我国城市交通的公私博弈与公交优先战略
导读：改革开放以来，我国经济高速发展，城市化、机动化不断加速，特别是步入“准私家车时代”以后，大城市交通供需矛盾日益加剧，且倍受以交通拥堵为特征的“城市病”的困扰。同时“公交优先”有形无实，使中国大城市公交出行率长期偏低，越来越多的市民从公交转向私人小汽车，城市交通拥堵因此进一步加剧。如何解决这一难题?唯一的生路是进一步加大实施“公交优先”的力度，使其从弱势变为强势。
引言
近年来，以北京为代表的中国大城市交通拥堵不断加剧，它已成为社会各界广为关注的重大问题，也是广大老百姓每天出门都要遇到的忧心难题。如何解决这一问题?中央和各级政府都十分关心，处在城市交通研究领域的科技人员和专家也都在这方面进行着各种努力。“城市交通拥堵”是一个世界性难题，包括美国在内很多工业国家至今也未较好解决这一问题。然而，即使如此我们也要在这一方面进行努力，不懈探索。尽管国家也在实施“公交优先”，但处在私人小汽车层层包围下，弱势的“公交优先”仍然无法与私人小汽车交通的巨大吸引力抗衡，仍然无法使广大市民转向公共交通，中国大城市的公交出行率也因此长期处于较低水平。在此背景下，我们怎么办?通过研究我们将提出一些强化“公交优先”及其相关策略。
一、供应短缺背景下的中国大城市交通矛盾
(一)超速繁荣导致的城市交通之难
上世纪70年代末、80年代初，中国实施改革开放，迅速进入市场经济体制，国家迈开了向工业化、现代化前进的步伐。各大城市按中央指示“敞开城门”，大量农村流动人口不断涌入城市，城市开始迅速膨胀，规模日渐扩张。计划经济体制下建设得十分有限的城市基础设施，包括住房、给排水、电力、交通等在城市人口快速增长、城市经济活动与人们出行强度大幅上升的重压下，供需之间不平衡的矛盾日渐突显，其中尤以与广大市民交通出行密切相关的城市公交问题更为严重。作为人们当时出行的主要交通方式，因客运量猛增，运营车辆不足，供应能力严重短缺，以致乘坐公交越来越难。由此，中国大城市出现了以“公交乘车难”为特征的城市交通紧张。这是步入工业化以后中国城市交通首次碰到的一大难题，它标志着由此进入了城市交通紧张的初生期。
随着“公交乘车难”演变得越来越严重，特别是早晚上下班高峰更是拥挤不堪，乘坐更为不易。为解决这方面的困难，越来越多的人购买了自行车，许多单位也从给职工购买公交月票改为发自行车。中国的自行车工业这时也获得了蓬勃发展。由于自行车有许多优点，特别是其经济性好，十分适合人均GDP300美元经济条件下大众家庭的购买力，是一种能帮助人们克服公交乘车难的廉价的私人交通工具。各大城市的自行车拥有率也随之大幅上升，如北京的保有量达900多万辆，天津为800多万辆，上海达700多万辆，武汉达380多万辆，全国的保有量高达1.5亿辆以上，也由此在中国城市的大街小巷形成了一道道自行车流的动人景观。虽然大量私人自行车的投入使公交乘车难的压力有所减缓，然而一个新的难题也同时产生，这就是原本就十分有限的城市道路路面被成千上万辆行驶中的自行车所挤占，城市各主次干道、甚至包括一些重要支路都出现了“行车难”。这是继“公交乘车难”之后因城市道路供给不足而产生的新问题。“公交乘车难”，再加上“行车难”，使当时的城市交通紧张进一步加剧。
(二)私家车猛增的城市交通之患
如何解决这一在中国改革开放之始就遇到的难题，当时国务院一方面发布了“59号”文件，提出了大力发展公共汽(电)车交通的相关措施，其中也首次特别提出了公共交通要“上天入地”，要建设轻轨、地铁为主的快速轨道交通;另一方面也发布了中国汽车工业发展的产业政策，首次提出了要发展小轿车、轿车要进入家庭的口号。从1984年党中央北戴河会议提出“轿车进入家庭”的建议至2001年国家正式颁布实施这一政策经过了约17年的酝酿、斟酌，因为发展汽车工业不但可以作为国家经济支柱产业，有力推动国家经济发展，同时还会给日益富裕起来的广大民众带来新的交通生活方式等多方面的利好考虑。斟酌的结果，最终沿着“轿车进入家庭”这一方向迈上了私人小汽车发展之路。
从这时开始，随着经济持续高速发展，城市化、机动化不断加速，特别是由城市蔓延扩张所导致的郊区化日趋严重，人们上下班出行距离越来越远，城市公交服务远不能满足这方面的需求，于是购买具有交通主动权、可达性较好等一系列优点的小轿车的人越来越多，更何况中间有一段时间还可以享受国家补贴等优惠政策，京、沪、穗、深等为代表的各大城市均以年均20%～40%左右的增速呈爆炸式增长。如北京的机动车保有量1980年还不足10万辆，30年后的今天已增至500万辆以上(私人小汽车超过了360万辆)，这之间从100万辆增至200万辆经过了6年、200万辆增至300万辆经历了4年、300万辆增至400万辆仅用了2年、400万辆增至500万辆才用了1年多一点，增速越来越快。上海的机动车保有量已超过300万辆。广州的机动车保有量已经超过215万辆，其中私人小汽车超过161万辆。成都、重庆的机动车保有量均接近300万辆。过去5年中大城市私人小汽车年均增速超过22%。目前机动车保有量超过百万辆的大城市达15个以上，如武汉市也达127万辆，而上海、深圳、成都、重庆等城市更是早已超过200万辆，迈至300万辆，其中私人小汽车所占比重达60%～70%。
(三)供需严重失衡的城市交通之痛
1.资源不足导致的交通拥堵
不断加剧的道路交通拥堵，正从少数特大城市扩展到全国大多数大中城市，甚至小城市。在中国655座城市中，约有2/3以上城市早晚高峰处于交通拥堵之中，其范围也从中市中心区向城区边缘扩展，堵塞时间也从过去的0.5～1小时左右增至2～3小时以上。北京也因拥堵严重而成为国际闻名的“堵城”之一。相关研究认为，“尽管中国城市私人小汽车普及率还远低于美国，但是当前的城市交通拥堵程度已经比美国更加严重”，“全国31个百万人口的特大城市，大部分交通流量负荷接近饱和，有的城市中心地区交通已接近半瘫痪状况。自上世纪80年代以来，我国特大城市的市区机动车平均时速已由过去的20km左右下降到现在的约12km;在一些大城市中心地区，机动车已下降到每小时8～10km。大中城市的早晚高峰拥堵时间显著延长，北京、上海等一些城市已经难以区分拥堵与非拥堵路段。可以说，中国还没有进入机动化的高峰期，就已经进入了交通拥堵常态化的发展阶段”。[1]由交通拥堵不断加剧所造成的社会直接与间接经济损失也随之大幅增加。据研究：中国百万人口以上主要城市中，“有15个城市每天因交通拥堵和管理问题所造成的损失达到10亿元人民币”。[2]按平均计算，相当于每座城市一天损失大约6700万元，较2004年北京一天的拥堵损失4000万元增长了67.5%。以当时“全国因交通拥堵造成的损失是1700亿人民币”[3]测算，现在一年的损失增至约2847.5亿元，约占GDP49万亿的0.58%。
2.需求过度导致的多重危害
机动车迅猛增长，其中尤其是作为增长主力的私人小汽车的大幅增加，不仅能源消耗量不断增加，还给城市带来大量有害气体、噪音和震动等污染。中国石油对外依存度很大，2009年就超过了50%这条警戒线，2010年8月更增至55%。全国每年因以私人小汽车为主的汽车增长而增加的石油消耗量达3000万吨。目前国内每辆车年平均耗油2吨左右，按现保有量1亿辆民用汽车计算，一年就需2亿吨汽(柴)油，而国家可能提供的最大供油能力每年只有2亿吨。据统计，“十二五”期间新增的1亿吨左右的炼油能力几乎全部为新增的3500万辆汽车所消耗。另外主要由汽车尾气引发的对人体健康十分有害的PM2.5的微粒污染程度严重加剧，城市环境日趋恶化，空气质量严重下降。国家环保总局检测的数据显示：2009年大城市空气污染79%来自于机动车尾气排放，2011年更是高达80%以上。世界银行所列的全球污染最严重的20个城市中有16个在中国。机动车尾气污染已给社会经济和居民健康造成严重损害。
3.盲目扩张导致的事故频发
城市沿松散型、低密度、“摊大饼”的不合理模式蔓延扩张，并导致道路交通安全事故严重。城市“摊大饼”越摊越大，更多的人居住得离市中心、离工作岗位越来越远，出行更加离不开私人小汽车，购买小汽车的人越来越多，小汽车的数量更是大幅增加，每天早晚进出城交通与市中心区的交通也因此更加拥堵。而十分宝贵的农业土地资源随着“摊大饼”被一片片挤占，人们赖以生存的大量土地被造成了水泥、沥青道路，被开发建设为水泥森林般一座又一座的高楼建筑。私人小汽车大量发展，使三年以下驾龄的“马路杀手”不断增加。尽管近十年来公安部门一直强化交通管理，严查交通事故，包括大力整治酒驾，但事故发生量、死亡人数、经济损失等指标仍在世界上排在倒数前几位。全国年发生道路交通事故约23万～24万起左右，事故死亡人数约6万～7万人左右，造成直接经济损失约在9亿～10亿元左右。私人小汽车的交通事故率是公汽的7.3倍，交通事故也因此始终保持在较高态势下。
城市化、机动化膨胀式地快速发展，在支撑、促进中国社会经济以震惊世界的速度大发展的同时，也使中国城市，尤其是大城市陷入了由私人小汽车大量发展诱发的“城市病”困局，面临严重的道路交通拥堵、环境污染恶化、资源短缺、事故多发等一系列问题的严峻挑战。
二、私家车包围下公交出行率的低水平徘徊
(一)遵循国际共识的城市交通优先战略
上世纪70年代末、80年代初至90年代以来，世界上越来越多的国家，包括以发展私人小汽车著称、“骑在汽车轮子”上的美国，从切身经历中认识到：要避免以交通拥堵、环境污染等为特征的“城市病”的发生，使城市交通获得可持续的健康发展，绝不能走以私人小汽车为代表的交通发展道路，而必须走以优先发展城市公共交通为主体的大众化城市交通运输发展道路。这一认识在温室气体效应、能源危机等问题日趋尖锐的今天已越来越成为世界各国的共识。
从2001年国家正式实施“轿车进入家庭”政策以来，汽车化不断加速，特别是私人小汽车保有量近乎膨胀式增长。按照国际上每百户家庭拥有私家车水平计算，中国有相当多的城市进入了“汽车社会”，越来越多城市也因此患上了以交通拥堵、环境污染等为特征的“汽车社会”所特有的“城市病”。近几年各大城市交通拥堵、环境污染、能源紧张事故频发等问题，其中特别是交通拥堵问题的大爆发正是“城市病”加剧的反映。对于中国而言，走以优先发展城市公共交通为主体的城市交通发展道路就更为重要、更为迫切。
对这一理念，中国作出了明确的回答。2005年国务院以“46号文”正式颁布了《实施城市公共交通优先发展的意见》，由此，优先发展城市公共交通作为国策颁布全国执行。相关资料表明：中国人口众多，能源主要依靠进口，土地资源不丰，生态环境不佳。这些条件决定了中国不可能大量发展私人小汽车交通，而必须像许多国家那样优先发展城市公交。显然，如果中国按照美国每人的拥有水平来发展私人小汽车，不仅全世界已有的石油资源全部为其所用也无法满足需求，而且中国全部土地资源用于修路也难以为继，生态环境恶化等问题将更加严重地影响国家社会经济进步。诚如国务院办公厅46号文件指示的那样，优先发展城市公交同样也是中国城市交通发展所必须选择的唯一正确途径。毋庸置疑，循此道路前行，中国城市交通才可能走出交通拥堵等“城市病”的困境，从而获得可持续的更大发展。
(二)强势的私家车潮流令公交优先难成气候
中国城市公共交通自建国60多年来，尤其是改革开放30年来获得了蓬勃发展。据统计：至2011年底，中国城市公共交通由城市公共汽车、电车、轮渡、出租汽车及轨道交通(地铁、轻轨)等方式构成。其中城市公共汽车、电车运营车辆总数达45.33万辆(约合49.99万标台);轮渡船舶1061艘;出租汽车126.38万辆;轨道交通车辆9945辆(约合24330标台)。城市公共交通运营线路，其中，城市公共汽车、电车线路总长度达67.29万公里;轨道交通运营线路长度1699公里;城市客运轮渡运营航线总长4434公里;城市公共交通专用道总长4425.6公里。城市公共交通年客运量为1165.55亿人次，其中，城市公共汽电车的年客运量为715.79亿人次，占总量的61.4%;轮渡的年客运量为1.72亿人次，占总量的0.1%;出租汽车的年客运量为376.71亿人次，占总量的32.3%;轨道交通的年客运量为71.34亿人次，占总量的6.1%。中国城市公共交通正发展成为发展中国家服务人口最多、规模最大的多元化大众交通运输系统，其中以公共汽电车为主体的常规公交更是普及于大、中、小城市的公交方式。
尽管中国城市公共交通发展取得了较大的成绩，尽管它还被列入国策享受优先发展等一系列政策的支持，然而随着“轿车进入家庭”的步伐不断加速，私人小汽车的迅猛发展，各大(中)城市超前进入“汽车社会”，城市公共交通在广大市民心中的地位与作用正受到越来越严峻的挑战。特别是在城市化率越来越高的背景下，城市人口猛增，加之随着城市蔓延扩张，其空间布局严重畸形，大量居住在市中心区外“卧城”的市民每天早晚高峰必须往返市中心区形成强大的潮汐交通流。面对大幅增高的大众出行需求，城市公交难以满足，即使是北京、上海、广州等拥有相当规模的轻轨、地铁的城市也难以应对。乘车拥挤让人畏惧，公共汽电车的运营服务质量也因此更为广大市民出行所诟病，公共交通在广大市民心中的地位和作用正受到越来越严峻的挑战。特别是一直向往美国等西方国家私人小汽车生活方式的广大青年纷纷成为有车一族，这给实施城市公交优先造成较严重影响，导致越来越多的人群包括相当多的中年男子和妇女，甚至还有不少已年近花甲的老人从公交转向私人小汽车交通。现阶段，仍然还处于弱势的城市公交的优越性与吸引力在与私人交通划时代的大竞争中受到十分严格的检验和挑战，现状是从公交向私人小汽车交通转移的人越来越多，拥有私人小汽车的人和家庭迅猛增加，在国家“轿车进入家庭”政策支持下，本就处于强势的私人小汽车交通变得更为强势。尽管城市交通拥堵在不断加剧，但处于不合理城市空间布局、功能配置、职住分离等条件下的市民大众为了改善自身的出行交通仍然涌向对汽车社会美好便捷生活的不断追逐，私人小汽车购车热在中国城市、尤其是大城市中仍然在不断升温。
中国城市公共交通虽然走过了半个多世纪，建设、发展的时间不算短，然而因运营服务质量始终不高，始终难以较好满足广大市民迅捷、准点、舒适、经济、安全的出行需求，至今各城市的公交出行率普遍偏低，除了北京等少数几个城市尽很大努力提升到30%～40%左右外，一般都在10%～20%左右，有些城市甚至仅在5%～8%左右，与美欧日等工业国家一般在50%～60%以上、有些更达到70%～80%左右相差甚远。为什么中国城市的公交出行率一直保持在较低水平，而且与国外差距很大?主要原因还是在于中国城市缺少一个硬件、特别是软件都十分过硬的强大的公共交通，难以较好地满足人口总量过大的城市居民的出行需求，尤其是其运营服务质量与民生需求存在较大差距，因此，越来越多的市民出行首选私人小汽车而不是公交，原来是选择公交出行的乘客也不断转向私人小汽车，城市公交出行率因此一直停滞在低水平上徘徊，城市私人小汽车越来越多，由此所致的交通拥堵也不断加剧。与此形成鲜明对照的是美欧日等国城市居民私车拥有率虽然高达80%以上，但由于其拥有运营服务质量很高的十分强大的现代化城市公共交通系统，城市居民的通勤出行都首选公交，其公交出行率也都在70%～80%以上。较高的公交出行率也确保了城市居民不会开车上下班，道路交通也不会出现交通拥堵，这一点正是值得一再倡导要实施公交优先战略的中国大城市认真思考的，也是值得好好学习的。
三、公交优先视野下的城市交通供给策略
(一)城市公交优先是交通供给的第一策略
1.要更强有力地加大优先发展城市公共交通力度，全面落实国家和省、市政府制定的各项相关政策与措施，特别是加大对城市公交车辆、线路布设、场站、专用道、换乘枢纽等前、后方基础设施建设的投资。大城市，尤其是特大城市更要加强以轨道交通为骨干、以公共汽电车为主体的现代公交系统建设，对已建和拟建的轨道交通建设项目要加大支持、管理力度，重视将市郊铁路、城际铁路纳入城市轨道交通网络，将其作为城区地铁向市郊、向大都市区、城市圈辐射的重要组成部分，使城市公交服务的触角深入到主城外更广泛的大都市发展区，让更多的城乡群众选择公交出行。加强轨道交通与公铁水空等对外交通及公共汽电车、BRT、出租汽车、私人小汽车等各种交通方式的有机衔接，建设零换乘的现代化水平较高的综合客运交通枢纽中心，支持有条件的城市建设分工明确、与轨道交通等紧密衔接的快速公交系统(BRT)。通过对以轨道交通为骨干的城市公交系统的持续优先投资建设，使中国城市公交基础设施的能力、智能化科技水平、服务质量能在不太长的时间内赶上国际先进水平，大城市公交出行率较现在有较大提高，市民出行、尤其是私家车上下班出行转向公交方式的人大幅增加。
2.要大力建设“公交都市”，按照“公交都市”要求进行城市基本建设，开展公交优先布局。要“以人为本”、“以公交为本”而不是以私人小汽车为本，使公交成为都市广大市民高度信赖的高效、优质的交通服务系统。实践证明：能否缓减城市交通拥堵，甚至不发生拥堵，关键在于是否拥有令市民切实体验到服务质量一流，十分方便而又准时、经济的公共交通系统，在这种情况下即使有私人小汽车也会失去吸引力，市民出行宁可首选便捷的公交也不会使用出行成本相对较高的私车，在巴西库里蒂巴就是如此。尽管市民拥有约80万辆私家车(平均每两人拥有一台)，但工作日上下班通勤80%以上市民仍然依靠畅行在全市的快速公共汽车，广大市民十分信任并乐于选择这种交通出行方式。该市公交正是凭借着这种一贯优质诚信的运营服务建立的强大魅力吸引着全市市民，在他们心中赢得了最佳口碑。公共交通在市民中蓄积的这种强大力量使私人小汽车交通的竞争力不断下降，而且越来越多的人为公交所吸引并转向公交。优质公交的最大力量就在于能使大量私人小汽车交通的出行需求被吸引并转向公交出行。
(二)科学规划是缓释交通拥堵的重要策略
1.土地开发利用是导致城市产生结构性交通拥堵的源头。在人口密度大、经济活动频繁的市中心区进行高强度的土地项目开发将成为较大的交通发生源与吸引源，会产生大量的进出交通流使得该区域的交通需求猛增，交通拥堵加剧。因此，要从规划上严格限制在市中心区(特别是在商圈、交通枢纽等交通敏感地区)安排新的土地开发项目，同时，对市中心区范围外主城地区的土地开发项目也要从严控制，要为城市发展预留一定的空间与弹性。
2.在城市蔓延扩张过程中，在主城边缘和城郊接合部随着土地开发热潮，一座座“职住分离”、缺乏就业岗位、商业、学校、医院等功能的“卧城”拔地而起，居住在这里的超百万人口白天要到市中心区就业、上学、就医、购物、办事，晚上要回这里睡觉，由此形成了每天早晚高峰进出城的庞大潮汐交通流，导致各主要进出口、进出通道和市中心区交通出现严重拥堵。这一问题已令各大城市交通严重恶化。对此，必须从规划上进行布局调整，实施以轨道交通为城市发展轴线的公交导向土地开发(TOD)，建设功能配套完善、“职住一体”的组团新城，增加其工作岗位与商业、教育、医疗、文体等功能配套，使人们“卧”在这里，也工作生活在这里，早晚进出城的潮汐交通流也随之慢慢减少、消失。
3.从规划上调整城市布局，将功能高度集中的单一中心的功能分散，构建以“主城+多个新城”的模式，在主城周边建设多个功能完备、职住一体的新城(卫星城)，从而为主城腾出一些空间，减少一部分进出城的交通量，减缓市中心区的交通拥堵压力。
(三)引导私车合理使用是优化交通的必要策略
1.应设法控制其不合理需求，引导其合理使用。办法：一是采用优惠鼓励措施使5公里范围内近距离出行的私车自愿减少或终止这类不合理使用行为，动员其尽可能采用自行车出行。给这类车主配自行车租用卡及乘公交、停车、洗车等优惠卡予以鼓励。二是动员私车主每周自律停驶1～2天，鼓励其尽可能改乘公交出行，给兑现了承诺的车主以先进荣誉和适当现金奖励。三是鼓励“共乘车”制度，将欧美等国的这一成功经验引进至中国。四是较大幅度提高购买私人小汽车的税费、车牌费、车保费和停车收费，增加车辆使用成本，运用经济手段控制市民购车和用车需求。
2.世界银行相关交通专家认为，有“20%的交通堵塞源于管理”。为此，应从加强科学的城市道路交通管理入手，大力提高交通管理的协调监管与交通组织的能力，力争能减少20%左右的交通堵塞。提高科学的交通管理水平，还必须充分运用以物联网、车联网为基础的智能交通管理技术，科学控制城市交通需求，有效组织城市交通，充分发挥交通信息诱导系统功能，将城市交通供需矛盾调整到相对平衡的较佳状态。
3.充分运用停车规划、合理布局设施、配建停车泊位和强化停车收费等方法，以对城市交通供需矛盾进行调节。在市中心繁华地区、各商圈等交通流量较大、较集中地区应差别化限制停车泊位配置，且采用按小时递增的高收费办法限制私车主随意开车来，从而使这些地区的交通尽可能保持在供需相对平衡状态。
四、结语
从国家实施“轿车进入家庭”政策以来，中国大城市私人小汽车以年均增长20%～40%的速度高速增长，导致城市交通供需矛盾越来越尖锐，城市交通拥堵日渐进入最严重时期。出现这种状况尽管有城市化加速、城市规划不合理等多种原因，但最关键还是中国没有一个强大的现代化水平较高的城市公共交通系统。虽然国家也出台了“公交优先”的一系列政策，但这是一个处于私人交通层层包围中的弱势的“公交优先”，它在硬件上，特别是在软件上远不能高质量满足人民大众的客运出行需求，对广大市民缺乏足够的吸引力，以致中国大城市的公交出行率长期处于10%～20%的较低水平。因此，要缓解中国大城市日趋严重的供需矛盾其最重要的策略就是大力搞好城市公共交通系统建设，使“公交优先”从弱势真正转变为“强势”。只有城市公交的优越性大大超过私人小汽车交通，公交出行率才可能大幅上升，中国大城市交通拥堵现状才有可能逐步走向和缓。
参考文献：
[1]张云峰.美国《城市机动化年度报告》及其启示[J]，国际城市规划，2011(4).
[2]彭建，王雪松.国际大都市区最新综合交通规划远景、目标、对策比较研究[J]，城市规划学刊，2011(5)：26.
[3]高中岗.从京沪城市交通政策的差异看北京的交通拥堵[J]，城市规划汇刊，2004(4)：35.
■责任编辑：张 炜
作者：胡润州
摘 要：城市交通面临着诸如交通拥堵、人多地少、交通事故、环境污染等社会问题。我国城市可以用于交通的土地资源是十分有限的，然而经济的发展只会导致城市交通需求不断增长。上世纪法国巴黎首先提出城市公交优先发展战略，其根本目的就是要解决上述存在的城市交通问题。目前，我国很多城市已经普遍对优先发展城市公共交通表示极大的兴趣，公交优先发展战略已经得到非常广泛的认同，已经认识到其是未来我国解决城市交通拥堵问题的必由之路，也是符合我国当前国情的有效途径之一。在介绍城市公交优先概念的基础上，总结当前我国城市公交优先发展战略面临的困境，进而为不同城市公共公交发展提出针对性的应对策略。
关键词：城市公交;优先发展战略;困境;对策
随着我国城市人口密度不断增加，城市交通面临着诸如交通拥堵、人多地少、交通事故、环境污染等社会问题。我国城市可以用于交通的土地资源是十分有限的，然而经济的发展只会导致城市交通需求不断增长。20世纪60年代初，法国巴黎首先提出城市公交优先发展战略，其根本目的就是要解决上述存在的城市交通问题。目前，我国很多城市已经普遍对优先发展城市公共交通表示极大的兴趣，公交优先发展战略已经得到非常广泛的认同，认识到其是未来我国解决城市交通拥堵问题的必由之路，也是符合我国当前国情的有效途径之一。因此，本文拟在介绍城市公交优先概念的基础上，总结当前我国城市公交优先发展战略面临的困境，进而为不同城市公共公交发展提出针对性的应对策略。
一、城市公共交通优先发展的背景及其定义
“城市公交优先”的发展思路最早起源于法国巴黎，20世纪60年代初，法国巴黎首先提出城市公交优先发展战略，其根本目的就是要解决上述存在的城市交通问题。并且从70年代初正式开始实施，在重要地点建设公共汽车专用车道，并且逐渐加强对私人小汽车的出行限制，充分保障城市公共汽车具有优先通行权。随后，世界上很多国家开始学习法国，从财政补贴、城市规划设计和企业税收等方面加大对公共交通的扶持力度。目前，法国伦敦、英国巴黎、日本东京、中国香港等城市公共交通系统承担70%以上的社会出行量，逐步形成井然有序的城市公共交通运行模式。
所谓城市“公交优先”战略，是指在城市交通发展过程中，从法律法规、城市规划、发展政策和交通管理体制上，以及相关社会资源分配上优于其他城市交通出行方式先行发展城市公共交通，主要包括常规公交系统和轨道交通系统，从而在整体上提高城市公共交通的运行效率。“公交优先”的主要含义是强调我们在整个城市交通发展进程中，必须牢固树立一种优先发展公共交通的意识，并且将这种意识落实到法律和政策上，做好相关科学规划和高效管理的研究，优先发展快速度、高效率、大容量的公交交通，从面为城市居民出行提供更好的服务，有效减轻城市城市交通压力，从而实现城市交通的可持续发展。
二、当前我国城市公交优先发展面临的瓶颈问题
(一)没有正确认识公优先发展的重要意义，导致缺乏长远发展战略
长期以来，很多城市居民仍然以私人汽车作为自已出行的主要交通工具，使得城市公共交通出行方式没有充分发挥其积极作用，在很长一段时间内将其只是作为一种辅助行为，从而导致我国许多城市没有正确认识公共交通的重要意义。因此，不少人对公交优先发展战略的认识存在一定的偏差，对城市公共交通的规划和设计重视不够，在很多城市一度面临着边缘化的问题。另一方面，由于长期以来对城市公交没有足够的认知，导致相关主管部门在进行城市交通综合规划时，没有制定一个长远的发展战略，导致很多时候只能“头痛医头，脚痛医脚”。
(二)政府财政投入力度不足导致公交企业步履维艰
近些年来，由于对城市交通基本上实行市场化，导致政府主管部门对城市公交的资金投入不够积极，导致使用于城市公交的资全比例偏低。而公交行业由于其本身行业特征，其价格受到政府的严格管制，如果公交运营企业得不到主管政府政策上的支持和资金上的投入而仅仅依靠自身的能力，将很难有能力进行各种公共基础设施建设以及公交车辆维护更新。另一方面，由于其公益的性质导致现在城市公交企业大都处于亏损状况，使得公交企业员工待遇普遍不高，在一定程度上阻碍了城市公共交通扩大再生产的能力。在这种现实情况下，如果没有政府的强力介入并得到有效执行的话，城市公交系统的服务水平只能长期徘徊在低水平上，“公交优先”只能是形式的上的重视，而没有办法得到质的提升。
(三)城市交通管理水平不高制约公交优先的发展
目前，虽然有些城市已经投入巨大资金建设了较为完善的城市公共交通配套设施，但由于我国城市交通管理水平普遍不高，一定程度上制约了城市公交优先的发展，在国外已经在实践中得到有效验证的高技术手段只是在一些城市得到使用。而且，当前我国公交系统归属于不同部门，出租车、公交车、地铁的政出多门导致没有统一的科学规划和高效协调，使得城市交通系统之间的规划和发展存在诸多问题，一定程度上带来很多矛盾。作为保障城市公交系统有效运行的“中枢神经”，城市交通管理水平的高低将直接决定着城市公共交通配套设施能否发挥其作用，并且影响城市“公交优先”能否得到有效执行。
三、新形势下我国城市公共交通优先发展的有效对策
(一)加强公交优先宣传
政府和交通主管部门不仅自身应该牢固树立公共交通优先发展的意识，而且应该重视并加强对公共优先的宣传和教育，利用各种媒体向全社会宣传“公交优先”政策的积极作用和重要意义，从而在全社会营造一个有利于城市公共交通健康有序发展的良好氛围，帮助、引导城市居民主动选择公共交通作为自己出行的交通工具，实现公共交通和个体交通之间的高效循环。
(二)加大政策扶持力度
首先，政府和交通主管部门应加大对城市公交企业的政策扶持和资金投入力度，应该借鉴国外发展模式，研究建立专项的城市公交发展基金，作为公交长效补贴的重来源。其次，应该通过制定相关政策鼓励企业利用多种融资渠道来解决自身发展所需的资金缺口。再次，政府应该减轻城市公交企业有关规费和税费负担，为其发展创造一个良好的外部环境。最后，各个城市应该结合国家出台的公交优先相关的法律法规，在地方层面上完善相关法律法规，从而在政策上有效保障 “公交优先”战略的顺利实现。
(三)加大公交规划力度
毫无疑问，加强和完善城市公共交通系统规划是探索和发展城市公共交通的重要基础。政府应该意识到发展“公交优先”的重要意义，进一步增强公共交通在城市交通体系中的主导地位，将其作为全体居民的舒适便捷、安全可靠的公共交通系统进行科学规划和设计。在“公交优先”发展过程中，必须发挥政府在规划中的主导作用，必须要从城市整体规划出发，综合考虑城市交通结构、城市功能分区、城市总体规划、城市地形特征等综合因素，以其作为制定城市公共交通系统的主要依据，尽可能从安全、方便、无障碍角度出发科学合理地设置公共交通网络。
(四)改善公交服务水平
只有公交为乘客提供舒适、方便的乘车环境，才可以让人们主动选择公交作为自己出行的主要交通工具。因此，公交企业必须改善公交服务水平，提高对乘客的吸引力。首先，交通主管部门应确立公交行业服务规范，保证公共交通企业以此为主要发展准则，做到有章可循。其次，公交企业应该购买更节能安全舒适的公共汽车，加大落后车辆的淘汰力度，为乘客提供更好的乘车环境。再次，公交企业应加大科学规划和调度力度，科学设置公交路线，尽可能减少乘客等待时间;同时还应提高乘务人员的服务意识和业务素质，力求做到服务的标准化和调度的规范化。
参考文献：
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[责任编辑 李 可]
作者：郗筱燕
杨传堂部长强调，城市公共交通优先发展，公共是基础，发展是前提，优先是保障。推动城市公交优先发展，要把握好“一个属性”，发挥好“三个作用”。
渐近年底，国家对公共交通的扶持力度猛然加大，先是有10月10日温家宝总理主持召开第219次国务院常务会议，审议通过了关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见，确定了优先发展城市公共交通的八大重点任务，这使我国城市公交发展站在了新的起点上。
再有10月30日在全国公共交通大会上，新当选的交通运输部部长杨传堂和冯正霖副部长亲自出席参会，与全国公共交通企业负责人一起共论公共交通发展大计，并确定了15个全国“公交都市”试点城市和全国十佳优秀公交企业。
杨传堂部长更是从战略高度，具体细致地把发展公共交通的重大意义、新时期的新任务、全面扶持公交优先和加强组织领导等问题高屋建瓴的进行了阐述，从宏观战略的角度全面指导我国公共交通未来发展，非常具有指导意义。
发展公交意义重大
杨传堂部长在10月30日在深圳的全国城市公共交通工作会议上，指出该次会议主要是深入学习贯彻国务院关于优先发展城市公共交通的决策部署，总结交流发展公共交通的经验和做法，细化落实加快城市公共交通优先发展战略。这在我国交通运输现代化建设中具有重要的意义。
杨传堂部长介绍，公交都市示范工程的第一批15个创建城市名单也已经宣布，希望这些城市在发展城市公交方面不断创新管理方法、创造新鲜经验、创建便捷城市，为全国树立榜样。
杨传堂部长认为推进城市公共交通优先发展，是深入贯彻落实以人为本执政为民理念、顺应人民群众出行新期待的重大战略决策，也是立足我国实际、符合世界交通运输发展趋势和规律的重大战略选择。
近年来，在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，国务院及有关部门和地方人民政府切实加大支持公交优先发展的力度，公交企业创新进取，广大公交职工辛勤工作，有力地推动了城市公共交通健康发展、科学发展，基本适应了人民群众的出行需求。
同时，杨传堂部长指出要清醒地认识到，城镇化水平快速发展，交通出行需求快速增长，加之城市规划考虑不充分等原因，使得当前我国城市公共交通发展总体还比较滞后，城市交通拥堵日趋严重，城市公交普遍服务能力不足、发展方式粗放、服务质量不高等问题比较突出，与经济社会发展需求和人民群众期待还有较大差距。
加快转变经济发展方式是我国经济领域的一场深刻变革，交通运输作为转变经济发展方式、建设生态文明的重要领域，其石油消耗占到全社会消耗总量的36%以上，污染物排放量占到大城市空气污染物总量的60%左右。而城市公共交通具有容量大、能耗低、污染小等诸多优势，其空间布局对于城市节约土地资源具有重要的引导作用。优先发展公共交通，倡导人本、集约、绿色、高效的交通运输发展方式，用有限的资源来满足人民群众不断增长的交通运输需求，有利于从根本上推动交通运输发展方式的转变。
城市公共交通作为现代城市重要的基础设施和交通系统的核心，是联系社会生产、增进经济流通和方便人民生活的“主动脉”。发达的城市公共交通系统能够有效缓解城市交通拥堵，提高城镇居民特别是广大中低收入群体的生活质量，提升城市综合竞争力。
同时，公共交通投资具有经济社会效益回报率高的特点，研究表明，每增加1元公共交通投资，将产生4元的综合经济收益，同时带动相应工作岗位的增加。可以说，优先发展城市公共交通，对于增长经济社会发展短板、有效扩大内需、拉动经济增长和促进就业都具有积极影响，也将为我国城镇化持续健康发展发挥重要作用。
新时期有新任务
杨传堂部长认为城市公共交通是城市经济发展的“动脉”，是联系社会生产、流通和人民生活的纽带，是城市功能正常运转的基础支撑和提升城市综合竞争力的关键。各级交通运输主管部门要深刻认识优先发展城市公共交通的重要性和紧迫性，以服务城市经济社会发展为目标、以满足人民群众基本出行需求为宗旨，主动适应城市公共交通发展的新形势，积极应对城市公共交通发展的新任务，推动建设人民满意的城市公共交通系统。
与国际化大都市公共交通发展水平和我国经济社会发展需求相比，我国城市公共交通发展仍然比较滞后，与城市经济社会快速发展、群众生活水平不断提高的要求还有一定差距。主要表现为。公共交通的主体地位尚未确立，全国大部分中心城市公交出行分担率平均不足30%，中小城市平均约10%，与国外同类城市相比差距较大。我们了解到，管理较好的发达国家城市公交分担率一般在60%以上。公共交通的比较优势尚未得到充分发挥，在缓解城市交通拥堵、降低能源消耗和空气污染等方面的重要作用未能充分体现。
公共交通吸引力不强，公共汽电车准点率较低，换乘不便，信息化、智能化水平不高，路权优先、信号优先等保障措施不到位，“等车时间长、行车速度慢、乘车环境差”等问题仍较为突出。
基础设施建设滞后，公交站点、场站、枢纽等设施建设历史欠账较多，不少地区用地指标长期得不到落实，站点覆盖率不高，全国主要中心城市公交车辆进场率不足60%。行业发展政策不完善，公交发展缺乏稳定的资金来源，补贴补偿“一事一议”现象较为普遍，企业经营困难，职工待遇偏低，队伍不够稳定，行业可持续发展能力较弱。这些问题，需要我们高度重视，认真研究，努力加以解决。
杨传堂部长强调城市公共交通优先发展，公共是基础，发展是前提，优先是保障。推动城市公交优先发展，要把握好“一个属性”，发挥好“三个作用”。
要突出城市公交的公益属性。城市公共交通是解决人民群众基本出行需求的交通保障系统，具有覆盖范围广、受益群体多、前期投入大等特点，相比于特殊出行需求，城市公共交通具有重要的基础支撑和兜底作用，是典型的社会公益事业，也是国家基本公共服务体系的重要组成部分。
城市公交虽然采取企业化经营，但具有特许经营的属性，经营内容、经营范围以至于票制票价等都由政府确定。城市公交的公益属性定位，是确立公共交通在城市交通中的首要位置，树立城市公交优先发展理念的基本前提。要按照方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜的原则，积极构建安全可靠、经济高效、便捷舒适的城市公交服务体系，把城市公共交通服务作为公共产品向全民均等提供，不断提升人民群众的生活品质。
发挥公交引领作用。根据发达国家经验，解决城镇化过程中人口快速集聚带来的土地资源紧张和城市管理难题，实现城市可持续发展，关键在于科学处理城市公共交通规划与城市整体规划布局的关系。新加坡、东京、香港等一些国际大都市都把构建以公共交通为导向的发展模式作为城市交通发展的核心理念，通过一体化规划和综合开发建设，积极构建立体交通网络，引导城市功能布局和产业结构调整，促进了城市土地资源的高效利用。
国内的深圳、厦门等不少城市也在进行积极有益的探索。借鉴国际先进经验，总结国内先行试点实践，在当前我国城镇化进程加速推进过程中，中心城市特别是后发展城市必须通过科学规划和系统建设，推动建立以公共交通引领城市发展的新模式，改变城市公共交通被动适应城市扩张的局面，破解城市发展难题，转变城市发展方式，实现公共交通与城市发展的良性互动、协调发展。
发挥地方政府的主导作用。城市公交优先发展是一个复杂的系统工程，涉及到发展理念的转变、体制机制的创新和一系列配套支持保障政策的制定出台。这次国务院常务会议明确了城市人民政府是城市公交优先发展的责任主体，会议通过的优先发展城市公交的八项重点工作中，强化规划调控、加快基础设施建设、加大财政性资金投入、拓宽融资渠道、保障路权优先、强化安全监管等，都需要在城市人民政府的统一领导下，各有关部门按照职责分工形成工作合力，才能加快推进。
在公交优先发展战略推进实施中，各级交通运输主管部门要积极在城市人民政府领导下并会同有关部门，加强组织协调，合理配置资源，优化线网结构，增强供给能力，着力提升服务品质，更好的服务人民群众出行需求。
发挥公交企业主体作用。城市公交企业是城市交通基本公共服务的直接供给者，是人民群众检验城市公交优先发展成效的重要窗口，是城市公交优先发展战略的具体实施者，也是受益者。城市公交企业一方面要承接政府优先发展公共交通政策的组织实施，另一方面要通过遍布城市区域的公交体系向人民群众提供更加可靠、舒适和高效的城市公交服务。城市公交企业要抓住国家推动城市公交优先发展的战略机遇，在企业内部管理、行业精神文明建设和先进文化培育等各方面，充分发挥主体作用，确保优先发展政策落到实处。
要健全安全管理机构，落实安全管理责任，加大经费投入，定期开展安全检查和隐患排查，确保车辆技术状况良好和运营安全。要完善服务质量信息公开和社会监督机制，加强服务监督和考核，着力打造优质服务品牌，不断提升服务品质。要大力弘扬爱岗敬业、无私奉献的公交文化，有效降低工作强度，丰富职工精神文化生活，使公交企业真正成为公交职工之家。
做好各方协调配合
杨传堂部长强调实施城市公共交通优先发展战略是关系全局的重大紧迫任务。要科学规划、完善政策，统筹兼顾、突出重点，把优先发展、科学发展的理念贯穿落实到城市公共交通发展的全过程，加快建立安全便捷、经济高效、节能环保的城市公共交通体系，全面提高城市公共交通的服务能力和水平。
必须坚持规划先行。科学谋划城市公交发展与城市功能布局，推动建立以公共交通为导向的城市发展模式，实现以快速、大容量的公共交通走廊引领城市的发展。要按照“方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜”的原则，结合城市规模、地域特点、经济水平和人文特征等因素，科学确定城市公共交通发展目标、发展模式和发展重点，优化公共交通设施结构和服务网络，促进公共交通服务与城市建设和城市经济社会的协调发展。要将城市公共交通规划纳入城市总体规划，并与城市综合交通规划、土地利用总体规划等相衔接，保障规划的严肃性，确保规划落实到位，促进城市科学发展、有序发展。
加大扶持力度。国务院第219次常务会议提出了城市政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系的明确要求，确定在“十二五”期间，对城市公共交通企业实行减免税收优惠政策，落实对城市公共交通行业的成品油价格补贴政策，对城市轨道交通运营企业实行电价优惠等一系列扶持政策。各地交通运输主管部门要积极争取政府财政支持，使得各项政策落到实处。要建立健全城市公共交通补贴补偿机制，从设施建设、市场融资、税费扶持等方面加大对公交企业的支持力度，加快推进城市公共交通优先发展。部将通过专项试点和示范工程的方式，给予城市公交必要的资金和政策支持。各地要积极借鉴福建等省的经验，加大对公交事业的支持力度。经研究，部决定实施公交都市建设示范工程，树立30个公交发展的样板城市。对公交都市创建城市，部将从公交基础设施建设等方面加大资金补助力度，并在政策、技术等方面给予支持和指导。各有关省份交通运输主管部门要加强对创建公交都市城市的指导，加大资金和政策的支持力度。城市人民政府要积极落实公交发展在规划、资金、土地、路权、财税、技术等方面的支持政策，为公交优先发展创造良好环境，确保按期建成高标准的公交都市。
促进安全发展。城市公交运营线路长、站点多、服务面广、载客量大、客源成分和运营环境复杂的特点，决定了其在安全防范和应急管理上压力较大。做好城市公共交通安全应急管理工作责任重大，要建立城市人民政府负总责，公安、交通、安全监管、建设、质检等部门明确职责、各司其职，配合主动、齐抓共管的安全监管体系。
要督促公交企业落实安全生产主体责任，设立安全生产专项经费并纳入运营成本，加强从业人员安全和应急知识培训，定期开展安全检查，加强动态监管，消除事故隐患。要加强城市轨道交通运营安全管理，定期组织开展城市轨道交通安全评价和安全认定工作。要制定和完善城市公共交通安全事故应急预案和防范措施，加强应急演练，提高事故防范和应急处理能力。要加强对市民文明安全乘车的宣传教育，增强公众防范个人极端暴力犯罪、恐怖袭击和自救互救的意识和能力。
加强各级组织领导
杨传堂部长指出推进实施公交优先发展战略，关键在加强组织领导。各级交通运输部门要切实增强责任感和紧迫感，把国家关于优先发展城市公共交通的决策部署落实到行动中，体现在成效上，让人民群众“出行更便捷、乘坐更舒适、换乘更方便”。
坚持政府主导，形成工作合力。城市人民政府是公共交通发展的责任主体、投入主体和管理主体，为人民群众提供公平普惠、便捷高效的公共交通服务，是城市人民政府的重要职责，也是交通运输主管部门的重要任务。各级交通运输部门要将城市公共交通管理工作作为当前的一项重点工作，坚持一把手亲自抓、主动抓。要提请当地人民政府制定出台贯彻落实国务院第219次常务会议精神的具体实施意见，细化发展目标、工作任务和保障措施，抓紧研究解决公交发展的重大问题，在队伍建设、资金投入、政策扶持、部门协调等方面给予倾斜和支持，逐步形成政府主导、政策扶持、分工负责、齐抓共管的工作格局。
深化改革创新，完善体制机制。要加快城市公共交通管理体制和机制改革，积极争取当地政府及有关部门支持，按照大部制改革要求理顺管理体制。要在当地党委政府的领导下，推动建立完善主要领导负总责，分管领导具体负责，主管部门和相关部门协调配合的联合工作机制。要推动省、市政府建立由人民政府牵头的城市公交跨部门联席会议制度，加强协调配合，完善工作机制，共同推进城市公共交通优先发展。要加大对社会公众的宣传引导，争取理解和支持，为公交优先发展营造良好的舆论氛围和外部环境。
加强绩效考评，提高服务质量。实施公共交通发展的绩效考评制度是提高公交服务质量、推进公交优先战略落实的重要手段和有效途径。要将考评结果作为发放政府补贴、配置线路资源等工作的重要依据，形成有效的激励约束机制。要完善乘客投诉受理制度，畅通乘客和社会公众的投诉渠道，形成公众参与、企业自律、政府考评三位一体的行业综合监管体系。
杨传堂部长最后强调推进城市公共交通优先发展任务艰巨、使命光荣深入贯彻落实科学发展观，开拓创新，扎实工作，推动城市公共交通优先发展再上新台阶，为人民群众提供更加优质安全高效的出行服务。
作者：李发鑫
述 职 报 告
践行公交优先战略 打造公交优秀形象
—— 扬州市公共交通总公司
2012年9月12日
扬州市公共交通总公司成立于1970年，隶属于扬州市城建国有资产控股(集团)有限责任公司。经过几代扬州公交人的努力，公司从成立之初的7名职工、2辆公交车、1条公交线路发展到目前的资产总量达6.3亿元，职工2029名，营运车辆947台，营运线路69条的规模，2011年客运总量达1.15亿人次，占市区公交客运总量的82%(扬州市区现有两家公交公司，分别为我公司和时代公交公司，凡2字头、3位数的线路，如20
5、209路等均为时代公交的车辆)。
近年来，我公司根据市委、市政府“公交优先”的发展战略，一手抓完善硬件设施，一手抓提升企业管理，坚持苦练内功，外树形象、方便市民、文明服务，使扬州公交不但基本满足了市民需求，而且成为城市的一道文明风景。公司连续两次获得中国城市公共交通科技进步企业奖，先后获得全国交通运输“节能减排优秀贡献企业”、全国城市公交行业“十佳诚信示范单位”、江苏省五一劳动奖状等荣誉称号。
一、改善硬件设施，增强综合实力
任何一个城市的公交，都要有相当数量的场站来进行调度和中转，其功能类似于人的消化系统。由于历史的原因，就在三四年前，我公司夜间仍有近百台公交车在临街道路上停放，26条线路没有起点和终点回车场地，公交车只能在马路上停车和调头回转。
在市委、市政府关心支持下，2010年以来，扬州相继建成了东站、北站、
火车站等11个公交停车场、首末站，今年还将建设2个公交首末站，现在基本做到了“条条线路有站场，辆辆公交有归宿”，改变了乘车环境，方便了乘客换乘，保证了乘客出行安全。
与此相得益彰的是，947台公交车中欧Ⅲ以上的环保新车，已由2009年前的28%，上升到73%，新车比例在全省处于中上游水平。目前，我公司每辆车都必须经尾气检测合格后才能运营，主城区已见不到公交车尾气“冒黑烟”现象。此外，在每辆公交车上安装了车载电视系统，乘客乘车过程中既可以观看电视节目，又可以适时了解国内外重要信息。同时将公交车上的人工语音报站改为智能报站，标准普通话的自动播报衔接准确，清晰明了。新购置的公交车还设置了残疾人轮椅、婴儿车停放区，使特殊人群享受到特殊服务。
二、优化营运线路，扩大服务空间
2009年以来，公司共新辟线路15条，优化线路45条，公交线路覆盖面积由86平方公里扩大到156平方公里。
汊河、杨庙、公道、杨寿等农村公交线路的加密进一步方便了周边乡镇乘客。以槐泗镇为例，目前有4条公交线路，40多辆公交车经过，间隔时间平均不超过4分钟，周边乡镇乘客高兴地说：“公交开到家门口，要想进城几步走”。
同时，成熟的市区公交线路营运车辆也得到增加，近3年我公司购置的556辆公交车中，有90%的车辆增加到了市区公交线路上，市区公交线路间隔时间明显缩短。如宋夹城到万都装饰城的27路，2010年营运车辆为10辆，2012年为13辆，间隔时间由11分钟下降为7分钟。经统计，我公司市区营运线路目前的平均间隔时间为8分钟，在苏中、苏北地区名列前茅。
三、强化安全管理，提高市民出行安全系数
安全是公交的生命线。至2011年，公司全部营运车辆均安装了GPS卫星定
位系统，其中570辆公交车配备了视频监控系统，新购车辆均安装了CAN系统和门控保护装置。空调车添置了“安全锤”，双层车配备了“逃生绳”。
更重要的是，公司出台了一系列强化安全管理的制度和加强安全教育和考核的措施，公司建立了三级安全督查机制，每天实行站上查、路上查、车上查，督查人员用警惕的目光守护着公交车辆的运行质态，把一切安全隐患消灭在萌芽状态。在强有力的考核机制约束下，全体驾乘人员基本做到了“一言一行有章可循，一举一动有据可依，每个岗位有责可考，每次出车有案可查”。
2011年我公司未发生重大责任事故，是江苏省唯一一家全年无重大责任事故的公交企业。
四、改善服务水平，追求乘客满意
近年来，我公司先后在提升为民服务水平上采取了一系列的举措和创新。在全国率先为每辆公交车设置2个“敬老座”和一个“幼儿座”;对新车踏板和路牌灯作了改进，踏板离地面仅30厘米，使儿童、老人、残疾人等乘车更加方便，LED路牌灯比之前更加醒目清晰;在车厢增设环形扶手，提高了车内安全保障系数;将原车厢内敞开式简易垃圾桶全部更换为带盖不锈钢垃圾桶，解决了夏季高温垃圾异味问题;根据不同车型，实行清洁工具定置摆放;为全部空调车加装数字式温度显示器，方便驾驶员适时调节空调温度;为方便乘客识别线路车辆，还为每台公交车配备了标有“起、终点”站名的车前牌。特别是在创建全国文明城市过程中，我公司全体干部职工以“流一身汗、脱一层皮、掉一身肉”的精神，想尽千方百计、吃尽千辛万苦，确保了市民的满意出行、确保了创建得满分。
近年来，公司先后涌现出了胡春英等8个市级以上劳模。2011年以来，共受到市民表扬2208次、各级媒体表扬236次。
然而，公司在发展过程中也遇到了前所未有的挑战，如：驾驶员虽然每天工作13个小时以上，但是收入状况远低于全市职工平均水平;私家车的激增，造成道路严重拥堵，公交车辆准点率越来越难以保证等等。
但我们的态度是，千变万变，让乘客满意的服务宗旨不变;千难万难，在抓好行风建设面前决不畏难。前不久我们又推出了改善服务的四项举措，一是补充公开承诺内容，二是修订服务标准，三是完善投诉受理机制，四是加大考核力度。我们希望这些举措能够有效地推动公司的行风建设，创造出公交可持续发展的和谐氛围。
下一步，我们将积极争取政府财政支持，购置新车，改善车况。在区域内增加车辆、加密线路、缩短车辆间隔时间，进一步方便市民出行，让广大市民朋友们实实在在地感受到公交发展给大家带来的实惠。
以上是我公司为加强行风建设、方便市民出行所作出的一些主观努力，实际效果如何，敬请市民朋友们评议。
谢谢大家
关于实施公交优先战略
提升公交服务水平的议案
加快城乡公交发展、实现城乡交通有机衔接，既是统筹城乡发展的必然要求，也是构建综合交通运输体系的重要内容。建市以来，我市科学制定公交发展规划，加大公交设施投入，提升公交服务水平，公交事业不断发展壮大。特别是近两年来，我市相继出台了《市政府关于优先发展公共交通实施意见》(宿政规发〔2010〕4号)、《市政府办公室关于印发宿迁市加快推进市区公交一体化升级改造工作实施方案的通知》(宿政办发〔2010〕187号)和《市政府关于加快推进城乡客运统筹发展的实施意见》(宿政发〔2011〕136号)，为公交行业的发展提供了强有力的政策保障，优先发展公交逐渐成为全社会的共识。目前全市共有城市、城乡公交线路138条，线路里程3515公里，车辆1921辆，其中大型天然气公交车和电车共209辆。开通35个乡镇镇村公交，镇村公交线路106条，车辆219辆。全市基本形成了短途班车、城市公交、城乡客运、镇村公交以及其它客运服务有机衔接、协调融合的服务体系，为广大群众提供了安全、方便、经济、舒适的公共交通服务，社会各界满意度不断提升。
与此同时，随着经济社会的快速发展，中心城市人气不断集聚，私家车保有量迅速增加，城市道路拥堵日益显现，广大群众 — 1 —
对公交出行提出了更高的服务需求，公交事业迫切需要更好更快发展。
一是编制城乡客运发展规划。按照省委、省政府关于在乡统筹发展的战略部署，打破城市公交和农村客运的二元分割格局，完成城乡客运发展规划编制工作。规划编制的重点应包括城乡客运线网及场站布局、客运组织模式、农村客运通达、镇村公交发展等。
二是实施农村公路通公交配套工程。对乡镇通往行政村的现有农村公路和桥梁，不符合客运班车安全通行条件的，2012年要面完成改造。加大对农村公路错车道建设情况的督查力度，确保错车道建设符合规范要求。加快建设通往集中居住点等重要节点的农村公路，提高农村公路网络化水平。进一步完善农村公路安保设施，新建公路安保设施与主体工程同步竣工、同步验收。实施农村公路通公交配套工程，加快建设通往集中居住区等重要节点的农村公路，提高农村公路网络化水平。完善农村公路安保设施，确保新建公路安保设施与主体工程同步竣工、同步验收。
三是加强农村客运场站设施建设与管理。充分发挥县、乡政府的作用，加快农村公路和农村客运站(亭)的基础设施配套工程的建设步伐，加强公路养护与管理，提高基础设施的使用效率。按照路、站、运一体化的要求，在新建或改建农村公路时，加强农村客运站(亭)建设，做到同步规划、同步建设、同步交付使用。2012年，建设农村乡镇客运站5个，农村候车亭150个。
四是优化城乡客运网络布局。完善城乡客运服务网络，拓展服务范围，提高服务水平，延长服务时间，努力改善城乡居民出行条件。简化许可程序，改造毗邻地区城乡客运线路，引导城市间公交线路相互融合、互联互通，着力解决城市毗邻地区城乡居民的出行问题。加快优化城乡结合部线路设置，加大线网密度，建设换乘站点，规范市场秩序，统筹考虑城市公交与班线客运资源整合，避免无序竞争。结合客运线网规划，优化城乡客运场站布局和衔接，主动对接铁路、机场等其他运输网络，积极改善换乘设施，方便群众出行。
五是大力推进农村客运班车通达工程和镇村公交发展。实施农村客运通达攻坚工程，对乡镇到乡镇、乡镇到行政村的线路，通过新辟、改线、延伸等手段，扩大农村客运的覆盖和服务范围，2012年，全市所有行政村客运通达率达到100%。大力实施镇村公交发展工程，发展以乡(镇)为单位或者相邻几个乡镇为片区，连接乡(镇)至行政村，定点、定时、定线，实行低票价的镇村公交，让农村居民同样享受到均等化的基本交通公共服务，2012年，新开通10个乡镇镇村公交。加大政策扶持和引导力度，市财政每年拿出城乡公交统筹发展基金用于推动城市公交、城乡客运、镇村公交发展。
六是提升城乡客运经营服务水平。交通主管部门应建立健全城乡客运行业经营行为监督检查制度和安全监管制度，定期组织服务质量和群众满意度测评，加强城乡客运服务质量考核，将考
评结果作为各项资金补贴的依据，并与客运线路招投标及企业发展扶持政策等挂钩，督促企业规范管理。强化企业安全主体责任的落实，加强从业人员教育培训，切实提高安全意识和管理水平。积极推广智能化调度系统和IC卡系统，建立城乡客运服务信息查询系统，完善应急反应机制，发挥科技手段在经营行为监管和行业经济运行分析等方面的作用，不断提升行业服务质量。2012年，城市公交车辆IC卡刷卡配置率达到100%，在营公交车GPS安装率使用率达到50%，新增或更新城市、城乡公交车要全部安装GPS监控系统，全市农村客运站联网售票系统安装使用率达到50%。
甘肃省天水市道路运输管理局 王立华 王勇
近年来，天水市不断加大对城市道路和交通基础设施建设投入，城市公交有了较快发展。但是天水市区处于两山夹一河的狭长地带之中，城市人口密集，公共资源紧缺，随着经济社会发展和城市化进程的加快，特别是城市私家车拥有量的不断攀升，使城市道路交通出行难、行车难、停车难问题日益凸显，严重制约当地经济社会的全面可持续发展，同时对人民群众的正常生活和出行造成了一定影响。
为了解决城市交通拥挤问题，天水紧密结合当地城市公交发展实际，积极探索适合城市公共交通的发展模式，通过市政府制定出台了《天水市优先发展城市公交的实施意见》，努力将行业行为转变为政府行为，全面实施优先发展城市公交战略，通过政策支持、财政投入、机制改革、加强管理等多种措施，加快城市公交发展步伐。现就天水实施公交优先战略所面临的问题、发展规划和具体措施做一些肤浅的梳理，以就教于大家。
一、天水优先发展城市公交的必要性
天水位于西安、兰州两大省会城市之间，居陕、甘、川之要冲，是甘肃东大门，自古以来就是丝绸之路必经之地和陇东南交通枢纽及物流中心，总面积1.43万平方公里，总人口357.21万人，其中城镇人口104.3万人，属中小城市。人均拥 1 有道路面积11.74平方米，路网密度1.29公里/平方公里;全市现有城市公交运营里程566.3公里，城市公交线路34条，公交车辆291台，均采用IC卡服务方式。国家标准为每万人拥有12标台，日客运量15-18万人次，公交车平均运营速度为20公里/小时，而天水的公交运营指标远远低于国家标准，公交在城市市民出行中的承担率仅为5-7%。
城市公交发展滞后，城市交通拥堵，市民出行不便，已经成为影响天水城市经济发展的重要因素之一。据有关数据显示，公交大客车的道路公交大客车的道路利用率是自行车的4倍，是小汽车的10多倍;小汽车人均占用停车面积相当于公共交通的16.6倍，在城市道路与停车场面积条件有限的情况下，公交车可最大限度的提高使用效率;在交通能源的消耗方面，小客车平均每运送一名乘客的耗油量相当于公共汽车的4.5倍。发展城市公交的目的，是为方便市民出行，保证最基础的社会组织的正常运转。但是，世界上许多城市的经验表明，公共交通设施日臻完善所带来的益处，绝不仅仅局限于这一方面，而是在相当广泛的范围内推动了城市环境的改善。天水空气清新、气候温和、降水适中，城市周边森林覆盖率高，素有“陇上江南”的美誉，但随着城市化进程的不断加快，机动车数量的不断增加，环境污染问题也日趋凸显。大力优先发展城市公交，在解决城市交通拥堵问题的同时，可以降低污染，改善城市环境。大多城市空气污染中，汽车尾汽污染占50%，公交大客车每运送一名乘客所造成的尾汽污染是小客车的10%，所以优先
2 发展城市公交，广泛推广使用公交客车，限制其他机动车辆的使用，可以有效的降低空气污染的程度，改善城市生活环境质量，优先发展城市公交不仅是缓解城市交通拥挤的有效措施，也是改善城市居住环境，促进城市可持续发展的必然要求。
二、天水发展城市公交现存的问题
1、公交立法缺失，管理依据不足。至今国家未出台公交管理的法律法规，地方制定出台的相关管理办法其系统性和操作性均不强，尤其在公交市场准入、考核、退出以及优先发展公共交通方面的依据性文件少，行业管理没有相应的法律法规支撑，日常公交管理方面和优先发展城市公交工作比较被动，严重制约了城市公交事业的发展。
2、缺少财政支持，公交经营性和公益性矛盾突出。由于公益性是城市公交的第一属性，不管线路客流多少，都必须正班正点行车，影响了公交运行的经济效益。天水公共交通一直归口于交通部门管理，建设部门对公共交通制定出台的诸多优惠政策无法享受，而交通部门又没有这方面的政策。天水公交车的平均实载率不足50%，为减轻广大市民和学生、老年人、残疾人等特殊群体的交通费用负担，加大公益服务性的力度，采取了票价打折优惠措施，学生按35%折扣，老年人按60%折扣，农民按75%折扣，成人按80%折扣优惠乘车，2009年度公交企业向老年人、学生优惠总额为771万元;2010年前5个月已达441万元，场站设施建设资金严重缺乏，政府财政对发展公交的资金投入不足。
3、道路交通管理手段滞后。一是市区道路网络不完善，主干道和支线较窄，道路状况不良，通行能力有限，各种机动车辆在非机动车道、人行道、公交车站随意停放的现象十分普遍，特别是占用公交停靠站点现象十分突出，增加了安全隐患;二是公交线网覆盖率低、重复率高，布局不合理，有些路段存在公交盲区;三是缺乏有效地车辆、行人分流手段和交通信号控制设施，调度和管理能力较弱，高峰期车辆密度过大，交通拥堵现象严重，严重公交车辆准点准班运行。
4、公交场站设施严重不足。缺乏专用停车场、公交换乘站、停靠站和首末站，秦州、麦积两区除主干道外的210余个公交停靠点，都需要设立公交候车亭或进行港湾式停靠站或进行升级改造。
5、车辆升级和科技改造资金缺乏。随着市民对公交需求的提高，公交企业需要逐年加大对车辆的升级更新和设施设备的改造，例如:购进新型公交车辆，建立实时监控系统、引进GPS卫星定位系统，完善公交出行查询、线路运行显示、车辆自动识别等系统，从而提高公交运营管理的现代化水平。但是由于公交本身是一个社会公益性质的企业，在发展和科技改造资金上，仅仅依靠自身的力量和积累显得力不从心，维持企业的正常性经营压力巨大，在很大程度上制约了公交进一步的发展。
6、公交服务质量有待提升。一是公交员工的收入相对较低，内部管理严格，劳动强度大，高素质的人才难以引进。二
4 是文化基础较差，大多数驾乘人员都是初中文化水平。认识层次和综合素质相对较低。三是流动性大，多数人嫌待遇太低而不安心工作，培训后“跳槽”问题突出。因此，要认识到提升服务质量的长期性和艰巨性。
三、天水市优先发展城市公交总体规划和主要措施
(一)确立公交在城市交通中的优先地位。优先发展城市公交事业，是深入贯彻落实科学发展观的重要举措，是为群众谋利益、为城市谋发展、为社会谋稳定的重要决策，是缓解城市交通拥堵的有效措施，是节约能源、减轻大气污染、改善城市人居环境、促进城市可持续发展的必然要求。实施优先发展城市公交战略，充分发挥公交运量大、价格低廉的优势，引导群众选择公交作为主要出行方式。公交优先就是“人民大众优先”，牢固树立优先发展公交的思想，把公交事业摆到更加突出的位置，切实增强责任感和紧迫感，加大政策扶持力度，强力推进城市公交事业发展，努力打造具有天水特色的“和谐城市、民生公交”品牌，促进城市公交事业与城市经济社会协调发展。
(二)优先发展城市公交的总体目标。优先公交发展要坚持政府主导、政策支持、行业推进、优先发展的战略方针，加快城市公交的建设步伐，全面科学地制定公交发展规划，不断优化城市公交路网，增强公交运行能力，改善公交服务质量，提高公交的覆盖率、班次密度和准点率，形成布局合理、高效快捷的公交系统，为市民提供方便周到、安全可靠、经济舒适的公交服务，促进公交事业与经济社会协调发展。按照“设施
5 用地优先、资金安排优先、路权分配优先、财税扶持优先”的原则,全市公交事业要基本形成以公共汽车为主体、出租汽车为补充的城市公交体系。积极新辟线路，科学优化线网，加快场站建设，加大车辆投入，完善服务设施，全面提高公交的服务功能，努力使公交成为我市居民出行的主要方式，公交的便捷性、舒适性与群众满意度明显提高。城市公共汽车平均运营速度达到每小时20公里以上，准点率达到90%以上，市区万人公交车拥有率达到12标台，市民乘坐公交车出行率由目前的16.21%提高到30%以上，站点覆盖率按照300米半径计算，建成区大于50%，中心城区大于70%，城市公交的分担率达到30%以上。
(三)科学编制并严格实施城市公交规划。一是做好城市公交专项规划编制工作。根据天水城市总体规划、城市用地规划和城市综合交通规划，及时修编和严格实施《天水市中心城市公交专项规划》，对《规划》已经确定的公交场站用地要严格控制，优先预留，保证公交发展基础设施建设用地。任何单位和个人不得侵占或擅自变更用途;二是认真组织实施。各级有关部门要制订完善配套措施，保障规划的顺利实施，确保规划的严肃性、稳定性。要加强对公交专项规划实施情况的监督检查，防止和纠正违反规划、侵占公交基础设施及其建设用地的行为，保证公交优先发展的需要。
(四)不断完善城市公交基础设施。一是加快公交场站建设。要按照城市公交规划要求，将公交场站和配套设施纳入城
6 市建设、道路改造计划，优先确保建设资金;将公交设施纳入新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套设施，实行同步规划、同步设计、同步建设、同步交付使用;在城市主要交通干道上，合理规划、科学设置公交港湾式停靠站、候车亭和出租汽车停靠点等设施;二是优先安排和保障公交设施建设用地。在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，规划、国土部门要优先安排公交设施建设用地。依据城市公交规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等公交设施用地，符合《划拨用地目录》的，可以以划拨方式供地。要切实保障公交设施建设用地，公交设施用地不得随意挤占和改变土地用途;三是保障公共交通的道路优先使用权。科学合理设置公交优先车道和优先通行信号系统，调整公交车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公共交通车辆运营速度和道路资源利用率。要逐步消除城市公交盲区(如青年南北路)。建立城市公交监控系统，加强对专用停靠站点的管理，提高城市公交车辆的运行速度和准点率。优化通行信号管理系统，减少城市公交车辆在道路交叉口的停留时间。加大对违反交通法规，擅自占用公交专用道路行为的监管和处罚力度;四是加强公交智能化建设。运用先进科技成果改造传统的公交系统，以信息化为基础，促进乘客、车辆、场站设施以及交通环境要素之间的良性互动，推动公交车辆GPS动态管理系统等智能化公交系统建设。建立和完善公交线路运行显示系统、多媒体综合查询系统、乘客服务信息系统、IC卡系统等，不断提高
7 公交调度管理的智能化水平。
(五)进一步加大政策扶持力度。一是加大政府支持力度。城市公交基础设施建设以政府投入为主，统筹安排，重点扶持。政府对城市公交场站、车辆设施装备的更新，以及智能化建设给予必要的资金支持和优惠政策。财政部门将不断加大对城市公交事业的支持力度，在现每年预算安排专项60万元的基础上，从2011年起按市本级财政收入增长同比例增加，主要用于公交企业社会福利专项补贴;二是建立规范的补偿机制。建立社会福利专项补偿机制，对城市公交承担社会福利所增加的支出由政府给予专项补偿，将市区出租车营运权拍卖所得资金全部用于城市公交事业发展。其中，60%用于公交事业发展专项(建设公交站点、更新公交车辆贴息，其他公交基础设施建设、城乡公交一体化发展规划费等)，40%用于安排城市公交社会福利专项补偿(指老年人、残疾人、伤残军人、学生持卡优惠乘车)。对城市公交企业承担社会福利所增加的支出，由市区政府承担80%(其中：市级财政承担70%;秦州、麦积两区财政各承担15%)，公交企业承担20%。补偿政策暂定为三年，从2010年9月1日起执行;三是享受减免相关费用政策。在城市行政区域内行驶的公共汽车应免收麦贾公路通行费、外环路通行费、火车站广场停车费、旅游景点停车费;免收(征)公安、运管部门的运营车辆年检、年审(车辆等级评定)和春运车辆安全检查费;免收城市公交场站建设基础设施配套费、城市道路占用挖掘费、绿地占用补偿费;四是科学合理核定票价。要兼顾经济效益和
8 社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价及优惠比例、优惠对象数量。各优惠乘车对象数量及优惠价格由市物价局、市财政局、市审计局、市民政局、市交通运输局共同研究确定。对优惠乘车对象实名制管理，市审计局、市财政局每年要对专项补偿进行审计核查。
(六)提高城市公交的服务水平。一是优化调整城市公交线网。按照城市公交专项规划和城市建设发展实际，做到公交覆盖与城市发展同步，统筹城市公交和城乡公交客运发展，实现公交网络的无缝衔接。公共汽车承担着城市公共客运的主要任务，应及时增加线路和车辆，延长运营里程，扩大站点覆盖面，优化线路结构和运力配置，满足人民群众日益增长的出行需求。按照城乡一体化的要求，积极引导城市公交向农村发展，方便农村客运与城市公交的接驳换乘，解决农民出行难的问题。增加旅游公交线路，促进我市旅游业的发展;二是改善公交乘车、候车条件。大力发展大容量、低能耗、低污染、高效率的环保型、观光型公交工具，提高车速和舒适度。有条件的停靠点应设置候车亭，逐步配备电子导乘预告牌、中英文标识牌、乘客候车椅等相关服务设施，营造舒适的候车环境。公交车逐步更新升级，设置冷暖型空调装置、遮阳窗帘，采用低踏板、防夹车门等体现人性化服务的设施设备，通过主要风景点、商业网点、交通枢纽的主要线路实行多语种报站，温馨提示服务，强化公交司乘人员的行业素质和服务礼仪，改善乘坐环境，增强公交出行的吸引力;三是提高公交服务质量。公交企业要始
9 终坚持“以人为本、服务社会”的宗旨;要建立、完善和创新服务质量的管理机制,加大对从业人员职业道德、职业纪律、职业技能的教育培训力度,进一步规范服务行为和行车秩序;真正做到“市民满意、政府放心”,实现城市公交优先、公交企业优秀的目标。
(七)维护城市公交企业职工合法权益。一是行业主管部门要高度重视和关心城市公交企业职工的工作条件和生活状况。劳动保障部门要指导城市公交企业根据我市劳动力市场价格，合理确定职工的工资水平，并建立职工工资的正常增长机制，切实维护职工合法权益，维持城市公交企业职工队伍的相对稳定; 二是劳动保障部门要督促城市公交企业认真贯彻国家劳动法律法规，加强对城市公交企业执行国家工时制度的监督检查，保障职工休息和休假权益，保障职工的身心健康;三是公交企业要依法参加社会保险，按照国家规定，为职工按时足额缴纳基本养老、医疗、失业、工伤、生育等保险费用和住房公积金。国家法律法规规定以及劳动合同和集体劳动合同约定的各项劳动保护和福利待遇，职工工资和社会保险费用，公交企业将必须予以保证。
(八)加强对优先发展城市公交工作的组织领导。实施“公交优先”是一项巨大的系统工程，需要各级政府的高度重视和大力支持。各级、各部门要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能要求，切实加强对实施“公交优先”工作的组织领导。同时成立优先发展城市公交协调领导小组，
10 下设办公室。办公室设在市交通运输局，负责本实施意见的检查、监督工作。要以“公交优先”理念统一各部门的认识、形成工作合力。建立优先发展公交的激励和评价机制，定期对优先发展公交工作进行评估、检查和监督。
公交优先发展战略是践行党的群众路线，建设资源节约型和环境友好型社会的重要举措，近年来，在市委、市政府的正确领导下，按照国家优先发展公共交通战略要求，我市公交优先发展的政策环境大幅改善，场站基础设施建设逐步完善，车辆装备技术含量不断提升，服务质量水平明显提高，城乡公交一体化稳步推进，荆州市公共交通发展向前迈出了坚实步伐。截至目前，我市中心城区拥有各类公交车辆815台，公交线路61条，客运量1.5亿人次，公交线路长度达到940公里，年营运里程5700多万公里,并形成东到丫角抵潜江，西至万城抵枝江，北到枣林抵荆门，南跨长江到公安，覆盖城乡的一体化运营格局。
一、准确定位，规划引领，明确公交发展思路
2011年底我局开始组织编制《荆州市公交发展规划(2013 -2020 )》，2013年4月专家委员会一致评审通过。主要目标是构建以公共交通为导向的发展模式，引导城市功能布局和产业结构调整，实现公共交通与城市建设发展的良性互动、协调发展，打造“系统更强、功能更全、服务面更广”的公共交通体系，形成“低能耗、低污染、低土地占有、低财政负担、低出行成本、高品质、高效率”的城市交通系统。规划的重点工作：一是优化公交线网，依据荆州市“一心两轴五片区”的城市发展总体规划，在客流预测的基础上，
1确定中心城区骨架线、常规公交干线、常规公交基本线路和城乡公交线路等四级公交线网。二是提升公交车辆档次，逐步淘汰老旧车，提高新车比率，加快空调车普及力度，全面实现交通客车动力设计环保化、形体设计大型化、技术配臵多样化、性能选择人本化、信息沟通智能化、操作系统自动化、应急设臵可靠化和外观设计艺术化。三是科学布局公交枢纽场站，对公交枢纽站和停车场进行整体规划、合理布局，形成功能齐全、布局合理、换乘方便的多模式公交综合枢纽系统。四是拟建高效率、高速度、大运量、低成本的快速公交系统，实现我市快速公交零突破。五是在加快农村班线公交化改造上，加快实现市域范围内的城市公共交通管理主体一体化、政策法规一体化、基础设施一体化和客运市场一体化。
二、上下联动，广泛调研，促使公交优先政策出台 大部制改革后，面对城市公共交通行业发展这一道新课题，我们深入企业了解实际经营情况和困难，积极争取市政府领导与市直相关部门人员赴省内、外进行调研学习，借鉴各地优先发展城市公共交通的先进经验，为我市优先发展公交创造良好政策环境。我们先后赴洛阳、常州、十堰、洛阳、上海等城市考察取经，对公交体制、票制、场站建设、财政政策、路权优先等方面进行全面的学习，在此基础上分析了我市公交发展存在的问题，研究提出了我市公交优先发展的政策、措施。2014年1月2日荆州市政府正式出台了《关于
支持城区优先发展城市公共交通的意见》(荆政发【2014】2号文)，明确指出要以科学规划为导向，加大财政支持和补贴，落实相关优惠政策，加快公交车辆更新速度和公交场站等基础设施建设，以及推进城乡公交一体化，提高服务质量和管理水平，促进荆州市公共交通与城市经济协调发展，提高交通资源利用效率，满足群众出行需求，形成了我市落实公交优先发展的具体实施方案。
三、切入问题，解决难题，破解公交发展瓶颈
在落实城市公交优先发展战略，努力为市民提供“出行更便捷、乘座更舒适、换乘更方便”的公共交通服务过程中，我局始终坚持以问题为导向，着力破解我市公交发展中所存在的瓶颈问题。
一是解决公交车辆老化，加大资金投入，提升车辆档次。 由于公交行业的社会公益性，企业人工、燃润料、配件等生产成本不断增长，但公交票价仍保持14年不涨，并且还承担老年人、残疾人、现役军人等免费乘车，服务城市新区、开辟冷僻线路等政府指令性任务，致使企业发展困难，存在大量老旧车辆，其中超期服役8年以上车辆近260台，占车辆总数的1/3，既影响了城市环境、行业形象，又存在很大安全隐患。
于此，我们积极向市政府领导反映汇报情况，得到高度重视，市政府连续三年将“新增公交车辆”纳入为民办实事中，政府补贴资金逐年增加，老年人免费乘车补贴从2011年的350万元，增加到2014年的500万元;购臵新车从补
贴2011年的500万元，增加到2014年的1500万元。2011年至2013年我市新购天然气公交车辆441台，其中空调车达190辆。市政府还出台荆州市《公交发展专项基金管理办法》，设立公交发展专项基金(按市级地方公共财政预算收入的1%、区级地方财政预算收入的0.5%筹集)，为城市公交健康有序发展提供资金保障。
二是解决公交场站不足，划拨用地解困，还清历史欠账。 我市城区公交车辆现在已达815台，按国标200平方米/台计算，停车用地应为16.3万平方米，而几年前，我市城区公交停车场地面积仅为8万平方米，按照“北扩、南跨、西进、东联”的城市发展框架，不仅中心老城区，而且沙北新区、东方大道、荆州火车站、公安埠河等城市新区公交场站严重不足，而且80%以上的公交首末站公交车在道路上借道掉头、会车，极不安全。
近两年，在市政府重视和市直各部门的支持下，我市分别在荆州火车站配套建设了公交枢纽站，增加停车场面积42亩，在荆州开发区沙洪路以南建设了公交停保，占地57亩。两年来共增加公交停车场面积100亩，折合为6万平方米，接近于公交建司以来前50多年的公交场站面积的总和。目前，我局与公交公司一道协调相关部门，今年还有望在枣林、埠河两处乡镇新建公交停保场。
三是政府主导、部门联动，实施农村班线公交化改造。 在荆政发【2014】2号文中，明确指出统筹规划城市公交向城市周边延伸，积极支持城际客运、城乡客运进行公交
化改造，尽快实现城市公共交通在城区和郊区范围内的全覆盖，为城乡居民提供均等化的公共交通服务。这为我市城乡客运公交化改造提供了明确的政策依据，极大地促进了城乡客运公交化改造进程。
荆州至枣林镇线路，是荆州古城连接火车站片区、荆北新区、海子湖(大遗址保护)新区的主要道路，当地群众及社会各界纷纷要求延伸和新辟公交线路，但由于原有农村班线的干扰，阻扰了公交车辆延伸。2013年10月我局按照“政府主导、政策支持、部门联动、企业主体”的方针，积极协调，组织公交总公司出资1600多万元，收购荆枣线38台农村客运班线进行公交化改造，随后公交总公司自筹资金1000余万元购臵25辆新空调公交车投入该线运营。实现了城市公交惠民票价，老年人、残疾人免费凭证免费乘车，沿线市民得到了实惠，每年让利乘客800多万元。下一步我们将在试点的基础上逐步推广，对其他线路进行公交化改造，力争用三到五年的时间实现市域城乡公交一体化。
深入推进公共交通发展依然任重道远，我们将继续落实优先发展公共交通政策，进一步在资金保障上做文章，在场站投入上下功夫，在车辆更新中上提档次，在增加专用车道上求提速。更好地服务城市建设与发展。
荆州市道路运管理局
2014年5月11日
公交优先必须公交优秀
公交，是城市的大动脉。兰州公交既是一张兰州城市文明的亮丽名片，也是母亲河畔的一道流动的靓丽风景。公交，作为城市形象的窗口，市民出行的重要交通工具，其优质服务是永恒的话题。
近年来，随着公交优先政策的不断推进，公交优秀已日益成为人们关注的焦点。只有公交足够的安全、舒适与便捷，才能让人们甘愿放弃其他代步工具，公交的出行分担率才会逐步增长，才能体现“公交优先”的科学发展思路。同时，“公交优先”是政府赋予城市公交的神圣使命，因为“公交优先”将主导城市的发展速度，作为公交行业的从业者，还应该牢记另一个词: “公交优秀”。“公交优秀”的核心是公交行业必须为社会大众提供最优质的服务，其中既包括一流的硬件设施——车辆，一流的软件环境——服务质量，一流的企业形象，还包括一流的职工素质。在职工素质的培养方面，重在养成教育。有资料显示，在某城市公交公司制定的一个强制性措施却产生了意想不到的社会效果——该公司要求所有驾驶员在过斑马线时遇到行人，不管是否是红绿灯，都必须停下来让行人先行。一年过去了，这个由公交公司率先发起的善举得到了该市有车族的普遍响应，市民的文明素养因此也得到了整体提升。
兰州公交点多线长面广，几乎每个人都坐过公交车，感受过公交的快捷和便利，当然也有不少人对公交不满意。前几天的两辆公交车因抢超相撞，造成驾驶员和多名乘客受伤的事故，从这起事故可以看出，虽然我们兰州公交在近几年发展飞速，服务质量不断提升，也在努力的实现着“公交优秀”的目标，但是，还是离市民的期待有一定的距离。作为一名公交人，我清楚地认识到打造“公交优秀”的责任所在。所以，我认为，“公交优先”必须“公交优秀”，“公交优秀”必先“职工优秀”。只有员工优秀了公交才会优秀，只有公交优秀了才能促进公交优先。实现“公交优秀”就是最大限度地提升市民对公交“员工优秀”的满意度，最终归结于通过“员工优秀”来体现“温馨在兰州，满意在公交”的为民服务本质。
“公交优先”的最终落脚点体现在了“员工优秀”上，那如何才能使“员工优秀”呢?当前影响我们实现“公交优秀”的基本矛盾最突出地体现在了“安全”与“服务”两个方面。这两个方面都是与人有关系的。首先，“安全”是永恒的主题，驾驶员驾驶公交车每天乘载着乘客穿梭于繁华闹市的车流之间，只要车轮一动，就关系到人们生命财产的安全，就可能影响到千万家庭的幸福。驾驶员的安全意识可以说是我们兰州公交繁荣发展的基石，基石的稳固与否，将直接影响到“公交优秀”的实现。
目前我们有些公交驾驶员安全意识不强，在“安全”上存在的主要问题是：1. 车速快、任意变道、不依次进出站和违章停靠;2. 个别驾驶技术生疏、有些公交车车况差等等。作为公交驾驶员，要想安全行车，首先要有一份责任，对手中的方向盘负责，对车上的乘客负责，对自己负责。做好每天出车前、收车后的“三检”，保持良好的车况是保证安全行车的首要条件;其次要做到遵纪守法，文明行车，具备良好的职业道德，做到有清晰的驾驶思维，不争道抢行，不开英雄车、赌气车、危险车，同时，行车过程中保持车身横向、纵向的距离。
其次，“服务”是无止境的,只有起点而没有终点，是一个永不下课的课堂,更是一个永远得不到满分的考场。驾乘人员服务水平的高低直接反映了公交是否优秀的本质。所以，我们明白，“服务”尤其在社会不断发展的今天,乘客对我们公交服务的要求也越来越高,他们不仅仅满足于服务工作的态度和行为举止,还强烈地表现在要求花样繁多和惬意舒适的服务手段上。因此，优质服务也就成了我们公交人的永恒话题。近年来，集团公司不仅对服务质量工作常抓不懈，而且也从服务的硬件投入、机制建设和人员培训、教育上都下了很多功夫，驾乘人员的服务质量水平和乘客满意度的提高也较之往年不可同日而语。
在这里，我认为作为一名普通的公交员工，真正地做到
“员工优秀”也不是什么大事、难事，相反，在许多时候是不需要做什么惊天动地的大事, 更不需要什么高谈阔论，只需做一些实实在在的小事，在更多的时候是一种心态和责任的体现。比如作为一名驾驶员，在驾驶公交车过斑马线时停一停、招招手让行人先过，车辆起步时等乘客坐稳再开车，对老弱病残孕上下车时多点耐心、多帮一把，雨天尽量中速行驶，不让雨水溅湿行人等;而作为一名公交后勤保障人员，我们要尽最大的能力为驾乘人员服务，保证他们心情舒畅，不生气驾驶等……在我们平凡的日常工作中，不知大家想过没有,当你劝阻了一位吸烟的乘客上车时，其实你就巳经杜绝了火灾的隐患;当你关好车门再起步时，其实你就已经保障了乘客的安全;当你劝导乘客伞尖朝下依次上下车时，其实你就已经避免了一场可能的意外;当你搀扶老人上车，帮他解决座位时，其实你就已经给了老人一根安全的拐杖;当你微笑的服务于驾乘人员时，其实你就给了驾乘人员工作时的好心静。这看似渺小的、点点滴滴的小事，恰恰说明了一个硬道理：“被动服务”只是按部就班、得过且过、是“要我服务”，而“我要服务”则是视岗位为舞台，微笑服务、以情感人、周到细致、注重形象。“服务”就是我们的产品，产品质量的优劣，取决于服务者是否“优秀”，因此，只有“员工优秀”才能实现“公交优秀”。
再者，“员工优秀”则必须员工要思想解放，与时俱进。
历史已经证明必将继续证明，经济社会的每一步大发展，都是以解放思想为先导的。这是人类改造自然、推动社会改革和进步的“总开关”。改革开放以来，解放思想、更新观念，已成为当代中国的最强音。我记得南方有一个地方的领导干部讲过这么一句话：“解放思想，黄金万两;观念守旧，永远落后”，我认为这句话说的有一定的道理。从目前我国经济和社会的区域发展情况看，思想早解放早发展，大解放大发展，不解放不发展。就区域而言，南方要比北方发展快，东部要比西部发展快。这是什么原因呢?我认为除了他们有沿海地理自然优势外，更重要的是他们的思想很解放。大家回忆一下，在1996年以前，我们公交是怎样的发展状况，“破车烂人”是当时形容6路线的车辆和人员情况，各条线路发展都不景气，超产工资的发放淡漠了人与人之间的关系，大家“钱”字当头，开车你超我赶，安全意识淡薄，事故屡屡不断。在1997年以后，在集团公司领导大刀阔斧进行改革开放政策，帅先从6路开始，而后在整个集团范围内，换新车，开新线，转变思想，转换经营模式，后来，又实行了联产计酬经营方式，真正体现了以人为本，随后又实行了双休、发放加班费等惠民政策，让职工切实体验到集团公司解放思想、改革发展取得的劳动成果。试想，如果我们在1996年之前，思想不解放，仍停留在“破车烂人”局面，那我们也许是下岗的第一批人。因此说，我们大家应当明白，解放思
想不是空的，也不是口头喊出来的，更不是傻干蛮干，要根据具体情况，大胆设想，真正落实到工作上，体现在行动上，检验在发展上。所以说，只有“员工优秀”才能公交发展，公交地不断发展，才可以实现“公交优秀”。
最后，我将牢记“公交优先”必须“公交优秀”，用“公交优秀”必先“员工优秀”这把尺子衡量检验自己。在日常工作中微笑多点，理由少点;嘴巴甜点，效率高点;脾气少点，观察细点;量度大点，做事多点，把真情融进每一个灿烂的微笑中、融进每一句关切的话语中、融进每一声诚挚的问候中，融进每一项优质的服务中, 在公交平凡的岗位上努力实现“优秀”，让我们以“员工优秀”来带动“公交优秀”，促进“公交优先”的实现，只有这样，兰州公交才能为自己赢得更健康的发展环境。
保养车间 党支部
二O一一年十一月
优先发展公交事业，积极推进城乡公交一体化是贯彻落实科学发展观和建设节约型社会的重大举措，是推动社会主义新农村建设的必然要求。为了促进我区公交事业的健康发展，笔者牵头组织部分人大代表开展调研，并召集交通、建设、发改、财政、科技、国土资源、国税、人事劳动、交警、国资公司、老龄委等单位座谈。现将调查情况报告如下。
一
、我区公交事业发展的基本情况
我区公交事业起步于八十年代初期，1984年6月成立的**市公交公司(现已更名为**市第一公交公司)，是首家国有公交企业，隶属**市城建委管理，2001年2月划归交通局管理。后**汽车运输有限公司(国有控股，现更名为金豹运业有限公司)、**市客运有限公司相继经营公交业务。**境内原有较多的个体车辆从事短途客运，客运市场秩序较为混乱，经交通运输市场整治，实行公司化管理后，以个人承包、挂靠等形式分别隶属三家公司，但由于体制不同、素质差异而造成服务质量良莠不齐、线路调整困难、管理难度极大等问题。近年来，对挂靠、承包到期的车辆和经营权分别由三家公司采取有偿收回，实行公车公营。经营权收回后，公交车辆更新改造，车容车貌车况得到极大改善，服务范围不断扩大，服务质量也有所提升，方便了城乡群众出行，受到了群众的欢迎。到2006年底，我区共有15条公交线路，148辆公交车，服务范围覆盖约245个村，占我区行政村总数的88.7%。2007年元旦正式成立**市都市公共交通有限公司(股份企业，其中市一公司占55%，金豹公司30%，交通实业公司15%)，实行统一经营管理，为优化线路资源配置，提高服务质量，推行公交城乡一体化奠定了良好的基础。
二、公交事业发展中存在的主要困难和问题
调研中我们发现，一方面群众对公交发展提出更高、更迫切的要求，广大代表迫切期望公交能够进一步扩大服务覆盖面，为人民群众提供安全、优质、快捷的服务，另一方面公交发展中存在许多困难和问题，若不及时帮助解决，公交事业不仅不能得到发展，群众的要求不能得到满足，就连公交企业自身的生存都受到极大考验。
(一)体制问题影响公交事业的发展。**作为一个组合式的城市，公交问题本应由市一级政府统一管理安排，但目前除经营效益较好的90
1、902线由**环线公司经营外，其余均由三区政府各自承担本区域的公交事业，同一城市里跨区经营受到限制，资源优势不能得到合理的优化配置;同时财政对公共事业的扶持也不能得到有效集中的体现。公交事业作为政府为群众提供的公共服务产品，国家明确规定实行低票价政策，票价调整实行听证程序。公交建设投入要以政府投入为主，其发展应当纳入政府公共财政体系，统筹安排，而实际上**区级财政也相当困难，扶持力度有限，因此**公交事业发展比较艰难。市一公司虽于2001年经区政府批准改制方案，但至今尚未实施，企业产权不够明确，经营管理不顺。
(二)权利与义务不对称给公交企业带来沉重负担。2006年建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部等国家四部委文件规定，城市公共交通有责任承担社会公益性服务和政府指令性任务，同时要求政府按照国家法律法规规定合理准确界定社会公益性服务项目，对公交企业承担的社会公益性服务和完成政府指令性任务所增加的支出定期核定后进行专项经济补偿，不得拖欠和挪用。从我区的实际情况看，公益性服务项目的界限没有明确，市、区两级政府的指令性任务也没有得到及时足额的补偿，如：为了改善车容车貌，提升城市形象，2003年市、区政府要求提前更新城区主要线路的公交车辆，而置换下来的30辆车除5辆投放大陈外，其余25辆闲置，造成较大的损失;为方便群众出行，政府要求开通的一些冷线造成亏损，如为方便武警部队和兆桥村民出行开通的102路亏损100多万元，大陈公交5辆车每年20多万元亏损等等;1999年至2005年市政府主要领导要求给高教园区学生降低票价0.5元/人次，减少企业收入300多万元;政府出台政策，让老年人享受优惠，2003年开始实行至2006年4月30日减半乘坐，三年共减免300多万元，区财政贴补了105万元(对2006年5月至今的补贴，区政府最近作了专题协调)，2006年5月1日起实行60-70岁老人减半，70周岁以上老人免费乘坐的政策，据估计，每年将达200万元以上;政府性大型活动、疏散上访群众、处理突发事件等政府公共事务调用车辆，基本未收费或少量缴付油料补贴。
(三)原有公交企业的沉重包袱使都市公司经营十分困难。由于实行低票价政策与公交企业经营中油料连续涨价增加成本、社会福利乘车减少收入、农村冷线经营亏损的矛盾，原有三家公司经营中均存在亏损现象，如金豹公司经营公交2005年和2006年分别亏损180万元、101万元，市一公司2002年略有利润1.4万元，2003年开始出现亏损，至2006年
底累计达528.9万元。从2002年起对承包、挂靠到期的车辆和经营权逐步回收，市一公司回收8条线路上的71辆车，回收资金为963.8万元;金豹公司投入664万元回收了4条线路上的31辆车;三家公司联合回收了2条线路上的24辆车，投入409.2万元。2002年至今累计回收了126辆，总投资2037万元。回收后大部分车辆进行更新改造，
2003年三家公司共在8条线路上投运89辆新车，投资1955万元。巨额的投资给企业带来沉重的包袱，尤其是在都市公司中占控股的市一公司尚有1300万元的负债，使新成立的都市公司融资十分困难。企业经营继续亏损，今年一季度虽然是客流旺季，共营运491万人次，营收850万元，但仍亏损63万元，企业的生存面临威胁。
(四)公交基础设施落后亟待改善。我区目前仅有1个公交场站(工人路)和1个临时租用的停车点，根本无法满足经营权回收后车辆集中停放的要求。虽然按**市城市综合交通规划(2004—2020)，**境内有3个公交停保场、4个公交枢纽站(含工人路)和1个公交修理厂，但这些规划点与城市总体规划和土地利用总体规划均未衔接，具体位置、建设规模都不确定，城建、国土部门难以在规划和用地上控制，实施建设时具体困难很多。公交回转场站严重不足，在道路上直接调头存在严重的安全隐患。除城区和椒北83省道外均未设立公交候车亭，候乘群众饱受日晒雨淋之苦，甚至有不少地方没有候车指示牌，随意停车，安全隐患严重。区建设规划部门于2005年开始每年安排了100万元左右用于公交基础设施建设，但相对严重滞后的公交基础设施建设而言，显然远远不能满足。
(五)公交服务质量和能力与群众的要求存在较大距离。在区八届一次人代会上，代表们要求加快公交发展，合理安排线路，提高公交服务质量的呼声强烈，所提出的由交通部门主办的15件议案和建议中，有5件是有关公交事业发展的，占三分之一，内容涉及加快推进公交城乡一体化、加强公交基础设施建设、扩大公交服务范围和提高公交服务质量等，充分体现了代表们对公交事业发展的高度关注和迫切要求。代表们对个别线路未能很好执行政府优待老年人政策反映较大，老年人候车多趟不能上车，或者上车后司乘人员另眼相看，冷言冷语，服务态度不佳，与政府出台政策的敬老养老助老初衷相违，也有违社会公德和职业道德，影响公交的整体形象。
三、几点建议和意见
(一)提高思想认识，切实加强领导。公共交通是与人民群众生活密切相关的社会公共事业，优先发展公共交通，加强规划和基础设施建设，改善交通条件，是提高人民群众生活品质，促进社会和谐有序发展重要举措，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设节约型社会的具体体现，也是解决城市化迅速推进而引发的交通拥堵、停车难、群众出行不便等“城市病”的有效手段，因此，必须引起政府和有关部门的高度重视，切实加强领导，进一步确立“公交优先”发展战略，通过科学规划和建设，提高线网密度和站点覆盖率，优化运营结构，提高运营质量和效率，形成高效快捷、安全可靠、服务优良、经济舒适的公交服务系统，适应我区社会和经济发展的需要。
(二)加快企业改制，优化重组资源。市一公司体制未改，产权不够清，责权不够明，其所积累的负债和亏损已严重束缚公交事业的发展，同时，由于市一公司在新组建的都市公司中占有55%的股份，沉重的包袱也极大地影响了都市公司的健康发展，因此必须加快该公司改制步伐，从根本上解决历史遗留问题。要支持并加快工人路公交场站实施易地改造，置换出来的地块允许其开发建设，若确需保留市区公交停车点，也可采用兼顾公交停车和商住开发功能的形式予以开发建设，其开发收益用于新场站建设及原有负债的还贷，解决该公司负担过重的问题。
(三)落实优先发展政策，加大扶持力度。近年来，国务院办公厅及国家相关部委连续出台优先发展公共交通的政策，省政府办公厅也于今年3月转发省建设厅、发改委、科技厅、公安厅、财政厅、劳动保障厅、国土资源厅、物价局等七部门关于优先发展城市公共交通的若干意见，区政府及相关部门应认真研究，抓好落实，并根据**实际情况，制定**公交发展规划，出台相应的扶持政策。一是进一步加大财政投入，将公交发展纳入政府公共财政体系，每年安排一定的专项资金用于公交基础设施建设，对更新的车辆实行购车补贴及贴息贷款，所征收的城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金向公共交通倾斜。二是实行补贴补偿政策，对政策性亏损及公交企业承担社会公益性服务和政府指令任务的，合理界定和计算，实行补贴补偿，特别是老年人优惠乘车政策，要及时合理予以补贴。三是部门合力扶持，交通部门按规定给予养路费等规费减免，公安交警合理核定乘员标准，国土资源部门对场站等基础设施建设用地符合《划拨用地目录》的以划拨方式供地，税务部门按国家有关规定给予税收优惠，科技部门扶持公交系统积极推广和运用信息化、智能化高新技术和先进科技成果，等等，通过共同的努力，保障公交事业健康发展。
(四)加快基础设施建设，夯实发展基础。要尽快确定公交场站、回转场站等基础设施建设规划，明确具体位置和建设用地规模，与城市总体规划和土地利用总体规划做好衔接，并根据财力许可制订实施计划。当前重点要抓好岳头岭公交场站建设，尽快处理政策，办理审批手续，早日付诸实施，同时对**市城市综合交通规划中的客运总站公交枢纽站的用地问题，要进一步做好论证和协调，争取尽早落实。候车亭建设是造福群众的大事，要积极参照兄弟县市的经验，充分调动各方积极性，探索建设和养护管理的新路子，尽快在全区所有公交站点建成候车亭，为群众提供良好的候车环境。
(五)加强行业管理，提升服务档次。要按照安全可靠、方便周到、高效快捷、经济舒适的要求，优化公交线路，科学调度车辆，方便群众出行。要维护职工的合法权益，稳定公交职工队伍，充分发挥职工的积极性、主动性和创造性。要加强司乘人员的职业道德教育和职业技能培训，树立爱岗敬业、服务群众、奉献社会的良好风尚，自觉做到主动、热情、诚恳、耐心接待乘客，特别对老年乘客，要主动热情地搀扶上下车，提醒其他乘客让座，充分发扬和体现中华民族尊老敬老的传统美德，以优异的服务、优美的环境赢得广大群众的信任，共同为**公交事业的健康发展作出努力。
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