“河长制”法律问题探讨
摘要：近年来，水环境污染愈发严重，要求改善水质的呼声日益高涨，“河长制”应运而生，其通过一系列有效的措施，成功地控制并改善了水环境质量，成效空前显著。通过对“河长制”的研究，分析其法律现状和法律依据，找出其存在的问题，即“河长制”的被动性问题、人治问题，并提出了加强政府环境责任、建立法治化程序的完善建议。
关键词：河长制;法律现状;法律依据;问题;完善
作者简介：钱誉(1990-)，男，江苏苏州人，苏州大学王健法学院2012级法学专业硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。
一、“河长制”的起源
所谓“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”、负责辖区内河流的污染治理。这个制度是江苏省无锡市处理蓝藻事件时的首创。基本做法就是由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩。[1]
二、“河长制”的法律现状
考察各地“河长制”的规章、规范性文件，其内容主要包括以下几个方面：
(一)进一步明确河道管理机构，成立“河长制”领导小组
由各市、区政府水行政主管部门建立健全河道管理机构，进一步明确河道的管理职责和要求。河道管理“河长制”由各级人民政府分管领导牵头、水利部门具体负责、相关部门参加，建立省、市、县(市、区)河道管护联席会议制度，成立“河长制”管理办公室，办公室设在各级水行政主管部门，负责联席会议议定事项的落实工作。
(二)全面落实“河长”职责
“河长”的主要职责是：督促建立河道管护队伍和管护制度，协调落实河道维修养护经费;组织实施河道疏浚和环境治理;检查河道工程维护、水域岸线资源管理，协调河道管理范围确权划界;依法组织查处各类侵害河道的违法行为。
(三)明确部门职责分工
河道的整治、管理和保护仅靠一家是远远不够的，需要各部门的相互配合，齐心协力。水利(水务)部门牵头负责河道日常管护工作，做好水功能区监测。发展改革部门、环保部门、公安部门、国土资源部门、规划部门、交通运输部门、农业(林业、渔业)部门等要按照职责分工，密切配合，形成合力，定期通报河道管理与保护工作情况，及时协调解决矛盾和问题，有效整合各部门河道管理和执法资源，共同加强河道管理与保护。
(四)加强监测预警
加快建立河道健康评价体系，开展重点河道水质监测、河势监测、水文监测和遥感监测，定期对河道健康状况进行评价，发布重要河道健康公报，加大社会公众对重要河道管护的关注度。
(五)加强监督考核
建立健全河道管理“河长制”绩效考核评价体系，制定“河长制”考核办法，规范河道管理行为，量化“河长”管理绩效，对成绩突出的予以表彰奖励，对因失职、渎职导致河道资源环境遭受严重破坏，甚至造成严重灾害事故的，要依照有关规定调查处理，追究相关人员责任。
三、“河长制”的法律依据
我国1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第16条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。2000年修订后的《大气污染防治法》第3条也规定：“地方各级人民政府对本辖区的的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，是本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”不过这些规定都没有具体的措施，难以实施。2008年2月修订后的《水污染防治法》第4条规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”第5条规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”据此有学者认为“这一规定在一定程度上实现了地方人民政府对环境质量负责途径和方式的具体化，具有一定的可操作性”。《水污染防治法》为“河长制”提供了法律依据。[2]
四、“河长制”存在的问题及其对策
“河长制”具有问责性、协调性和高效性的特点，[3]在实践中发挥了显著的成效，水污染得到明显改变。例如，据苏州市环保局统计，2008年上半年，全市86个断面72个达标，达标率为83.7%，同比提高16.3个百分点;太湖流域国家考核断面水质达标率为78.3%，同比提高34.8个百分点。[4]但是，我们仍可以发现其中存在的一系列问题。
(一)“河长制”的被动性问题及对策
1.“河长制”的创立和实施具有被动性
为什么要创立“河长制”，其直接原因无非就是现有的制度、措施无法有效地改善水污染问题，只能另辟蹊径地另创一种能实际地、有效地改善水环境质量的制度，这在一定程度上显示了制定者部分无耐的心情，也表现出了“河长制”制定的被动性。“河长制”的实施也存在强烈的被动色彩，当某地环境污染沉疴难返，一些人便开始期待地方主要领导批示或亲自过问，以待问题的最终解决。在他们心目中，地方政府成了污染企业的天敌，成了挽救环境危局的最后倚靠。
2.“河长制”被动性问题的解决对策
不要被动地被牵着鼻子走，那就要主动地开展水污染治理。最好的方法就是加强政府责任，毕竟根据《水污染防治法》的规定，水污染治理本来就是地方政府的职责，那为什么不加强政府在统筹水污染治理这方面的责任，让其主动参与到环境保护中去呢。所谓政府环境责任，是指政府及其工作人员根据其所承担的职能和职责在环境保护领域内所确定的分内应做的事，以及没有做或者没有做好分内应做的事时所要承担的不利后果，主要包括积极和消极两个层面的政府环境责任。[5]这里主要讨论的是积极层面的政府环境责任，旨在确定“政府分内应做的事”。政府积极地对待水环境问题，主动治理水污染，把“对本行政区域的水环境质量负责”落到实处，这样，水污染问题将会得到很大改善。
(二)“河长制”的人治问题及对策
1.“河长制”本质是一种人治
“河长制”的主体即担任“河长”的地方各级党政负责人。这也是“河长制”的一大创新之处，它将水环境质量的改善与地方领导人的政绩挂钩，如果没有达到计划的治理目标，就要承担相应的责任，甚至是“一票否决制”。在这种压力下，使得主要领导人不得不重视水污染治理，水环境质量也得到了明显的改善。但如果仔细思考，不难发现这在本质上是一种人治。由地方党政负责人兼任“河长”容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，[6]造成管理的混乱。另外，具有人治色彩的“河长制”有很大的随意性，水污染治理的好坏程度要取决于主要领导人的意愿。
2.“河长制”人治问题的解决对策
与人治对应的那就应该是法治了。相对于人治的随意性和结果不确定性，法治有其程序性、规范性等优势，这在一定程度上可以解决现存“河长制”的人治的一些弊端。具体我们应该如何来解决这一问题呢?我们从“河长制”的法律依据入手，《水污染防治法》规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”基于这个规定，我们可以将其制度化，在国家层面制定相关规章制度，建立规范的实施程序、考核程序和责任标准。各地根据国家规定和本地实际，在国家标准内制定实施方案，通过规范的法治程序将“河长制”落实。
[ 参 考 文 献 ]
[1]何琴.“河长制”的环境法思考[J].行政与法，2011(8)：78.
[2]王灿发.地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读[J].环境保护，2009(9)：21.
[3]“问责性”是指“河长制”明确了责任主体是地方各级党政领导人;“协调性”是指“河长制”突破了现有水环境管理体制的桎梏;“高效性”是指“河长制”优化资源配置，提高了办事效率.
[4]<江苏：全面推行“双河长制” 探索流域治理新路>[EB/OL].来源于中华人民共和国环境保护部环境保护杂志.http：//www.zhb.gov.cn/ztbd/rdzl/hzhzh/gdsj/200905/t20090526_152009.htm.
[5]许继芳.建设环境友好型社会中的政府环境责任研究[M].上海：上海三联书店，2014：43.
[6]刘超，吴加明.纠缠于理想与现实之间的“河长制”：制度逻辑与现实困局[J].云南大学学报法学版，2012(4)：43.
作者：钱誉
2016年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》后，设立河长制来治理水污染就开始了进一步试验和探索。事实证明，河长制已经成为生态文明制度尤其是水制度建设的重要组成部分。下面，笔者从河长制的可能定位、河长制的可能模式、河长制的未来趋势等三个方面来阐述河长制发展的制度创新。
河长制的可能定位
在《关于全面推行河长制的意见》出台之前，有关学者就已经开始探讨河长制的功能定位。有人认为，河长制是源于地方政府环境治理制度的创新，具体表现为：河长制职责归属明确，权责清晰；河长制是合理的路径依赖基础上的制度创新；河长制铁腕治污提高治污效率。也有人认为，河长制促进水环境治理的机制在于：严格的追责效应、有效的协同效应、有力的执行效应。河长制是中国政府流域治理跨部门协同的一个样本，弥补了“权威缺漏”，实现了“无缝覆盖”。
笔者认为，河长制既不是所有涉水事务的唯一管理者，也不是某一涉水事务的具体操办者。河长制的职责主要聚焦于四个方面：一是调查研究职责。每一条河流出现的水问题的表现形式及其根源都是不同的。因此，要解决一条河流的问题，首先必须做好调查研究。把原来由各个部门、各个区域孤立的、分割的研究转变成综合的研究，全面把控河流问题及其根源，从全流域角度提出解决问题的对策。二是综合协调职责。河长制不是对原有水利部门、环保部门、建设部门、农业部门、国土部门等部门职能的替代，而是统筹协调各个部门的工作职责，使之相互协作、相互配合、相互补充；河长制不是对流域上中下游各级政府职能的替代，而是对流域上中下游、左右岸的综合协调；河长制不仅要协调“条”与“条”的关系、“块”与“块”的关系，而且要协调“条”与“块”的关系。“协调”是河长制的核心功能。三是监督检查职责。如果系统梳理一下河流治理的相关问题及其各个部门承担的相关职责，可以发现，几乎没有一个问题是没有对应的部门承担职责的。问题在于，要么部门之间缺乏相互协同，存在扯皮；要么有关部门没有狠抓落实，浮于表面。党政领导尤其是党政主要领导的重要职责之一就是监督检查，狠抓落实。这就是习近平总书记提倡的“抓铁有痕”的作风。四是考核评价职责。考核评价涉及两个方面：其一是对河流相关各个主体的考核评价，包括政府、社区、学校、家庭、企业等。这个方面的评价可以采取群众相互评价和河长评价相结合的方式进行。其二是对河长本身的考核评价，这个方面的评价应该让流域内的干部群众进行评价，真正形成“委托—代理”关系中“委托人”评价“代理人”的科学评价机制。
河长制的可能模式
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》规定了河长制的组织形式：各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。这就明确地规定了省、市、县、乡四级河长制。
实际上，河流是错综复杂的，也是千变万化的。河流有大小不同，河流有跨界与否，河流有不同属性。不同的河流采取不同的河长制是一个理性选择。总体上看，河长制的可能模式至少存在三种类型：
一是政府主导型模式。对大江大河等典型公共物品属性的河流采取由流域最高级政府的党政负责人担任河长的模式。大江大河的公共物品属性是十分明显的，此时，政府应该承担公共物品供给者的责任。当然，即使这种类型，也不是河长包治百病，而是河长的主导作用更加显著。河长及政府不仅可以提供河流保护基础设施等“硬件”属性的公共物品，而且应该创新河流治理体制、机制、制度等“软件”属性的公共物品。
二是市场主导型模式。对于具有私人物品属性的河流，采取由企业家担任河长的模式。对于一些特定的河流，虽然水资源的所有权属于国家，但是水资源的使用权已经归属企业。在这种情况下，应该由企业家担任河长，政府发挥监督管理作用。
三是社会主导型模式。对具有俱乐部性质及共有资源属性的河流采取社会贤达人士担任河长的模式。中国的村镇和城市小区往往是依水而居。这类中小规模的河流、溪谷、池塘、水库等，往往政府治理成本太高，市场治理不具有经济性，社会治理正好可以弥补这个缺陷。从一些地方的实践经验看，社会贤达人士担任河长，承担社会责任，可以起到其他主体无法起到的作用。
三种模式各有所长、各有所短。政府主导型河长制的优势是容易确立权威，可以起到立竿见影的效果，其劣势是可能导致过高的成本，也可能忽视市场机制和社会机制的作用。市场主导型河长制的优势是能够发挥企业家的主体作用，促进企业家按照权衡利弊的原则进行企业决策，而且可能按照成本最小化的原则进行河流的治理，但是，也可能面临企业的机会主义行为倾向。社会主导型河长制一旦进入常态化治理，可能形成持久性和内生性动力，但是在河流环境及河流治理问题比较突出的背景之下，缺乏足够的协调能力。
河长制的未来趋势
就近期而言，河長制的发展呈现三个趋势：第一，政府主导型单一模式全面推进。按照计划，到2018年年底实现“从无到有”的全覆盖。据悉，截至6月底，31个省（自治区、直辖市）已全部建立河长制。国家已经做出部署，必须做到有令必行。全面建立层级制、网络化的河长制体系。通过河长制推进治水工作进入新阶段，尽早实现河流水质的总体好转，并在2035年之前实现河流水质的根本好转。同时，要处理好上级河长与下级河长之间的衔接与协调、加强河长与治河相关部门之间的衔接与协调，确保河长制是治水的“添彩”机制。第二，政府主导、市场主导、社会主导三种模式并存。根据不同河流的属性采取不同河长制。在政府主导型的河长制全面建立后，根据各地实际，积极探索企业主导型和社会主导型河长制，形成三种类型河长制并存的局面。逐渐建立政府主导型河长制的退出机制，更多地发挥市场主导型和社会主导型河长制的作用，并使得市场主导型和社会主导型河长制成为主体部分，而原政府主导型的河长，可以作为企业主导型和社会主导型河长的联系人或顾问等。第三，从河流管理模式转向河流治理模式。开始着手解决河流治理模式问题，避免长期实施“家长式”管理带来的弊端。从河流治理的长效机制来看，应该努力建立起以政府官员为主体的政府机制、以企业家为主体的市场机制、以公众和非政府组织为主体的社会机制三足鼎立、相互制衡的格局。例如，在政府主导型的河长制中，要发挥市场机制的选择功能和社会机制的参与功能；在市场主导型的河长制中，要发挥政府机制的监管作用和社会机制的润滑功能；在社会主导型的河长制中，要发挥政府机制的监管作用和市场机制的优化选择作用。
就中长期而言，河长制是特定历史阶段（水危机特别严峻时期）的产物；随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台。就水制度演变的规律和趋势而言，在水危机严峻的时期，往往管制性手段登台亮相，以尽快解决一些突发性事件和群众特别关切的问题；在水危机趋缓的情况下，往往基于市场机制的经济手段发挥主体性作用，河流治理特别强调以尽可能低的成本实现尽可能高的效益；在水危机基本消除的情况下，公众自觉、公众自律成为新常态，社会机制发挥主导作用。因此，水制度呈现出“由硬及软”的趋势。河长制的诞生和发展，正是我国水危机比较严峻的时期。随着我国生态文明建设的加强，绿色发展理念深入人心，水危机逐渐得到解决，届时，河长制的使命就宣告完成。
河长制的产生和发展有其历史必然性。河长制在治水中发挥了重要作用并将继续发挥作用。河长制的发展和演化也有其必然规律。实现治水效果的最佳化，必须遵循自然发展规律、经济发展规律和社会发展规律，要防止违背客观规律的倾向和做法。
作者：王春华
摘 要：“河长制”一方面是水环境行政管理权力的集中统一，另一方面又是水环境管理行政权力的严格问责，具有重要的环境法意义。其中体现出来的环境目标责任制的实现方式理应成为水环境乃至整个生态环境治理的立法趋势。但是，由于河长制尚处于探索阶段，也遭遇了一些法律短板，譬如河长制的分散性与短效性，规划功能与考评机制的泛化，公众参与和监督力度疲软。本文在河长制发展的基础上，提出了完善河长制的环境法因应，包括建立统一长效机制，健全规划与考评机制，以及引入公众参与和监督制度。
关 键 词：河长制;环境法;法律短板;因应
收稿日期：2011-05-24
作者简介：何琴(1982—)，女，湖南宁远人，湖南省永州市宁远县柏家坪镇政府镇长助理，法律硕士，研究方向为中国环境法。
最新公布的《2008年环境状况公报》显示：全国地表水污染依然严重。七大水系水质总体为中度污染，湖泊(水库)富营养化问题突出。水污染事件频发，环保部直接参与调解的135件全国特大重大环境突发事件中，水污染事件就独占74件。[1]可以说我国水危机仍在不断加剧，水环境治理依然任重道远。而水环境治理是一个系统工程，需要的不仅是技术与资金，更需要政策与制度上的创新。在应对无锡蓝藻水污染事件过程中，无锡市首创的河长制因其显效性而逐渐受到越来越多的地方政府的青睐。截至目前，已有包括无锡、沈阳、周口、大连、长兴、昆明等数十个城市试验并推广河长制。在领导负责、目标分解、分级传递的行政治水网络体系下，河长制在水治理方面的程序性、效率性、问责性充分发挥。但随即而来的也有诸多质疑，“形式主义”“人治主义”“运动主义”的批评似乎也让我们看到了河长制光环背后的阴霾。河长制到底是什么?河长制是否可行?在可行性受到认可的前提下现阶段的河长制应当做出怎样的调整?这些问题的解答应当成为决定河长制宿命的“天问”。环境保护法是生态环境保护的中流砥柱。[2]因此，从环境保护法的角度去解读河长制，寻找河长制的法律依据，探析河长制的法律短板，完善河长制的法律因应就成为一个十分必要的课题。
一、河长制的环境法性质
“河长制”即由各级党政主要负责人担任“河长”、负责辖区河流治理的制度。[3]基本思路就是由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩。据此，笔者认为河长制的法律性质可以从两方面进行解读。第一，河长制是水环境行政管理权力的集中统一。水环境管理由经济、社会、技术等综合因素决定的，涉及多个管理部门职权的统一协调，国外许多国家的水资源管理体制基本上都经历了由分散型到集中型的转变。[4]新修订的《水污染防治法》第4条规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”之所以要将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并要求政府而非环境保护部门负责其原因就在于只有拥有全面指挥权的领导者，才能担负起这样的责任。因此，河长制将水环境保护的权力落实到党政主要领导人身上，这本身就意味着水环境保护权力的集中统一。第二，河长制”又是水环境管理行政权力的严格问责。行政问责制是对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。[5]2009年4月2日颁布实施的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》明确规定“环境保护部会同发展改革委员会、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部对重点流域各省(区、市)上一年度专项规划实施情况进行考核，并于每年5月底前将考核结果向国务院报告，经国务院同意后，向社会公告。”“考核结果经国务院同意后，交由干部主管部门，依照中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定，作为对各省(区、市)人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对考核结果为好的，有关部门优先加大对该地区污染治理和环保能力建设的支持力度;对未通过考核的，环境保护部暂停该地区相关流域新增主要水污染物排放建设项目的环评审批。对未通过考核且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的，监察部门按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(监察部、环保总局令第10号)，追究有关人员责任。”通过河长制的基本思路我们可以看出，河长制之所以能够取得成效，一方面是因为河长作为党政主要负责人掌握着较多的权限资源，但更重要的是河长制下的考评机制赋予河长的责任，即水环境治理不力就要面临追责甚至“一票否决”的境地。权力统一，严格问责，责权统一，这既是河长制在我国环境法上的充分依据，同时也是其最突出的法律性质。
二、河长制的环境法意义
河长制从2007年8月在无锡诞生以来，仅仅是一年多的时间就已经发展至江苏、辽宁、湖北、浙江、四川、云南、河南七个省份的数十个城市。[6]“‘河长制’抓住治水‘牛鼻子’”[7]“河长治污缘何河就清?”[8]“水质明显好转，水环境质量得到持续稳定提高”[9]等赞誉不绝于耳。这种强力发展与盛誉的背后蕴含了河长制巨大的实践意义与制度价值。笔者试从环境法的角度去解读河长制对于水环境治理的重要意义。
(一)落实水环境目标责任制，强化政府水环境治理责任
环保目标责任制将环境保护工作目标、内容、任务具体化、明确化、定量化，并据以进行考核奖惩，是加强环境保护工作，促进环境建设的一项行之有效的制度。[10]我国《环境保护法》第16条明确了环境目标责任制。为了进一步在水环境治理中细化环境目标责任制，新修订的《水污染防治法》在第4条又确立了水环境目标责任制。但是，无论是环境目标责任制还是水环境目标责任制都存在一个共同的缺陷就是未能形成明确的责任追究机制，我们几乎不能在《环境保护法》与《水污染防治法》中找到地方政府不实施环境目标责任制与水环境目标责任制的法律责任条款。而地方政府的主要目标是发展地区经济和控制下岗失业，这与地方长官的政绩紧密相连，因此他们并不真正关心地区的水污染控制状况，有时为了地方经济增长，他们还专门引进一些重污染企业，只因为这些企业能成为地方的纳税大户。[11]河长制的出现改变了这一局面，河长制一方面要求由党政主要负责人担任河长，并以其为中心，经过目标分解、分级传递，形成“锁链”，使水环境管理工作环环相扣，把各方面的力量、积极性和可能的措施都集中起来，使水环境目标责任制落到实处;另一方面与河长制相配套的是水污染治理规划与考评机制，通过规划与考评使得责任定量化与民主化，进而强化水环境治理责任。
(二)突破现有水环境管理体制的桎梏，创新区域水环境治理机制
我国现行的环境管理体制存在着立法体系不完善、立法内容存在交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律等问题。[12]这种管理体制的立法问题反映到水环境管理体制上来主要存在如下桎梏。一是统管部门统而不统。根据我国《水污染防治法》规定环境保护部门是水污染防治的统管部门。但是对于统管部门如何统管，统管职权以及如何在各水环境管理部门协调等都未做明确规定，实践中环境保护部门在水环境管理中一般受制于地方保护主义，在各部门职权的推诿与争抢中踯躅不前。二是分管部门分而不动。我国《水污染防治法》在确定环境保护部门作为统管机构之外，还确定了交通、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业以及流域水资源管理机构等分管部门。但是，对于分管部门的职权，以及如何分管都未做规定，导致分管部门总感觉自己是处于配角的地位 ，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳 ，有了成绩尽是统管部门的 ，因而缺乏管理的积极性。[13]三是管理职权交叉矛盾。由于立法的简单、抽象造成了我国水环境管理职权的交叉与矛盾。以水环境管理为例，我国2002年修订的《水法》规定水资源管理的统管部门为水行政部门，而2008年修订的《水污染防治法》规定水污染防治的统管部门为环保行政部门，水行政管理部门仅为分管部门。法律不同，水行政管理的部门的职权与地位却发生了变化，法律之间的矛盾显而易见。河长制的要义就在于突破这种水环境管理体制的桎梏，地方政府的党政领导人担任河长，将水环境质量的担子明确的放在河长身上，政府部门间接的成为水环境统管部门，一方面地方保护主义迎刃而解，地方政府首长真正对辖区水环境负责，经济环保双肩挑，那个都不能放过，否则都要承担责任。另一方面，地方政府具有最充分的行政资源，是地方水环境治理最合适的统管部门。通过河长对水环境治理的目标分解，任何分管部门都不可能分而不动。最后，地方政府作为各分管部门的领导者，在各分管部门之间产生职权交叉与矛盾时的协调能力是不言而喻的。由地方政府的党政主要领导人作为河长担任水环境管理的统管部门，再由河长进行目标分解与统筹协调，这种区域水环境管理体制无疑是一种制度创新。
(三)强化水资源的综合管理，完善流域资源管理机制
水资源的流动性和流域性，决定水资源按流域统一管理的必然性。1995年颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》建立了我国首个流域水资源管理机构——淮河流域水资源保护局。2002年《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”该规定确立了我国水资源流域管理机制。毋庸置疑，设立流域水资源管理机构的作用主要是以强有力的权力突破地方保护主义，协调、解决流域水资源保护和水污染防治的问题。但我国水资源流域管理机制的一个重大问题是流域管理机构的设置仅仅在重要江河、湖泊。①或者说流域水资源管理机构仅仅设置在国家一级。而对于这些重要江河、湖泊的支流及其他水系等省级及以下辖区范围内的河流却没有设置流域管理机构的法律依据。以长江为例，长江设置流域管理机构是具有法律依据的，但是长江的支流湘江，湘江的支流浏阳河等河流都在一定程度上属于相对独立的流域，在水资源管理中也必然受到地方保护主义与协调难的问题，但是在目前的体制下实施流域管理是不可能的。这无疑成为流域水资源管理的一大瓶颈。河长制的出现改变了这一状况，河长由地方政府的党政领导人担任，省级担任省级辖区河流的河长，市、县、镇、村各级担任各自辖区内的河长，各个河长就是事实上的各个流域机构的负责人。河长利用自身的行政资源不仅可以破除地方保护主义，而且能够很好的协调流域水资源管理。以江苏为例，江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系，这些自上而下的“河长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”。[14]
三、河长制的环境法短板
河长制的盛誉与发展并不能完全掩盖许多专家学者对河长制的质疑与批评。[15]有学者甚至认为河长制本身就是个运动主义与形式主义的悖论。[16]笔者认为，这些质疑与批评也基本上反映了河长制在制度确立与实践操作上的一些软肋。从河长制作为一项制度的视角出发，笔者认为河长制主要存在如下三个方面的法律短板。
(一)河长制的短效性与分散性
河长制的推行最初是由水污染事件逼出来的，因此河长制并没有广泛的理论基础，更没有在国家层面上取得共识，河长制仅仅是一种水环境管理的自下而上的探索。这种发展进路势必造成河长制在立法上的依据不足，进而导致各地的做法迥异，未能形成一个统一的标准。有的地方采取河长制，有的地方则不采取河长制。采取河长制的地方在具体操作步骤上又有极大的差异，有的以立法形式予以明确，如无锡市颁布的《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》;而有的则通过责任书形式予以推进，如洱源县的河长制就是通过与各乡镇签订《洱海水源保护治理目标责任书(2003-2006)》的形式。[17]这种巨大的差异性就使得河长制的短效性与分散性相当突出，往往一个地区是否搞河长制，何时搞河长制，河长制怎么搞，完全决定于领导人的环保意识的高低与治理的决心。这就是许多学者将河长制批判为“形式主义”“运动主义”“人治主义”的主要论据。同时此种现象还人为的造成了行政责任的不平等，某个领导人在无锡市水环境治理不力可能“一票否决”，而在其他未予实施河长制的地区可能不要承担任何行政责任。
(二)水污染防治规划与考评机制不健全
河长制是一种水环境目标管理机制，要实施好水环境保护目标管理 ， 首先要有个很好的水环境保护规划。水环境保护规划包括的内容较多，但最基础的是水质规划。水质规划就是要通过规划的实施，使所要保护的水体能够达到一个确定的水质保护目标。[18]2008年新修订的《水污染防治法》第15条对水污染防治规划的制定与批准做了较为全面的规定。但是，新法的执行是需要一个过程的，现阶段我国重要河流的水污染治理规划都尚未完全公布，地方水污染规划的制定情况可想而知。因此，没有完整的水污染防治规划，就无法建立具体可操作性的考核标准，这也有可能是在2009年初无锡对30条河流进行的百分制考核(水质和治理措施分别占20分和80分)中，得分超过90分的河流竟多达28条的真正原因。[19]另外由于河长制缺乏一个总体布局，考核机制的构架过于抽象与简单也是一个重要问题，根据已经实行河长制地区的操作思路，目前的河长一般是由地方党政领导人担任，由环保部门考核。但是在具体操作中问题就出来了，党政领导人不止一个，到底由谁担任河长，如果有复数河流，领导人之间责任如何分配;另外河长具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任，责任形式有哪些以及不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定都是个问题;最后由环保部门考核政府，这种下级考核上级的合理性与公正性何在?
(三)公众参与与监督力度疲软
有的学者认为真正的河长在民间，并以此批评河长制缺乏公众参与是有道理的。[20]环保部副部长潘岳曾经说过，“解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众，公众应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，对各类环保公共事务进行深度参与。”公众参与是环境法的一个基本原则，为了确保公众的环境知情权，2008年国务院颁布《政府信息公开条例》，原环保总局(现环保部)颁布《环境信息公开办法》都明确规定政府部门应当向公众主动公开环境信息，接受公众监督，公众也可以请求公开环境信息，对不予公开或者公开迟延的政府部门公众可以提起行政诉讼。但是河长制的思路却仅仅停留于行政系统内部动员阶段，无论是河长的任免与考核以及监督都主要是通过行政干预进行。且不论这种做法在行政法上的合法性，单从合理性来讲，上下级之间本来就存在任命于被任命的关系，上级或者下级的问责本身就意味着问责主体本身监管职责的缺失，这如何保证监督的公正性。因此，公众参与疲软必然导致监督的疲软，这是河长制的一大硬伤。
四、完善河长制的环境法因应
水污染防治特别是综合性的水污染防治是大规模的公益性事业。在这种活动中，政府的作用极为突出、极为重要，也极为有效。政府的坚强决心、强硬态度、强力干预和强制措施，不仅是必不可少的，而且是必须予以强化的。无论是发达国家或国内的发达地区，还是发展中国家或国内欠发达地区，也无论是实行计划经济还是实行市场经济，现在和将来，皆为如此。这既是理论证明，更为实践所证实。[21]从强化水环境管理政府责任的趋势，以及从河长制在中国的发展趋势及其产生的环境效益来看，笔者认为河长制的利大于弊，我们应当倡导河长制在我国的生存发展。但同时，我们也不能忽视河长制自身存在的缺陷。笔者依然从环境法的角度对河长制的法律短板提出如下因应。
(一)建立统一长效的河长制
河长制不能成为“运动主义”“形式主义”与“人治主义”的牺牲品。在环境法已成为环境保护的中流砥柱的规则社会，改变的办法就是将河长制纳入环境法治轨道并成为一项水环境管理的重要制度。笔者认为，环境保护部应当就河长制的全面实施制定指导办法。具体操作路径可以参考2004年原国家环境保护总局颁布的《淮河流域水污染防治工作目标责任书执行情况评估办法(试行)》以及2009年4月颁布的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》。但是，河长制的指导办法应在上述两个办法的基础上做如下修正：第一，河长制适用的是水环境管理，不仅适用水污染防治而且适用水资源管理。因此，相应的评估指标与考核办法也应做相应的调整。第二，河长制适用于所有水环境，不仅包括重要河流，同时也包括其他水系。
(二)建立健全水污染防治规划与考评机制
河长制的核心关键在于河长的问责。而问责落到实处则在于考评标准的科学量化。因此，必须加快《水污染防治法》第15条有关水污染防治规划制定与批准的执行力度。笔者认为国家可以进行水污染防治规划制订的执法检查，督促水污染防治规划的完成。在此基础上，考评机制的完善应当从以下几个方面入手：第一，责任主体，即河长应当由党政一把手担任。若辖区内的河流为复数，则相应由其他分管党政领导担任。具体的为省、自治区直辖市一级党政一把手担任辖区内的重要河流湖泊的河长。市、县、镇村一级党政一把手担任各自辖区内主要河流湖泊的河长。各级党政领导人根据自身辖区流域的特点进行层层分解，这种分解的形式必须以责任书的形式予以明确。第二，责任形式。结合《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》的规定，河长制的问责结果也必须纳入政绩考核体系，对于连续两年考核不达标的河长应当实行严格的“一票否决”制。第三，问责主体。环保部考核省一级河长，省一级环保部门考核市一级河长，市一级环保部门考核县一级河长，层层考核，上级环保部门考核下级环保部门。
(三)引入公众参与和监督机制
河长制全过程应当引入公众参与和监督机制。笔者认为河长制的公众参与和监督机制应当从以下几个方面入手：第一，河长制的任免与考核结果纳入到政府主动公开的环境信息范围。环境知情权是参与权、监督权的前提，因此要加强河长制的公众监督首先就必须保障公众的环境知情权。根据《环境信息公开办法》第11条第6款规定，环保部门主动公开的环境信息包括主要污染物排放总量指标分配及落实情况，排污许可证发放情况，城市环境综合整治定量考核结果。此处的城市环境综合整治定量考核结果，显然包括对水环境管理的考核结果。因此，各级环保部门应当将河长制的任免情况与考核结果进行公布，至于公开形式应当遵循便民原则，根据已有的经验，笔者认为河长的任免应在河道的显要处树立公示牌为适宜，而考核结果则应当通过大众媒体予以公布。第二，河长制的考核应当将公众的评价作为重要的参考指标。公众选择的范围、公众评价的内容以及公众评价在考核中的地位应当予以明确。第三，适时引入公益诉讼。针对河长水环境治理的不作为或者不适当作为行为，允许公众而向法院提起公益诉讼，这对于保护公共环境和公民环境权益，监督河长制的实施能够起到非常重要的作用。
【参考文献】
[1]参见2009年6月4日环境保护部公布的2008中国环境状况公报[Z].淡水环境.4-21.
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[4]美国、法国、日本、澳大利亚皆是如此。具体可参见王署.我国水资源流域管理的立法思考[D].湖南师范大学法学院，2006.10-14.
[5]傅思明，李文鹏.“河长制”需要公众监督[J].环境保护，2009，(09).
[6]数据来源于环境保护部网站专题：“河长制”——区域、流域水污染治理的探索与实践[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/ztbd/hzhzh/.
[7]李玉芳，闫艳.短短一年，河长制已覆盖无锡城乡815条河道[N].中国环境报，2009-02-23(2).
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[9]闫艳，李玉芳.江苏明确淮河治理目标创新治理机制[N].中国环境报，2009-05-22.
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[11][21]王署.我国水资源流域管理的立法思考[D].湖南师范大学法学院，2006：3.
[12][13]王灿发.论我国环境保护管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].中国政法大学学报，2003，(04)：50-58.
[14]刘晓星，陈乐.“河长制”：破解中国水污染治理困局[J].环境保护，2009，(09).
[15]傅思明，李文鹏.“河长制”需要公众监督[J].环境保护，2009，(09)：22-23;冯永锋.“河长”在民间[J].环境保护，2009，(09)：30-32.
[17]环境保护编辑部.洱源：建立“河长制” 保护洱海源头[J].环境保护，2009，(09)：35-37.
[18]宋国康.大理市水环境保护目标管理初探[J].云南环境科学，1999，(02)：22-24.
[20]冯永锋.“河长”在民间[J].环境保护，2009，(09)：30-32.
(责任编辑：徐 虹)
作者：何琴
[摘 要]基层河长是我国基层河湖治理执行到位的实际担当者和强本固基的切实执行者。从街头官僚理论看，基层河长在基层治水场域因拥有自由裁量权而享有相当大的政策执行空间、因多重角色冲突而表现出特有的政策执行逻辑，导致了“一刀切”下的政策歪曲执行、基层“权虚责实”“权责倒挂”下的政策敷衍执行、“避责”驱动下的政策隐瞒执行、“乡绅/社区自治”管束下的政策选择性执行和技术赋能下的政策象征性执行等失范表现。
实现对基层河长政策执行的权力规制和分配，需要技术官僚对接行政河长，“规范”基层河长自由裁量权;加强治水府际沟通，促成基层河长减负赋权;健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式;权衡河湖管护政策模糊与有效治理，推行水生态保护横向补偿机制;重塑基层河长技术认知，推动技术嵌入与制度完善互构发展，以期实现“河长治”。
[关键词]河长制;基层河长;街头官僚理论;政策执行
党的十九届五中全会明确提出要建设更加完善的“国家行政体系”，为坚持和完善中国特色社会主义行政体制开拓新的道路。
河长制秉承“善治国必先治水”的理念，是解决水资源危机和保障国家水安全的重要举措。河长制以属地管理為组织运作逻辑，将河湖治理的主体责任归属于地方各级党政主要负责人，并由其担任“河长”负责组织领导相应河湖管理和保护工作。目前基于河长制的组织体系、制度体系、责任体系，
我国已形成了河湖治理体系的基本框架：覆盖各省、市、县、乡、村五级的治水组织网络和一批较具专业水准的基层河长队伍。从表征上看旨在破解“九龙治水”顽疾的河长制确有纾解流域环境治理部门职能交叉、多头治理、元治理冲突等现实问题的“奇效”，慢慢蜕去“运动式治理”色彩，成为常态化运动。但相关实证研究表明，河长制并未显著降低水中深度污染物浓度，
这揭示了地方政府治标不治本的粉饰性治污行为[1]。
2020年6月，相关媒体就浙江杭州余杭区某条河流不明黑色液体漏排事件撰文呼吁：“河长退了，但河长制不能退！”[2]
我们应当探讨如何破除河长制中的“人治”因素，特别是作为街头官僚的基层河长在复杂的基层环境中如何推动河湖治理的在地化进程抑或克服自身失范行为，这将直接决定河长制能否实现“河长治”。
一、街头官僚理论：河长制实施的一种解读
（一）街头官僚理论概述
政策目标实现与否即行政执行的有效性与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关[3]。20世纪80年代
迈克尔·利普斯基系统阐述了街头官僚理论模型，有别于消极、被动地执行上级任务的政策形象，他将位处政策执行与公共服务第一线的街头官僚描绘成拥有很大自由裁量余地的“特殊群体”。因此，该模型被认为是政策执行研究“自下而上”分析路径的典型代表。“街头官僚”的范畴具体指那些工作在一线的执行人员，包括警察、税务官、公立学校的教师、社会工作者等，他们直接面向公众，需要在接触和互动中开展工作[4]。街头官僚事实上在政策制定和执行体系中扮演着重要角色。但囿于资源不足、公众需求高涨、目标模糊冲突和人际关系复杂，为规避工作风险街头官僚往往也被迫消极地使用自由裁量权并衍生出一系列诸如限量分配公共服务、调整心理状态、控制工作情景和工作对象等应对模式[5]。
街头官僚理论包括五个方面。一是基于街头官僚自由裁量权的核心解释。委托-代理理论指出所有权与控制权分离带来的直接问题是作为失去控制权的委托方如何监督制约拥有控制权的代理方，从而实现委托方利益最大化。
然而，权威体制与有效治理的深刻矛盾在中国政治进程中愈发凸显[6]，委托方限于信息不对称未能有效节制代理方，因此，以平衡决策统一性与执行灵活性为核心的（街头官僚）自由裁量权应运而生。不过，街头官僚能否正视其自由裁量权行使中存在的问题进而规范运用尚需实践考量[7]。二是对街头官僚执行特质的清晰深描，表现为资源稀缺性、执行在场性、工作自主性和监督匮乏性。三是对街头官僚责任控制的理论探析。科斯定理认为只要财产权是明确的（且交易成本为零或很小），则无论在开始时财产权配置如何，市场均衡的最终结果都是有效率
的[8]。产权界定与产权安排问题可引申至责任控制界面，围绕街头官僚自由裁量权而展开的责任控制研究主要囊括了街头官僚责任体系与控制机制、责任控制研究起点与争议焦点、责任控制程度论争、责任控制路径论争和责任控制转向等问题[9]。四是对街头官僚行动逻辑的深入缕析。有学者从符号生产角度研究科学，提出了行动者网络理论，尤其强调关键行动者在基层治理中的重要角色[10]（P418）。街头官僚作为相互协调行动网络中的关键行动者因其特殊的工作环境和工作性质衍生出具备特殊属性的行动逻辑，具体包括激励不足、规则依赖、选择执行和一线弃权[11]。五是对街头官僚工作界面的空间阐释，根据空间性质可划分为窗口空间、街头空间和社区空间[12]。
（二）街头官僚理论解释河长制实施的契合性
作为世界上人口最多的发展中国家，中国在全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化的进程中，面临着水资源问题的严峻挑战。1968年加勒特·哈丁提出了著名的“公地悲剧”[13]，而J·斯密认为避免公地悲剧的唯一方法是通过创造一个私有产权模式来终止共用产权系统[14]。
在河流治污的创新实践中，河长制恰恰通过界定“产权”归属的方式依托权威治理模式实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，从而突破了科层制的等级结构和功能性的组织形式，实现河湖跨界治理的常态化进而达到夯实河湖管护基础、推动河湖面貌持续改善的目标。在基层治水场域，镇街河长或村居河长等基层河长虽处于政策链条神经末梢，却是河湖截污、清淤、活源、固堤等全面系统综合整治的最终落实者和监督者。因此，借用街头官僚理论解析我国基层河长制执行偏差或失范现象具有一定的适应性和契合性。基层河长通过纵横协调机制在履职过程中掌握了一定程度的自由裁量权，并与普通公众直接打交道，其应对相关事件的态度和结果将在根本上影响能否营造水生态环境共建共治共享新格局及推进流域治理体系和治理能力现代化。
其一，基层河长的三重角色定位。一是官僚科层体系内的理性“经济人”。马克思·韦伯着重探讨了官僚制的组织形态——等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特色，可以看出，尽管国家支配形式在更迭转换，但官僚制在这一支配形式中的合法性基础从未发生改变，即自上而下的授权[15]。根据利普斯基对街头官僚的理解，上級部门为防止政策失败而对基层官僚施以控制和考评从而塑造了街头官僚“向上负责”“受命执行”的“苦情”角色。《关于全面推行河长制的意见》指出，“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，实行生态环境损害责任终身追究制”[16]。在压力型体制下，基层河长同为党政负责人（“受命执行”），政治“锦标赛”又使其置于强激励之下，容易忽视河流动态性和整体性而被迫接受上级的高压指标。二是“非正式组织”中的责任人。从严格意义上讲，河长办或河长制领导工作小组属于议事协调机构而非正式的科层组织，经费不足，以挂职形式人员借调，“过渡型”机构色彩浓厚。河长制本质上也是领导责任包干制，解决治水权威缺失、探索协同治理效度需要明晰部门权力限度和责任边界。三是“乡绅/社区自治”下的社会人。乡绅/社区自治不仅是一种社会民主实践形式，也是一种基层治理创新机制。事实上，即使存在社会公众的异质性，处于“治水一线”的基层河长内嵌于社会网络中仍能通过网格化管理实现国家同个人（村民/居民）关系的联结，但公众责任意识和参与意识不足是基层河长“单核治理”被动局面形成的充分体现。
其二，基层河长的执行特质。一是资源稀缺性。建筑于法理型控制基础之上的官僚科层制，在组织中实现了职务等级化和权力分层化。但在层级节制的权力体系下，基层河长限于人员配备不足、资金使用受困、决策时间约束、等级控制森严而经历了一个持续的资源稀缺化过程。二是执行在场性。基层河长处于“五级河长制”最底层、河湖整治最前沿，他们肩负水资源保护落实、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监督等重要使命，走在巡河的第一线，直接同公众、企业、政府职能部门接触。能否根本提升治河管河能力、促进部门业务联动和信息流转，在于基层河长最前端的执行效果。三是工作自主性。正是因为拥有自由裁量权，街头官僚的自主行动空间和正当地位才得以被接受和承认。为实现河流功能永续利用和确保河长制从“有名”向“有实”转变，探索应用河长APP、河长制信息管理系统平台和水环境治理数据库等“互联网+”技术嵌入河湖协同治理将进一步拓宽基层河长的自由裁量权限，直接影响政策执行结果。四是监督匮乏性。伴随政治势能层层递减，信息不对称风险叠加，基层河长在面对上级河长特别是总河长的各项治水指令时，往往共谋策划和形式应对，采取“上有政策，下有对策”的做法应对自上而下的政策要求和各种检查，最终导致治水执行偏离政策制定的初衷。
其三，基层河长的行动逻辑。一是激励不足。政府权力的合法性伤害、政府目标的多维性及量化困难使得激励政府官员成为行政治理的重要难题
[17]（P15）。政府治理的核心在于设计一个合理高效的激励机制防止自由裁量权演变为合法伤害权，但基层河长特别是村居河长本就不隶属于正式的国家行政系统，对其激励或约束“无从谈起”。二是规则依赖。帕金森学派将规范（规则）视为个人行动原则的基础，其对“规范”的解读大致等同于理性选择学派的最大限度原则。在循章办事的官僚主义逻辑下，基层河长在有限资源和层层压实的任务考核矛盾中为确保其自身行为安全（避责）而严格遵守组织规则和程序，游走在治水系统、非正式科层系统及非正式关系的边缘，同时深受低治理权被动逻辑的限定。
三是选择执行。管理即决策，而决策的关键是决策者如何高效地配置其稀缺的注意力
[18]（P621-622）。治水只是党政一把手社会基层治理纷繁复杂工作中的一项，因此，同为基层河长的党政一把手因处于资源稀缺、政策目标模糊且冲突的尴尬境地而对治水任务尚且未敢孤注一掷，只是在政治高压态势下保持对治水的持续关注度。
考核重压之下，基层河长为兼顾其他专项治理普遍从自身利益出发选择性执行治水政策。四是一线弃权。巡河形式化、河（段）虚位、治水之策“千篇一律”、人员配备非专业化、公众参与空缺等均是基层河长“一线弃权”的具体表现。
二、街头官僚理论视域下河长制实施的失范表现
（一）“一刀切”的政策歪曲执行
政策歪曲执行是指政策执行者在执行过程中改变原有政策的实施路径，导致政策指令意蕴背离原有政策精神实质。在中央顶层政治信号频现和刺激之下，“一票否决”的约束性指标和其他奖惩措施决定着中国水环境治理的未来发展走向。
但面对中央环保督察，基层河长为提升地方河湖治理绩效将简单粗暴“一刀切”关停企业的消极应对方式奉为规避被问责风险的理性选择或行动方略，继而导致基层政策的歪曲执行。诚然，此举虽在短期内可以缓和基层河长的被追责压力并减弱负面社会舆论，但久而久之，“一律关停”“先停再说”非但不能根本扭转河湖过度干预和高强度开发的被动局面，还会催生社会不稳定因素，增加政策执行成本。一是由“上热下冷”到突击整改。
激励结构倒置形塑了基层治水“上热下冷”的态势，疲于解读治水之策的一线河长在问责刚性约束、约谈柔性牵制之际，为转嫁被问责风险和消解社会舆论风波，试图改变此前环境治理不到位、环境执法不作为的“疲态”，以突击关停的管理方式“一刀切”式地整治排污企业（即“平时不作为，检查时乱作为”）。有的地区基层河长在采砂管理中不重视编制河道采砂规划，简单采取“一禁了之”的做法，既没有管住非法采砂，又无法发挥河道砂石的资源功能，一定程度上也加大了采砂管理难度。二是由“一河一策”到“千篇一律”。《关于全面推行河长制的意见》指出，要“坚持问题导向、因地制宜，立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策”。但遗憾的是，作为对中央加大水环境政策制度供给的回应性行动，基层河长“量体裁衣”的“一河一策”多数衍变为“一刀切”式“千篇一律”的流水线产品（政策文本趋同）。
（二）基层“权虚责实”“权责倒挂”的政策敷衍执行
政策敷衍执行是指政策执行者只注重表面功夫，对上级部署虎头蛇尾、前松后紧、敷衍塞责，对政策整体目标、宗旨、内容等认知不足从而缺乏有效的执行行动。权责一致是对权力与责任关系的应然描述，公共利益是权责一致的价值导向[19]。反功能化的“权虚责实”“权责倒挂”内生于科层制组织，不仅无益于防范和化解内部非系统风险，还会使相关制度安排缺乏稳定性。一是基层河长巡河留痕形式化。河长制岗位权力的生成符合达标型压力型体制运作逻辑和公共组织的授权逻辑，治理指标量化层层下压、考核方式结果导向增加了基层河长的工作负担，加强了基层水环境治理的工作针对性。但基层河长长期深陷低治理权（“小马拉大车”）的被动治理当中，“上面千条线，下面一根针”，炮制巡河工作假象、不计代价地打造漂亮数据、混淆责任轻重、颠倒工作主次成为基层河长巡河留痕形式化的集中体现。笔者在浙江省杭州市L区C镇的调查中发现该镇曾发生过河道水质污染事件，担负河道巡查之责的3名河长，因工作流于形式，信息报送虚假受到了问责处理。二是纵向共谋规制失灵。地方共谋是指基层政府与其直接上级相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府政策法令和检查监督的施政行为[20]。在科层组织的实际运行中，“共谋行为”已经被默认为一种制度化、常态化的非正式行为，是政府组织结构和制度环境的产物。基层河长“权虚责实”“权责倒挂”营造了地方共谋的行动空间，更进一步讲，唯“GDP至上”的地方保护主义在这一制度化的非正式行为之下得到强化。
（三）“避责”驱动的政策隐瞒执行
政策隐瞒执行是指政策执行者基于信息不对称，利用政策制定与执行环节间的松散连接，对政策反馈信息不予实报并注入不同解释。
“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——风险社会”[21]（P2）。避责情结实质上是对避责风险的认定。在中国基层政府管理实践中，“避责”正逐步取代“邀功”成为政府官员行为的主要特征[22]。基层治水创新以来，考核刚性化、任务具体化和责任明晰化的目标考核制对现行水环境管理体制的重构发挥了至关重要的作用，让体制内外对制度化治水抱定了刮骨疗伤的决心。然而，体制性与非体制性风险双重叠加，组织目标的模糊化和多元化在驱动避责主体扩大化，
基于剩余控制权，基层河长也难于幸免。在这个对政府责任无限需求（政府职责泛化）的时代，基层河长间弥漫的避责偏好最终“传导”为政策隐瞒执行。一是基层河长能不报就不报、避重就轻上报。基层河长尽管能通过信息化管理平台——河长APP提高自身工作效率，在三维地图上实时记录巡河路线、时间，量化履職指标，但在职责同构体系下，一级一级向上反馈的操作最终结果仍然是问题解决需要回归本层级（基层），而受到刚性考核体系的影响，出于“多报多错，少报少错”明哲保身的心理，“能不报就不报”“避重就轻上报”所产生的不作为现象使得避责成为基层河长的必然选择。二是公众反馈渠道单一、参与边界模糊。协同治理是指公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，其本质在于“对话与共识”[23]（P166）。在高度集中的组织结构下，基层河长对信息的垄断和控制及自身工作的特殊性、权力的小微性给组织监控造成了事实上的困难，公民参与弱化同样为基层河长“避责”“政策隐瞒执行”提供了条件。党政领导的河湖治理责任制度是一种精英治水机制，公众实质性参与缺失必将导致基层治水偏差。首先，在理念上，公众参与仅被理解为提高自身河湖保护意识和责任意识;其次，在参与方式上，公众参与缺乏广泛开展行动的具体要求;最后，在职责规定上，基层河长并未就如何动员公众参与河湖治理作明确部署[24]。
（四）“乡绅/社区自治”管束的政策选择性执行
政策选择性执行是指一些地方政府、单位“断章取义，为我所用”对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。自上而下的上级决策与自下而上的基层自主性诉求间存在结构性矛盾[25]，在乡绅/社区自治管束背景下，选择性执行所引致的政策执行结果与既定政策目标相背离的现象时有发生。一是政策模糊搁置。“有时，决策过程是企图消除或缓解模糊性的手段，有时又是拥护和加强模糊性的手段”[26]（P139）。流域治理本身是个复杂的政策问题，良好的河湖治理既要克服信息短缺问题，以突破模糊性形成的限制，又要策略性地对政策进行模糊化的处理，实现政策原则性和灵活性的统一，提高政策的适应性和生命力[27]。但政策内容、岗位职责、事件定性等方面的模糊性确为选择性执行提供了可能性和操作空间，致使河长政策执行不彻底，出现搁置现象（漏斗式管理模式）。中央提出“全面推行河长制，健全生态保护补偿机制”，现实中仍有一部分地区在压实制度责任容量、构建水环境动态反应能力体系的过程中并未就利益补偿方案做出阐述，补偿资金仍旧以财政纵向转移支付为主，资金额度与资金的时效性受多种因素制约。因此，处于基层一线的街头河长（撬动河湖治理的支点）因人员、资金等一时难以落实而被动观望，直至错失政策执行良机。二是利益导向羁绊。一方面，河湖管理工作由于牵扯村/区集体利益，人情关系盘根错节，基层河长作为基本的河湖治理管理单元普遍缺乏执法权和相应行政资源。他们承担着联结政府与村民/居民桥梁“聚合统筹”的职责，为防基层矛盾激化容易陷入犯难境地而被迫选择性上报（依附型冲突）。
另一方面，尽管近年来环保力度持续加大，但在“政绩”驱动下，同为地方主官的基层河长在多重目标逻辑作用下仍然偏向选择更容易产生显性绩效的经济发展，导致只搞河湖治理政策宣传而不务实际的现象出现。
（五）技术赋能的政策象征性执行
马特兰德根据政策的模糊性和冲突性两个维度将政策执行依据资源、权力、情景和联盟力量具体细分为四个模式，分别是政治执行、行政执行、试验执行和象征执行[28]。其中，象征性执行是指在政策高度模糊且高度冲突的现实景观下，拖延性执行和应付性执行并存，地方微观层面大都采取观望态度，政策被束之高阁。科学治水离不开技术支撑，技术赋能（利用大数据、云计算、互联网）可以促进河长巡河方式的演进迭代、消解和重塑水环境治理体制，在保证信息即时传递真实性的同时，实现传播权利向传播权力的嬗变。但技术进步逻辑与官僚政治逻辑有着根本的内在冲突[29]，河湖治理智能化、信息化出现的“智能官僚主义”“电子官僚主义”和“信息形式主义”正在消解信息技术给河湖治理带来的正面效应，
技术治理所存在的自身限度也并不能阻止协同参与者的自利倾向和抵触情绪。因此，作为技术治理意料之外后果的象征性执行往往诱使基层河长不会过多考虑如何实现既定政策目标，而是思考如何应对频繁检查督导，及如何才能在自上而下的检查验收中通过考核。一是“双重角
色”派生“搭便车”行径。在河湖治理实践中，通过建构技术权力、培育技术自觉、实现治理智能化等技术路径，基层河长集“政策执行者”和“信息传递者”的双重角色于一身。在此过程中，形式主义出现“新变种”，基层河长既无须实地调研，也无须深入一线，只需通过“电子化台账”完成组织任务，
其“厌烦” 情绪和投机心理伴随着信息内容突破时空限制，实现了数据的同步交互，并利用其供给技术差异度派生“搭便车”行径，
主要表现为基层河长工作“台账”雷同、重复录入数据等。
二是技术赋能沦为“技术负能”。现代信息技术、数据技术和图像技术的应用，横亘于河长制发现、反应、督查和责任四类运行机制当中[30]，基层河长借助信息技术力促协同治水局面形成同样有效回应了治水精细化、规范化和高效化的治理要求。但旨在透过信息平台促进数据流转的信息技术却在实践中变相增加了基层河长的信任负担，“耗散”了传统河湖治理结构和相关制度安排，
令其产生厌烦心理和抵触行为。此外，为解决部门协同困境会危及部门“自主权”而孕育技术恐惧和技术焦虑，加之基层共生关系消解技术创新[31]，形成了技术赋能的效率悖论。碍于技术治理的单向运行和工具理性，基层“越级上报”情形并未因河长制信息化管理系统技术的应用而明显增加。
三、街头官僚理论视域下河长制实施的治理之道
（一）技术官僚对接行政河长，“规范”基层河长自由裁量权
为改善特定时间内地区环境质量评价指标，部分基层河长在压力传导机制下限于专业素养试图罔顾河涌现实状况和发展规律，“灵活”运用自由裁量权，以情景应激式行为——怀着“多一事不如省一事”的消极心态，“一刀切”地处理事件，这不仅损害了政府公信力，亦违背了生态环境保护工作的初心和使命。基层河长在对河湖管理的实践中，对河湖治理普遍缺乏预期，各地河涌污染历史欠账复杂，加之公共治理权力或自由裁量权的垄断性形式，河湖治理的主体目标有时不再是出于落实绿色发展理念、推进河湖生态恢复的迫切需要，而是单纯地把塑造地方形象、完成考核指标定为主基调。
事實证明，当基层河长缺乏专业知识去执行河湖治理之策时，必然会向基层非正式关系借力，通过各种变通执行、法外设权、权力寻租等变异行为
完成考核要求。
技术官僚被视作政治官僚的对立面，其追求的是技术理性，并将“专业性”摆在突出位置。弗朗西斯·福山曾言：“东亚经济自20世纪下半叶以来的快速增长，始于技术官僚的强国推动”[32]（P358）。
因此，设立技术河长（即技术官僚）被认为是实现基层治水政权规范化建设和信息技术现代化更替的有效举措。技术河长可以通过对接行政河长，将河湖数字信息在地化、系统化，行政河长得以改善基层河湖治理过程中的信息不对称，提升信息处理能力，提高行政执法能力、水平和效率，
优化河湖整治。一是拓展基层治水视角。过去，由于专业知识缺失和技术条件制约，基层行政河长在治水工作中，一般只能通过组织科层体系上传下达或肉眼观察人为获取河湖部分数据，而无法了解河湖数据信息全貌，导致基层河长突击整改和治河之策“千篇一律”。但伴随技术河长介入河湖治理及大数据、互联网、云计算的日臻成熟，基层行政河长能够有效且及时地掌握大部分乃至全部河湖细节信息，对河涌及周边环境形成全面认识，从而以更加全面的视角开展河湖治理工作。二是完善治水工作流程。要有效缓解日愈沉重的基层治水负担，单凭行政河长是远远不够的，还需依赖技术河长发挥专业优势和科技创新优势，对症下药，应用大数据等信息技术，以“数据跑路”代替“干部跑步”重塑基层治水工作流程。三是促进部门协同合作。技术河长在做好“技术员”的同时扮演着“联络员”的技术辅助角色，
克服只讲“技术”不讲“政治”的倾向，开发搭建河长制信息平台、建立统一的数据共享平台、创建网格化管理中心，协调水利部门、环保部门等，从而形成治水合力。
（二）加强治水府际沟通，促成基层河长减负赋权
“无权责大”是基层河长的真实写照，权责机制不匹配（“权虚责实”“权责倒挂”）是诱发基层河湖治理局部空转
基层河湖治理局部空转是指基层政府政策执行有违上级政策制定，导致政策流于形式并未得到根本落实，致使政策指令处于空转状态，本文提及的基层河长巡河形式化、纵向共谋规制失灵皆是基层治理局部空转的外在表现。
的显性因素。理想状态下，权责匹配成为有效实施基层治理的重要支撑[33]，但现实问题是，在治水科层链条中，基层河长处于金字塔结构底层且未获得相应的资源调配权、行政执法权和行政审批权，他们常常以此为理由“出工不出力”，慑于上级党政部门特殊地位只能沦为被动执行任务和接受问责考核的对象，非均衡性权责机制由此成为常态，而权责匹配不均衡必然诱发基层河湖治理局部空转现象。能否实现有效的府际沟通并促成基层减负赋权，直接影响着基层河长“无为而治”政策敷衍执行及基层河湖治理局部空转行为是否产生。
其一，以理顺基层河长权责关系为目标加强府际沟通。一方面，构建科学合理的横纵府际关系。如果说政策敷衍执行、局部空转是权责错位理念的表现，那么构建科学合理的横纵府际关系就是其“撒手锏”。科学合理的横纵府际关系是解决上级河长“责任甩锅”“权力超载”和提升基层河长积极性和创造性的必要举措。因而，为避免滥用属地原则，必须从秩序上理顺权责关系，出台制度明确划分河湖治理上下级河长权责清单和任务分工，明晰基层河长行动边界和职责范围，疏通横纵向府际关系，减少形式权重，增加绩效比例。
另一方面，保障信息流转顺畅以改善“事权下沉，实权上移”的窘况。全面问责体制不仅提升河湖治理效能，也会导致基层河长履职时间精力被严重挤兑，倒逼基层河长由积极作为向逃避不为、反向避责转变。实际上，基层河长既要应对上级督查考核问责，又要面对各类群众诉求，其履职实属不易。信息流转顺畅是河湖高效治理的基础和前提，也是切实扭转信息不对称问题的主要着力点。对上级河长而言，基层河长难以按照“上行下效”的被动逻辑行事，容易基于利己主义隐瞒执行，局部空转得以产生，从而影响上级河长准确掌握基层河湖治理实况;于基层河长来讲，上级河长容易借用优势地位，在上传下达过程中给基层河湖治理任务“添砖加瓦”“层层加码”。但无论何种情形，信息流转顺畅都将是避免信息人为遮蔽和保证各级河长全面、准确了解河湖信息的最直接渠道，改善“事权下沉，实权上移”的窘况。
其二，以“基层减负”为抓手加大基层河长赋权力度。习近平强调，要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。
《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出，要严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”，变相推卸责任。基层减负本质在于解决困扰基层形式主义突出问题，纠正错位政绩观的观念，根本上为基层“松绑”，但“减负”不等同于减少职责。因此，要在“基层减负”和简政放权背景下，为改变河湖治理“事下人不下，责下权不下”的不对等关系。一是为基层河长任务下沉配备资源。
丰富的人力、物力和财力是基层河湖治理的资源基础，而当前基层河湖治理资源相对不足（人才短板、基础设施薄弱）和综合实力相对羸弱的事实致使基层河长管河护河缺乏魄力和底气。
二是为基层河长事权下放设置实权。基层河长执法权、行政审批权等权力的缺失严重消解基层河湖治理的治理效能，导致基层河湖治理过重的行政化倾向，不利于基层河湖治理的“韧性”建设。
（三）健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式
作为河湖管理的基层维护者和监督者，基层河长本该充分考虑水环境治理公众主体认知和培育护河民间力量，扎实推进治水“最后一公里”问题。
然而，组织间风险责任的变化无常和社会风险的迭代增生（避责）引致基层治水实践背离水环境善治的应然运行逻辑，造成基层河长的政策隐瞒执行和“单核治理”的能力短板。为提升（河长制）制度合法性，应充分健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式。
其一，强化基层河长行政责任意识，系统推动基层河长履职尽责。“差序格局”下基层河长的自私性与行政责任的公共性相悖，容易扰乱河湖管护的公共行政秩序，也会无形中弱化基层河长的行政责任意识，导致公共责任失范问题。另外，河长制本就是依赖治理结构创新后的清晰化治理结果（即“责任制”），一旦基层河长丧失责任意识必将严重掣肘河长制实施和治理成效。在山水林田系统治水理念的指导下，在谈到治水之责时，也并不能只是单纯地为了问责，最终目的仍是更好地归责和确责，加之河长制框架扩展下信息传递技术发生重大变革，技术进步所产生的工具革命和功能转换同样对基层河长管河护水行政责任的定义和要求产生影响。一方面，完善基层河长干部管理体制。为激发基层河长从事治水活动的政治动机和责任意识，弥补中央治水缺位，需要健全选拔用人制度，优化基层河长（干部）队伍组成，选取科学的考评机制，进一步改善基层河长健康发展的政治生态。另一方面，构建基层河长容错纠错机制。容错纠错机制是宽容干部失误错误、鼓励干部改革创新的重要保障。一线治水负荷较大，在强问责和弱激励的双重作用下，基层河长不适应性明显增强，“怕而不为”“隐形不作为”“不担当慢作为”成为普遍现象。因此，亟待推进容错纠错制度化，增强考核精准度，完善考核程序建设，强化考核结果运用，增强基层河长积极向上的激励机制，推动基层河长履职尽责。
其二，吸纳公众参与河湖治理，破解基层治水困局。公众既是水体污染的直接受害者，也是水污染防治的既得利益者，具有矫正基层治水偏差、避免“政府本位”治水逻辑和提升河长制执行效率的天然内在动力。因此，在河长制全面推行的背景下，是否充分吸纳和鼓励公众参与水环境治理、构建同当地环境相适应的河湖治理公众参与模式，是河长制能否长效运行的保障。首先，搭建公众参与河道管护的激励机制，赋予公众参与河湖管理规划和决策的实质性权力，开启公众参与的机会之窗，引导公众全过程参与河湖治理，活跃基层治水氛围，实现公众利益与政府目标的无缝衔接。其次，厘清公众参与水环境治理的边界秩序，拓展公众参与基层治水的渠道和路径，如设置民间河长，通过完善立法，规范流域治理公众参与方式、权利义务和程序，推动形成上下互动的治水策略共识和河湖治理保护共建共治共享的新格局。
（四）权衡河湖管护政策模糊与有效治理，推行水生态保护横向补偿机制
河湖治理政策模糊程度厘定是河长制政策执行体系不容回避的重要问题。在中国大力治水的背景下，河长制的顺利实施需要模糊化的制度安排，但政策执行风险裹同执行权限下移基层，河长制政策方案设计的模糊性又与基层河长所拥有的自由裁量权产生互动，助长了基層河长与政策对象的合谋，从而塑造“策略活动空间”，引发选择性执行。从现实情景来看，河长制政策模糊程度选择根本上取决于能否带来河湖有效治理，切实消解分散于基层的不满情绪（治水整治行动会触碰基层利益“奶酪”）和满足目标群体的需求偏好（关涉公众对“河长制”的政治认同和支持），实现上级河长考核问责与基层河长自主治理的激励相容。因而，我们应当以受偿方的直接损失、机会成本为基础，以水生态服务功能价值为参考，全面推行水生态保护横向补偿机制（清晰化治理改善地方水环境治理绩效）。一方面，建立横向水生态保护分级分类补偿标准。分级分类补偿标准淡化、水污染外部性成本较低是导致水生态环境保护与守住村社居民“衣食饭碗”出现分裂的重要原因。因此，通过评估每条河流的水资源承载力，确定补偿权重，再综合补偿权重确定不同类型河流的补偿系数，可以实现补偿依据稳定可靠、补偿标准科学准确，从而提升水污染外部性成本，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的新局面。另一方面，构建由总河长主导、涉水企业、社会与基层河长共同参与的多主体协同补偿机制，实现补偿主体和补偿资金多元化。建议由（总河长）省市河长制领导工作小组统筹现有水资源保护和生态补偿的财政资金，提高资金使用的精准性和效益，同时建立动态增长机制，敦促各级河长按照上一年度地方财政收入的一定比例上调水生态保护补偿金基数。此外，依据地方企业和村社居民水污染物排放量确定水资源保护准备金提取标准，水资源保护准备金专项用于水环境治理和生态补偿。
（五）重塑基层河长技术认知，推动技术嵌入与制度完善互构发展
以大数据、人工智能、区块链等为代表的新一轮信息技术的应用标志着基层从“河湖管理”走向“河湖治理”的技术条件已基本成熟，但如何应对技术应用加持河湖治理所面临的现实问题（技术改造难以撼动科层体制运转中的深层矛盾、技术介入无法突破原有利益结构的制约）及基层河长“技术赋能”派生“搭便车”行径、“技术赋能”沦为“技术负能”对河湖治理造成的负面干扰，这是信息时代基层河湖治理的核心挑战。技术建构论者很早就认识到技术是组织或制度结构的一个处境性因素，而社会建构论者指出技术是否适用还取决于技术是否匹配组织结构[34]。意图解决“环保不下水，水利不上岸”问题的河长制技术平台提供了基层协同治水的基本场域，但其指向任务联动而非数据协同的技术属性并未过度挑战包括基层河长在内的各个核心行动者自成一体的相对封闭格局，基于虚拟架构所构建的技术协同仍只能算一种折中安排。
因此，部门立场所内生的专业主义并未因技术嵌入而彻底丧失，技术焦虑和恐惧大可不必。技术并不能自动地作用于个人和制度，如何重塑基层河长对“互联网+治水”技术的认知，推动技术嵌入与制度完善（河长制）互构发展才是重中之重。
此外，为防基层河长“搭便车”行径，我们需从技术治理本身入手，围绕河长制技术平台和河湖治理数据开展全生命周期管理，提升基层河长河湖数据管理能力。一方面，理清各基层河长、各河长制技术平台的河湖管控数据“家底”，尽快为数据“确权”，建立和完善基层河长网上行为责任制度体系，以便精准开展河湖治理监督考评。另一方面，统筹基层河长线上线下治理，将电子治理行为纳入河长制制度规范，借助新兴技术确保数据安全流转，着力推进河湖数据有序流动，使河湖数据最大限度地发挥其治理价值。
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责任编辑：梅少粉
How the River Chief System Realizes "Long-Term River Governance"
——Analysis Perspective Based on Street Bureaucracy Theory
Li Yiyu， Yang Xu
The grass-roots river chief is the actual person responsible for the implementation of the river and lake governance at the grass-roots level in our country. However， after reviewing under the theoretical framework of street bureaucracy， it is found that in the field of grass-roots water governance， the grass-roots river chiefs enjoy considerable policy execution space due to their discretionary powers， and they exhibit unique policy execution logic due to multiple role conflicts. Distorted implementation of policies under “one size fits all”， perfunctory implementation of policies under “rights and responsibilities” and “inversion of powers and responsibilities” at the grass-roots level， policy concealment implementation driven by “responsibility avoidance”， and policy choices under the control of “squire/community autonomy”. Non-standard performances such as the symbolic execution of policies under the influence of sexual execution and technological empowerment. In order to realize the power regulation and distribution of the policy implementation of the grass-roots river chiefs， it is proposed that the technocrats connect with the administrative river chiefs and “standardize” the discretionary powers of the grass-roots river chiefs; strengthen the communication between the water control governments and promote the reduction of the burden on the grass-roots river chiefs; improve the basic river chiefs Behavioral operation mechanism， exploring the public participation mode of water environment governance; weighing the fuzzy and effective governance of river and lake management and protection policies， and implementing a horizontal compensation mechanism for water ecological protection; reshaping the technical cognition of grass-roots river leaders， and promoting the development of technology embedding and system improvement. Policy recommendations， hope to explore the way to improve rivers and lakes in order to achieve
“long-term river governance”.
Key words：
river chief system， basic river chief， street bureaucratic theory， policy implementation
收稿日期：2020-10-15
作者簡介：
李熠煜（1972-），女，湖南资兴人，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师，湖南湘潭 411105;杨 旭（1993-），男，山西晋中人，湘潭大学公共管理学院硕士生，湖南湘潭 411105
本文为国家社科基金项目 “农村空心化背景下社会组织参与养老服务的供给侧改革研究”（批准号16BZZ055）和湖南省社科评审规划重点项目“湖南省攻坚扶贫中的社会组织参与研究”（批准号XSP18ZD1010）的阶段性研究成果。
作者：李熠煜 杨旭
摘要：“河长制”指的是由各级党政重要领导担任所辖地区一些河流的“河长”，履行保护责任和治理责任的一种行政管理方式，在构建了这种制度后，为改善辖区水质及河流综合治理工作带来了很大帮助。所以，为了更好地贯彻和落实该制度，必须要重视这项制度的建立和履行。
关键词：河长制;制度思考;措施
1“河长制”需要解决的问题
同一些新生事物一样，尽管“河长制”展现出了巨大的生机，然而也具有一定的不足和问题，需要研究与解决。通过各地的具体问题和实践经验来看，制定“河长制”，搞好“河长”工作，一定要将四个方面的关系处理好。首先，将治源与治河之间的关系处理好，要明确污染在河中，根源在岸上的原则，如果不弄清污染源，污染源头治理不全面、治理措施不到位，治理好一条河的生态环境也将成为空话。其次，需要把党政主体与治源的责任关系处理好，各级党政主要领导对改善与治理水环境负全责，如果地方党委政府缺乏责任感和责任意识，将直接影响治源的效果。再次，把流域综合治理与传统河道治理之间的关系弄清楚，就治而治是传统的治河方法，对流域干支流、河湖统筹、流域上下游、左右岸的思想没有综合的进行考虑。缺少河流治理的全面性、系统性和统筹性，就会导致治理后问题反弹，治理效率低。第四，把区域与河道之间的关系处理好，合对污染的治理，不但要对河这个“线”上污染问题进行治理，更为关键的是将各个区域内的“点”生态环境治理工作抓好，包括整合治理环境、环境保护、产业主导、开发环境资源、经济发展定位和环境评价等。将这些关系处理好，应该科学决策、统筹兼顾、系统布局。但是，很多地方政府却容易做不好或者忽视这些关系。具体表现在以下几个方面：一是存在“河长”位置定位不正确的现象。通过分析“河长”工作具体情况，通常都是布置的较多，巡视的较少。一些“河长”甚至不够了解所管轄河流基本情况;一些“河长”缺少宏观把控能力，大局观不够，难以将自身责任最大化。二是流域治理缺少统筹治理能力。层次为战、地方为战的问题比较突出，流域内缺乏统筹性。一些地方思想单一，只是单一的治理，很少通过现象去看问题，缺少区域水环境的具体规划和总体规划，对治理的重点把控不到位，混淆了主次。一些地方尽管将流域防与治结合的制度构建起来，然而因为落实不当，难以切实的发挥作用，从而导致河流治理效果不理想。三是资金投入不足。在整治河流时，涉及的治理内容比较多，如生态修复、养殖企业污染治理、企业废水治理、城乡污水处理等，治理任务重、工作量大，因此在进行系统治理时所投资金会比较大。但现实中因为投入的资金量不足，导致很多治理工作难以开展。
2“河长制的构建对策
2.1按照系统决策办事
“河长”将“制”的规定转变成“治”的前提是系统决策，目的是将“河长制”工作决策的合理性、可操作性和科学性增强。党政领导作为相应的决策者，首先，对区域河流流域内的具体情况进行掌握，服务于系统决策。对本区域内的经济发展情况、区域污染、重要污染构成、水环境状况和本区域的水资源状况要重点关注;对区域内湖泊、河流等情况进行掌握，主要涵盖产业结构、生态系统、污染情况、人口分布、流域面积等。
从流域宏观思维系统入手去决策分析。以流域统筹思维入手，将区域发展主导产业及流域主导产业定位出来，将生态功能区划系统编制出来，带动生态系统综合治理、生态修复、系统保护的发展步伐，在河流生态系统规律、承载能力和特征的基础上，增强资源保护和科学开发应用并重，加大力度构建环境保护基础设施，将与流域发展相符合的政策体系制定出来，从而将决策的全局性、协调性和战略性增强。例如，在某省市，由“一把手”担任“河长”，统一领导，大大提升了责任担当与统筹协作能力，由“河长制”取代了“九龙治水”，工作不敷衍、不推脱、不扯皮。大大提升了流域系统、宏观的防治能力。
2.2坚持一河一策制度
由于湖泊江河所处的流域、自然环境、年代长短等存在差异，导致了河流生态影响、脆弱程度和污染程度等的差异，即使相同的河流，因为受到历史、产业、地域和人文等因素的影响，其地区之间、上下游之间也存在一定的差异。所以，需要从整体人手，部署流域“河长制”，坚持执行和落实地域“河长制”，因地因河治理。首先，排查单个河流污染情况，其中河流区域内覆盖人口、季节储水量、应用功能、流域地域等是排查的重点，应逐一排查。此外，对污染潜因与污染项目进行预先估测，细致的评价生态安全风险，构建单河、流域和区域档案信息。其次，根据河流特征制定相应的治理对策。在对河流情况进行充分掌握的基础上，细致分析，把一河一策实施方案制定出来，而且需要由有关科研机构编制生态环境防治规划方案，把生态系统恢复、修复和重点污染问题突显出来;由“河长”或者政府牵头制定工作实施方案，从而把地方管理组织政策措施的落地性彰显出来。
2.3构建相应的机制
为了能够切实的改善流域水环境，重点在制度能否精准落实、不走样、不打折。精确施策是精确落实的基础。通过实践调查得知，需要出台系列机制，才能够保证精确的施策。首先，构建各级“河长”责任落实机制和任务机制。地方政府按照相应的规划治理方案，细致划分“河长”工作目标、责任和任务，同“河长”签署目标任务责任书，再通过上级“河长”向下级“河长”逐一分配，并且将其作为奖惩、追责、考核的重要依据。其次，构建通报、巡河、督查、整改问题、工作调度等机制，“河长”要定期巡视责任河流，发现污染后就要马上解决，并构建工作档案与巡河日志。地方政府应安排水务、环保等部门，组建“河长制”工作监督小组，常态化督查“河长”工作开展情况。对发现的问题，列出清单，挂牌销号。例如，某省在将规划方案出台的基础上，在投入保障机制与政策到位的前提下，对“河长”具体治水责任予以明确，并且将相应的“河长”考核机制制定出来，把水质考核和工作考核指标的关系确定出来，确保“河长”的责任和权限能够协调一致，进一步加强了“河长”的工作意识。再次，构建“河长”工作群体参与体系。邀请群众代表参加“河长”研究工作，发挥群众的智慧和力量，例如邀请当地群众到河道巡河，由于他们对家门口的情况比较熟悉，把群众参与平台积极构建起来，从而为“河长制”的更好履行提供帮助。
3结束语
长期以来，河流治理工作都是一项重要的工作，但因为河流治理措施不当，污染和浪费问题层出不穷。因此，面对这种现实，构建“河长制”意义重大。
参考文献：
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[3]侯晓燕，付艳阳.河长制在海淀区中小河道管理中的实践[J].中国水利，2016(21).
(作者单位：江苏省盐城市大丰区三龙水利管理服务站)
作者：丁干兵
摘 要： 发轫于浙江省长兴县的河长制，历经个别首创、局部扩散、全面推行三个阶段，在取得显著环境效益、经济效益、社会效益的同时，各参与主体也面临诸多困境。本文在梳理网络治理理论、河湖水资源网络治理主体、河湖水资源网络治理机制等相关研究的基础上，通过分析当前河长制实施过程中政府、企業、社会组织、公众遇到的诸多问题，提出了建构河长制网络治理机制的设想。可以说，河长制网络治理机制既是加强河湖管护的重要途径，也是实现河湖长效治理的关键。
关 键 词：河长制;河湖管护;河湖水资源管理;网络治理理论;网络治理机制
收稿日期：2019-04-22
作者简介：王小洁(1993—)，女，福建宁德人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为理论经济、公共资源和公共政策;孙国峰(1969—)，男，甘肃通渭人，福州大学经济与管理学院教授，复旦大学经济学博士，浙江大学、兰州大学博士后，硕士研究生导师，研究方向为理论经济、转轨经济、土地制度、公共资源和公共政策。
水资源是可再生资源，但水资源的补给却受到特定时间和空间的限制。淡水资源包括地表水、地下水和海水淡化，其中，与人类生产和生活密切相关的地表水主要包括河流湖泊以及湿地沼泽(以下统称为河湖水资源)。近年来，由于人口不断增长、经济发展加速、消费模式转变，导致水资源供需矛盾尖锐、水污染持续加剧、水生态恶化，世界各地水资源危机频发，如美国“弗林特水危机”、新西兰用水短缺危机、印度尼西亚雅加达洪水泛滥危机等。我国虽然水系发达、河湖众多，却需要以占全球6%的淡水资源满足占全球约22%人口的生产生活用水。在人均水资源供应不足的情况下，我国的用水总量因受到传统“三高模式”的影响而不断飙升，河湖水资源遭受的破坏日趋严重。面对河湖开发与管护这一现实矛盾，探索新的河湖水资源管理制度就成为紧迫任务。
2012年，党的十八大明确提出我国要大力推进生态文明建设。将水生态文明作为生态文明的重要组成部分纳入了生态文明建设的蓝图中，确立了人与水和谐共生的科学发展道路。为实现对河湖的长效管护，一方面，国家水利部明确了“管水”与“治水”两手抓的指导方针;另一方面，通过实施一系列战略决策改善河湖水资源现状，如实施河湖水系连通战略，改善水资源时空分布不均的现状，提升水资源统筹调配、防止水旱灾害、引排自如的能力，对用水总量加强管理，不断提升其效用，实施了最严格的水资源管理制度，等等。河湖水系连通战略与最严格的水资源管理制度从“工程建设”和“制度管理”两方面解决了河湖水资源管护问题，使河湖水系连通有所加强，污染、浪费、超采等现象在一定程度上得以控制。但由于“多龙治水”问题并未得到彻底解决，在河湖管护中，各部门相互推诿、责任界定不清、协同合作能力不强、监管措施不严等使得政策收效还远不如预期。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)，由此各地陆续开展了河长制探索与实践并取得了一定的成效，但河长制在实践中也面临着诸多不可避免的现实困境。政府、企业、社会组织、公众在河湖管护中的参与程度参差不齐，现行的河长制能否实现长效治理的疑虑日渐增多。河湖水资源作为典型的“准公共物品”，仅依靠单一治理主体很难实现长效管护。因此，以多元主体参与、共同价值链接为纽带和以合作伙伴关系为合作形式的网络治理机制成为提升河湖管护能力的必然选择。
一、相关研究文献回顾
通过阅读国内外相关文献，将网络治理理论应用于水资源管理已较为普遍，而将其与河长制相结合的研究却较为少见，并且国外关于“河长制网络治理机制”这一提法较少，较为普遍的是“网络化水资源管理模式”“流域网络治理机制”等，但其实质都是借助网络治理理论改善河湖水生态环境的治理机制，也是河湖水资源管理的深化模式。国内外学者的研究成果主要聚焦以下几个方面：
(一) 对网络治理理论的相关研究
网络治理最早发源于企业管理中对组织间网络关系的探索，网络治理理论是组织治理方式的一种基本理论和基本模式。鲍威尔(1990)从组织网络的角度出发，最早提出将网络看成独立于市场或者企业的交易模式。[1]基于此，拉尔森(1993)提出了著名的“握手观点”——利用网络模式促进科层制与市场机制合作，[2]这一观点使“网络治理”作为一种新型治理模式迅速出现在大众视野。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯(2008)将网络治理视为政府、市场、组织群体共存的管理结构，认为其是未来政府治理的发展趋势。[3]陈振明(2003)认为，网络治理理论在公共管理中的应用体现在政府部门与其他公共行动主体为了实现公共利益而建立的相互协作关系上。[4]鄞益奋(2007)认为，在传统的公共行政学研究中，政府体系占主导，这种体系中的管理主体较为单一，主体间的关系相对简单;但在新兴的网络治理研究范畴中，政府只是众多网络主体中的一员，网络主体变得愈加多元化。[5]
(二)对网络治理主体的相关研究
网络治理理论认为，独立个体通过占有资源、凭借一己之力解决所有问题是不切实际的，由于现实中各主体的联系具有普遍性，因此，各主体间的相互协调、交流合作、信息互通可以实现资源的有效利用。当前，在公共资源管理中，解决政府失灵和市场失灵问题需要来自不同主体、不同组织的共同努力。针对科层制治理模式存在的弊端，罗茨(1997)、马什(1998)、哈特利(2007)等人认为，在网络治理模式中，公共、私人代理者具有独立于国家的自主能动性，这些代理者通过沟通与互动，搭建合作平台，构建共识桥梁，避免了传统公共行政管理模式的僵化。[6][7][8]怀特洛(2003)在环境问题的治理监管中也强调公众、政府、民间机构等不同主体间互动的有益性和有效性。[9]在我国的河湖水资源管理中，政府一直是主导角色。肖建华(2012)认为，由于社会组织参与力度不足，反而会导致政府的力不从心。[10]范仓海与周丽菁(2015)认为，由各级政府、社会组织、社区公众等多元主体组成的网络决策系统在解决水资源管护问题方面更有效。[11]因此，国内外学者都强调有效解决河湖水资源管理问题的重要出路在于与社会组织、社区部门、社会公众等多元主体通过彼此协调、共同合作、信息互换与共享，方能实现共同的治理目标。
(三)对网络治理机制的相关研究
埃莉诺·奥斯特罗姆(2000)认为，恰当的制度安排、可以信赖的规章以及组织成员间的相互监督是建构水资源治理机制的重要组成部分，通过各主体的自觉参与不仅能够减少“搭便车”行为，也可以实现决策民主化、合理化。[12]这为网络治理机制的构建提供了重要参考。首先，各主体间的信任是网絡治理的前提;其次，结构优化是网络治理高效率的条件;再次，在协调各主体间利益矛盾点的同时要维护网络治理机制的有效运转。通过梳理相关文献笔者认为，网络治理机制主要包含整合、信任、协调和维护四个方面。正如库伊曼和范·弗利埃特(1999)认为的那样，整合机制体现了政府在网络治理中通过“解构”与“重建”，施加影响和规定取向，最终高效率地实现预期目标。[13]唐兵(2013)认为，公共资源治理中由资源、权力、组织整合构成的整合机制能够减少网络治理中的不确定性以实现良好的整体效应。[14]信任机制作为一种联系纽带在网络治理机制中发挥着保持各主体平衡协作关系的作用。在弗朗西斯·福山(1999)看来，信任取决于宗教、习俗等文化资源，社会所有成员都应遵守这一规范。[15]什托姆普卡(2005)则认为，信任作为合作的强烈粘合剂可以催生成功，但与之相反的是信任的缺失则会直接导致联盟关系的崩盘，各主体间的合作也会以失败告终。[16]协调机制特别强调网络治理作为一个涉及众多主体的集体行动，不仅要协调好网络各主体间的关系，还要在合作中充分发挥谈判和协商的作用，以达到共同治理的目标。达尔和林德布洛姆(1997)创造性地提出了民主代表、官僚组织、价格机制和行动者协调这四种协调形式。[17]网络治理机制的长效与稳定有赖于维护机制作保障。林璐(2015)认为，维护机制包括激励机制与监督机制。[18]
(四)相关研究文献评述
发源于企业管理的网络治理理论为解决河湖水资源管理这一公共资源管理问题提出了新思路。国内外研究表明，网络治理对于解决科层制与市场机制存在的弊端具有积极意义。其强调将政府部分非核心功能转让给其他治理主体，以实现公共资源的有效利用以及公共服务质量的提升。为避免河湖水资源治理失效，应充分发挥多元主体在整合、信任、协调、维护四种机制中的作用。其中，整合机制强调政府在网络治理中要施加影响和规定取向，目的是防止因网络治理目标不明确而导致合作失效;信任机制的构建可以从正式制度与非正式制度两方面着手，使其在网络治理机制中发挥联系纽带作用;协调机制的关键在于各网络主体间的交互方式和沟通的有效性;维护机制能够降低治理过程中的机会主义和道德风险，主要是通过达成集体意志、强化文化整合等方式进行。根据目前我国的相关研究可以发现两个问题：一是将网络治理应用于河湖水资源管理的机制来自西方，本土化的创新程度不高;二是网络治理机制仍未形成理论范式，在总结部分多是“应然”性建议，因此，相关研究有待深入。基于以上分析，河湖水资源管理的新趋向比较明显，即朝着“多元主体、合作网络”的方向迈进。这既为河长制的全面推行奠定了良好的理论基础，也为实现河湖水资源长效管护提供了帮助。
二、河长制实施过程中不同主体面临的困境
我国河长制发展至今经历了三个阶段：一是个别首创阶段。河长制肇始于浙江省的一座“山水县市”——长兴县。2007年春夏，太湖流域爆发的大面积严重的太湖水体富营养化危机使得江苏省无锡市成为全社会关注的焦点。在严峻的水危机与社会各界舆论压力下，无锡市采取紧急措施，尝试在河湖水资源治理机制上进行创新，河长制由此在无锡市正式出台。二是局部扩散阶段。河长制在短短几年内治水成效明显，福建省、江西省、北京市等八个省市迅速跟进，先后在各自管辖区域内全面实施河长制。三是全面推行阶段。《意见》的出台，意味着河长制已上升为全国性河湖水资源治理方略并且朝着常规化的发展方向迈进。
河长制能够从个别首创上升为全国性河湖水资源治水方略，得益于河长制成效明显。首先，河长制在改善河湖水环境方面效果显著;其次，河长制助推了河湖水资源治理经济效益的提升;再次，河长制使得河湖水资源治理的社会效益有所提高。 河长制参与主体包括政府、企业、社会组织和公众。但就目前河长制实施情况来看，政府在河长制的推行、执行、监督以及管理中起着绝对的主导作用;企业面临产业转型升级，而水权交易市场不完善和高额技术成本等都在阻碍河长制的推行;社会组织因外部制约与发展“内虚”所能发挥的支持作用微弱;公众作为河湖水资源受损的直接承受者和河长制最直接的受益人，显然还没有保护河湖水资源的主人翁意识。由于各主体之间的不协调所导致的权责配置困境、市场交易困境、参与治理困境等都限制了河长制作用的有效发挥(见图1)。
(一)政府面临的困境
河长制诞生于河湖水污染危机中，政府的强力推动促使河长制在短期内成效明显，但政府在河湖管护中仍然面临诸多困境。一方面，河长制在政府强力推动下获得了短期河湖水资源治理的经济和社会效益;另一方面，河长制存在对行政权威过度依赖的缺陷。具体包括以下几个方面：一是委托代理困境。委托代理关系最初来自市场交易，但建立在合同契约上的合作常因信息不对称而产生交易风险。河长制中委托代理困境的出现是由于政府官员作为“理性人”对于个人政绩这一利己目标的追逐违背了公众对于良好河湖生态这一公共利益的需求，这就导致了行政管理成本高昂和资源低效配置。在信息不对称和资源不平衡的情况下，政府官员容易采取逆向选择行为。二是组织机构困境。河长制办公室作为非常设机构，其工作人员多从水利系统内部抽调，缺乏专职人员。若将河长制办公室定位为常设机构，除了抽调水利系统相关在编人员外，还应涉及水资源管理部门之间如何进行协调的问题。河长制的组织体系衍生自现有的行政体制，“河长”目前还未纳入行政序列中，河长制组织体系如何与现有机制融合，河长制如何与常规河湖水资源管理之间实现有效衔接，对此，肖显静从政府定位出发，认为河长制是有效但并非长效的制度设置。[19]因此，河长制如何发挥长效作用，需要理顺河长制与常规化河湖水资源管理之间的组织逻辑。三是行政问责困境。河长制以“责任发包”强化了行政官员的治水职责，“河长”们身兼多职，其领导能力与行政职责之间是否契合难免会存在疑问。2018年，生态环境部在开展环境保护专项整治行动时发现的诸如哈尔滨市何家沟黑臭水污染问题、齐齐哈尔市昂昂溪区存在10余年的巨大臭水泡问题令人触目惊心。[20][21]由此看来，“责任发包”并不意味着河长制能够一劳永逸，而且当前河长制的考核机制多是体制内的“自考”，容易出现利益合谋的弊端。
(二)企业面临的困境
企业是市场机制中最活跃的主体，以追求利润最大化为核心目标，因此，企业拥有过度使用甚至污染河湖水资源的动机。在河长制进一步推行的当下，企业应正视自身面临的困境。一是水权交易市场困境。产权明晰是市场机制运作的基础，完全竞争市场通过瓦尔拉斯一般均衡能够实现资源配置的帕累托最优。[22]水权具有特定的所有权、使用权、分配权和交易权。[23]这些权力在河湖水资源的使用、分配、转让等各个环节中交叉影响，并不完全独立，导致河湖水资源产权模糊。产权模糊不能满足完全竞争市场的基本运作条件，难以实现河湖水资源达到帕累托最优状态。二是企业转型困境。企业作为河湖水资源治理的重要主体，其自身的绿色转型就是保护河湖水资源，但钢铁、化工、印染、建陶等“三高”企业的转型阻力不容小觑。一方面，企业进行产业结构优化意味着淘汰落后产能，随着环保标准的进一步提高，按照原有方式淘汰落后产能的空间已经越来越小，急需探索新的转型方式。如某些企业为了争取政策红利而采取的“漂绿”行为会导致河湖管护陷入恶性循环之中。另一方面，在企业运营的各个环节如清洁生产、改进工艺、产品转型、生态节水等都需要技术支撑和资金支持，一些企业为了节约治污费用、降低企业经营成本、谋求自身经济效益，会不惜采用各种“隐蔽战术”。部分企业这种向经济利益看齐而置生态效益于不顾的做法都将给河湖水资源管理带来不利影响。
(三)社会组织面临的困境
社会组织具有组织性、非营利性、自治性、志愿性等特征。随着时代的变迁发展，社会组织的数量在持续增长，在各个领域的影响力也逐渐增大，但在当前河长制推行的过程中，社会组织的参与仍然具有局限性。一是“附属机构”困境。就目前情况来看，政府在河长制推行中处于主导地位，社会组织则处于一种“附属”的状态，社会组织的经费来源、活动开展等在很大程度上受限于政府。二是“志愿失灵”困境。社会组织在参与河湖管护中存在普遍性的资金短缺以及专业性薄弱的“组织内虚”问题。这些问题不仅抑制了社会组织参与河长制的主动性和积极性，也弱化了其在社会治理中的作用。三是“保障性”困境。目前，政府关于社会组织参与河湖水资源治理的相关制度性保障尚不健全，即使有一些行政规定、战略计划，但都没有上升到国家法律层面。而社会组织内部存在的管理乏力、规章制度不健全、开展活动不规范等问题也难以保证其参与河湖水资源治理。
(四)公众面临的困境
现阶段，社会各界都充分认识到了公众参与河湖水资源治理的必要性，在河长公示牌上都标注了举报热线或联系方式，积极拓宽公众参与渠道，但公众参与的途径、效果等会受到社会宏观环境的影响。杨开华对我国中西部十一个省区环保领域公众参与进行了抽样调查，调研数据显示：85%的人认为环保很重要并且有意愿参与其中，40%的人有参与环保的经历但是只有不到20%的人有意愿主动参与。[24]可见，公众的参与意识与能否真正落实于行动中存在的差异十分明显。在实际操作中，公众“形式化”参与困境凸显，预期效果不佳，原因主要包括两个方面：一是被动接受型参与，二是参与方式象征意义较大。河长制作为一种新型河湖水资源治理机制，是以政策宣传为主导的传播模式进入公众视野的。互联网技术的发展为公众参政议政提供了开放式的平台，网络自媒体作为沟通的有效工具为多元话语共生提供了可能，但是，一些地方政府对于河长制信息公开持消极态度，公开的内容过于简单，信息更新存在滞后性并且持续性也难以保证;企业公开的信息则更少，有的还存在刻意规避敏感信息和信息造假现象。公众接收到的相关信息十分有限，再加之存在信息失真的风险，“信息鸿沟”就此产生并且不断扩大其负面效应。
河湖水资源作为典型的公共产品，仅仅依赖于政府这一主体是很难实现长效治理的，破解困境的关键在于充分调动企业、社会组织和公众的积极性。网络治理机制作为参治主体多元、治理手段多样、实现公共治理目标的有效机制，为当前河长制所遇到的困境提供了可行的解决方案。
三、河长制网络治理机制的提出与建构
(一)河长制网络治理机制的提出
在CNKI数据库中，关于河长制的最早文献是2007年来自《中国环境报》的一篇题为《江阴全面推行河长制》的新闻报道。2016年12月，《意见》出台后，对河长制的研究迎来了高潮，2017年的相关研究发文量增至2228篇。分析这些文献可以发现，从最初的政策宣传到媒体报道的激增，学术意义上的相关研究也在逐年增加。总体上，学者们一方面从积极取向上肯定了河长制是河湖水资源管理中的重要制度创新，对于解决当前河湖水资源治理问题正向效用明显。如朱卫斌认为，河长制的优点体现在责任主体明确、建立了联动的协调机制、优化资源配置，能够解决“九龙治水”这一顽疾上。[25]周建国与熊烨通过解读政策文本发现，河长制能够实现河湖管护绩效的提升，得益于纵向职能整合与严格问责制度的实施。[26]另一方面，部分学者则是持消极取向，认为河长制是治标不治本的阶段性制度设计。如王勇认为，由于河长制理论论证与实践检验不充分，因此法治与“人治”、临时与长治等多重矛盾是不可避免的。[27]沈满洪认为，河长制弱化了市场主体与社会机制的作用，甚至削弱了原先的治水部门的作用。[28]李汉卿基于控制权理论认为，河长制在组织运行中易产生“阳奉阴违”式“政策冷漠”，河长制治理绩效的提升需要行政发包制的转型。[29]基于以上學者对于河长制的积极与消极取向，如何避免河长制的消极效用并充分发挥其积极效用成为学者们的探索趋向。在黄河水污染研究中，刘振坤认为，以价值整合为核心，通过治理架构重组和机制完善的网络治理能够解决黄河水污染问题。[30]针对西江流域治理，林璐认为，构建包括信任、协调、整合与保障机制的网络治理模式是应对水污染的有效模式。[31]在全面推行“五水共治”的杭州，邢梦雪认为，推进河湖管护的秘诀是政府与私营企业和公众等社会力量形成水污染治理网络。[32]由此可见，解决河湖水资源多元主体参与治理遇到的问题，建构河长制网络治理机制是必然选择。
(二)河长制网络治理机制的建构
网络治理理论认为，网络治理需要有一整套机制来推动其实施，不同治理机制发挥不同的整合、互补作用，由此提升其整体效能。网络治理整体协作效应包括资源配置的有效性、获取信息的低成本、协调多元主体利益等。网络治理机制的基本内容包括：对网络治理结构中参与者的资源、权力和组织形式、信息交换等进行合理的调整和结合，满足资源配置的有效性，建立网络整体效能大于各部分之和的整合机制;发挥黏合剂的作用，并促使各网络治理主体在公共利益目标引导下建立彼此合作的信任机制;充分考虑主体多元化，营造主体间和谐氛围，建立以共同协商方式解决不同利益诉求的协调机制;为确保网络治理的稳定性、行为者的一致性和网络交互的持久性，需要建立维护机制(见图2)。
⒈整合机制。整合机制是河长制网络治理机制的核心。整合机制通过权力整合、资源整合、组织整合，一方面，借助外力的作用弥补政府自身资源的不足;另一方面，使原本不协调的状态达到协调，收到网络治理机制“1+1>2”的整体效果。整合机制是协作一体化的过程，通过“解构”与“重构”实现既定目标，但这一过程并非简单的“合并”。在整合机制中，权力整合为资源整合提供保障，资源整合推动权力分配体系的调整，权力与资源的整合必将推动组织整合，三者联系紧密且相辅相成。
权力整合的关键在于调动各参与主体的积极性，降低由于单一治理主体形成的委托代理困境而产生高额管理成本。权力整合主要通过分权与委托授权实现，本文设计的分权主要是针对行政性分权而言的;委托授权则是将部分政府享有的权力(如执行权)转移给某个机构或组织。河长制的行政性分权涉及中央与地方政府以及各部门之间的关系。委托授权通过将政府的非核心职能转至企业、社会组织以及公众等治理主体，将合同制、绩效管理引入政府管理中，解决政府“权威不足”与“权威过度”的问题。针对资源整合，萨瓦斯认为，政府提供的某些公共物品或公共服务并不一定需要政府自身承当责任，通过借助市场或社会组织的比较优势反而能够产生更好的效果。[33]组织整合是权力整合与资源整合的必然结果，因此，尽快确立组织机构设置规范，明晰机构职能分工，是破解“组织逻辑”困境的关键。
⒉信任机制。信任机制是河长制网络治理机制的基石，其作用与市场中的价格机制、官僚体系中的权威机制相同。信任机制作为“粘合剂”，能够降低网络治理过程中的复杂程度，凝聚各治理主体的力量。信任机制的缺失可能导致网络治理机制只是由共同目标聚合而成的松散联盟，最终无法实现公共利益。信任机制由制度性信任与非制度性信任组建而成，网络治理主体基于制度性信任，能够维护自身利益，通过非制度性信任培育具有“公共精神”的共同价值体系。
在河湖水资源治理中，网络治理主体间不信任的普遍性成为彼此合作的阻碍。高雅静认为，法律对于参与环境保护各主体间的良性互动关系的保障程度是一个国家环保事业发展的重要指标。[34]有关河长制法律制度的完善是培养制度性信任的关键，《浙江省河长制规定(草案)》作为首部河长制地方性法规的出台是河长制法制建设的有益探索。保障河长制网络治理机制中各治理主体的合法权益，能够为各治理主体参与河湖水资源治理保驾护航，增强制度性信任。非制度性信任是基于人际间的信任以及非正式人际关系的一种非正式制度安排，其发挥的是“感情粘合剂”的作用。正如帕特南指出的那样，存在于社会组织中的信任、规范等因素都是社会资本，良好的社会资本为网络治理营造了可信氛围。[35]因此，在河长制网络治理机制中，增强制度性信任和非制度性信任至关重要。
⒊协调机制。网络治理不是自发产生的，而是基于各治理主体的协调努力，因此，协调机制是河长制网络治理机制的关键。多元主体必然受到不同利益的驱动，当出现利益矛盾时，若是协调未果，则会产生“去公共化”的严重后果。协调机制不仅要对治理目标进行协调，还要在治理行动开展过程中及时“纠偏”，以实现资源均衡配置和信息传递通畅。协调机制兼具节约网络治理成本，降低网络治理主体间交易费用的功能。协调机制包括纵向协调机制和横向协调机制，纵横协调机制彼此互补，如正式制度无法取代非正式制度，信任也不能杜绝“违约”风险一样，纵横协调机制的关系是互益共生的。横向协调倡导不同区域、不同部门、不同治理主体间合作，主要通过搭建协商平台、完善联席会议制度等方式。横向协调机制不仅能够促进政策落实，还可以弥补其他治理主体参与力量的不足，形成“多元合作伙伴关系”和河湖水资源治理合力进行;横向协调机制还能够解决纵向协调机制公众参与活力不足、过度依赖权威等问题;。
网络治理的目的是为了借助各网络治理主体的优势更好地提供公共产品与公共服务，但不同治理主体介入公共领域难免会带来负外部性效应。河湖管护中的矛盾冲突多元，有些冲突难以通过对话、协商的方式加以解决，因此，自始至终都需要纵向权力来进行整合与规制。纵向协调机制的内容包括上下级政府、不同职级部门、政府公信力等。纵向协调机制能够为横向协调机制提供支撑，在协调中担任“元治理”角色
⒋維护机制。维护机制是河长制网络治理机制的保障。一是网络治理机制的有效运行需要多元主体的协调与沟通，需要建立信息共享机制。二是河长制办公室等机构大多是下级部门在上级要求下设立的，缺乏法律依据和科学论证，因此，机构编制、人员配置等方面存在较大的不确定性，组织认同感缺失，而且“自考模式”导致的寻租问题等有待考核问责机制的完善。三是维护机制对网络治理主体行为进行规范化约束，使其为破坏公共利益行为付出相应成本，需要监督机制“保驾护航”。四是为了适应周围的大环境以及局部的小环境，各网络治理主体要发挥各自的主观能动性，积极“设计”环境。
基于此，维护机制主要包括四个部分：一是信息共享机制。网络治理主体要真正参与河长制，信息公开与共享是前提，也是破解“信息鸿沟”困境的关键。首先，信息共享机制的建立要从河长制实施过程中涉及的信息公开入手;其次，需要政府及时向外界传递信息;再次，要以多元治理为基础，通过协商对话排解冲突，做好网络信息线路的疏通和排障工作。二是考核问责机制。明确河长制管理目标并对目标进行细化分解，各部门及个人是建立考核问责机制的前提。考核问责机制实质上是通过“抓人”实现“抓事”的机制设计，考核结果不仅与行政问责、财政分配挂钩，而且与个人职务升迁、物质奖惩相结合。因此，针对当前河长制中出现的行政问责困境和“自考模式”问题，可以通过设置科学的考核指标、引导公众参与、增强考核问责激励性等方式加以改进。三是监督机制。通过监督治理目标是否达成、主体责任是否履行、理性程序是否变更等环节，保证公共利益不受损害，确保能够实现治理目标，使河长制网络治理机制通过内部监督与外部监督并用实现有效监管。四是学习机制。学习机制的建构是为了增强网络治理主体对环境的适应性，以更好地应对治理系统的复杂性。网络治理中的多元主体只有得到全社会的认同，才能成为不同层面的核心治理者，这也是网络治理主体要通过不断学习而强化自身的内在动因。
总之，河长制网络治理机制的建构应从四个方面着手进行：一是将整合机制作为核心，通过分权与授权实现权力整合，以“比较优势”开展资源整合，进而解决“逻辑困境”的组织整合问题。二是将信任機制作为基石，通过以法律体系为基础的制度性信任培育和以“公共价值观”为主导的非制度性信任来奠定网络治理机制的坚实基础。三是将协调机制作为关键，通过强化以政府主导的纵向协调，完善不同区域、部门主体间的横向协调以实现纵横协调机制的互益共生。四是将维护机制作为保障，通过建立信息共享机制而达到“信息效率”，细化考核问责机制避免“寻租”问题;通过内外监督机制实现规范化约束;通过保持学习力，适应多样化政策环境。换言之，河长制网络治理机制以整合机制为核心，信任机制为基石，协调机制为关键，维护机制为保障，通过明确政府的主导作用、强化企业的参与作用、发挥社会组织的支持作用和公众的监督作用，是兼具“多元主体”“公共目标”“合作伙伴”的有效治理机制。
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(责任编辑：高 静)
Key words：river length system;River and lake management and protection;River and lake water resources management;network governance theory;network governance mechanism
作者：王小洁 孙国峰
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》明确，到2018年底我国将全面建立“河长制”。12月12日，水利部副部长周学文在国新办新闻发布会上回答《经济日报》记者提问时表示，“河长制”具有坚实的实践基础，是水治理体制的重要创新，对于维护河湖健康生命、加强生态文明建设、实现经济社会可持续发展具有重要意义。“河长制”主要任务(五)加强水资源保护。落实最严格水资源管理制度，严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，强化地方各级政府责任，严格考核评估和监督。实行水资源消耗总量和强度双控行动，防止不合理新增取水，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。坚持节水优先，全面提高用水效率，水资源短缺地区、生态脆弱地区要严格限制发展高耗水项目，加快实施农业、工业和城乡节水技术改造，坚决遏制用水浪费。严格水功能区管理监督，根据水功能区划确定的河流水域纳污容量和限制排污总量，落实污染物达标排放要求，切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量。(六)加强河湖水域岸线管理保护。严格水域岸线等水生态空间管控，依法划定河湖管理范围。落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用。严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，恢复河湖水域岸线生态功能。(七)加强水污染防治。落实《水污染防治行动计划》，明确河湖水污染防治目标和任务，统筹水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控机制和考核体系。排查入河湖污染源，加强综合防治，严格治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染、船舶港口污染，改善水环境质量。优化入河湖排污口布局，实施入河湖排污口整治。(八)加强水环境治理。强化水环境质量目标管理，按照水功能区确定各类水体的水质保护目标。切实保障饮用水水源安全，开展饮用水水源规范化建设，依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口。加强河湖水环境综合整治，推进水环境治理网格化和信息化建设，建立健全水环境风险评估排查、预警预报与响应机制。结合城市总体规划，因地制宜建设亲水生态岸线，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿。以生活污水处理、生活垃圾处理为重点，综合整治农村水环境，推进美丽乡村建设。(九)加强水生态修复。推进河湖生态修复和保护，禁止侵占自然河湖、湿地等水源涵养空间。在规划的基础上稳步实施退田还湖还湿、退渔还湖，恢复河湖水系的自然连通，加强水生生物资源养护，提高水生生物多样性。开展河湖健康评估。强化山水林田湖系统治理，加大江河源头区、水源涵养区、生态敏感区保护力度，对三江源区、南水北调水源区等重要生态保护区实行更严格的保护。积极推进建立生态保护补偿机制，加强水土流失预防监督和综合整治，建设生态清洁型小流域，维护河湖生态环境。(十)加强执法监管。建立健全法规制度，加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制。建立河湖日常监管巡查制度，实行河湖动态监管。落实河湖管理保护执法监管责任主体、人员、设备和经费。严厉打击涉河湖违法行为，坚决清理整治非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动。
永昌镇“河长制” 工作考核办法
为确保我镇“河长制”目标任务的落实，使河长制工作扎实推进，现根据凉州区河长办公室有关文件规定，制定本办法。
一、考核对象
各村河长
二、考核内容
“河长制”工作考核内容主要包括“河长制”工作制度机制、“河长制”工作督考、“河长制”基础工作等指标，并分别细化赋分。
三、考核方式
“河长制”考核包括月度考核和考核。月度考核由镇党政办公室牵头组织各职能部门组成考核检查组，镇河长办负责联系沟通，按照“统一标准，分组考核”的原则，采用听取工作汇报、现场检查、查阅台帐资料、召开座谈会等方式进
四、考核评分
“河长制”工作考核评分采用百分制，考核得分=月度综合考核得分均值×70%+综合考核得分×30%，月度综合考核得分均值=月度综合考核得分之和÷12。当月考核扣分点在下个月考核之前未整改到位，按相关标准加倍扣分，直至完成整改。
考核结果分四档：分四档：90分(含90分)以上为优秀、80分(含80分)-90分为良好、70分(含70分)-80分为合格、70分以下为不合格。
(一)对上级督查发现的问题、媒体报道的问题未及时整改落实的，一次扣5分，20分扣完为止。
(二)发现河长牌联系方式不通的每处扣5分;发现河长牌不干净整洁每个扣5分;20分扣完为止。
(三)未制定“一河一策”的，最高扣10分;未制定计划的最高扣10分，20分扣完为止。
(四)河道、岸坡发现漂浮物、垃圾等污染物一处扣2分;河道管理范围内发现违章一处扣5分;未及时上报涉河排污口，一处扣4分;未设置涉河排污口标志牌的，一处扣2分;40分扣完为止。
(五)“河长”巡查台账记录情况，巡查台账每日一次，缺一篇扣2分。10分扣完为止
五、奖惩制度
考核结果作为各级党员领导干部绩效考核的重要内容。考核结果为优秀的河长予以通报表彰;连续2次考核结果为不合格的河长，问责其履职不力的责任。
永昌镇河长责任制度
一、镇级“河长”职责
1、负责制定并组织实施挂钩联系河道辖区内河段的水环境治理“一河一策”实施方案和工作计划。
2、定期开展挂钩联系河段的巡查，并负责与各相关责任部门进行对接，推动各项治理工程、工作落实;
3、协调解决跨村河道(段)“河长制”工作;
4、负责下属村级“河长”考核工作;
5、定期向县级河长书面上报挂钩联系河段的“一河一策”水环境治理重点项目进展情况和自身履职工作情况，同时抄送县河长办(县河长办)、县级督查长和警长。
6.及时记录河长日记，每月不少于三篇，河长要亲自手写记录，不能由他人代写。
二、村级“河长”职责
1、负责协助社区级河长开展本村范围内挂钩联系河段的水环境治理工作;
2、落实本村范围内挂钩联系河段的长效管理和日常监管措施;
3、负责定期向镇级“河长”上报河道治理工作进展，积极落实镇级“河长”部署、督办的各项任务;
4、负责动员沿河村民参与护河、爱河活动;
永昌镇河长制举报投诉受理制度
为进一步提高我镇水环境治理工作效率，积极发挥上下联动作用，充分调动社会监督和群众参与力量，及时掌握我镇水域脏、乱、差现象，切实推进全镇“河长制工作实施”，特制定本制度。
(一)、镇、村河长电话及监督举报电话均需在河长公示牌上公布，一旦联系河道被投诉举报必须受理，河长需要及时到现场，听取举报人和群众意见，进行实地探勘调查，并及时交办有关部门立即解决处置;不能现场立即处置的，要以督办函形式转交相关部门在规定的时间内予以查处，并抓好跟踪落实和情况反馈，确保整改到位。
(二)、鼓励实名举报下列违法行为：⑴排污单位偷排、直排废水;⑵随意倾倒泥浆等建筑垃圾;⑶违反规定设置排污口或私设暗管排污;⑷河道周边禁养区内的规模化畜禽养殖场;⑸河道周边存在涉水违法(构)建筑物;⑹河岸垃圾乱堆放，未有效集中处置等。
(三)、任何单位或个人通过电话举报或来人举报等方式，需同时提供被举报河道的名称、地址(或违法事实发生地)、违法行为发生时间、基本违法事实(或违规现象)，必要时要配合河长及有关人员调查取证或提供相关的证据材料。
(四)、对实名举报的问题，河长对投诉举报做到件件受理，事事回应。由接报地的河长牵头会同有关部门单位进行核查，把事件处理的结果要及时反馈给举报人，向社会公开。
(五)、各级河长办应建立健全投诉举报档案，包括记录、立案和查处情况等。工作人员必须严格执行保密制度，未经举报人同意，任何单位和个人不得将其姓名、身份、居住地及举报情况对外公布或者泄露给被举报单位和其他人员，否则按有关规定严肃查处。
(六)、举报人应对举报内容的真实性负责。不得借举报之名故意捏造事实诬告、陷害他人以达到自己不可告人的目的，否则，要承担相应的法律责任。
永昌镇河长制会议制度
为全面推进落实河长制，研究部署河长制有关政策措施，协调解决河湖管理保护中的重点难点问题，根据《武威市市级河长会议制度》和《凉州区全面推行河长制工作方案»，结合我镇实际，制定本制度。
一、议事范围
1.学习传达党中央、国务院、省委、省政府、市委、市政府和区委、区政府加强生态文明建设、全面推行河长制相关方针、政策，安排部署贯彻落实意见、措施; 2.研究决定全面推行河长制重大决策、重要规划、重要制度; 3.研究确定河长制工作要点和考核方案; 4.研究河长制表彰、奖励及重大责任追究事项; 5.协调解决全局性重大问题; 6.区级总河长批示研究的其他事项。
二、出席范围
会议由镇河长主持召开。出席人员包括村级河长、镇各站办所负责人、水管所负责人等，其他出席人员由镇河长根据需要确定。
三、议事规则
河长会议原则上每年年初召开一次。根据工作需要，经镇河长同意，可另行召开。
河长制巡查制度
为进一步加强河道管理，促进长效巡查检查工作，确保各级河长履职到位，特制订本制度。
1、巡查范围：全镇所有河道及河道管理范围。
2、巡查频率：各级河长要加大对包干河道的巡查力度，监管河道污染情况。镇级河长一周一巡查，村级河长一日一巡查。除日常巡查外，河长可以结合河道实际情况进行不定期巡查，此外，河长要督促河道保洁员每天开展巡查，发现问题及时报告。
3、巡查内容：
⑴河道截污纳管、日常保洁是否到位;
⑵工业企业、畜禽养殖、污水处理设施、服务行业企业等是否存在偷排、漏排及超标排放等环境违法行为，
⑶是否存在各类污水直排口、涉水违建(构)筑物、弃土弃渣、工业固废和危险废物等;
⑷生活垃圾是否有效收集处理，是否出现反弹现象等
⑸河道整治工程质量进展情况;
⑹河道两岸30米范围内的各类堆积物及违章建筑;
4、巡查处置。
河长在巡查中发现问题的处置：
⑴处置权限属于河长，马上进行处置;
⑵处置权限属于村级，河长应第一时间联系或督促有关村进行查处。
⑶若发现责任部门对问题查处不力的，应第一时间以督办函形式转交相关部门在规定的时间内予以查处，并进行跟踪落实，督促反馈结果，确保整改到位。
5、巡查记录
河长要做好每次巡查的记录工作，并把巡查中发现的问题与处置情况，准确详细的在河长巡查记录中做好记录。
河道保洁长效管理制度
为切实加强我镇河道保洁工作，恢复河道生态功能，进一步完善河道保洁管理机制，结合我镇水域实际，特制定本实施方案。
一、目标任务
对全镇区域范围内的所有河道全部纳入保洁范围，主要保洁河道漂浮物、河道滋生物、生活和生产垃圾，清理河道岸边围栏、杂物和垃圾等。河道保洁要达到“四无”标准：即河面无漂浮物、河中无障碍物、河边无围栏养禽、河岸无暴露垃圾。把打捞的垃圾、杂物及时送到规定的垃圾堆放场所，垃圾、杂物要日产日清，确保河道环境整洁。实现“流畅、水清、岸绿”的河道保洁管理目标。
二、人员组织保障
按照分级管理、逐级负责的原则，成立镇、村二级河长机制。镇党委政府主要领导长担任镇河长，村委会书记和主任担任村级河长。镇政府成立河长制工作领导小组，下设办公室并确定专人负责治水工作。
一、河道保洁管理范围
永昌镇石羊河河段在永昌镇境内以白洪村八组为起点，途径张英村、校东村、东坡村、水磨村、张兴村，以张兴村九组为终点，河道左岸，长21.47km。
二、河道保洁工作要求
1、建立河道保洁工作制度，并在主要河道边设立河长制度牌。按照各村所在河道的地理位置，明确本单位所保洁的河道名称、河道长度，河长。
2、必须保证保洁质量。保洁队伍要根据河道保洁要求，达到“四无”标准，日常保洁每天开展一次，日产日清，遇特殊情况，随时保洁，确保河道整洁、畅通。
3、实行监督与管理 。对河道保洁承包单位，实行镇监督管理，不定期的抽查。
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