土地制度改革是一项系统工程, 涉及主体繁多, 利益关系复杂, 基层政府处在土地制度改革的关键位置, 既是中央政策的执行下达者, 又是民意民情的汇集上传者, 这就对基层领导干部的治理能力, 尤其是对以沟通协商能力、柔性约束能力、干预疏导能力为主要内容的软治理能力提出了更高要求。
土地冲突频发是我国城镇化加快推进的衍生物, 土地冲突虽形态多元化, 但基本遵循基层治理结构与农民权益受损的逻辑对冲, 土地管理中民主协商的缺乏、政府对权力的滥用和权力失范往往是直接的触发因素, 冲突时不同主体的应对策略和互动方式是决定冲突强度和冲突走向的关键变量[1]。自2015年初开始的农村“三块地”改革历经三年的试点探索, 成效明显但困难重重, 其中征地制度受地方政府和农民多重利益分割, 进展最为不力;集体经营性建设用地入市作为新生模式, 基层政府主导管控, 农民集体参与有限、自主性弱;农村宅基地改革受基层政府实力影响更为明显, 治理能力强的试点地区宅基地退出安置进展顺畅, 反之试点成效并不凸显, 上述共性特征和关键性差异反映出的是基层治理能力差异, 在基层政府硬治理日渐受阻和治理能力弱化的情境下, 强调以沟通协商能力、柔性约束能力、干预疏导能力为主要内容的软治理能力可减轻基层领导干部对正式权力的高度依赖[2], 整合平衡土地制度改革中各方利益关系, 推动“试制度、试成效”最大化, 保障土地制度改革规范有序。
土地制度变革会在一定程度上形塑基层社会的治理结构。建国初期, 土地革命确定了农村的小土地所有制———土地私有产权, 也从而确定了由国家自上而下对基层社会的驾驭和控制;上世纪70年代末期, 土地制度改革确定的家庭联产承包责任制更新了基层社会治理模式, 基层社会民主自治能力加强[3];上世纪90年代以来, 随着城乡一体化的加速推进, 原有的人地依附关系被逐渐打破, 特别是随着土地的经济价值显化、群众民主维权意识的增强, 社会治理的文化价值生态开始变化, 多元文化价值元素不断进入乡村社会这块高度同质化场域, 基层社会治理面临高压, 各种非理性抗争和利益博弈层出不穷。新一轮土地制度改革为探索创新基层社会治理模式、推动基层社会治理转型升级提供了思路。传承农耕文明的基层社会拥有自身独特的文化价值体系, “安土重乡”的土地传统情结强化着乡村社会以土地为中心的社会资源配置关系[4], 土地制度的更新将推动构建与产权制度相适应的社会管理和治理模式, 基层领导干部是基层社会治理的直接实施者, 在推动土地关系变革的过程中改变以往以行政管控为主的硬治理方式, 积极通过文化塑造和文化整合来优化人们的认同取向与认同结构, 借助土地制度改革契机推动基层社会治理转型升级。
党的十九大首次将实施乡村振兴战略确定为未来“三农”发展的战略主题, 在中央农村工作会议上, 习总书记也就实施乡村振兴战略的重大问题作出了深刻阐述。强调基层领导干部在土地制度改革中的软治理能力与统筹实施乡村振兴战略实现农业强、农村美、农民富的目标不谋而合, 以土地制度改革为杠杆, 以基层领导干部治理能力为支点, 可为撬动实现乡村振兴战略提供动力支撑。其一, 土地是农村最重要的物质资源, 深化农村土地制度改革, 理顺人地关系, 实现农村宅基地有序退出、集体经营性建设用地有序入市、土地征收工作有序开展, 保障生产资料和生产要素双重身份的土地供给及时、充足、通畅, 可为农村产业发展振兴提供动力源泉;其二, 实现乡村振兴即包括物质层面的丰裕, 也包括精神层面的充实, 其核心要素在“人”, 创新乡村治理体系, 走乡村善治之路, 体现为价值传承、民主协商、共同参与, 这与软治理的内涵相一致, 基层领导干部是实施乡村振兴战略的排头兵, 加强基层领导干部队伍打造, 保障基层群众利益最大化, 创新基层政府治理实践, 以不断推进乡村治理体系和治理能力现代化。
公众参与特别是政策利益相关者的参与是实现公共政策公共性的重要途径。鉴于农民土地权属意识有限、农村集体土地权属模糊、村级土地利用规划缺失等多种因素, 基层领导干部在土地制度改革中权力倾向、越位管理频现。具体表现为:在界定土地征收公共利益用地时为避免自身利益受损, 又唯恐试点改革无进展, 从而选择空心村或散户居住的村落进行试点, 凭借地方行政强制力选择牺牲少数人的利益, 忽视民众话语权;在集体经营性用地入市方面, 基本掌控入市项目选择权, 在入市方式、入市途径的选择上多与村委会干部协商沟通, 试点地区相当一部分群众对“农地入市”为何政策一知半解;在宅基地退出方面, 虽制定差异化的解决政策, 但实际执行中补偿标准以物质补偿为主, 无视民众实际需求, 遗留潜在矛盾, 普通群众有怨不敢言, 有苦无处诉, 造成对基层领导干部的认同感和信服力下降。
土地制度改革变革的是土地利用方式, 落脚点在协调各参与方的利益关系, 旨在缓和人地矛盾, 维护农民权益, 这其中“人”是关键, 改革的温度直接考验着基层领导干部的治理能力, 也决定着改革的成效和可持续性。国土资源部为确定土地制度改革的33个试点县, 对各试点作了严格调研, 并三令五申改革底线与改革目标, 基层领导干部唯恐被打上“试点开展不力”的标签, 就改革论改革, 推崇“改革进程论”, 对照督察标准递材料、报数据, 将硬性指标考量放在第一位, 忽视了改革的内涵不仅包括这些指标硬件, 还包括柔性约束力, 事实上, 土地制度推行的过程, 也是改革理念不断深入和内化, 推动构建社会秩序的过程, 伦理规范也是协调纠纷的有效手段。人天然具有自然属性和社会属性, 独立的个体存在决定每个人生存发展对于个人利益的需要, 社会性又要求个体维护社会共同体的稳定与发展、遵守社会的共同利益, 价值规范是人本质双重性的需要, 个体的思想、意识形态、观念都会直接影响社会秩序和社会治理的程度[5]。基层领导干部在土地制度改革中注重宣传改革政策设计取向及乡土伦理价值, 重视柔性约束力的培养与构建, 或能为减轻社会治理成本、营造良好改革氛围、创新改革实践发挥积极作用。
集中表现为基层领导干部一“避”、二“压”、三“推诿”。一“避”即避改革。土地制度改革一直处于改革的深水区, 虽早已释放政策信号, 却迟迟难下定论, 特别是, 试点初期为防止规模失控严格封闭运行, 这就使得一部分领导干部对改革前景持质疑态度, 抱着不出错的原则, 应付督察, “懒政”思维占上风;二“压”即压制冲突。作为土地制度改革的参与方, 普通民众参与土地改革政策制定执行无可厚非, 而基层领导干部天然将这种参与视为潜在冲突, 并将各种诉求视为社会秩序的破坏力量, 一旦真正面临冲突矛盾时, 不是积极寻求解决渠道, 而是想方设法进行压制, 矛盾由此被放大激化;三“推诿”即多方推诿。土地制度改革涉及发改、城建、国土、民政等多个部门, 中央为试点推行出台的一系列规章、细则都需要基层领导干部及责任部门落实, 基层官僚在这个过程中举足轻重[6], 特别是基层领导干部深知“土改”是块“硬骨头”, 上级督察严, 下级诉求多, 一旦部门间协作不力, 出现分歧时, 会自觉进行利益舍取, 模糊冲突, 最终将改革风险施加给普通群众[7]。
目标的定位决定方式的选择, 随着政府行政目标由“管”走向“治”, 也决定了基层领导干部必须摈弃以行政威压为特色的硬治理方式, 转向以沟通协商为主导的软治理能力建设。事实上, 土地制度改革顺不顺畅, 基层领导干部做得到不到位, 最终的检验标准在人民群众是否共同享受到改革发展成果。树立共享的改革理念就是要坚持共享发展, 坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享, 作出更有效的制度安排, 深化土地制度改革, 贯彻共享改革理念, 力求找到解决问题的方法与措施, 协调国家、集体、个人等各方面的利益, 让各方共享改革创新成果[8]。树立共享的治理理念就是为多元主体共同参与基层社会治理提供公正平等的平台, 变单向度的统治或管控为双向度或多向度的合作与服务, 增强土地制度改革的内生动力[9]。
绩效评价源自西方的公共管理理念, 在我国, 绩效评价多用于公司组织管理, 如人力资源绩效评价制度, 关于政府治理能力的绩效评价无论在理论上还是实践上还十分有限。构建土地管理绩效评价体系对于提升基层领导干部的治理能力、提高土地资源利用效率有重要意义, 可从以下三方面作出尝试:在评价指标构建上, 分级建立指标体系, 一级指标体系包括土地节约集约利用度硬指标及土地管理制度制定执行认可度软约束, 二级指标体系对应硬指标包括耕地质量与控制规模、土地复垦开发利用度、土地投入产出比等, 对应软约束包括基层群众参与度基层领导干部探索创新能力、人地矛盾冲突协调能力等;在评价工具选择上, 将定性方法与定量方法相结合, 可采取多重确权方法, 综合运用AHP、特尔非法、模糊综合评价方法等, 同时实地开展基础走访调查[10], 增强评价结果的可信度;在绩效评估上, 内部评估与外部评估相结合, 引入专业评价机构等第三方参与评估, 保证评估结果公开有效。
其一, 强化合作意识。土地制度改革不是基层领导干部单纯执行中央政令的过程, 而是需要多方参与的一种探索尝试, 特别是在当前市场发挥决定性作用的经济环境下, 土地要素回应市场需求是经济发展的应然趋势, 基层领导干部要自觉将自身定位从“主导方”转向“参与方”, 尊重村民自治, 尊重企业、金融机构等多方机构的参与, 注重同各方有机合作, 为改革提供样本支撑。其二, 强化责任意识。土地制度改革选取的33个试点县, 县域经济基础不同, 试点目标不同, 试点结果呈现差异性在所难免, 但是基层领导干部作为基层政权的实际载体, 试点改革“避”不得, 也无处可“避”, 基层领导干部要自觉克服畏难情绪, 善于发现问题、分析问题、解决问题, 压实责任, 自我激励, 通过创新治理方式, 谋求解决社会问题之道。其三, 强化道德意识。道德是政权的基石, 基层领导干部在推行改革过程中, 注重摆正姿态, 摈弃高高在上的行事作风, 强化自我约束, 尊重群众意愿, 倾听群众诉求, 不仅能增强群众的信服力, 也会有助于将改革中的风险冲突及早化解在萌芽状态。[11]总之, 基层领导干部要主动转换治理思维, 在土地制度改革中发挥软治理的“润滑剂”和“粘合剂”作用, 推动试点工作有序开展, 开创基层社会治理新格局。
摘要：基层领导干部是土地制度改革的中坚力量, 其治理能力制约着改革成效。在当前的土地制度改革实践中, 基层领导干部基本沿袭了传统的硬治理模式, 软治理能力缺失, 集中表现为重强制管控轻沟通协商、重硬性考核轻柔性约束、重现状维稳轻矛盾疏导。破解当前治理困境, 需从宏观层面树立共享的改革与治理理念, 从中观层面建立有效的土地管理绩效评价体系, 从微观层面强化基层领导干部的服务意识, 最终拓宽土地制度改革的深度和广度, 将“试制度、试成效”进行到底。
关键词：土地制度改革,基层领导干部,软治理
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