协同消除灾难事件的发生。在日常工作中，应关注监测指标的变化情况，若风险值出现大的波动，风险资金大幅增加，应立即启动应急预案，采取紧急措施，消除风险隐患，确保国库资金的安全性与完整性。

(4)建立充分的国库资金风险防范信息沟通方式。信息沟通是国库资金风险防范体系运转的必要条件，应确保有关业务运行和管理活动中的各类信息可靠、及时、可获得，同时保证信息的沟通渠道顺畅。一方面，对风险评估后的结果要实行公开透明制度，及时通报风险状况，使各级领导和各岗位人员能及时了解风险管理情况，确保相关信息及时准确传递;另一方面，各岗位人员有责任将存在的风险问题、风险控制的意见和建议等动态信息反馈给国库主管人员和上级部门。

5.从风险管理上改进工作机制。国库资金风险防范流程的着力点可以放在风险管理上，即把单纯的合规性防范向以风险性防范为主的方向转变：研究和确立风险防范战略;按照风险管理战略的要求改革国库组织架构，向“流程国库”转变;建立先进的信息管理系统，为风险管理提供基础支持;按照识别、评估、控制风险的管理流程健全风险管理制度、程序和操作规程。

(1)构筑“人防”体系。一要做到人员管理和风险管控相结合，树立以人为本的思想，防止内盗案件是防范国库资金风险根本所在。二要做到目标管理和过程管控相结合。做到“制度、操作、执行”三严密，只有每项业务过程、各个操作环节都达到程序化、标准化、责任化，才能使高风险环节得到强有力的控制。

(2)建设“机控”工程。主要是做到业务过程全自动化，尽可能减少业务处理人工干预度，是降低差错率和规避风险的重要方法。加强财税库横向联网建设和纵向数据集中建设，实现财税库行及上下级国库的信息共享，减少凭证传递和数据重复录入的失误，消除财税库行之间的信息间隙，提高国库数据信息的及时性、安全性和使用效率。将各类风险的防范措施和业务操作制度转化为计算机系统内在的具体要求，利用提高计算机的软件水平来强制国库人员规范业务操作。

(3)重视“操作风险”。操作风险存在于国库业务的全过程，是防范国库资金风险的重要环节。一是严格操作程序，建立不允许任何人独立完成一个业务活动全过程的监控防线;二是严抓操作环节，对拨款、退库、资金清算、国债兑付等一级的高风险环节进行重点监控。

(4)树立“大监督”体系概念和群防思想，并形成制度。一是探索国库内部检查监督模式和内容，强化国库会计业务实地检查，建立层层负责的连环监督机制。二是强化内审监督机制，发挥内审的再监督防线，加强部门之间的制约职能。三是加强国库、财政、税务等部门之间的互相制衡：严格落实对账制度;组织财税库行对易发案件风险点进行定期、不定期的联合检查，防止财税库行之间出现国库资金安全的死角;发现三方中任何一方在国库资金方面出现问题，可实行连带责任制，追究其他两方的责任。四是建立严格的问责免责机制。对形成国库资金风险的有关岗位、人员制定相应的处理与责任追究制，一旦发现问题，能够及时寻找相应的责任者，并通过完善有效的奖惩机制，促进国库人员提高警觉，进而起到防范风险的作用。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者：中国人民银行海口中心支行国库处课题组

国库内部管理分析论文 篇3：

新形势下深化国库集中收付制度改革的思考

国库集中收付制度是指国家集中管理所有政府财政性资金，并实行集中收缴和集中支付的制度。它包括了两层含义：一是账户设置。它又包括两种，一种是国库单一账户，只需要在中央银行开设一个账户;另一种是国库单一账户体系，除了在中央银行开设账户外，还在众多的商业银行开设账户。二是收支缴拨方式。在国库单一账户下，要求政府的所有财政收支全部通过国库单一账户进行，即政府所有的财政收入都缴入国库单一账户，所有的支出通过单一账户直接划转给为政府提供商品或服务的收款人。在国库单一账户体系下，除了国库单一账户下的资金管理模式外，部分财政资金的收缴和支付通过开设在商业银行的账户进行。

2001年，财政部、人民银行联合颁发《财政国库管理制度改革试点方案》，国库集中收付制度开始推行，截至目前，已基本完成在全国范围内的推广实施。10多年来，国库单一账户体系逐步建立完善，逐步取消了征收机关和预算单位在商业银行设立的多重账户，收支账户过多过滥状况得到彻底改善;收入收缴程序得到规范，政府所有资金纳入收缴范围，并采用直接缴库和集中汇缴方式缴库，收缴不全面和不及时状况得到明显改善;财政支拨程序得到优化，设计了以财政直接支付为主、财政授权支付为辅的支付方式，建立了财政集中大额支付为主、授权预算单位分散支付为辅的支拨主体，款项直达收款人，“以拨代支”现象已经消除。

2015年1月1日新《预算法》的颁布和实施，明确了我国国库由中国人民银行经理。这是对央行经理国库成果的再次肯定，从法律上保障了央行经理国库的体制。同时，新《预算法》第六十一条规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，这不仅是对我国国库集中收付制度改革成果的肯定，也将这一制度提高到了法律的层次，提出了更高的目标要求，这对于积极推动我国国库集中收付制度改革与发展具有重要的指导意义。

一、我国国库集中收付制度改革存在的问题

(一)相关法律法规不完善

《财政国库管理制度改革试点方案》从2001年出台，一直沿用至今，正式的改革方案始终没有出台。国库集中收付制度改革对立法的要求较高，现有的《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律制度尚不能满足改革的法制要求。一是随着国库业务的逐渐变化，现有法律法规的很多条款已经不再适用，如《国家金库条例》自从颁布以来一直未予修订，其中完全没有国库集中收付管理的内容，这不仅严重阻碍了国库服务社会效能的发挥，也与建设现代化服务型国库的目标相悖。二是有些法律规定过于笼统，又未制订指导实际工作的配套制度。新《预算法》只是笼统地提出了国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对于账户的建立以及财政收支的流程设计并未进行阐述，《预算法实施条例》也尚未修订完成。

(二)财政资金分散管理严重

由于受到当时客观条件的限制，改革試点引入了国库单一账户“体系”的概念，财政部门在商业银行开设收支过渡账户(非税收入专户、预算单位零余额账户等)，造成大量财政资金游离于国库之外。根据2010—2014年国库统计数据，2014年地方财政专户存款利息收入为495.85亿元，较2010年增加412.68亿元，年均增长56.3%。根据某市国库统计，包括结算和非结算账户在内，2014年末游离在全市国库外的财政资金是国库库款资金的9.5倍，到2015年底甚至高达21.6倍。游离在外的财政资金，不仅不利于深入推进国库集中收付制度改革，也会带来资金风险。

(三)商业银行代理国库集中支付模式问题日益突出

在改革方案出台时，由于处在业务模式探索阶段和系统上的约束，采用了商业银行代理国库集中支付模式，银行先支付，国库后清算，即“先支付、后清算”模式。商业银行作为以营利为目的的商业性金融机构，既无权限也无意愿对支出进行监督，同时对财政资金具有天然的偏爱，当库款不足无法清算，商业银行未支付、先清算或商业银行未将退回资金及时汇划国库时，商业银行垫付或占压财政资金的问题就会出现。有关调研结果表明，代理银行长期垫付财政资金，并且垫付时间长、金额大并呈扩大变化趋势。调查显示，垫付时间30天以上的占比约10%，部分垫付长达4个月，平均每笔垫付1286万元，其中财政直接支付平均每笔垫付2013万元，单笔垫付最高达4.74亿元;财政授权支付平均每笔垫付304万元。除此之外，代理银行占压财政资金呈普遍化态势，平均每笔占压130万元，单笔占压最高达1.39亿元，占压时间从1天至120天不等，其中，7天以上笔数占比为16.3%，资金占比为57.4%。

(四)违规调拨财政资金呈现普遍化态势

由于商业银行代理国库集中支付模式缺乏有效的制衡机制，国库无法做到对每笔支出进行实时、逐笔、全面的控制，只能事后进行汇总资金清算，事中监督作用难以发挥。人民银行国库总局对2014年前三季度地方国库集中支付业务运行情况的调查发现，地方财政部门存在将库款大量调往财政专户问题;地方预算单位存在通过代理银行将库款间接调往其他实有资金账户问题。违规调拨财政资金问题比较普遍，其中，西部地区最为严重(金额与笔数分别占比为93.93%、45.16%)，中部地区次之，东部地区相对较少。违规调拨财政资金成为地方财政随意调剂收支的重要手段。

(五)国库现金管理具体工作有待完善

我国国库现金管理发展缓慢，地方国库现金管理还处在试点起步阶段。国库现金管理的重要性、紧迫性随着国库集中收付制度改革的推进日益凸显出来。一是国库库存资金大量闲置，致使财政资金运行效率不高;二是地方国库现金管理缺乏有效手段防控运作风险。采取硬堵的方式，不仅导致暗箱操作，增加国库资金风险，也容易对地方金融秩序产生不良影响。从目前一些先行以隐蔽或变相的方式开展国库现金管理的地方来看，对国库现金管理投资产品选择单一，大多数以定期存款的方式存于商业银行，同时基层商业银行缺乏投标抵押物，国库资金存在潜在风险。

二、国外国库集中收付制度改革及其启示

(一)国外国库管理制度改革的基本情况

国际上很多国家在财政管理制度中采取了国库集中收付制度。探究其制度改革情况，对我国深化国库集中收付制度的改革无疑具有重要的意义(见表1)。

从表1可以看出，这些国家的国库改革路径具有以下共同特征：

1. 国库职能已经由最初的简单对政府资金进行管理发展成为全面履行财政管理的职能，更加突出对财政预算执行的监督与管理。与此同时还肩负着为政府筹集资金、发行管理国债的职能。

2. 国库机构的设置大体可分为两种：一种是独立的国库机构，主要以美国和意大利等国家为典型。另一种是非独立的国库机构，通常设在财政部内，隶属于财政部。

3. 单一化、集权化的国库账户运作机制。(1)单一化的账户设置，不允许政府在其他类银行开户，将所有的财政资金都集中存在中央银行账户。(2)集权化的支出模式。为规范政府现金支出行为，加强对政府资金的管理以及对预算执行的监督，西方国家大多数采用集权化的政府支出模式，通过国库单一账户直接将款项支付给为政府提供商品或者服务的供应者(收款人)。

另一方面，由于各国的政治、经济体制及社会文化的不同，再加上原先早期的国库管理制度的差异，以及在实行过程中面临的具体问题不同，为适应本国国情和政治文化需要，各国在国库管理制度改革中存在不同的差异。其差异性主要表现在两个方面：(1)各国在推行改革过程中，在改革理论依据和路径选择方面，由于国情不一样，没有形成统一的模式。(2)国库机构的设置没有统一的原则。尽管他们大多采用了單一的账户管理，但是在机构的设置上仍缺乏统一的认识。有些国家的国库作为单独的机构而存在，有些国家的国库则设在财政部下，作为附属机构，有些则采取代理国库制。

(二)对我国的启示

一要健全法制。从法律层面为国库集中收付制度发展提供强有力的保障。国外比较成熟的国库管理制度改革经验告诉我们，没有健全的法律法规就很难保障这一制度改革的成功。二要严格完善单一账户设置。从内部管理层面强化国库集中收付制度的核心。国库集中收付制度的核心主要表现在对政府财政的控制能力与管理能力。国库单一账户要求对政府财政资金进行公开化、透明化的管理。所以，建立完善严格的单一账户对国库集中收付制度改革的成功具有举足轻重的作用。三要实行央行经理国库制。央行经理国库有着丰富的实践经验和坚实的理论基础，在制度、技术和组织保障等各方面都具有不可替代的优势。尤其是我国当前制度下，有利于形成财政部门和中央银行相互协作又互相制衡的格局，保障国库资金的安全。四是加强现代化国库信息系统。从运行层面保障改革的有效进行，财、税、库、银的横向联网系统以及现代化的国库会计集中核算系统和会计分析系统是国库集中收付制度有效实施的保障。

三、新形势下国库集中收付制度改革的建议

(一)进一步建立健全国库法规制度

对于《国家金库条例》、《财政国库管理制度改革试点方案》、《预算法实施条例》、《国家金库条例实施细则》等法律法规中不适应国库集中收付制度发展需要的内容要及时进行修改。为确保国库部门行使监管职能中有章可循、有法可依，可以通过制定《国库法》切实保障国库部门依法履职。为切实提高人民银行在经理国库中依法行政的能力，可以研究制定《国库监督和处罚办法》。

(二)建立国库单一账户，实现国库集中收缴和拨付

国库单一账户是现代国库管理大厦的“基石”，更是现代财政制度的基础。实现国库集中收付制度的关键是建立国库单一账户制度，所有财政资金通过国库单一账户办理收支。因此，要逐步清理财政专户和各类收支过渡账户，严控新增财政专户，确有必要的需开设在国库。同时，在国库单一账户的基础上，加快国库直接支付模式工作进程，逐步取消商业银行代理集中支付模式，彻底解决“先支付、后清算”模式弊端，真正实现由国库集中办理支付业务。

(三)加强信息系统建设，提高国库现代化信息管理水平

一方面，要立足当前，有效整合优化库、财、税、银的相关系统，尽快实现各系统互联互通和信息共享，逐步实现财政和国库“双中心”模式，即国库分别与财政和商业银行联网，财政分别与预算单位和国库联网，从而实现四方系统互联和信息共享，提升国库服务水平。另一方面，按照建立现代化服务型国库的要求，制定切实可行的实施方案，稳步推进国库信息化建设，提高国库信息化服务水平。

(四)完善国库现金管理，助推国库集中收付制度改革

国库现金管理是现代国库管理的核心，国库现金管理与国库集中收付制度的改革是紧密联系、不可分割的。为有效推动国库现金管理工作，一是明确国库现金管理的主体，合理确定财政、人民银行、商业银行的职责，做到相互配合、风险可控。二是提高国库现金流量预测能力，国库现金流量的预测是有效开展国库现金管理、提高国库资金使用效益、建立和完善国库现金管理制度的重要决策依据。三是建立健全操作规定，总结中央国库现金管理操作规程的利与弊，借鉴中央和试点省份现金管理工作实践，建立健全适合地方实际的国库现金管理相关规定。

(责任编辑 刘西顺;校对 GX)

作者：周杰　陈先川