行政诉讼起诉期限论文

摘要：时效制度是具有重要意义，在我国行政诉讼法领域，时效制度表现为起诉期限制度。然而，对起诉期限内涵的界定一直较为模糊，随之引发诸多问题，如起诉期限能否中断、起诉期限与诉讼时效有何区别等等。为了解决上述问题，明确起诉期限的概念就十分必要。今天小编为大家精心挑选了关于《行政诉讼起诉期限论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

行政诉讼起诉期限论文 篇1：

有关行政诉讼起诉期限的几个问题

〔摘要〕 行政诉讼起诉期限作为相对人提起行政诉讼的法定期间，要明确这样几个问题：超过起诉期限，相对人原则上丧失诉权;起诉期限是相对人提起行政诉讼的条件之一，只有在起诉期限内起诉才会被法院受理;起诉期限的举证责任主要由被告承担，原告也应承担一定的举证责任;法院在立案和审理阶段都应主动审查起诉期限;起诉期限只适用于有效行政行为，无效行政行为不受起诉期限限制。

〔关键词〕 行政诉讼，起诉期限，诉权，举证责任，具体行政行为

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行政诉讼起诉期限，是指公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，请求保护其合法权益的法定期间。行政诉讼起诉期限关系到维护行政秩序、保障行政效率与保护公民诉权的平衡，在行政诉讼法中占有重要地位。我国学界对行政诉讼起诉期限的探讨大多浅尝辄止，无法为司法实务提供理论支撑，这直接制约了起诉期限制度的发展和完善，因此迫切需要对此进行深入研究。下面笔者将围绕起诉期限的几个基本问题进行分析，以期对完善我国的行政诉讼起诉期限制度有所裨益。

一、超过起诉期限是否丧失诉权

对起诉期限与诉权的关系，学界有两种截然不同的观点：一种观点认为，起诉期限，也称诉讼时效，是指相对人起诉的有效时间。超出法定期限，相对人就丧失了胜诉权，法院不得再管辖。〔1 〕 (P202 )另一种观点则认为，起诉期限和诉讼时效是两个不同概念。当事人超过起诉期限便不能提起诉讼，而超过诉讼时效，只能丧失胜诉权，仍然可以提起诉讼。〔2 〕 (P119-120 )到底哪种观点正确呢?我们先看一下最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第44条规定：起诉超过法定期限且无正当理由的，法院应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。从中可以看出，如果超过起诉期限且无正当理由，法院将不予受理或驳回起诉。所以，超过起诉期限，相对人将失去请求人民法院司法救济的权利，也就是说超过起诉期限将丧失诉权。

行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效都是法律给予当事人权利救济的时间限制，都是不允许“躺在权利上睡大觉”的法谚的具体体现，但二者存在很大差别。超过诉讼时效，权利人丧失胜诉权，但起诉权并不丧失，对方不主张时效利益的，法官不能主动适用诉讼时效处理私权争议。超过起诉期限，起诉人丧失诉权，法院要依职权审查权利人起诉是否超过法定期限，并进而做出是否受理或驳回起诉的决定。

超过起诉期限原则上即丧失诉权，但在特殊情形下可以考虑不丧失诉权。因为起诉期限设置的目的在于促使相对人尽快行使诉权而非剥夺其诉权，如果确因正当事由超过起诉期限的，应考虑延长起诉期限，以便更好地对相对人实施救济。行政诉讼法第40条规定：公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。现行法律的规定体现了起诉期限设置的目的，有利于起诉期限制度很好地发挥作用。

二、起诉期限是否为起诉条件

有学者认为，起诉期限不应成为起诉的条件之一，起诉期限的超过与否并不影响起诉人的起诉。其理由在于行政诉讼法第41条规定了起诉的四个条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实根据;(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。既然法律并没有将起诉期限作为起诉的法定条件，我们就不能断定起诉期限是起诉的条件，而应当将其作为法院受理案件后进行审查的对象。〔3 〕 (P38 )

应当说，否认将起诉期限作为起诉条件更有利于保护相对人的诉权，但笔者仍坚持将起诉期限作为行政诉讼的起诉条件之一。理由在于，起诉条件与受理条件是一致的，只有起诉符合受理的条件，起诉才会被法院受理。因此法院在受理案件时要审查的事项自然应当属于起诉条件的范围。《若干解释》第44条规定：起诉超过法定期限且无正当理由的法院应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。从中可以看出，法院在立案时要对相对人的起诉是否超过起诉期限进行审查，如果超过起诉期限且无正当理由，法院将不予受理。如果立案后发现超过起诉期限的，法院将裁定驳回起诉。也就是说，相对人起诉必须在法定的起诉期限内提出，起诉期限当然应作为相对人起诉的条件。

实际上，行政诉讼法第41条只是规定了提起行政诉讼的一般条件。除此之外，提起行政诉讼还应满足另外两个条件：一是起诉的时间条件，即起诉应当在法定起诉期限内提起;二是起诉的程序条件，即必须处理好行政复议与行政诉讼的程序衔接问题，如果是行政复议前置的案件，未经复议不得直接提起行政诉讼。〔4 〕 (P261-269 )

三、起诉期限的举证责任如何分配

行政诉讼举证责任是指由法律预先规定，在行政案件的真实情况难以确定的情况下，由一方当事人提供证据予以证明，如提供不出证明相应事实情况的证据则承担败诉风险及不利后果。〔5 〕 (P523 )

对行政诉讼起诉期限举证责任如何分配的问题，《若干解释》第27条第1款规定：原告对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。从该条文可以看出，被告认为原告起诉超过起诉期限的，由被告承担举证责任。作为被告来讲，在起诉期限方面需要证明的事实包括：原告知道或应当知道诉权或起诉期限;原告知道具体行政行为的内容;原告未行使诉权已超过法定的起诉期限。如果被告举证不能，视为原告起诉未超过起诉期限。当然，被告举证不能导致的不是实体上败诉的风险，而是承担程序上的不利后果。也就是说，被告在起诉期限上的举证不能并不导致其承担败诉的风险，其后果是导致原告的起诉继续进行，而非被告期望的驳回原告起诉的后果，这对于被告来讲是一种诉讼程序上的不利后果。

根据《若干解释》第44条第6项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。从中可以看出，实际上原告对起诉期限也应承担一定的举证责任。如果原告不能举证其是在法定的起诉期限内起诉，人民法院将不予受理或驳回起诉。当然原告对起诉期限的举证责任要远远小于被告承担的举证责任。因为原告对起诉期限的举证责任只要符合立案条件即可，而被告对起诉期限的举证责任必须达到足以反驳原告的程度才可以。

四、人民法院是否应主动审查起诉期限

从上面的分析可以看出，起诉期限是相对人起诉的条件之一，如果起诉超过起诉期限，法院将裁定不予受理或驳回起诉，也就是说相对人起诉超过起诉期限将丧失诉权。然而在审判实践中，作为原告方的当事人在起诉时并不会主动承认自己的起诉已超过法定期限，那么法院是否应主动审查起诉期限呢?有学者认为法院不应主动审查起诉期限。法院在诉讼中如果主动审查原告是否超过起诉期限，实质上免除了被告对该部分的举证责任，而直接将举证责任归于原告一方，人民法院如此的处理方式是不符合证据制度规律的，也影响了司法裁判的公正性。〔6 〕 (P84-85 )笔者认为，对原告是否符合起诉条件当然是法院应主动审查的内容，起诉期限作为起诉条件之一，应由法院依职权主动审查。具体来讲：

在立案受理阶段。原告起诉时应提供其符合起诉条件的证据材料，自然包括其符合起诉期限的证据材料，人民法院立案庭应对原告起诉期限进行审查，如果经审查发现原告起诉超过法定期限的，应裁定不予受理。如果在7日内难以确定，法院应先受理，受理后发现原告起诉超过起诉期限，应裁定驳回起诉。当然在立案受理阶段，人民法院对起诉期限的审查只能是形式审查，而不可能是实质审查。因为有关举证期限的证据不属于法院可以主动调取证据的范围(参加《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第32条)，法院在起诉阶段只能凭原告举证对起诉期限进行审查，而原告所举证据显然是有利于原告的证据，因此法院在立案受理阶段只能对一些明显超过起诉期限的案件裁定不予受理或驳回起诉。如原告的起诉已明显超过最长起诉期限等情形。至于存在原告可能不知具体行政行为内容或不知诉权或起诉期限情形的，则应在立案后结合被告提交证据作出认定。

在案件审理阶段。人民法院立案庭将案件移送到行政审判庭后，案件进入审理阶段。如果被告在答辩中提出原告起诉超过起诉期限，并在举证期限内提交了相关证据，人民法院在开庭审理时，首先应就原告起诉是否超过起诉期限进行审查，如果法庭认为被告的抗辩理由成立，原告起诉超过起诉期限，则应裁定驳回起诉，而对被告所作具体行政行为是否合法在所不问。如果被告抗辩理由不能成立，原告起诉未超起诉期限，法庭则应围绕行政行为是否合法进行审查并作出裁判。

起诉期限的审查是一个复杂问题，要根据案件不同性质和诉讼阶段进行不同处理。在一审中人民法院应依职权对起诉期限进行审查。在二审中法院对起诉期限不应主动进行审查，即在原告起诉事实超期的情况下，如果一审未对起诉期限进行审查，被告也未提出起诉期限抗辩，则二审法院不宜以起诉期限问题未查清而将案件发回重审。当然如果一审中被告提出起诉期限抗辩，但一审法院没有支持该主张，被告以此为由提起上诉，二审法院应对原告起诉是否超过起诉期限进行审查，必要时可发回重审。如刘燕文诉北京大学颁发博士研究生毕业证案，北京海淀区人民法院一审判令北京大学在判决生效后两个月内向刘燕文颁发毕业证书。北京大学以刘燕文超过起诉期限为由提起上诉。北京市第一中级人民法院裁定撤销一审判决，发回重审。海淀区人民法院重审以刘燕文起诉已经超过法定起诉期限为由驳回刘燕文的起诉。

五、起诉期限的适用对象

在行政诉讼领域，当事人起诉所指向的是行政主体的具体行政行为。因此起诉期限的适用对象必须是纳入行政诉讼受案范围的具体行政行为，但并不是所有纳入受案范围的具体行政行为都受起诉期限的限制。起诉期限只适用于有效行政行为，无效行政行为不受起诉期限限制。

有效的行政行为具有确定力，包括形式确定力和实质确定力。形式确定力即不可争力，是行政行为对相对人的一种法律效力，指在复议或诉讼期限届满以后相对人不能再要求改变行政行为。〔7 〕 (P116-117 )但确定力并不排斥相对人的行政救济权，相对人可在法定的期限内向人民法院提起行政诉讼，由人民法院依法作出裁判。对于有瑕疵的有效行政行为，其法律后果可能是行政行为被撤销或被确认违法。行政诉讼起诉期限规定，是行政行为确定力中的形式意义的确定力即不可争力在行政诉讼中的反映。〔8 〕 (P226 )对于有效的具体行政行为，相对人通过行政诉讼申请救济，自然应受到起诉期限的限制。

具体行政行为成立时有重大而明显违法的，该行为无效。具体行政行为无效，从理论上讲应当是自始无效，但具体行政行为无效并非自行丧失效力，而需要国家有关机关的确认和宣告。因为无效具体行政行为不具有确定力，相对人可在任何时候主张该行为无效，有权国家机关可在任何时候宣布该具体行政行为无效。确认无效具体行政行为不受起诉期限的限制，即允许权利人对无效行政行为提起诉讼不受起诉期限的限制，其目的在于最大程度地保护当事人的合法权益。

参考文献：

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〔8〕〔日〕盐野宏.行政法〔M〕.杨建顺，译.北京：法律出版社，1994.

责任编辑 杨在平

〔收稿日期〕 2011-07-15

〔作者简介〕 武俊山(1969-)，男，山西代县人，忻州师范学院法律系副教授，主要研究方向为宪法学与行政法学。

作者：武俊山

行政诉讼起诉期限论文 篇2：

行政诉讼起诉期限概念研究

摘要：时效制度是具有重要意义，在我国行政诉讼法领域，时效制度表现为起诉期限制度。然而，对起诉期限内涵的界定一直较为模糊，随之引发诸多问题，如起诉期限能否中断、起诉期限与诉讼时效有何区别等等。为了解决上述问题，明确起诉期限的概念就十分必要。

关键词：起诉期限;行政诉讼;时效制度

一、关于起诉期限概念的即存观点

目前，理论界就起诉期限的概念基本达成一致。起诉期限，指行政相对人提起行政诉讼的期限，超过起诉期限，行政相对人丧失起诉权。在实务领域，该观点也得到认可。法院对超过起诉期限的起诉裁定不予受理或驳回起诉，即行政相对人在起诉期限届满后丧失的是起诉权。

在前述观点的基础上，许多学者基于对民法领域诉讼时效制度的把握，对起诉期限的概念存在如下认识：在民法领域，诉讼时效届满，当事人丧失胜诉权，胜诉权是与起诉权对应的实体权利，起诉超过诉讼时效，法院将判决驳回实体权利。而在行政法领域，起诉期限届满，当事人丧失起诉权。因此，起诉权是程序性权利，是一种不可变的期间，除非因法定情形耽误，否则不可中止、中断或延长，起诉期限具有除斥期间的性质。

二、起诉期限与相关概念的比较

起诉期限的概念厂与诉讼时效和除斥期间混淆，因此从时效制度入手，探究起诉期限与诉讼时效和除斥期间的异同点将有助于对起诉期限的把握。

(一)起诉期限与诉讼时效

起诉期限，指行政相对人提起行政诉讼的期限，超过起诉期限，行政相对人丧失起诉权。诉讼时效，指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，债权人丧失胜诉权。

起诉期限与诉讼时效统一于时效制度之下，起诉期限采起诉权消灭主义，诉讼时效采胜诉权消灭主义。时效是指一定事实状态在法定期间持续存在，从而产生与该事实状态相适应的法律效力的法律制度。时效的构成要素有三个：事实状态存在、事实状态持续存在达一定的法定期间、法律后果的发生(包括取得权利、丧失权利和丧失权利的法律保护)。时效制度依据法律性质及法律后果划分为取得时效和消灭时效。所谓取得时效，指一定的事实状态持续经过法定期间，产生取得权利的法律后果。所谓消灭时效，指一定的事实状态持续经过法定期间，产生丧失权利或丧失权利的法律保护的法律后果。一般认为消灭时效的效力有三种立法例：实体权消灭主义、诉权消灭主义(包括起诉权消灭主义和胜诉权消灭主义)和抗辩权发生主义。

时效制度在诉讼中表现为享有诉权的当事人不行使诉权的事实状态经过法定期间后产生人丧失诉权的结果。结合概念可知，起诉期限和诉讼时效统一于时效制度中的消灭时效之下，起诉期限采起诉权消灭主义，诉讼时效采胜诉权消灭主义。

(二)起诉期限与除斥期间

起诉期限，指行政相对人提起行政诉讼的期限，超过起诉期限，行政相对人丧失起诉权。除斥期间又称预定期间，指法律规定的某种民事权利有效存续的期间，权利人不行使相应民事权利的事实状态持续经过该法定期间届产生该民事权利消灭的法律后果。起诉期限与除斥期间的区别如下：

(1)出发点不同。除斥期间是权利未受到侵害时，行使权利的期限，起诉期限是权利受到侵害时，请求司法救济的期限。

(2)适用对象不同。除斥期间适用于形成权，起诉期限适用于提起诉讼的权利。

(3)法律后果不同。除斥期间届满当事人丧失实体权利，起诉期限届满，当事人丧失起诉权。

(4)设立目的不同。除斥期间的设立目的是维护原来的法律关系，起诉期限则是为了促使权利人维护自己的合法权利、否定原有的法律关系。

三、起诉期限的理论基础

具体立法规定体现了立法者的价值取向，起诉期限的规定亦然，其背后是私权保护与限制、公益保护与私益保护、司法权与行政权、公平与效率之间的博弈。起诉期限的本质属性决定了其价值取向理论依据：权利有限性理论、行政行为形式确定力原理、司法审查权有限理论、现代诉讼效益理论。

1.私权保护与限制：权利有限性理论。“禁止权利滥用”之法理要求权利应有时间限制，因此应限制相对人行使权利的时间，即设立起诉期限。

2.公益保护与私益保护：行政行为形式确定力原理。该原理指行政相对人不能任意以诉讼或复议等方式要求改变已确定的行政行为。该原理源于法的安定性原则，法的安定性要求法律关系的稳定，表现在行政法领域即行政行为不能长期处于被质疑和否定的状态，因此相对人提起行政诉讼的时间应有所限制。

3.司法权与行政权：司法审查权有限理论。司法审查权有限理论要求司法权有限监督和干涉行政权，包括司法审查广度有限(受案范围)、深度有限(合法性审查)、力度有限(司法变更权)和长度有限，即只有在法定的起诉期限内起诉，司法权才有权审查，故通过起诉期限的设置实现这一目标。

4.公平与效率：现代诉讼效益理论。该理论以诉讼效益最大化为目标。对相对人而言，及时的公正的价值高于时过境迁后的公正;对法院而言，即时调查难度小、成本低、效率高。为了防止相对人和法院因为时间的流逝而付出更多的诉讼成本，应当设立起诉期限。

四、起诉期限的中断

在對起诉期限概念探究的基础上，对起诉期限的中断作简要讨论。

起诉期限的中断，是指在起诉期限进行中，因发生一定的法定事由，致使已经经过的期间统归无效，待期限中断的事由消除后，起诉期限期间重新起算。立法没有规定起诉期限的中断，但起诉期限中断的设计具有其必要性和可行性，试做简要分析如下。

起诉期限中断具有必要性。实践中，受“人情社会”思想的影响，相对人倾向于寻求诉外救济，最终导致起诉期限届满而丧失起诉权的案件层出不穷。同时，相对人的弱势地位和匮乏的法律知识也导致其易被行政机关的“伪处理”等行为蒙骗而贻误起诉时机，丧失救济机会。综上规定起诉期限中断能更好地保障相对人的诉权。

起诉期限中断具有可行性。首先，起诉期限中断有制度基础。根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，起诉期限可以延长，即起诉期限是一个可变期间。《行政诉讼法》第45条的规定可以理解为行政相对人寻求复议救济失败后，应在15天内向法院提起行政诉讼，不再适用6个月的起诉期限规定。变相规定了相对人诉前申请复议可以构成起诉期限中断事由。其次，起诉期限中断有理论基础。行政诉讼脱胎于民事诉讼，民事诉讼中将“同意履行”作为诉讼时效中断的事由之一，该理论对行政诉讼有借鉴意义。

参考文献：

[1]王贵松. 民法规范在行政法中的适用[J]. 法学家，2012，000(004)：40-53.

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[4]林俊盛. 行政诉讼起诉期限制度研究[D]. 法律出版社.

[5]焦玉珍. 对行政诉讼起诉期限有关问题的探讨──兼谈行政诉权之保护[J]. 人民司法，2000(08)：14-17.

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[7]王小成. 诉讼时效与起诉期限比较研究[D].

[8]卫凯博. 行政诉讼起诉期限完善：可能及限度——以设立中断制度为视角[J]. 管理观察，2019，719(12)：49-50.

[9]杨方程. 关于行政诉讼起诉期限的理解与适用[J]. 贵州警察学院学报，2019(6).

[10]井新. 行政诉讼起诉期限研究[D]. 浙江工商大学，2013.

作者：杨思思

行政诉讼起诉期限论文 篇3：

论行政诉讼起诉期限起算的廓清

行政诉讼法中人们习惯性地使用起诉期限这个概念，起诉期限其实就是行政诉讼中的时效制度。时效制度是我国法律制度的重要组成部分。在行政诉讼中，设立诉讼时效制度的意义在于：(一)有利于稳定社会秩序，及时地调整法律关系。规定诉讼时效的目的，是通过诉讼时效的限制，促使权利人积极地实现其权利，以及时地结束法律关系的不稳定状态，稳定社会主义管理秩序。(二)有利于人民法院及时地、正确地处理纠纷，提高人民法院办案质量和工作效率。通过规定诉讼时效，使民事案件当事人及时地把纠纷提起到法院处理，就可以避免一些行政案件因为时间长、证据灭失、当事人亡故、取证困难而难于审理，从而使行政纠纷案件及时得到解决，提高办案质量。(三)有利于及时纠正行政机关不当具体行政行为，维护行政相对人的合法权益。行政行为是一种日常的社会管理行为，因具体行政行为所产生的争议，一方面影响着行政机关执法的合法性、权威性，另一方面由于具体行政行为执行的不停止性，对行政相对人可能会产生更大的影响，因此有必要设立诉讼时效制度。本文遵从在行政诉讼中形成的习惯性称谓，仍将时效制度称为起诉期限。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，我国行政诉讼起诉期限大体上可以分为两类：十五天的起诉期限和三个月的起诉期限。

首先，十五天的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”在这里需要指出，《中华人民共和国行政诉讼法》在十五天的起诉期限的规定上，采用的是“可以”这样的授权性规范用语，而不是“应当”、“必须”这类命令性规范用语。但实际上，如果行政复议申请人没有在上述规定的十五日内提起诉讼，就意味着他已经丧失了通过法院救济的途径。就立法原意而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款应修改为“申请人不服复议决定的，可以向人民法院提起诉讼，但应当在收到复议决定书之日起十五日内。复议机关逾期不作决定的，申请人可以向人民法院提起诉讼，但应当在复议期满之日起十五日内。法律另有规定的除外”。这样既体现了申请人的诉讼选择权，又体现了确定起诉期限的立法本意。

其次，三个月的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”

十五天的起诉期限上规定上虽然有授权性规范还是命令性规范更合适的问题，但在实际司法实践中并没有太大的分歧，都是按照命令性规范来处理的，特别是起诉期限起算上是明确的。而三个月的起诉期限起算点，则极易产生争议与分歧，并会导致不同的司法确认，原因就在于“在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”的规定中，“知道”的具体内容是什么，以及“不知道”的情况下怎么来计算起诉期限。

有鉴于此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第四十一条、第四十二条对这些情况进行了应对和处理，第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得起过2年";第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理"。

从《解释》的规定来看，“知道”的具体内容应包括诉权或起诉期限、具体行政行为内容，起诉期限起点的不同主要取决于诉权或起诉期限和具体行政行为内容的不同组合。我们从简单的组合知识即知，二者会有三种不同的组合形态，那就是a不知道诉权或起诉期限;b不知道具体行政行为内容;c既不知道诉权或起诉期限又不知道具体行政行为内容，其中a、c中的知道不知道诉权或起诉期限依赖于作出具体行政行为行政机关的告知。《解释》第四十一条是对“a不知道诉权或起诉期限”情形的处理，第四十二条是针对“b不知道具体行政行为内容”情形的处理。显然，就形态的涵盖而言，《解释》未对“c既不知道诉权或起诉期限又不知道具体行政行为内容”情形未加规定，从而导致司法机关在处理“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，并且也未被告知诉权或起诉期限的”行政诉讼案件时，对起诉期限如何计算的问题的依据阙如。

公民、法人或者其他组织不知道内容的具体行政行为，作出该项行为的行政机关可能也不会告知诉权或者起诉期限的。因此，完善行政诉讼中对原告起诉期限起算的规定，可以对《解释》第四十二条作进一步补充，将“c既不知道诉权或起诉期限又不知道具体行政行为内容”情形包含进去。《解释》第四十二条可修改为：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，但知道或者应当知道该具体行政行为内容而未被告知诉权或者起诉期限告知的，按本解释第四十一条的规定办理。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理"。

因此，起诉期限的起算应有以下四种情况：

第一，申请人不服复议决定的，可以向人民法院提起诉讼，但应当在收到复议决定书之日起十五日内。复议机关逾期不作决定的，申请人可以向人民法院提起诉讼，但应当在复议期满之日起十五日内。法律另有规定的除外。

第二，行政机关在作出具体行政行为时履行了法定义务，向公民、法人或其他组织(包括行政相对人)告知了具体行政行为的内容，包括诉权或者起诉期限。在这种情况下，公民、法人或其他组织(包括行政相对人)向人民法院直接提起行政诉讼的起诉期限起算，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

第三，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织(包括行政相对人)诉权或者起诉期限的。在这种情况下，公民、法人或其他组织(包括行政相对人)向人民法院直接提起行政诉讼的起诉期限起算，按照《解释》的规定，不是从知道作出具体行政行为之日起，而是从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，三个月内提出。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。

第四，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的。这样情形的发生也是经常能够存在的，比如行政相对人以外的公民、法人或其他组织就经常不知道具体行政行为内容。当公民、法人或者其他组织知道具体行政行为内容后，由于涉及到是否有诉权或者起诉期限的告知，所以起诉期限起算的起点有两个：

(一)有诉权或者起诉期限的告知，起诉期限从知道或者应当知道具体行为内容之日起计算，三个月内。

(二)没有诉权或者起诉期限的告知，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，三个月内。

当然，在公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的情形下，除斥期间的规定依照是否涉及到不动产分为20年和5年。

总之，行政诉讼中起诉期限起算问题是决定原告能否通过法院主张合法权益的重要前提条件，进一步完善《解释》第四十二条的规定，对廓清了不同情形下的起诉期限计算，保护原告诉权具有重要意义。

(作者单位：河北师范大学公共管理学院 河北经贸大学马列教学部)

作者：张秋喜　李靖宇