行业协会商会的自治权与依法自治
摘要：自治权是行业协会商会的基本权利，依法自治是行业协会商会在法律的框架下履行自治权，实现自我管理、自我服务和自我发展的过程。由于身份定位偏差、创建方式的特殊性、双重管理体制的约束、内部人控制等原因，我国行业协会商会一直难以实现充分自治。在全面深化改革的时代机遇中，为推进行业协会商会依法自治，亟需加强立法，通过法律保障和约束行业协会商会的自治权，并在此基础上，加快政会分开进程，完善行业协会商会的法人治理结构和加强行业协会商会的组织能力建设。
关键词：自治权;依法自治;去行政化;治理结构;能力建设
十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。在这里，依法自治是现代社会组织体制的核心，因为政社分开、厘清政社权责的目的都是为了保障社会组织的自治权，实现社会组织依法自治①。这意味着，在建设现代社会组织体制的要求下，行业协会商会的发展方向即是实现依法自治。那么，什么是行业协会商会的自治权，行业协会商会自治权的实现情况如何，怎样推进行业协会商会依法自治?对这些问题的回答在全面深化改革时代具有尤其重要的意义。本文拟基于对行业协会商会自治权概念的界定，讨论行业协会商会在实现自治权中面临的问题，并提出促进行业协会商会依法自治的对策。
一、行业协会商会自治权的内涵
自治权是社会团体为实现组织目标，按照章程对组织及其成员进行组织和管理的权力②。从世界各国的立法看，社会团体的自治权已被普遍承认。③我国《社会团体登记管理条例》(1998)也规定：社会团体是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织;国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。
那么，社会团体为什么拥有自治权?自治权是社会团体与生俱来的，还是国家权力授予的?从社会团体的发展历史看，在相当长的时间中，只有国家才能够代行人民主权，社会团体需要国家的特许才可以成立。直到近代，结社自由才成为一项宪法权利，社会团体自治权也因此被认为是人民亲自实现主权的形式，与国家权力具有同源性。在现时代，社会团体的自治权得到了充分发展，尤其是在七十年代的“全球性结社革命”之后，社会团体成为社会自治的核心载体。可以说，自治权现在被公认为社会团体固有的自由权，但它能否实现取决于国家权力是否作为。因此，对社会团体自治权的理解必须基于两个基本维度，一是它与其成员权利的关系，二是它与国家权力的关系。下面从这两个维度来理解行业协会商会的自治权。
从行业协会商会与成员权利的关系看：据社会团体自治权的界定，行业协会商会的自治权就是协会商会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的权利。自治权产生于协会商会会员的权利让渡，具体表现为：会员大会或会员代表大会通过组织的自治章程，并选举决策机构理事会，理事会再产生执行机构秘书处。各权力机构按照章程自主治理的过程就是行业协会商会的自治，这一过程不受任何力量的干预。
会员虽然是行业协会商会自治权的让渡者，但会员也可能侵犯协会商会自治权。会员侵权的情况有以下几种：一是会长(理事长)把持协会商会，置组织章程于不顾，以家长制治理取代民主治理。比如会长恋栈不去，不按章程进行换届选举;二是协会商会由强势会员控制。比如龙头企业借助其行业优势挟持协会商会做出有利于自身利益的决策;三是部分会员结成联盟左右协会商会决策，协会商会治理偏离章程的方向;四是从理事中选任的、掌握日常执行权的秘书长成为协会商会的实际负责人。这些情况都可以称为行业协会商会的“内部人控制”。
从行业协会商会与国家权力的关系看：按章程自治也可能形成对会员利益、外部的他人利益和公共利益的侵犯，因此，国家权力必须介入行业协会商会自治，在这种意义上，可以认为协会商会的自治权是一种相对自治权。国家权力的介入通常有三种情况：一，为防范自治行为侵犯其他利益，法律需限定协会商会自治权的作用边界和基本运行程序;二，当行业协会商会的自治行为侵犯会员利益、外部私人利益时，司法权力应介入审查;三，为防范自治行为侵犯公共利益，行政权力需对协会商会的日常运作进行监管。总之，行业协会商会自治权的外部性为国家权力介入协会商会自治权提供了正当性。但是，由于行政权力是一种积极权力，在介入行业协会商会自治权时极易过界，因此，国家权力对行业协会商会自治权的介入应按立法权、司法权、行政权排序，即司法和行政干预需以法律为依据，司法干预优先于行政干预。
行业协会商会的自治权也可能受其他力量的侵犯，这时需要国家权力提供保护，这是协会商会自治权与国家权力关系的另一个面向。一般而言，对协会商会自治权的侵犯可能来自行政权力和专业权力。
行政权力常常会进入到行业协会商会的绝对自治领域，以及替代司法权力对与协会商会相关的冲突进行审查。行业协会商会的章程所规定的合法合理的内部事务，是任何力量不得进入的，属于绝对自治领域，但行政权力可能会强制进入，比如政府可能会干预协会商会的换届选举，甚至任命协会商会的负责人。行业协会商会对会员或他人利益的侵犯，是司法管辖的内容，但行政权力也可能会越俎代庖，比如行业协会商会的自律决定侵犯了受罚会员的正当利益，在受罚会员的请求下，行政权力常常会给出处理方案。
专业权力对协会商会的影响具有两面性。聘任杰出的人才担任秘书长会加强协会商会的执行力，但聘任的秘书长也可以借助专业优势而形成对协会商会的实际掌握，从而僭越决策机构的权力，这种情况在协会商会的理事会孱弱或监督机制不健全时都极易发生。有时，聘任的秘书长还会与某些理事结盟，置会员权利于不顾，从而出现专业支配与“内部人控制”相结合的情况。
可见，行业协会商会的自治权存在于各种权力(利)关系之中，自治权的实现需各方守住权力(利)底线，而要做到这一点，尤其需要法律发挥保障和制约的作用。首先，自治权需要法律加以确认，以成为行业协会商会的一项独立的自由权;其次，自治权需要法律加以保障，以排除其他权力的干预;最后，自治权需要法律加以约束，以减弱其负面影响。可以说，法律是行业协会商会自治权得以实现的基础，在这种意义上，行业协会商会的“依法自治”就是行业协会商会自治权实现的过程。进一步讲，所谓“依法”，一方面就是使行业协会商会的自治有法可依;另一方面就是使各种力量对行业协会商会自治权的干预有法可依。
二、行业协会商会自治权的实现情况
在我国，自治权得到了行政法规的确认，也都被行业协会商会载入了章程，但自治权受复杂关系的影响，其具体实施情况如何，却值得讨论。依据上文对自治权的界定，下面从政府与行业协会商会的关系、行业协会商会自身以及其他力量的干预三个方面讨论协会商会自治权的实现情况。
在我国，行业协会商会有三种身份定位：一是政府授权的行业管理机构;二是介于政府与企业之间的中介或中间机构;三是代表会员利益的俱乐部组织吴敬琏：《商会的定位及其自身治理》，《中国改革》，2006年第10期。。如果持第一种观点，那么行业协会商会应完全以与政府间的契约关系为治理基础，谈不上自治权汪莉：《行业协会自治权性质探析》，《政法论坛》，2010年第7期。;如果持第二种观点，行业协会商会并不具有实质性的组织目标，只是发挥上传下达的桥梁作用，也没有自治权;只有在第三种定位下，行业协会商会才是一个基于会员同意的组织，才有资格谈论自治权。
然而，大多数行业协会商会并不将自身定位为俱乐部组织。清华大学课题组曾于2008-2009年间对北京、杭州等四个城市的145家行业协会商会进行调查，结果显示，72%的行业协会商会认为自身是“政府与企业和市场间的桥梁纽带”，15%的行业协会商会将组织定位为“行业治理的主体”王名、孙春苗：《行业协会论纲》，《中国非营利评论》，2009年第1期。。这一调查结果表明，大多数行业协会商会对自身的自治权缺乏认识。此次调查没有询问行业协会商会是否自认为是互益性组织或俱乐部组织，这可能体现了研究者对行业协会商会身份理解的偏差，也说明整个社会对行业协会商会的角色定位都存在一定问题。之所以出现这种现象，是因为在很多人的意识中，行业协会商会就是“二政府”，它们与政府的关系具有特殊性。
行业协会商会是改革开放以后经济管理由部门管理转向行业管理的产物。以建立行业管理为目标的改革在20世纪80年代初启动，其中，成立行业协会、向行业协会转移部分职能是重要内容。1980年，国家经贸委开始行业协会试点工作，首先成立了中国包装技术协会中国包装技术协会经民政部批准于2004年9月2日正式更名为“中国包装联合会”。中国包装联合会下设20个专业委员会，在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市和中心城市均设有地方包协组织，拥有近6000个各级会员。，后又相继成立了中国食品工业协会、中国饲料工业协会等大批行业协会。这些自上而下成立的行业协会都被赋予了行政性职能，并由政府给编制、定职级、下拨经费，具有突出的官办色彩贾西津、沈恒超等：《转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2004年版，第105-106页。，因此又被称为“翻牌”行业协会、“体制内”或“行政性”行业协会周俊、郁建兴：《行业管理体制的变革与出路：兼论行业协会协会的困境与发展》，《思想战线》，2012年第6期。。
除自上而下成立的行业协会之外，我国还存在两类行业协会商会的创建方式：一是由企业家自主创建。这类行业协会商会的成员具有共同的意志，他们自愿联合在一起以维护自身利益，决策权由会员大会或会员代表大会掌握。此类行业协会商会常被称为民间商会，但是，受“双重管理”体制的影响，它们要接受业务主管单位对换届选举、重大决策、重大活动等的管理;二是在政府支持下由企业家创建，这类行业协会商会虽然有会员意志，但其人事任命等重大活动都由业务主管单位安排，具有半官方性质。此类行业协会商会较普遍地存在于全国各地，是市场经济发展与政府计划管理相结合的产物。
虽然存在三种创建途径，行业协会商会的主体构成仍然是官办和半官办行业协会，而且几乎所有行业协会商会的绝对自治领域都受到政府的干预，这正是虽然行政法规规定了行业协会商会的社会团体法人身份，但社会上仍然普遍认为行业协会商会是“二政府”的重要原因。
行业协会商会的自治权还受到会员的干预，这在民间创立的行业协会商会中体现较为明显。由于民间创立的行业协会商会通常是由企业家个人或集体发起，他们在组织创建过程中立下了汗马功劳，因此，在行业协会商会成立后，就成了组织的实际控制者。同样，民间行业协会商会也容易受到大企业会员的控制，因为大企业能够为行业协会商会提供更多资源，他们缴纳更高的会费，有时还会提供特别捐赠或赞助，有的会为协会商会提供办公场所和工作经费，他们因此拥有更大影响力和发言权。选任的秘书长通常为业内企业家，有的秘书长甚至放弃自己的企业，专职从事协会商会管理工作，由于他们拥有日常管理权，经常以协会商会代言人的身份出现。在协会商会中有一种流传的观点认为，协会商会发展的好坏取决于秘书长的能力。秘书长的影响如此之大，他们实际控制协会商会的空间也相应增大，协会商会中由秘书长说了算的情况非常普遍。
“内部人”控制的情况较为普遍地存在于民间行业协会商会中，这与它们的治理转型尚未到位直接相关。家长制治理模式是民间行业商会惯常采用的，在这种治理模式中，制度化的治理机制缺乏，强势会员控制协会商会的行为难以受到有力约束。此外，尽管行业协会商会采取自愿入会制，但强制“邀请”会员入会的做法非常常见，那些被邀请的会员本身对协会事务不感兴趣，也没有积极性参与和监督协会商会运作，这为部分会员控制协会商会创造了条件。
专业权力控制同样存在于行业协会商会中。虽然按照《社会团体章程示范文本》的要求，行业协会商会的秘书长应经选任产生，但在实际做法中，许多协会商会的秘书长都是聘任的，比如聘任退休的政府领导做秘书长。聘任的秘书长能够保持相对于会员的独立性，但也能够通过专业知识左右协会商会的日常运作，尤其是当秘书长领导协会商会取得了突出成绩的时候，会员大会或会员代表大会和理事会的角色都变得无足轻重。
以上均体现的是行业协会商会自治权受到内外干预的情况，换一个面向，则可以看到，行业协会商会在自治的过程中，也会有意或无意地侵犯会员利益、他人利益，甚至是公共利益。行业协会商会的自治权通常包括发起成立权、规章制定权、监督管理权和惩戒处罚权彭昕：《我国体育行业协会及其自治权的经济法分析》，《中国体育科技》，2005年第4期。。在行使监管管理和惩戒处罚权时，行业协会商会极易因对事务的处理不公正而发生侵权行为。非常典型的一个案例是，2001 年中国足协对长春亚泰队和广州吉利队进行处罚后，广州吉利以中国足协为被告提起了民事诉讼，而亚泰足球俱乐部以中国足协为被告提起了行政诉讼。行业协会商会对他人利益的侵害也不少见，比如出售非会员企业的信息、强制非会员企业上缴认证费用等。行业协会商会破坏公共利益的情况也时常发生，世界方便面协会中国分会曾因方便面“集体涨价”事件而被指责“以行业协会的角色，试图干预行业的市场价格”;上海黄金饰品行业协会也曾组织部分金店垄断黄铂金饰品价格，并且因此被处罚。
行业协会商会侵权行为的发生是多种因素共同作用的结果，其中，非常重要的是“行政化”和“商业化”的影响。一些行业协会商会正是借助主管部门的权威进行强制收费、强制处罚等违规工作，而另一些行业协会商会则主要是为“赚钱”而走上了非法“敛财”之路。然而，无论是哪种原因，之所以能够产生作用，都是因为缺乏法律约束和强有力的监管。
总体而言，行业协会商会虽然拥有自治权，但受身份定位、创建方式、管理体制、内部治理模式、专业权力等因素的影响，目前还难以实现充分的自治，而且由于法治的不健全，行业协会商会自治权的外部性也非常突出。因此，要促进行业协会商会依法自治，迫切需要改善行业协会商会的内外环境，破解其在实现自治权中面临的难题。
三、行业协会商会依法自治的突破点
行业协会商会自治权的现实状况表明，保障协会商会自治权、推进协会商会依法自治，需要协会商会及其利益相关者的共同努力，其中，迫切需要解决的问题包括：通过立法确认行业协会商会的自治权，形成协会商会自治的法制环境;在此前提下，基于我国政社关系的特殊性，还需将政会分离作为重点工作，通过“去行政化”改革重构政会关系;与此同时，行业协会商会应逐步完善法人治理结构，通过建立分权制衡机制防范内外力量的干预，并且加强组织能力建设，增强自身的环境适应性。
第一，通过立法保障与约束行业协会商会的自治权。
行业协会商会等社会团体的自治权是人民主权的实现形式，是人类“群分”的本性得以满足的重要保障，与公民的人格尊严密切相关，而且是一种普遍性的权利诉求，因此具有作为一项独立的基本宪法权利的特征，理应由宪法和法律加以保障和约束。李海平：《社团自治与宪法变迁》，《当代法学》，2010年第6期。然而，我国承认社会团体自治权的是《社会团体登记管理条例》，它的制定主体是国务院，属于行政法规，效力层级较低，无法体现社会团体自治权的独立性和宪法权利特性。不仅如些，行政法规因为只能规范行政权力与社会团体自治权之间的关系，以及限制社会团体对公共利益的侵犯，无法对社会团体的自治权与各种权力关系都做出规定。
可以说，行业协会商会的自治权是欠缺法律依据的，而其结果就是协会商会的诉讼主体地位得不到确认，这在 “亚泰”案和“吉利案”中表现非常突出在“吉利案”中， 法院认定原被告之间是一种行业管理关系，不是民事关系，因而驳回起诉; 在“亚泰案”中，法院以不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件为由，裁定不予受理。，即使是在今天，在行业协会商会是应属于行政诉讼主体还是民事诉讼主体的问题上仍然存在争议。因此，要保障和约束行业协会商会的自治权，亟需通过立法工作明确这些具有根本性的法律问题。
由于行业协会商会属于社会团体，社会团体又是社会组织的一种，因此，促进行业协会商会自治的法制建设最好是在社会组织法制建设的大视野中开展，以制定出台社会组织基本法为主要内容。立法的主要任务首先是要确认社会组织自治权的地位，明确自治权是非营利组织法人固有的自由权，任何力量都不得任意干预;其次是要明确社会组织自治的基本原则和程序，以约束社会组织自治权对成员权利、他人利益和公共利益的侵犯;最后是要设定国家权力干预社会组织自治权的界限，尤其要限定行政权力介入社会组织自治的领域，防止社会组织的“行政化”。
第二，加快推进行业协会商会的“去行政化”改革。
行政权力对自治权的过度介入形成了行业协会商会的“行政化”，因此，“去行政化”改革是推进协会商会依法自治的必然要求。行业协会商会的“去行政化”改革始于上世纪90年代末协会商会的基本体系形成之后，主要内容包括政会在人事、职能、机构和财务上的“四脱钩”，改革行业协会商会的管理体制，以及创新政府与行业协会商会的合作方式。进一步的改革也应围绕这三个方面进行。
加快政会脱钩的进程。政会脱钩改革始于1999年，当年国家经贸委印发《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》，提出工商领域协会应“坚持自立、自治、自养的原则”，要按照“政社分开”的原则，积极探索工商领域协会管理模式。其后一些地方开始着手政会脱钩工作。2005年，《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》(征求意见稿)发布，提出行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题，要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开。在这种政策导向下，各地纷纷启动了政会“四脱钩”工作，到2007年国务院发布36号文件前后，许多地方宣布完成了脱钩工作。但实际上政会脱钩开展得既不平衡也不彻底。不平衡主要是指有些地方并没有全面落实脱钩政策，即使在领导干部兼职这一显示度极高的问题上也是如此。不彻底主要是指，政会脱钩从政策上看应包括四个方面的分离，但各地着力推进的主要是机构、人员和财务分离，职能分离进展缓慢。周俊、宋晓清：《行业协会的公共治理功能及其再造》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2011年第6期。从总体上看，政会脱钩在全国范围内还远未完成，要摘除行业协会商会“二政府”的帽子还有待时日。也因此，政会脱钩仍然是当前的重要工作，2013年3月14日，十二届全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确提出，要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。同年12月5日，民政部长李立国表示，争取到2015年底前实现从全国到地方各个层次的行业协会商会与行政机关真正脱钩。
鉴于以往政会脱钩工作中的得失，本文认为，政会脱钩应以“职能分离”为核心。职能本是政会关系的落脚点，在机构、人员和财务分离已基本实现的今天，职能分离更应成为“去行政化”改革的重中之重。为实现职能分离，编制管理机构应全面梳理社会主义市场经济条件下的政府职能，这些职能应具有行业公共物品的属性，还应从各部门所拥有的行业公共物品供给职能中划分出可授权或委托给行业协会商会执行的职能。明确政府职能一方面意味着凡不属于政府的行业管理职能，行业协会商会都有权行使;另一方面意味着政府不可随意将职能授权和委托给行业协会商会。
深化管理体制改革。在探索对“双重管理”体制的突破中，行业协会商会领域中最先出现了登记管理的“一元制”、“新二元制”和“三元制”等管理方式。郁建兴、沈永东等：《从双重管理到合规性监管：全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构》，《浙江大学学报》，2014年第4期。正是在行业协会商会管理体制创新的基础上，2013年底全国范围内开始实施行业协会商会等四类社会组织的直接登记，这使新设立的行业协会商会摆脱了行政权力对其绝对自治领域的干预。此外，异地商会登记制度改革和“一业多会”制度的试行也有利于减少协会商会对政府的依赖。广州市明确规定党政群机关、事业单位均不得发起或指定发起人发起成立行业协会商会，更是从源头上杜绝了新成立的行业协会商会被“行政化”的可能性。
行业协会商会的管理体制已经取得了重大进展，但直接登记只是针对新成立的行业协会商会，“一业多会”制度尚未全面推行，因此，有必要继续深化改革，逐渐全面取消业务主管单位;以“非禁即入”作为准入管理的基本原则，限制政府新设行业协会商会的权力，以及尽快落实“一业多会”政策。
推进政府购买行业协会商会服务。向行业协会商会购买服务一直是政府购买服务的重要内容，它对推进行业协会商会依法自治具有重要意义：首先，政府购买遵循“费随事转”的原则，改变了政府以直接财政拨款扶持行业协会商会的做法，政会间财务关系变得更加明晰;其次，政府购买服务遵循的是市场交易原则，在购买服务中政府与行业协会商会依契约结成合作关系，这种契约化合作不仅体现了政府对行业协会商会社会主体地位的承认，也将促进行业协会商会建立起新的身份认同;最后，随着制度的日益完善，竞争性招标将成为政府购买服务的主要方式，这将促进政会合作的公开化和透明化，减少政府有倾向性地选择合作对象的行为。
但从总体上看，政府购买服务还处于初级阶段，许多问题亟待解决，比如增强购买的竞争性，禁止政府从事关联交易，加强对购买服务的监管等。只有从这些方面加强制度化建设，政府购买服务才能真正发挥建立新型政会合作关系、促进协会商会发展的作用。
第三，完善行业协会商会的治理结构。
建立完善的治理结构对保障行业协会商会的自治权、促进行业协会商会的民主治理具有重要意义。当前对行业协会商会治理结构的政策规定并不缺乏，但却不甚完善，政策落实情况也差强人意，较为突出的问题是，缺乏对协会商会监督权的规定，对秘书长选任制的规定不符合协会商会专业化和职业化发展的趋势。基于此，完善协会商会的治理结构尤其要解决两方面的问题：
加强监督机制建设。凡是有权力存在的地方，都不可缺少监督机制。行业协会商会也需要设立监事或监事会，以监督决策和执行权。监事或监事会应由会员或会员代表大会选举产生，理事、秘书长都不得兼任监事，监事的报酬应由会员或会员代表大会而非秘书处决定。监事或监事会的主要职责是监督理事和管理人员有无违反法律法规和组织章程的情况，协助政府和审计机构对组织的检查工作等。
完善秘书长聘任制度。秘书长是行业协会商会日常工作的负责人，也是协会商会的代言人，对协会商会发展的意义重大。政策规定秘书长应从理事中选任，但理事通常为会员企业家，没有时间和精力兼任秘书长，如果离开企业专任秘书长，也难以做到完全独立于自己的企业利益。因此，选任秘书长的做法存在明显的局限性。现实中，许多行业协会商会已经采用聘任的方式产生秘书长，但又倾向于聘任退休的政府官员，同样存在专业性不足和精力不够等问题。因此，行业协会商会应完善秘书长聘任制度，通过公开招聘的方式选择专业人才出任秘书长，并明确秘书长的职责，建立激励、考核和监督等机制，以最大限度地发挥秘书长的作用。
第四，加强行业协会商会的组织能力建设。
“去行政化”能够使行业协会商会获得相对于政府的独立身份，完善的治理结构可以为行业协会商会实现自治权提供制度保障，在此基础上，行业协会商会还需具备一定的组织能力，以使自治权得以落实。然而，组织能力不足一直困扰着行业协会商会的发展，因此，加强组织能力建设刻不容缓。行业协会商会组织能力建设涉及构建监管体系、完善治理结构、开展战略管理、实施项目管理、加大政府扶持等广泛内容，下面仅就主要方面提出几点建议：
引入战略管理。战略管理是组织能力建设的有效手段。通过战略管理，组织能更清晰地认识自身的宗旨和目标，并为目标的实现选择合适的方案和对方案进行有效控制。战略管理在企业领域已经普遍实施，行业协会商会也有必要借鉴企业经验，将战略管理作为组织能力建设的重要内容。为此，行业协会商会需要在对内外环境进行分析的基础上、基于组织宗旨不断完善战略目标、加强战略实施与控制、做好战略评估工作。
实施项目管理。与日常性管理相比，项目管理具有综合性的特征，包括项目整体管理、范围管理、时间管理、费用管理、质量管理等广泛内容。组织通常能够借助项目管理实现资源整合、提升组织能力、掌握服务需求。随着内部项目和外部合作项目的增多，行业协会商会也应加强项目管理，设立专门的项目管理部门或协调人员，建立合理的项目管理流程，形成专业的项目管理体系。
开展绩效管理。绩效管理可以从组织、部门和个人层面上全面改善组织的运行情况，是提升组织能力的有效工具。行业协会商会可以学习和借鉴其他组织的绩效管理经验，建立以绩效计划、绩效实施与控制、绩效总结为主要环节的绩效评估流程，合理利用目标管理、关键绩效指标管理、平衡计分卡等绩效管理工具，逐渐完善绩效管理机制，发挥绩效管理促进组织发展的作用。
加大政府扶持。除需自我修炼外，行业协会商会的能力建设还需要来自政府的扶持。行业协会商会在各类社会组织中已经享受到了特殊的政策待遇，但从总体上看，政府对行业协会商会的扶持主要还是针对初创协会商会、优秀协会商会和特定事项，扶持的面不够宽。另外，扶持政策主要着眼于行业协会商会的个体发展，对行业协会商会的整体发展考虑不多。因此，除在设立扶持资金、组织培训、建立政府购买机制等常规做法中扩大社会组织的参与面外，政府还需明确行业协会商会的总体建设方向和结构布局，以及建立行业协会商会的人才培养机制。
综上所述，推进行业协会商会依法自治是全面深化改革时代实现行业协会商会大发展的必然要求，而依法自治的核心是保障和落实行业协会商会的自治权。当前，行业协会商会自治权的实现情况并不令人乐观，会员、政府和专业权力干预协会商会自治的情况比较普遍。为保障行业协会商会的自治权，促进协会商会依法自治，需要通过立法对行业协会商会的自治权加以确认，并明确自治权的边界，在此基础上，还要进一步推进行业协会商会的“去行政化”改革，规范行政权力对协会商会的干预;完善法人治理结构，为行业协会商会排除内外干预建立制度的“防火墙”，以及提升实现自治权所必需之组织能力。
(责任编辑：石洪斌)
作者：周俊
实施计划生育群众自治，是人口计生工作深入发展的客观要求，是新形势下依靠群众做好计划生育工作、转变群众生育观念、促进计划生育工作上新水平的有效途径，是把群众当作计划生育主人的具体体现，也是充分发挥计生协会作用的重要途径。
一、山东省计划生育群众自治发展历程
20世纪70年代全面推行计划生育以来，由于生育政策与群众生育意愿之间存在很大差距，当时实行了以各级政府为主体、依靠行政手段强力推动，自上而下、一抓到底的行政管理模式，使我省在较短的时间内，成功地遏制了人口过快增长的势头。然而，随着各项改革不断深入，社会管理不断创新，人口计生工作环境发生了深刻变化，传统管理体制和工作方式方法的不适应性以及由此带来的问题日益显现。为改变计划生育管理服务模式，全省各级进行了有益的试验和探索，计划生育群众自治成为改进人口计生工作管理方式的重要突破口，摆上了重要位置，并取得了积极成效。山东省实行计划生育群众自治工作，大体经历了三个阶段。
(一)探索试点阶段。自上个世纪80年代开始，各地开始自行探索计划生育群众自治工作模式。1995年，中国计生协老会长宋平同志看了临沂市沂南县和庄村发挥协会作用，搞好村民自治，给予了充分肯定。济南市章丘县提出了“计划生育村民自治”、潍坊市寒亭区提出了“计划生育村级自治”、泰安市肥城县提出了“计划生育群众自治”等。以1997年11月彭佩云同志在潍坊市寒亭区的题词“依法管理、群众自治、优质服务”和1999年5月姜春云会长在德州市宁津县红庙李村的题词“红庙李村计生协会工作出色，事迹突出，保持了全县全省全国的领先地位”为标志，计划生育群众自治工作在全省、全国正式提出并叫响。
(二)总结推广阶段。在探索实践、总结提炼的基础上，1999年5月，省人口计生委、省计生协联合在泰安市召开会议，总结推广了泰安市发挥协会作用、推进计划生育群众自治的经验。2001年11月，根据省人口与计划生育领导小组的要求，省计生协会调研了计划生育群众自治工作，由领导小组下发了调研情况通报。2002年3月，省人口计生委、省民政厅、省计生协联合下发了《关于搞好计划生育群众自治工作的指导意见》，加大对群众自治工作的推广力度，并提出了创建群众自治合格村和模范村的要求。
(三)发展提高阶段。进入新世纪以来，威海市建立了“两委负总责、协会当骨干、家庭为中心、群众做主人”的基层计划生育工作新机制，姜春云会长给予了高度评价;2004年，泰安市提出了构建“自治、自主、自觉”的计划生育工作“三自模式”新机制。当年，“以自治为基础、自主为途径、自觉为目的”，加快“三自”进程被确定为全省人口与计划生育工作的重要目标。2009年，省人口计生委、省计生协下发了《关于进一步完善有关移风易俗、利益导向和男女平等村规民约内容的指导意见》。 2010年省人口计生委、省计生协下发了《关于开展以深化群众自治、完善村规民约为重点的千村(居)示范活动的通知》，山东计划生育群众自治工作进入了新的发展阶段。
二、计生协在计划生育群众自治中的地位和作用
山东省实行计划生育30年来，人口和计划生育工作取得了巨大成就，全省少生了5000多万人，有力地促进了经济发展、社会进步和民生改善，有效缓解了人口对资源环境的压力。在此过程中，计划生育协会在积极推行基层计生群众自治工作中发挥了至关重要的作用。新时期，随着我省计划生育群众自治工作的不断推进和发展，计划生育协会进一步组织积极参与计划生育群众自治，发挥重要载体和作用，已成为当前和今后一个时期的重要力量，其地位和作用显得越来越重要。
(一)计生协在计划生育群众自治中的重要地位。开展计划生育群众自治，从根本上说要靠群众参与，靠群众内在动力、靠群众思想觉悟，还要靠有效地把群众组织起来 ，依法实行自我管理、自我教育、自我服务。计划生育协会是从事人口计生工作的群众团体，是协助政府做好人口计生工作的组织形式，其性质和工作特点决定了它是参与计划生育群众自治的群众组织载体 ，是联系群众的桥梁和纽带。计生协会在计划生育群众自治中有四大优势。一是组织网络优势。基层计生协会有健全的组织网络，协会理事和广大会员分布在农村的每一个角落，为推进计生群众自治提供了强有力的群众组织保证。二是群众工作优势。基层计生协会的理事、会员来自群众，植根于群众之中，他们可以把计生群众自治的宣传和组织工作做到每家每户每个人，能协助村两委做好思想政治工作。三是情感威望优势。基层计生协会成员中，有一批“五老”和社会贤达，他们有群众基础，有威望，与群众联系广，情谊深，在推进群众自治中碰到一些矛盾和问题，由他们出面做工作，就能迎刃而解。四是人才众多优势。基层计生协会组织中，有一些专业大户、技术能手、乡村医生和私营企业主，他们在组织群众、引导群众实行自我管理、自我教育、自我服务和为群众提供生产、生活、生育服务时，具有明显特长和优势。计划生育群众自治有了计生协会的参与，就使自治的开展有了群众工作基础，有了骨干力量，有了具体组织者和参与者，就能有效地把群众发动起来，组织起来，实行“三自”，使计划生育群众自治能够深入开展、不断地推进。
(二)计生协在计划生育群众自治中的重要作用。1.通过组织建设，从机制上对群众自治的落实起到推动作用。计生协会经过30多年来的发展，已成为宗旨明确、网络健全、制度规范的群众性团体，对推动人口计生工作的作用已日渐明显。基层计生协会以育龄群众为主体，以老党员、老干部、老模范、老专家、老农民或退休职工等社会贤达为骨干。其工作任务有四个方面：组织会员带头学习国家、省计划生育方针、政策、法规，带头实行计划生育，带头勤劳致富;经常开展计划生育宣传教育，引导群众自觉实行计划生育;积极开展有利于育龄群众实行计划生育的各项服务活动，为育龄群众办好事、办实事、排忧解难;参与计划生育的民主管理和监督，倾听育龄群众的意见和要求，维护育龄群众的合法权益。2.通过宣传教育，从思想上对群众自治的落实起到引导作用。宣传教育具有广泛性、持续性、结合性和社会性。广大基层计生协会会员通过书写板报、墙报、标语，发送计生宣传品、交心谈心、组织文艺演出等方法，大力宣传基本国情省情、人口与经济、社会协调发展和可持续发展、科学、文明、进步的婚育观、计划生育政策法规、计划生育、优生优育、生殖健康科普知识、计划生育工作思路，总结计划生育工作经验、典型，使计划生育观念越来越深入人心。3.通过优质服务，从行动上对群众自治的落实起到桥梁作用。基层计生协会的优质服务主要是通过结对帮扶、开展生产、生育和生殖保健服务以及为贫困户、受灾户捐款捐物，缓解燃眉之急的生活困难等方式进行的，不仅能根据对象户的个人、家庭状况结合当地自然资源条件提供技术培训、信息咨询、资金扶持、普及科学文化知识来帮助对象脱贫致富，还能通过思想开导、政策法律宣传、家事互助等方式解决对象户日常生活中的困难，并可以通过积极配合计生技术服务部门开展生育和生殖保健服务，协助做好避孕节育知情选择、药具上门、生殖保健、少生优生工作，避免和减少育龄群众非意愿性怀孕与计划外怀孕的发生，保障广大育龄妇女的身心健康，弥补计划生育行政工作中难以涉及的一些不足，增强了育龄群众自觉实行计划生育的主动性，变“要我”实行计划生育为“我要”实行计划生育。4.通过利益导向，从经济上对群众自治的落实起到巩固作用。新时期人口计生工作的一项重要内容是推行“三结合”，就是坚持农村人口计生工作与发展经济相结合，与帮助农民勤劳致富相结合，与建设文明幸福家庭相结合，以突破根深蒂固的传统婚育观念，解决农村居民实行计划生育之后，劳动力减少、老无所养的问题，从而使群众的生育观念产生变化，由被动接受转变为主动行动。
三、目前推行计划生育群众自治存在的问题
总体来看，山东省的计划生育群众自治工作的推行是健康的。但是从外部客观环境和内部运作情况看，还存在一些不容忽视的问题。一是认识还有差距。一些乡村干部认为计划生育工作开展繁琐复杂，是“天下第一难事”，广大群众的生育意愿和国家的生育政策之间还存在着一定的差距。人口与计划生育工作需要通过强有力的行政手段来推动，推行计划生育村民自治，在自我约束和管理上存在欠缺，同时，村民自治在一定程度上缺少群众基础，条件还不是很成熟。二是村规民约还不规范。一些村制定的计划生育村规民约，村民应享有的权利与承担的义务极不平等，对村民规定的义务、限制、制约措施多，享有的权力、民主、政策措施少，过分强调村民的违约责任，在具体执行过程中违约行为频繁，很难找到合适的解决途径。三是经费保障不足。近年来，虽然各级政府、计生部门对计划生育经费的投入力度加大，但在村、组计生干部的报酬落实上仍显不足。虽有明文规定村计生专干工资按村支书工资标准的80%计发，但由于各方原因不能全面落实到位。有的村级没有任何活动经费，无法适应工作需求。四是村民参与意识还不强。当前，绝大多数地方的群众文化水平较低，法律意识相当淡薄，虽经多方宣传，但一些群众对村民自治工作仍漠不关心，给工作全面开展带来了一定的难度。五是协会作用没有得到很好发挥。主要是没有摆正协会工作的位置，有的认为协会工作无关紧要，忽视了协会在村(居)民自治中的载体地位;有的把一切都归功于协会，这显然也是不切实际和经不起推敲的。
四、发挥计生协作用，搞好计划生育群众自治应把握的几个要素
(一)提高认识是前提。应本着“两委负总责、协会当骨干、家庭为中心、群众做主人”的工作机制，着重做好两方面工作。一是强化领导意识。把实现群众自治作为人口计生工作的重点工作，切实加强领导。要结合实际，出台计划生育群众自治实施方案，及时协调解决工作中的实际问题。二是强化责任意识。镇党委书记和各村党支部书记为群众自治的第一责任人，分管领导为直接负责人，各部门按照各自工作职能，认真做好具体的工作指导。同时，把群众自治列入计生工作目标责任制的一项重要内容，定期检查、督促落实，做到奖优罚劣，促进群众自治工作扎实有效地开展。
(二)建章立制是关键。在推行计划生育群众自治工作中，应该把握住两个关键性环节：一是计划生育村规民约制定要统筹兼顾。计划生育村规民约是实行计划生育群众自治的依据，也是规范干部依法管理服务和群众婚育行为的准则。要注重合法性，不能与国家法律法规相抵触;要注重民主性，集思广益，广泛收集群众的意见、建议;要注重针对性，应从实际出发，因地制宜;要注重可操作性，要通俗易懂，利于实施。二是实施计划生育合同化管理。要把双方的权利和义务，通过合同的形式具体落实到位。在各级层层签订计划生育目标管理责任书的基础上，委托协会小组长与广大育龄群众签订遵守计划生育合同书。合同要根据育龄群众的不同特点，在内容上有所区别，让群众见到实行群众自治的好处，自觉地计划生育，为计划生育群众自治工作开展铺平道路。
(三)队伍建设是保证。实行计划生育群众自治，没有党支部村委会的重视和强有力的计生协会组织网络作保障，很难顺利开展。一是要成立群众自治领导小组。县乡(镇)成立计划生育群众自治指导小组，各村也要成立领导小组，使工作层层落实、有人管事办事。二是要配强一支村级计生协会服务员队伍。对村级计生服务员进行考核，把有文化、年轻、有工作能力、责任心强的优秀青年充实到计生服务岗位上来，充分发挥队伍的带头作用。三是成立计划生育评议监督队伍。聘请有思想觉悟、有群众基础、有工作能力的各界人士为评议监督员，加强对计生群众自治工作的监督指导。
(四)群众参与是根本。如何使计划生育群众自治落到实处，真正体现广大群众的意愿，群众参与至关重要。一是村规民约的制定、合同管理程序上要让群众广泛参与，广泛征求群众意见，了解群众需求，让群众明白自己应该履行哪些义务。二是积极组织丰富多彩的群众活动。推行计划生育群众自治要让群众协助、参与计划生育各项工作的管理服务和监督工作，真正实现群众自我教育、自我管理、自我服务的目标。
(五)引导示范是途径。尽管现行生育政策和群众生育意愿还有一定差距，但计划生育既是国策，也是利国利民利家的好事，这一点群众是能接受的。群众中有一批支持计划生育工作的积极分子，需要发挥他们的示范引导作用。通过计生协会把群众中积极分子组织起来，通过他们“作表率、教子女、帮亲戚、带四邻”，带动群众“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，形成多数人做少数人工作的局面，就能产生强大的工作合力。
(作者单位：山东省计划生育协会)
(编辑 刘旖)
作者：薛永胜
摘 要 在1996?年我国《律师法》颁布之初，我国律师管理制度尚处于单一司法行政管理的摸索阶段，后经“司法行政机关主导、律师协会从属”的过渡，最终实现了现行的“司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合”的“两结合”管理体制。经过多年发展，我国律师管理制度基于律师的职业属性和律师工作规律的认识和把握，在各方面都有较大飞跃，但是仍然存在若干问题。诸如，行政管理和行业管理职能的混淆，管理队伍现状不适应发展需要，缺乏科学的管理工作运行机制等。本文从律师协会自治的角度出发，论述完善我国律师协会自治管理制度的若干举措，以实现民主法治的应有之义。
关键词 律师管理 制度 律师协会自治
一、律师协会自治职能概述
律师协会自治，是指律师协会在律师行业的自治工作中的职责和任务。具体体现为自主行使自治权力和实现自治利益，加强律师行业的自治特性，逐步脱离具体的行政管理，完善律师行业自治的内部管理机制、健全监督机制，强化实质意义上的自治豍。
目前我国各级律师协会主要有以下自治职能：第一，拟定行业规范和惩戒规范，对律师和律师事务所进行奖励和惩戒。与《律师法》等法规、规章相比，律师行业规范是律师内部的“规则”，一般通过鼓励和限制禁止两种手段来实施;第二，律师执业程序的管理，根据行业特点，对律师实习、考核、年度执业情况进行考核等，属于律师管理的程序性事项;第三，调解执业纠纷，受理对律师的举报和投诉，对律师执业过程中的纠纷进行调解，受理律师申诉等无需启动法律程序的内部轻微纠纷;第四，服务会员、维护会员权利，主要通过组织交流活动及业务培训，促进律师行业的整体健康发展。
可以看出，“两结合”的律师管理体制，与先前的“行政独享”和“行政主导”模式相比，具有明显的进步性，律师协会和司法行政机关对律师行业共同管理，而律师行政管理和行业管理实现了分离：律师协会则更注重具体细化的管理工作，目标是实现相对独立的自主管理。
二、律师协会自治存在的问题
西方国家律师制度的发展得益于自治，也因此促进了社会和法治的进步，可见律师自治的意义重大豎。然而中国特色的律师协会自治制度尚在摸索时期，目前律师协会仍有较大的非独立性。自治性与独立性相互依存，律师协会的非独立性会导致其无法发挥自治功能。目前，我国律师协会自主管理工作仍需依附于司法行政机关，从一定程度上束缚了律师行业的独立自治。
(一)行政管理“抓权”、“越权”
司法行政机关深受行政管理思维惯性的影响，在“两结合”管理体制下难以迅速实现角色转换，将宏观管理者身份转换为直接管理者的角色。一些地级市司法行政机关，越权履行律师协会的管理职责，甚至插手律师事务所的具体事务，或对个别案件提出主导意见等现象屡见不鲜。在权力的下放方面，有些司法行政机关仍不愿意“放权”。与其他政法机关相比，司法行政机自身职能较弱，不愿移交管理律师的权限，而是通过控制律师协会的人事任免权和财务管理权，在实际上架空律师协会。在这种情况下，律师协会的职权或职能停留在形式上，带有虚化性质，可以说职权发挥毫无空间，难以真正发挥律师行业自治的实质性作用。总之，不明晰的职能权限分工，司法行政机关抓权不放，越权行事，是导致律师协会自治过程中不得不受到行政机关干预的原因之一。在这种牵制下，律师协会往往不能自主作出决定，而必须听从行政指示命令，形成一种司法行政管理为主，律师协会自治为辅的非正常现状。
(二)律师协会内部管理机制疏漏
内部管理机制的科学运转是良好地进行自治的重要因素。科学的运转状态应当是依据权力、功能的不同，设立严密的组织架构及制约机制。目前我国律师协会的组织构架简单，律师代表大会、理事会、常务理事会之间的职责分工常常混淆，时而会有代行其事的状况出现。再者，各机构之间的协作配合不足、议事规则的细化也有所欠缺，民主决策与监督不完善、专门委员会作用不强等问题亦仍存在。可见，我国律师协会的法人治理结构尚未形成，自我运作有缺失。
(三)律师事务所未能发挥作用
律师事务所是律师执业的单元，承载了律师执业的法律职责，在律师执业过程中对律师有着最直接的影响。但由于律师职业本身较为独立，律师事务所很少干预律师的执业活动，因此律师事务所和律师的关系比较松散，对律师执业活动的监督和管理难以有效发挥。且对经济效益的关注往往多于对律师管理制度的关注，吸引人才主要通过提高分成等物质上的满足，对于已有的律师事务所内部制度的执行尚缺力度，疏于管理，亦未能在律师管理制度上起到应有的作用。
三、律师协会自治制度的重构
在律师协会自治职能的实现过程中，如果抛开司法行政机关的地位和作用，没有司法行政机关作“靠山”，单靠律师协会与有关部门协商，显然很不理智。就我国律师管理制度的发展现状来看，律师协会仍有赖于司法行政机关的鼎力扶持。但必须厘清，司法行政机关在律师管理体制上，更宜作为行使公共权力的主体，运用法律赋予的权限来对律师行业进行管理以及与其他公权力机关的工作协调和衔接。而律师协会，才是真正能够代表律师根本利益并确保律师队伍专业化的主体。律师协会承担了律师行业发展的重任，并在律师自治管理活动中发挥关键作用。如果说，司法行政机关的权限在于“解决律师执业的合法性问题”，那么律师协会的行业内自治则是解决律师队伍的内部秩序问题，律师协会与律师事务所共同关注律师执业的效益，通过有效治理，实现律师队伍(下转第149页)(上接第57页)最优化。
笔者提出一下建议，试图使律师协会回归到初始面貌，强化律师协会自治职能，彰显律师协会自治的价值。
(一)行政管理权限的宏观定位
国家设立律师制度的目的在于维护公共利益。司法行政机关在律师管理制度中的工作也应遵循这一基本原则。在律师管理制度中，司法行政机关在律师管理中的作用有两个重点：第一，推进律师行业的发展;第二，规范整个律师队伍，规制行业中的个体偏离制度设计目标的行为豏。按照《司法部关于深化律师工作改革的方案》，宏观监督、宏观指导是司法行政机关在未来律师协会自治制度下的科学定位。在未来律师协会自治的框架下，司法行政机关的权力范围可限于律师执业的准入退出、律师事务所的设立注销以及律师、律师事务所违法行为的行政处罚等方面，对律师执业的影响应该是宏观的豐。如果律师执业不涉及违反《律师法》的问题，那么司法行政机关就没有干预的必要。
(二)律师协会自治在律师管理体制中处于核心地位
首先，律师协会是一个互益组织，律师协会的成员通过相互监督和支持来实现成员自身的利益。当有外来侵害或者内部矛盾，如来自权力机关的侵害，业内的不正当竞争等，律师协会负责维护其成员的合法权益。
其次，律师协会是独立的自治性组织，独立于司法机关，律师协会的权力来源于成员律师的让渡，因而，在具体业务上，应当不受到司法行政机关的指导。但其行为合法性受司法行政机关的监督。同时，律师协会与司法行政机关既相互独立，又建立良好的沟通机制，二者平等的协作与配合，在制度层面便于律师协会自由地管理其自身的事务，避免外部干扰，从而确保律师独立地决定行业事项，巩固律师协会的独立自治地位。
再次，律师协会的自治功能体现在其对律师行业的约束和发展。一方面，律师协会从律师执业纪律的角度对律师进行必要的约束以防止不正当竞争等不当行为的发生：行使行业惩戒权，这种行业惩戒权不同于司法行政机关对律师违法执业的行政处罚权，后者将对律师的执业权利进行限制或者剥夺，如责令停止执业或吊销执业证书，对律师执业具有实质性影响豑。另一方面，律师协会组织培训、制定发展计划，判断法律服务市场的发展方向，对律师的知识结构、执业能力等进行针对性的培训优化，引导律师逐步适应法律服务市场的需求，不断提高其专业化水准，提高整个行业为社会所提供法律服务的层级。
(三)律师事务所在律师管理制度中的定位
关于律师事务所管理的理论研究较少，或许是因为业内人士繁忙，业外人士又不甚了解。笔者在此浅谈几条建议。
律师事务所虽然是提供法律服务的机构，但同时也在追求利润与效益的最大化，因此，律师事务所管理的思路应该与行政管理或行业管理有所不同，其更符合企业化管理的思维。对律师事务所的利益分配机制进行探讨，寻求适应我国律师事务所发展的内部管理模式，以更好地应对经济和法律服务全球一体化的挑战。但管理模式的转型升级，最关键的环节仍在律师事务所本身，而观念的转变将是一个漫长的过程，可能需要几年、十几年甚至更长的时间来完成。
一、律师协会自治职能概述
律师协会自治，是指律师协会在律师行业的自治工作中的职责和任务。具体体现为自主行使自治权力和实现自治利益，加强律师行业的自治特性，逐步脱离具体的行政管理，完善律师行业自治的内部管理机制、健全监督机制，强化实质意义上的自治豍。
目前我国各级律师协会主要有以下自治职能：第一，拟定行业规范和惩戒规范，对律师和律师事务所进行奖励和惩戒。与《律师法》等法规、规章相比，律师行业规范是律师内部的“规则”，一般通过鼓励和限制禁止两种手段来实施;第二，律师执业程序的管理，根据行业特点，对律师实习、考核、年度执业情况进行考核等，属于律师管理的程序性事项;第三，调解执业纠纷，受理对律师的举报和投诉，对律师执业过程中的纠纷进行调解，受理律师申诉等无需启动法律程序的内部轻微纠纷;第四，服务会员、维护会员权利，主要通过组织交流活动及业务培训，促进律师行业的整体健康发展。
可以看出，“两结合”的律师管理体制，与先前的“行政独享”和“行政主导”模式相比，具有明显的进步性，律师协会和司法行政机关对律师行业共同管理，而律师行政管理和行业管理实现了分离：律师协会则更注重具体细化的管理工作，目标是实现相对独立的自主管理。
二、律师协会自治存在的问题
西方国家律师制度的发展得益于自治，也因此促进了社会和法治的进步，可见律师自治的意义重大豎。然而中国特色的律师协会自治制度尚在摸索时期，目前律师协会仍有较大的非独立性。自治性与独立性相互依存，律师协会的非独立性会导致其无法发挥自治功能。目前，我国律师协会自主管理工作仍需依附于司法行政机关，从一定程度上束缚了律师行业的独立自治。
(一)行政管理“抓权”、“越权”
司法行政机关深受行政管理思维惯性的影响，在“两结合”管理体制下难以迅速实现角色转换，将宏观管理者身份转换为直接管理者的角色。一些地级市司法行政机关，越权履行律师协会的管理职责，甚至插手律师事务所的具体事务，或对个别案件提出主导意见等现象屡见不鲜。在权力的下放方面，有些司法行政机关仍不愿意“放权”。与其他政法机关相比，司法行政机自身职能较弱，不愿移交管理律师的权限，而是通过控制律师协会的人事任免权和财务管理权，在实际上架空律师协会。在这种情况下，律师协会的职权或职能停留在形式上，带有虚化性质，可以说职权发挥毫无空间，难以真正发挥律师行业自治的实质性作用。总之，不明晰的职能权限分工，司法行政机关抓权不放，越权行事，是导致律师协会自治过程中不得不受到行政机关干预的原因之一。在这种牵制下，律师协会往往不能自主作出决定，而必须听从行政指示命令，形成一种司法行政管理为主，律师协会自治为辅的非正常现状。
(二)律师协会内部管理机制疏漏
内部管理机制的科学运转是良好地进行自治的重要因素。科学的运转状态应当是依据权力、功能的不同，设立严密的组织架构及制约机制。目前我国律师协会的组织构架简单，律师代表大会、理事会、常务理事会之间的职责分工常常混淆，时而会有代行其事的状况出现。再者，各机构之间的协作配合不足、议事规则的细化也有所欠缺，民主决策与监督不完善、专门委员会作用不强等问题亦仍存在。可见，我国律师协会的法人治理结构尚未形成，自我运作有缺失。
(三)律师事务所未能发挥作用
律师事务所是律师执业的单元，承载了律师执业的法律职责，在律师执业过程中对律师有着最直接的影响。但由于律师职业本身较为独立，律师事务所很少干预律师的执业活动，因此律师事务所和律师的关系比较松散，对律师执业活动的监督和管理难以有效发挥。且对经济效益的关注往往多于对律师管理制度的关注，吸引人才主要通过提高分成等物质上的满足，对于已有的律师事务所内部制度的执行尚缺力度，疏于管理，亦未能在律师管理制度上起到应有的作用。
三、律师协会自治制度的重构
在律师协会自治职能的实现过程中，如果抛开司法行政机关的地位和作用，没有司法行政机关作“靠山”，单靠律师协会与有关部门协商，显然很不理智。就我国律师管理制度的发展现状来看，律师协会仍有赖于司法行政机关的鼎力扶持。但必须厘清，司法行政机关在律师管理体制上，更宜作为行使公共权力的主体，运用法律赋予的权限来对律师行业进行管理以及与其他公权力机关的工作协调和衔接。而律师协会，才是真正能够代表律师根本利益并确保律师队伍专业化的主体。律师协会承担了律师行业发展的重任，并在律师自治管理活动中发挥关键作用。如果说，司法行政机关的权限在于“解决律师执业的合法性问题”，那么律师协会的行业内自治则是解决律师队伍的内部秩序问题，律师协会与律师事务所共同关注律师执业的效益，通过有效治理，实现律师队伍(下转第149页)(上接第57页)最优化。
笔者提出一下建议，试图使律师协会回归到初始面貌，强化律师协会自治职能，彰显律师协会自治的价值。
(一)行政管理权限的宏观定位
国家设立律师制度的目的在于维护公共利益。司法行政机关在律师管理制度中的工作也应遵循这一基本原则。在律师管理制度中，司法行政机关在律师管理中的作用有两个重点：第一，推进律师行业的发展;第二，规范整个律师队伍，规制行业中的个体偏离制度设计目标的行为豏。按照《司法部关于深化律师工作改革的方案》，宏观监督、宏观指导是司法行政机关在未来律师协会自治制度下的科学定位。在未来律师协会自治的框架下，司法行政机关的权力范围可限于律师执业的准入退出、律师事务所的设立注销以及律师、律师事务所违法行为的行政处罚等方面，对律师执业的影响应该是宏观的豐。如果律师执业不涉及违反《律师法》的问题，那么司法行政机关就没有干预的必要。
(二)律师协会自治在律师管理体制中处于核心地位
首先，律师协会是一个互益组织，律师协会的成员通过相互监督和支持来实现成员自身的利益。当有外来侵害或者内部矛盾，如来自权力机关的侵害，业内的不正当竞争等，律师协会负责维护其成员的合法权益。
其次，律师协会是独立的自治性组织，独立于司法机关，律师协会的权力来源于成员律师的让渡，因而，在具体业务上，应当不受到司法行政机关的指导。但其行为合法性受司法行政机关的监督。同时，律师协会与司法行政机关既相互独立，又建立良好的沟通机制，二者平等的协作与配合，在制度层面便于律师协会自由地管理其自身的事务，避免外部干扰，从而确保律师独立地决定行业事项，巩固律师协会的独立自治地位。
再次，律师协会的自治功能体现在其对律师行业的约束和发展。一方面，律师协会从律师执业纪律的角度对律师进行必要的约束以防止不正当竞争等不当行为的发生：行使行业惩戒权，这种行业惩戒权不同于司法行政机关对律师违法执业的行政处罚权，后者将对律师的执业权利进行限制或者剥夺，如责令停止执业或吊销执业证书，对律师执业具有实质性影响豑。另一方面，律师协会组织培训、制定发展计划，判断法律服务市场的发展方向，对律师的知识结构、执业能力等进行针对性的培训优化，引导律师逐步适应法律服务市场的需求，不断提高其专业化水准，提高整个行业为社会所提供法律服务的层级。
(三)律师事务所在律师管理制度中的定位
关于律师事务所管理的理论研究较少，或许是因为业内人士繁忙，业外人士又不甚了解。笔者在此浅谈几条建议。
律师事务所虽然是提供法律服务的机构，但同时也在追求利润与效益的最大化，因此，律师事务所管理的思路应该与行政管理或行业管理有所不同，其更符合企业化管理的思维。对律师事务所的利益分配机制进行探讨，寻求适应我国律师事务所发展的内部管理模式，以更好地应对经济和法律服务全球一体化的挑战。但管理模式的转型升级，最关键的环节仍在律师事务所本身，而观念的转变将是一个漫长的过程，可能需要几年、十几年甚至更长的时间来完成。
注释：
董春江.对深化“两结合”律师管理体制改革若干问题的思考[J].中国司法，2005(7).
谢佑平，闫自明.律师角色的理论定位与实证分析[J].中国司法，2005(1).
朱伟.行政法视野中的律师协会[D].博士学位论文，苏州大学，2007.
胡婧.我国律师管理体制的反思与重构[D].硕士学位论文，河北师范大学，2011.
李小军.我国律师行业自治法律问题研究[D].硕士学位论文，安徽大学，2013.
(作者单位：华东政法大学研究生教育院)
作者：龚莹莹
徐 彪
1220字
计划生育是我国的基本国策，目前，作为管理农村社会事务的重要部分，实行“计划生育村民自治”势在必行，而计划生育协会作为根植基层、来源群众的群众团组织，在村民自治中具有不可替代的优势。
计划生育“村民自治”，就是把上级有关计划生育的方针、政策、法规、规章以及各级相关部门制定的制度、办法、措施，结合本村实际，统一融合在村民自己讨论制订的《村规民约》中，用以规范每个村民的生育行为;将过去各级政府或计生部门依法直接行使、操作的行政职能，转化为《村规民约》的行为，由村民委员会履行职能，从而淡化行政上的强迫命令、强制措施，强化村民自我教育、自我管理、自我服务的功能，从而形成县级抓统筹、督查，乡级抓指导、服务，村级抓管理、教育，群众抓落实、监督，促进和保证人口与计划生育工作的健康发展。
计划生育协会在村民自治中的优势不容低估。巧家计划生育协会从县到村三级都建立了组织网络，发展了4万名会员，为村民自治工作的落实提供了组织保障。计划生育协会会员多、联系广，会员生活在群众之中，与周围群众朝夕相处，对群众生产、生活、生育情况最为了解，可以随时随地帮助群众解决生产、生活困难，做好计划生育宣传动员工作。会员中还有相当一部分是德高望重的老人、能人、才人，他们具有丰富的工作经验和社会经验，生活、工作等各方面在群众中有威望，能得到群众的信任、认同。
若要使计划生育协会在村民自治中发挥更大更好的作用，一是要选配好会长。一般应由德高望重、生育积极分子、科技致富能人担任，也可由村两委主要领导担任;二是要选举产生一个议事能力强的理事会;三是建好协会小组和会员队伍。要重视吸收享受“少生奖励对象”的家庭成员入会，吸收有知识、有专长、有奉献精神的年轻人入会，不断提高会员队伍的整体素质。四是要根据村民自治的要求，不断建立和完善会员大会制度、理事会议制度、协会小组长参加的工作会议制度、学习培训制度、会员活动制度，以保证协会参与村民自治工作健康地向前发展。五是要对理事会成员、协会小组长、会员认真进行教育培训，学习“一法三规一条例”，学习计划生育村规民约，学习协会的有关知识，不断提高广大会员参与村居民自治的能力。
村级计生协会要积极协助村两委，主动参与村民自治，积极发挥自身作用。要组织会员，进组入户，采取多种形式，宣传计划生育法律法规、政策、避孕节育等基础知识。对主动实行计划生育，生产、生活困难的家庭，要积极争取社会保障项目的照顾;对符合享受各项优惠政策的家庭，主动协调，申请兑现。要发动会员多方收集各种计生信息，及时反馈给村两委，使村两委及时、准确掌握计生动态，做到情况清，数据准，把计划生育可能出现的问题消灭在萌芽状态。计生协会是党群、干群之间的桥梁和纽带，一方面要把计生政策宣传到户，督促群众履行计划生育义务，另一方现要反映群众的合理诉求，帮助解决实际困难和问题。
总之，计生协会在村民自治工作中，可以为人口控制工作奠定坚实的基础，开辟广阔的空间。
长汀县四都镇红都村
大家好我叫杨桥彬，是2011届大学生村官，现担任林洪明主任的助理，因为书记和主任有急事出差在外，他们委托我向各位领导汇报我村今年计生群众自治以及计生协会的工作开展情况。下面是我的汇报内容。
红都村现有人口1062人，总户236户，育龄妇女326人，其中已婚育妇235人，分别占总人口的30.7%、22.2%，二女户15户，独生子女75人。近年来，我村通过从国情、村情、户情等方面广泛开展计划生育基本国策的宣传教育，积极地引导群众参与村级计划生育事务的决策、管理和监督，有力地推动了计划生育群众自治工作。
我们主要抓了以下几方面的工作：
(一)完善计生群众自治的组织建设，落实责任分工制度
为加强和改进计生群众自治工作，我们在原有计生协会的基础上，经会员自荐，村两委推荐以及会员民主选举，成立了以支部书记为组长，村主任为副组长的计生群众自治工作领导小组，确定支部书记、村主任亲自抓负总责的领导制度，同时细化责任分工，明确村干部职责，并签订责任书，实现包组包对象责任到人，规定目标任务及奖罚措施，每半年或一年兑现一次，综合开展双查、节育、办证、孕情跟踪等常规工作。协会队伍中无人违反计生，多数会员能起到“管自己、教子女、帮亲戚、带四邻”的作用。目前，我村协会形成了一个组织健全、有人管事、有钱办事、有章理事、层层有人抓的群众团体，成为提高我村人口计生工作水平、促进我村新农村建设的一支重要力量。建立健全了计生服务工作网络。
(二)广泛发动引导群众参与，形成群众自治的良好格
其中主要工作有：1.发动群众结合村情依法制定计划生育村规民约;2.成立了村两委干部、村民代表组成的计划生育民主管理小组，协会常务理事组成的民主监督小组，以及各项管理制度;3.建立由村民代表组成的议事小组和村民议事制度，每季度举行一次会议，由村委会向议事小组汇报季度工作，让群众直接或间接地了解村级计划生育工作情况和村级各项事务的管理情况;4.充分利用村计生例会，每月邀请村民代表或小组长参加村计生例会，并轮流在计生协会小组长家中召开，充分拓展了群众参与村级计划生育事务的参与权和决策权。
(三)深入开展计生宣传教育，提高村民遵守计划生育政策的意识
我们主要从四个方面入手让村民充分了解计划生育的基本国策。一是打造计划生育宣传环境，每年坚持刷新一批计划生育政策、法规和婚育新风的宣传标语，并在村民集中位置，专门制作了固定宣传栏，定期更新宣传内容。二是开展了经常性的入户宣传活动。村两委干部、协会小组长按照包组责任制要求，不定期入户与村民进行面对面的宣传教育，送宣传资料上门。三是坚持村务公开。每月将全村计生工作开展情况，如出生、节育、结婚、社会抚养费征收、奖励优惠等情况在计生公开栏中公布上墙，让群众知晓。四是以婚育学校为载 1
体，编写授课大纲，每季度为计生对象开展人口国情、社情以及计生知识的宣传教育课程。村民自觉遵守计划生育政策的意识明显加强。
(四)开展计生“三结合”与民心工程建设，开创农村计生工作新思路
我两委在县党委政府、镇党委政府及各级各部门领导、关心和支持下思想解放，实事求是，开拓创新，密切配合，带领人民群众建设社会主义新农村，认真贯彻落实国家计划生育的基本国策，广泛的的开展计划生育与发展农村经济相结合、计划生育与帮助群众勤劳致富奔小康相结合、计划生育与建设文明幸福家庭相结合的“三结合”活动。建设了一批农村基础设施改更新改造工程，如红都大桥危桥改建工程，解决了大车进不了村的问题、村主道卫生进行清理整顿，美化了村容村貌;与此同时积极开展帮扶奖励计生三户的“生育关怀行动”，我村对二女扎户凌冬冬、俞水水、赖国旺、赖永生、廖秀、赖春水、赖光泉、赖泽生、赖永桢、赖永冬和独生户赖金林、赖德生、池发全、赖路生、林丰勇通过多种帮扶形式，使他们扩大了生产经营范围，增加了经济收渠道，人均收入大幅度提高，家庭经济名列本村前列。
二、当前存在的主要问题
我村协会的工作虽然取得了一定的成绩，但是存在的问题也不少，主要有：
1、协会没有自己的经济实体，所需的经费全部靠上级拨付、村委会的支持，资金压力比加大;
2、专职人员少，整体文化素质不高，均需要发展自我经济，为协会工作时间不多，能力有限;
3、村民整体文化程度不高，接受能力参差不齐，给协会工作带来不少困难
4、个别理事、小组长、会员认识不高，素质参差不齐，发挥作用不明显。
5、外出务工人员多，接受宣传的机会少，个别群众思想意识跟不上。
三、今后打算
1、掌控指标。确保不出现政策外生育、人口出生性别比符合规定要求，控制在规定范围内;确保双查全面到位、“四术”全面落实，探索解决社会抚养费征收难等问题，努力完成计生全年各项目标任务。
2、完善组织。进一步加强对村干部及计生协会的宣传教育，建立有效的组织管理核心，完善村干部包片责任分工制度，加强对会员的培训，提高思想认识和业务素质，建设一支不怕碰钉子敢闯敢干的计生工作队伍。
3、强化服务。坚持连续作战的作风，强化跟踪外出务工计生对象，确保计生信息掌控到位、工作责任到位、措施落实到位、各项保障实施到位。我的汇报到此结束。请各位领导批评指正。
四都镇红都村
二0一一年九月十八日
文章标题：充分发挥基层计生协会作用努力提高计划生育村民自治工作水平
一、真正形成开展计生村民自治“两委抓导向、协会唱主角、村民搞自治、计生上水平”的工作模式：
当前计生工作面临的突出问题表现在五个方面：即人口计生任务压力起来越大与制约措施越来越柔的矛盾;严格的生育政策与群众生育意愿之间的矛盾;投入需求日益增长与资
金难以到位的矛盾;能力要求不断提高与工作队伍素质不高的矛盾;政策要求越来越高与管理难度越来越大的矛盾。面对新的矛盾和问题，怎么办?实践证明，只有切实把工作重心下移，开展计划生育村民自治，真正建立“两委抓导向、协会唱主角、村民搞自治、计生上水平”的工作模式。把人口和计划生育工作牢固建立于群众基础之上，是当前人口计生工作的治本之策。那么，在村民自治工作中，两委如何抓导向?协会怎样唱主角?村民如何搞自治?工作到底上到什么水平呢?
1、两委如何抓导向?
一是在思想观念上抓好导向，形成新的生育文化观念。通过典型事例、算帐对比，开展群众喜闻乐见的宣传形式，把婚育新风宣传到家、到户、到人，让群众潜移默化的接受新的生育文化，做到生男生女一个样。
二是在经济利益上抓好导向，让实行了计划生育的家庭真正得到实惠。除落实好中央的奖扶政策外，各村要根据自己的实际情况，要对实行了计划生育的家庭，应有自己村里的奖励措施，让群众真正的尝到计划生育的甜美。
三是在“四生”服务上抓好导向，为广大群众提供优质服务。抓住群众求富、求乐、求健康的心理，千方百计为群众解决“生活、生产、生育、生殖”上的困难和问题，实实在在为群众服务，使群众愿意为村支两委分担忧愁，真正达到“国家兴亡，匹夫有责”。
四是在政治荣誉上抓好导向，充分调动广大会员参与计生村民自治的积极性。抓好激励机制的建立，对广大会员建立工作责任制，在经济上给予实惠，在政治上给予荣誉，在困难中给予帮助。，激励会员发挥骨干作用，使每个会员管好自己、教好子女、帮好亲戚、带好四邻。
五是在勤劳致富上抓好导向，带领群众少生快富奔小康，建设社会主义新农村。只有群众富裕了，经济发展了，家庭和睦了，群众的生育观念才能真正得到改变，才能自觉的实行计划生育。
2、协会怎么唱主角?
一是要在自我教育中唱主角。村协会要认真落实会员联系户制度。通过会员上门入户做思想工作，及时帮助群众解开思想疙瘩，尽力帮助群众解决实际问题。通过村协会腰鼓队、文艺宣传队、宣传栏、宣传标语等多种形式，大力宣传计划生育基本国策，宣传优生优育知识和婚育新风。总结推介典型，用身边的事教育身边的人。在广大会员和群众中深入开展“两为两争”和“星级评比”活动，增强广大协会理事、会员和群众的光荣感和责任感。
二是要在自我管理中当骨干。在制订《章程》和村民公约过程中，村计生协会要组织理事、会员不但要积极发表意见，而且要集中时间，上门入户座谈讨论，广泛征求群众意见，努力做到群众的参与率、知晓率、满意率达到三个“百分之百”，使计生村民自治的群众基础更加扎实;充分发挥会员活动小组的作用，使会员小组成为村支两委了解群众意见的重要渠道，成为督促村民与村委会双方履行义务职责的见证人。
三是要在自我服务中挑重担。计生协会组织会员开展“生产、生活、生育、生殖”服务，解决村支两委力所不及的困难，使计生户直接得到实惠。村计生协会在开展“四生”服务中，要针对群众的不同需求，广泛开展帮扶活动。为群众发展生产，增加收入，改善生活，提供技术、资金和信息。
四是在自我监督中当包公，使计划生育工作健康发展。在落实《章程》和《协议》过程中，村计生协会要积极主动参与计划生育民主管理和民主监督。协助村支两委落实好村务公开制度，把有关计划生育重要事项定期公布于众，接受群众监督。
3、村民怎样搞自治?
计划生育村民自治，就是在本村范围内，全体村民依照国家的宪法、法律和计划生育政策法规进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。具体来讲：一是在计划生育的重大问题上实行民主决策。二是在计划生
育的事务上实行民主管理、三是在计划生育工作过程中
实行民主监督。要使全体村民真正行使当家作主的权利。
4、计生工作要上到什么水平?
计生工作上到一个什么样的水平?就是从开始创建村达到合格村，再达到先进村，再向模范村标准迈进
计划生育村民自治模范村的标准：
(1)、达到“五无”要求。即无违法生育，无大月份引产，无非医学需要的鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠，无出生瞒报、错报，无计划生育恶性案件;
(2)、育龄妇女综合避孕节育措施落实率在98以上;
(3)、流动人口
计划生育合同签订率100%;
(4)、社会抚养费征收到位率100%;
(5)、全面推行避孕方法知情选择;
(6)、“四生”服务特色鲜明，卓有成效。
二、基层计生协如何在计生村民自治中如何开展工作
1、基层计生协在计划生育村民自治工作中发挥主力军作用必须具备的基本条件
(
1)、有一名有威望、有号召力，并且能身体力行、愿意为计生事业贡献力量的好会长。
(2)、有一名有行政领导能力、有奉献精神、有事业心、身体好、能力强的常务副会长。
(3)、有一名尽职尽责、扎实肯干、吃苦耐劳、有开拓进取精神的秘书长，即计生专干。
(4)、有能保证各项工作和活动正常开展的活动经费。
(5)、有一套完善的、符合当地实际并且能长期坚持的工作制度。
(6)、有良好的工作环境和完善的网络。必须有村支两委作坚强后盾，有一个全社会理解、支持的良好氛围，有一支“五老”、技术能手、各界人士和积极分子组成的会员队伍。
2、村计生协工作的方式方法
第一，抓好领导的认识到位，真正做到村支两委负总责。首先要抓村支两委一班人的认识到位，只有领导的认识提高了，才能开展好计划生育村民自治工作。其次，村必须明确支书或者村主任来具体抓这项工作，解决工作中的具体难题。再次是村里要拿出一定的经费。这三个问题得到解决并到位，这是开展村民自治的前提。
第二，抓宣传到位，形成工作氛围。《章程》、《协议》能否具有自治力、凝聚力，关键在于全体村民知晓和积极参与的程度，宣传教育工作要真正做到到户到人。一是要通过层层会议，宣讲计划生育村民自治的重要性、作用、内容和要求;二是各村根据实际，采取拉横幅、张贴标语、公告、发传单、座谈、上门走访等方式开展宣传;三是对外出打工人员采取成立会员小组和发函、邮寄宣传资料等方式进行宣传。
第三，、抓骨干的培训，让群众知道计划生育村民自治的内容。首先抓好会员骨干的培训，让他们明白在开展计生村民自治中，他们应该做些什么，可以做些什么，怎么做，再由他们去发动群众，使群众知道计划生育村民自治需要全体村民的参与和配合，需要全体村民参与制定和遵守。
第四，抓《章程》的制订，形成计生工作的“小法典”。
《章程》的制订是关键，在制订章程时，要坚持以下五个原则：一是合法性。制订的章程要上合法律法规，下合村情民意。二是互约性。《章程》既规范群众的婚育行为，又规范干部的管理与服务行为，做到既约官，又约民。三是民主性。制订《章程》时，广泛发扬民主。首先，由起草小组草拟《章程》，交村两委班子、村民代表、协会理事集中进行讨论，提出具体修改意见，形成修改稿;其次，将修改稿和征求意见表一同印发到户，征求村民意见，再由村委会召集有关方面人士对村民意见进行认真梳理，形成修订稿;最后召开村民大会或村民代表大会，表决通过，并将正式稿印发到户、公开上墙。四是对等性。《章程》既体现村民的义务，又体现权利，做到权利和义务对等。五是可操作性。各村从实际出发，利用可掌控资源，因地制宜，做到一村一策。
第五，抓合同书签订，做到权利义务对等。这一步非常重要，这不仅是一个签订《协议》，明白权利义务对等的过程，更是一个进行计划生育宣传的极好形式。签订《协议》，每户派一代表前来与村委签订;居住特别分散的，可派村主要干部和村协会相关的同志到村民小组，以村民小组为单位组织村民签订。计划生育合同书可以细分为三种类型：一种是育龄对象的家庭，二种是无育龄对象，但有亲属是育龄对象的家庭，三种是既非育龄对象，又无亲属是育龄对象的家庭。第一种内容翔实，责任和权利分明。第
二、第三种为《家庭承诺书》，主要是配合做好工作，在计划生育工作中起积极作用。
第六，抓制度的建立健全，实现计生工作良性发展。要制定一套完整的工作制度。如信息收集、反馈制度、以村务公开、民主评议和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督和民主评议制度、会员联系户制度、帮扶制度、学习培训制度。做到自治工作有章可循，照章办事，并做到持之以恒。
第
七、抓监督检查，及时发现和解决问题。随着情况的不断变化，在工作中会不断出现各种各样的问题，村计划生育自治监督小组要定期进行检查，发现问题，及时解决。监督要紧紧围绕五个方面进行：一是对计划生育政策法规的落实情况进行监督，重点是计划生育执行情况、计划外生育及社会抚养费的征收和计生优惠政策的落实。二是对乡村工作人员依法行政情况进行监督，帮助纠正违法违纪现象。三是对计划生育统计工作的真实性进行监督，帮助纠正弄虚作假现象。四是对计生技术服务质量进行监督，提请有关部门改进服务方式，提高服务水平。五是对村委执行和兑现计划生育村民自治《章程》和《协议》情况进行监督。
第八，抓工作不断创新，做到与时俱进。计划生育村民自治内涵十分丰富，除了经常要做的工作外，特别要注意创新工作思路、工作方法、工作内容。围绕当前计划生育的难点、热点开展工作，破解计划生育工作中的难题。在如何解决性别比偏高、如何管理好流动人口、如何降低统计水分、如何防止放水养鱼等难题上有新的突破。
第
九、抓活动开展，激活基层协会的生命力。
积极开展活动。村协会要组织理事和会员开展好各种宣传、服务活动。利用“5.29”会员集中活动日、世界人口日、艾滋病预防宣传日和春节等节日，开展宣传，同时把工作责任落实到理事和会员身上。基层协会组织要协助村支两委，帮助已婚育龄群众落实好孕检和有效节育措施的到位、配合做好流出人口的去向和联系方式、开展扶贫帮困活动。
大力开展“生育关怀行动”。生育传承希望，关怀相伴和谐。“生育关怀”的主要内容是关怀计划生育困难家
庭、关怀育龄群众生殖健康、关怀独生子女、关怀女孩健康成长、关怀基层计划生育工作者。我市已经全面启动这项工作：一是成立了“全市生殖健康服务中心”。二是在全市范围内开展“生育关怀—亲情牵手”义诊;三是对全市部分“特别贫困母亲、特别困难女孩、基层计划生育工作特别困难者”给予救助，大埠桥办事处江龙村陈华英是我们第一个救助的特别贫困母亲;四是开展计划生育“三结合”项目。开展生育关怀行动，使之成为推动新时期人口和计划生育工作的有效载体。
第
十、抓典型引路、，增强计生协工作的活力。我们要善于发现、培养典型。一个好的典型能影响和带动一大片。在村民自治工作中，我们要下功夫挖掘一批档次高、叫得响、过得硬的先进典型，用先进的典型教育群众、引导群众，同时要多渠道、多层次宣传典型，推动计划生育工作的深入发展。
《充分发挥基层计生协会作用努力提高计划生育村民自治工作水平》来源于，欢迎阅读充分发挥基层计生协会作用努力提高计划生育村民自治工作水平。
我街道共有12个居委会，总人口2.86万人，已婚育龄妇女7224人，全街道各级协会组织17个，协会会员2900多人。近年来，我街道计生协充分发挥自身优势，积极带头，主动参与，为全街道的人口与计划生育工作上台阶上水平作出了重要贡献。
一、理顺关系，不断健全协会工作网络
计划生育作为我国的一项基本国策，长期以来都是以行政手段为主在开展工作。进入新的世纪以来，我们对自己的工作进行了认真的反思，越来越觉得以前的一整套工作方法与依法行政的要求有较大的差距，与以人为本的理念、与建设和谐社会的要求有些格格不入。街道党委政府与街道计生协就新时期如何开展人口与计划生育工作进行了认真研究，最后把思想统一到了“发挥协会优势，下移工作重心，推行居民自治”的基础上。我们把计生办和计生协比作“车之两轮，鸟之两翼”，要求计划生育协会充分发挥主力军作用，成为街道居工作人员联系居民的桥梁和纽带;要求其不断加强自身建设，充分发挥人多，面广，线宽的优势，充分调动广大会员的积极性，为人口与计划生育工作作出新的贡献。
统一了思想以后，我们进一步认识到建立和健全协会组织，是协会保持活动经常、工作活跃、作用发挥的前提和基础，把健全协会工作网络当作头等大事，高度重视抓落实。2004年是中国计生协确定的“协会组织建设年”，党委中心组认真学习了中国计生协和省计生协领导的讲话和有关会议精神，召开了街道计生协第四次会员代表大会，选举产生了新一届的会长、副会长和理事会成员，并分责任区成立了五个计生协分会，由责任区主任兼任分会会长。与此同时，我们还对部分居计生协的班子进行了调整，按方便群众的原则，在各居民小组成立了会员小组，选举了组长，确定了职责，并对居协会常务副会长实行定额补贴。通过换届和调整，街道、居协会理事会成员的年龄结构和文化层次更加合理，协会的组织结构更加优化，工作力度更加到位。
二、创新机制，不断增强协会工作活力
计生协要成为人口与计划生育工作的主力军，成为构建和谐社会的重要依靠力量，必须切实转变观念，建立起适合计生工作特点的新机制。我们紧紧围绕“依法管理，居民自治，优质服务，政策推动，综合治理”的工作机制，积极探索计生协服务计生工作，实现自身价值的新途径，在人口和计划生育工作中建立起适应新形势、新任务要求的群众工作体系。
一是建立学习培训机制。街道计生协坚持实效性和可操作性的培训原则，定期主办计生协理事和会员培训班，使广大理事和会员在做好计生工作的基础上，强化了全局意识、协作意识和自律意识，使计生协在人口和计划生育工作中发挥更大的作用。
二是建立“两为”创建机制。街道计生协在“我为国策作贡献，我为协会添光彩”，“争创先进协会，争当优秀会员”活动中，发动广大理事、会员开展了“比服务形象、比服务意识、比服务水平、比服务效果”的“四比”活动，取得明显的社会效果，一批先进协会组织和优秀会员在创建活动中脱颖而出，激发了广大理事、会员为国策作贡献的内在动力，增强了为计生工作服务的光荣感和使命感。
三是建立居民自治机制。计生协充分发挥计生协来自群众，回归群众的优势，坚持以居民自治为核心，以人的全面发展为根本，自觉担负起创建“计划生育优质服务先进单位”的重任。在这项工作中，街道计生协重点落实了“五抓”。
1、抓认识，准确定位。
街道计生协组织广大理事、会员认真学习《居民委员会组织法》等法律法规，组织计生协的同志赴西湖街道等计生协工作起步早的地方参观学习，实地观摩他们在计划生育居民自治中的工作情况，不断深化广大理事、会员对参与居民自治工作的认识。通过学习、参观、讨论认识到，计划生育工作是一项艰巨的社会工程，随着改革的不断深入，计生协作为计生战线上的群众组织，会员众多，分布面广，有着广泛的社会优势;人才济济，有相当多的老干部、老党员、老长辈、老模范、老职工、行业能人、致富能手，有着群众认同的权威优势;在居委会计生协普遍建立了会员小组和会员联系户，有着雄厚的计生协工作优势;有上级计生部门强有力的领导、指导和支持，为协会发展创造了极为有力的环境，有着日益发展壮大的政治优势，广大计生协会会员必将成为人口与计划生育工作的主力军。
2、抓试点，积累经验。
我们将着眼点放在了如何发挥计生协的作用，抓好计划生育居民自治工作上，街道计生办、计生协统一思想，召开了居民自治工作专题会议，并确定了亨字街居委会为居民自治试点居。在街道计生协的指导下，居计生协推选热心协会工作、有奉献精神老计生干部徐凤珍同志任常务副会长;选举了有代表性、有较好议事决策能力的理事会;建立了一支结构合理、能发挥作用的会员队伍，并对不能发挥作用的会员进行劝退，优化了会员结构。居上还换上了一些群众爱看的图文并茂的宣传画，为会员群众开展活动创造了一个良好的环境。广大会员通过各种方式参与和监督计划生育统计数字的上报、计划生育指标的管理、节育措施的落实、计划生育奖惩和优先优惠政策的落实、重大居务的决策，居计生协会的的吸引力、凝聚力不断增强。协会会员的社会地位日益提高，会员们说：“过去是要我入会，现在是我要入会”。
在《计划生育居民自治章程》的制定中，居协会充分发挥参与监督的职能，积极参与，多次召开理事会和会员代表大会，协会一班人逐家逐户登门征求意见，在征得广大居民的同意后，对居民自治章程中的条款进行了认真修改。经过他们的积极参与，制定出台了适合本居实际的《自治章程》。通过在亨字街居委会抓试点，我们积累了一些经验，同时也证明了协会在计划生育居民自治中唱主角的定位是正确的，经验是值得推广的。
3、抓整体，全面推进。
亨字街居委会计生协和居民自治工作初见成效，街道计生协及时总结了其经验和做法，并亨字街居委会召开了全街道计划生育居民自治现场会。会上，亨字街居委会协会会长详细介绍了计划生育居民自治工作的经验和做法，与会人员参观了居委会协会活动室、居服务室及各种资料等。街道计生协充分肯定了计划生育居民自治工作取得的经验，已在全街道全面推广。
4、抓服务，促进提高。
在全面推进计划生育居民自治工作的进程中，街道计生协坚持以人为本，全方位搞好服务，不断拓展工作思路，着力提高服务能力和水平。街道、居协会组织广大理事、会员广泛开展对计划生育政策的入户宣传，对办理流动人口婚育证明的入户服务，对落实节育措施的入户随访，对有实际困难的入户帮扶。通过形式多样的服务活动，协会的作用越来越大，工作越来越好，凝聚力越来越强，广大群众参与居民自治的积极性越来越高，有效促进了计划生育工作的开展。
5、抓创新，增强活力。
随着《人口与计划生育法》的深入实施以及政府职能的转变，原有的一些行之有效的管理手段、限制措施都将失去约束作用。为此，在新的时期、新的形势下，街道计生协推出了计划生育合同管理这一举措，即居级组织与育龄妇女签订《计划生育居民自治协议书》。在协议书文本的制订上，理事、会员积极参与，明确了育龄夫妇的权利和义务;在协议书的签订上，理事、会员积极带头，消除了群众的抵触情绪;在协议书的签订过程中，广大理事、会员发挥了主力军作用，有力地推动了计划生育居民自治工作的开展。据统计，全街道《计划生育居民自治协议书》签订率在90以上。自治协议的签订和履行，使群众充分享有知情权与监督权，对政府产生了信任感，计生协的工作能力和水平也得到了锻炼和提升。
四是建立民主参与、民主监督机制。
民主参与、民主监督是计生协工作的重要职能，街道计生协通过各种形式参与、监督公共事务和计划生育法律、法规及相关政策的落实，维护了群众的合法权益，仅去年，理事、会员提出各类意见和建议18条，有力推动了基层民主建设的进程。
五是建立典型引导机制。
用典型来推动计生协工作的均衡发展，是计生协工作的重要方式方法。几年来，我街道树立了一批“五老”副会长不求索取，认真工作的典型，解决了基层计生协班子不齐的问题;树立了一批优秀会员小组长的典型，进一步夯实了基层工作基础;树立了一大批勇于奉献的计划生育会员的典型，形成了群众自觉参与计划生育的浓厚氛围。
三、突出服务，不断培育协会工作亮点
街道居计生协坚持“协会的凝聚力在于服务”的宗旨，积极为广大育龄群众的生产、生育、生活服务，为维护群众的利益做了大量的实事和好事。
一是广泛开展计生政策和婚育知识的宣传服务。街道、居两级协会和广大会员，积极宣传计划生育法律法规，向群众传授生殖健康知识，全街道各协会组织每年出黑板报等宣传栏50多期，帮助群众自觉实行晚婚晚育，少生快富，深受当地群众的赞扬和爱戴。
二是深入开展面向群众的计划生育优质服务。协会的生命力在于活动。几年来，街道居计生协组织和开展了许多深入群众、深得人心的活动。例如每年两次定期由街道协会牵头，邀请区生殖保健中心的计生技术专家进居入户开展妇科病查治，共接诊育龄妇女551人，查出妇科病患者216人，其中子宫肌瘤3人，内分泌紊乱21人，各种妇科炎症患者192人，使这些对象及时得到合理治疗，有效地改善了生活质量。通过这些活动，育龄群众身心健康得到了切实维护，群众对计生工作的满意度不断提高。
三是大力开展扶贫帮困活动。通过为育龄群众中的“弱势群体”提供帮助，可以不断提高协会在社会生活中的地位。近年来，我街道计生协在工作中变“群众上门求服务”为“我把服务送上门”，促进了群众生育观念的转变，倡导了团结互助、扶贫济困的风尚，形成人与人之间平等友爱、融洽和谐的人际关系，增强了群众计划生育主人翁意识和社会责任意识。计生协会员坚持开展献爱心、送温暖活动，为困难群众排忧解难，涌现了许多动人的事迹。
四、关爱女孩，大力倡导婚育新风
街道党委、政府把婚育新风进万家活动作为宣传工作和人口计生工作的重要内容，街道居计生协认真履行职责，积极倡导新型婚育文化，成为婚育新风进万家活动的排头兵。广大计生协会员利用街道居两级人口学校的宣传阵地，宣讲婚育新风;利用春节期间向育龄群众发放公开信，传播婚育新风;利用开展“好婆婆、好媳妇、计划生育模范户”的评选活动，倡导婚育新风。通过广泛开展以“关爱女孩”为重点的婚育新风进万家活动，有效地促进了传统生育观念的转变，晚婚晚育，少生优育，男女平等的婚育新风进一步深入人心。
构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会和稳定低生育水平，要求计划生育协会必须创新工作思路，强化工作机制，提高自身素质，为构建和谐社会、推动人口和计划生育事业持续、稳定、健康发展做出贡献。我们将不懈努力，致力开创我街道人口与计划生育工作的新局面。
朝阳洲街道计生办
2009-10-09
充分发挥计生协会优势
促进人口与计划生育工作健康发展
我镇共有41个村，3个居委会，总人口4.76万人，已婚育龄妇女9334人，全镇各级协会组织47个，协会会员3900多人。近年来，我镇计生协充分发挥自身优势，积极带头，主动参与，为全镇的人口与计划生育工作上台阶上水平作出了重要贡献。
一、理顺关系，不断健全协会工作网络
计划生育作为我国的一项基本国策，长期以来都是以行政手段为主在开展工作。进入新的世纪以来，我们对自己的工作进行了认真的反思，越来越觉得以前的一整套工作方法与依法行政的要求有较大的差距，与以人为本的理念、与建设和谐社会的要求有些格格不入。镇党委政府与镇计生协就新时期如何开展人口与计划生育工作进行了认真研究，最后把思想统一到了“发挥协会优势，下移工作重心，推行村民自治”的基础上。我们把计生办和计生协比作“车之两轮，鸟之两翼”，要求计划生育协会充分发挥主力军作用，成为镇村工作人员联系村民的桥梁和纽带;要求其不断加强自身建设，充分发挥人多，面广，线宽的优势，充分调动广大会员的积极性，为人口与计划生育工作作出新的贡献。
统一了思想以后，我们进一步认识到建立和健全协会组织，是协会保持活动经常、工作活跃、作用发挥的前提和基础，把健全协会工作网络当作头等大事，高度重视抓落实。2004年是中国计生协确定的“协会组织建设年”，党委中心组认真学习了中国计生协和省计生协领导的讲话和有关会议精神，召开了镇计生协第四次会员代表大会，选举产生了新一届的会长、副会长和理事会成员，并分责任区成立了五个计生协分会，由责任区主任兼任分会会长。与此同时，我们还对部分村计生协的班子进行了调整，按方便群众的原则，在各村民小组成立了会员小组，选举了组长，确定了职责，并对村协会常务副会长实行定额补贴。通过换届和调整，镇村协会理事会成员的年龄结构和文化层次更加合理，协会的组织结构更加优化，工作力度更加到位。现任镇计生协常务副会长是我镇的原人大主席，新边村的常务副会长是原朝阳煤矿的党委书记，正团级干部。
二、创新机制，不断增强协会工作活力
计生协要成为人口与计划生育工作的主力军，成为构建和谐社会的重要依靠力量，必须切实转变观念，建立起适合计生工作特点的新机制。我们紧紧围绕“依法管理，村民自治，优质服务，政策推动，综合治理”的工作机制，积极探索计生协服务计生工作，实现自身价值的新途径，在人口和计划生育工作中建立起适应新形势、新任务要求的群众工作体系。
一是建立学习培训机制。镇计生协坚持实效性和可操作性的培训原则，定期主办计生协理事和会员培训班，使广大理事和会员在做好计生工作的基础上，强化了全局意识、协作意识和自律意识，使计生协在人口和计划生育工作中发挥更大的作用。
二是建立“两为”创建机制。镇计生协在“我为国策作贡献，我为协会添光彩”，“争创先进协会，争当优秀会员”活动中，发动广大理事、会员开展了“比服务形象、比服务意识、比服务水平、比服务效果”的“四比”活动，取得明显的社会效果，一批先进协会组织和优秀会员在创建活动中脱颖而出，激发了广大理事、会员为国策作贡献的内在动力，增强了为计生工作服务的光荣感和使命感。
三是建立村民自治机制。计生协充分发挥计生协来自群众，回归群众的优势，坚持以村民自治为核心，以人的全面发展为根本，自觉担负起创建“计划生育优质服务先进单位”的重任。在这项工作中，镇计生协重点落实了“五抓”。
1、抓认识，准确定位。
镇计生协组织广大理事、会员认真学习《村民委员会组织法》等法律法规，组织计生协的同志赴蛇形山、梓门桥等计生协工作起步早的地方参观学习，实地观摩他们在计划生育村民自治中的工作情况，不断深化广大理事、会员对参与村民自治工作的认识。通过学习、参观、讨论认识到，计划生育工作是一项艰巨的社会工程，随着改革的不断深入，计生协作为计生战线上的群众组织，会员众多，分布面广，有着广泛的社会优势;人才济济，有相当多的老干部、老党员、老长辈、老模范、老职工、行业能人、致富能手，有着群众认同的权威优势;在农村普遍建立了会员小组和会员联系户，有着雄厚的农村工作优势;有上级计生部门强有力的领导、指导和支持，为协会发展创造了极为有力的环境，有着日益发展壮大的政治优势，广大计生协会会员必将成为人口与计划生育工作的主力军。
2、抓试点，积累经验。
2003年初，我们在确立争创市计划生育优质服务先进单位的目标时，将着眼点放在了如何发挥计生协的作用，抓好计划生育村民自治工作上，镇计生办、计生协统一思想，召开了村民自治工作专题会议，并确定了新檀村为村民自治试点村。在镇计生协的指导下，村计生协推选热心协会工作、有奉献精神老支书王君贤同志任常务副会长;选举了有代表性、有较好议事决策能力的理事会;建立了一支结构合理、能发挥作用的会员队伍，并对不能发挥作用的会员进行劝退，优化了会员结构。村上还投资1800多元购置了办公桌椅桌椅，装修了会员之家，换上了一些群众爱看的图文并茂的宣传画，为会员群众开展活动创造了一个良好的环境。广大会员通过各种方式参与和监督计划生育统计数字的上报、计划生育指标的管理、节育措施的落实、计划生育奖惩和优先优惠政策的落实、重大村务的决策，村计生协会的的吸引力、凝聚力不断增强。协会会员的社会地位日益提高，会员们说：“过去是要我入会，现在是我要入会”。
在《计划生育村民自治章程》的制定中，村协会充分发挥参与监督的职能，积极参与，多次召开理事会和会员代表大会，协会一班人逐家逐户登门征求意见，在征得广大村民的同意后，对村民自治章程中的条款进行了认真修改。经过他们的积极参与，制定
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团头湖村计划生育村民自治管理合同
为了稳定低生育水平，提高出生人口素质，教育和引导全体村民自觉实行计划生育，维护其合法权益，促进全村计划生育村民自治工作健康发展，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《湖南省人口与计划生育条例》。经村委会、全体村民共同商议，特签订以下合同。
甲方：(计划生育管理单位)：
甲方签约人：职务：
乙方：(已婚育龄妇女)：组别：
已落实避孕措施：
一、甲方应尽的责任与义务
1、宣传贯彻党和国家的人口与计划生育方针政策，法律法规及优生优育，生殖保健等知识，引导群众树立科学、文明的婚育观念。
2、负责落实已婚育龄妇女避孕节育措施，负责政策内怀孕14周内发现和政策外怀孕补救措施落实。
3、村委会努力创造条件为全村育龄群众提供生产、生育、生活等方面的优质服务，村上免费提供生殖保健和优生、优育、优教等方面的学习资料、咨询服务。
4、村专干对孕产妇和落实避孕节育措施的人员，必须实施随访服务，每年配合乡计生办对已婚育龄妇女组织一次妇科病查治，建立《生殖健康档案》并跟踪搞好服务。
5、村专干、助理，女指导员每月负责避孕药具及宣传品入户发放，并进行联系电话登记，对已流出人员必须摸清详细地址及联系电话。
6、符合生育政策已办理独生子女证，小孩未满14周岁的;以及符合生育政策纯二女户的家庭，赠送家庭意外险。
二、乙方应尽的责任与义务
1、在全面推进村民自治的前提下，实行计划生育村民自治，广大育龄群众应坚持自我
1教育，自我管理，自我服务，自我监督，用计划生育法律、法规规范自己的行为，自觉当好计划生育的主人。
2、已婚育龄妇女应积极参加乡村组织的生殖健康监测。监测时间分四次(时间为：
3、
6、
9、12月 )，受检人员因故不能参加统一检查的，应主动在规定时间后三天到乡计生服务所补检。
3、育龄夫妻应当自觉实行计划生育，落实避孕节育措施，接受计划生育技术指导，最大限度杜绝和减少非意外妊娠，在知情选择的原则下，生育一个小孩的，避孕措施以上环为主，已生育两个小孩的夫妻，一方必须结扎，经诊断不能结扎的可选择其他一项长效避孕措施。
4、凡出现意外妊娠(含未婚先孕)的应主动落实补救措施，家属和亲友应主动配合村委做好意外妊娠人员的思想工作，督促落实补救措施。
5、外出务工的育龄人员，应自觉办理好《流动人口婚育证明》并自觉接受现住地计生部门指导和管理，对不能按时回村参加孕检的，必须在当月内寄回孕检证明，由村委会备案。
6、对违反计划生育法律法规者，不享受低保户待遇;不享受五保户待遇(指纯女户);子女考取重点学校不享受村上奖励;本人不能作为人大代表，政协委员候选人;本人不能享受村上各种救济及其他奖励等。
7、对违反计划生育法律法规者，严格按照《湖南人口与计划生育条例》的规定征收社会抚养费，其中党员、组长、女指导员，本人及直系亲属违反了计划生育法律法规者，给予有关纪律处分。
附则：本合同一式两份，甲、乙双方各一份，以上合同内容，甲、乙双方需共同遵守，依照执行。
甲方：盖章乙方：签字
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