地方行政教育管理论文

摘要：新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国不断探索适合我国国情的高等教育管理体制，逐渐形成了中央政府统一领导、中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的高等教育管理体制。我国高等教育管理体制虽然近期内不可能有大的调整，但仍然存在着一些问题，局部的调整却势在必行。以下是小编精心整理的《地方行政教育管理论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

地方行政教育管理论文 篇1：

基于因子分析法构建地方行政领导者职业教育管理能力评价模型的研究

[摘 要] 针对现代职业教育体系建设要求，由50位职教专家选定候选指标，并进行打分，经总结归纳指标，制定“地方行政领导者职业教育管理能力调查表”，据此对职业中学骨干教师的调查问卷数据，运用因子分析法创建了“地方行政领导者职业教育管理能力评价模型”，其包含了监控力、决策力、协调力、支持力、创新力、学习力等6个维度，并运用因子得分值。

[关 键 词] 现代职业教育体系;地方行政领导者;评价模型;因子分析;胜任力

一、引言

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“到2020年，形成具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”的战略目标，部署“完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”。职业教育作为基本公共服务需要政府主导，职业教育行政领导的专业化水平起着重要作用，现代职业教育体系“服务需求，开放融合”的目标对领导者提出了更高要求。然而行政领导者推动改革创新能力不强(源自教育部权威解读《中等职业教育改革创新行动计划》)仍然是制约职业教育发展的重要因素。因此上述《决定》强调“落实政府职责。加强对政府及有关部门履行发展职业教育职责的督导”，而对地方行政领导者的职业教育管理能力的评价，将是实施这项督导的主要措施。

国外非常重视教育行政领导专业化，并建立教育行政领导相关制度，为其专业化提供制度保障。美国学校行政人员协会(AASA)的计划委员会也提出其计划报告，其中建议改进教育行政人员训练的制度和提高教育行政人员之甄选及任用标准以及AASA积极从事和推进教育行政的研究。美国著名的教育刊物《教育周刊》对教育局长的标准进行了理论研究，制定出美国教育局长标准。其中能力素质模型的研究起源于21世纪50年代初，1973年，麦克里兰教授发表著名的《基于能力素质而非智力的测试》。另一种有代表性的素质模型称为管理者胜任特征模型。胜任力是指任何直接与工作绩效有关的个体特质、特点或技能等，在本质上也就是应该具备的素质组合。尚虎平在文中基于奎恩竞值架构(CVF)理论对我国部分县(处)级领导干部管理能力进行了探索性研究。

本文通过抽样和典型调查，分析职业教育行政领导者管理能力总体状况，对职业教育成就与地方领导者决策的因果关系分析，对职业教育行政领导者管理能力的内涵进行解析，并建立职业教育行政领导者管理能力结构模型。基于我国现代职业教育体系建设要求和江苏省实际情况，通过多轮论证，第一轮采用专家打分法，由50位国内职业教育学专家选定候选指标，并以重要程度打分。总结归纳指标，制定“地方行政领导者职业教育管理能力调查表”。第二轮在省教育厅等部门帮助和协调下，给江苏省内职业院校校级领导发放调查问卷63份，收回63份。

二、基于因子分析法构建地方行政领导者职业教育管理能力评价模型

(一)评价指标

第一轮主要目的为确定候选指标。以现代职业教育体系建设为背景，通过专题调研、文献研究，积累了大量第一手资料，向近50位职教届知名学者进行访谈和调查，运用“头脑风暴”和“思维魔球”方法，最终确定了“地方行政领导者职业教育管理能力”考察要点表，包括执行力、创新力、支持力、协调力、统筹力、学习力、应变力、监控力、评估力等9个考察点和依法行政、依法办学、决策机制、发展规划等36个分考察点 。

(二)现状分析

向江苏省63所职业中学校级领导发放了问卷，请求他们就指标所涉及内容给出对当地行政领导者的评价意见，采用Saaty法，分别给予“1，3，5，7，9”赋值。计算出各考察指标的均值，代表了对该指标的一个整体评价情况。

从表1可以看出，所有指标的平均值都超过了5，说明各考察指标的整体评价基本良好。得分最高的为“依法办学”，说明江苏省在法律、法规和执行力上较为成熟，其余评价靠前的指标有“依法行政、领导之间、现代教育思想、纪律监控体系”。评价最低点指标为“财力拓展”，其余评价相对靠后的指标有“创新成果、物力投入”，从职业学校的角度出发，仍然认为在支持力和创新成果上有待进一步提高。

(三)因子分析具体步骤

在专家访谈和调研过程中，绝大多数专家认为考察点能够反映职业教育领导力全貌，但设置有重叠，且难以取舍，要注意考察点间的逻辑关系，描述要精确。多数专家建议考察点要减少、归并、避免繁琐。在专家建议下我们对江苏省数据进行了因子分析(Factor Analysis)。该方法最早在心理学和教育学方面的研究中取得了显著成就，现已成为多元统计分析中数据降维的一个经典方法。其主要涉及以下几个主要步骤。

1.首先计算36个变量(分考察点)之间的相关系数阵，结果表明无论是Pearson相关系数还是kendall系数基本都大于0.3。因此如果直接用于分析，可能会带来严重的共线性问题。建议做因子分析。随后计算了KMO统计量和Bartlett’s球形检验，其结果如下表：

KMO统计量可以用于探索变量间的偏相关性，从表中第一行知，KMO统计量的值为0.865，其值大于0.7，说明相应数据是非常适合做因子分析的，另外从Bartlett球形检验来看，P值接近0，说明36个变量间并非独立。即二者均说明了该数据比较适合做因子分析。

因此下面运用主成分法进行因子分析。其模型为：X=AF+ε

其中X=(X1，...，Xp)′是可实测的p个指标所构成的p维随机向量，即36个分考察点，F=(F1，...，Fm)′是不可观测到的公共因子，A为因子载荷矩阵，描述了第i个变量与第j个公共因子的相关系数。

2.依据特征值大于1的一般原则，我们选取了6个公共因子，其累积贡献率为79.085%，接近80%，可以较好地反映原始变量的信息。下表(见下页表3、表4)给出了各因子的贡献率和累积贡献率，表中略去了特征值均小于1的成分。

3.通过特征值和特征向量，可建立因子的载荷矩阵，为了得到较合理的公共因子解释效果，我们采用方差最大法进行旋转，其可以使得因子载荷阵结构简化，从而便于对公共因子的解释。限于篇幅，这里仅给出各公共因子所包含的高载荷指标，相应的6个公共因子分别为：监控力、执行力、协调力、支持力、创新力、学习力。

4.最后根据Thomson回归法可以得到各因子的得分方程如下：

■1=-0.027x1-0.064x2-0.038x3+...+0.059x34+0.153x35+0.130x36

■2=0.206x1-0.296x2+0.304x3+...+0.022x34+0.029x35+0.064x36

■3=0.076x1+0.1x2-0.094x3+...-0.108x34-0.008x35-0.161x36

■4=-0.126x1-0.215x2+0.026x3+...+0.025x34+0.037x35+0.075x36

■5=-0.084x1-0.055x2-0.031x3+...-0.032x34-0.177x35-0.045x36

■6=0.011x1-0.02x2-0.099x3+...+0.152x34+0.051x35+0.041x36

对于每一个样本，如果知道各个指标的度量值，就可以依据上述回归方程计算各公共因子的得分值，并依据得分值给出评价。

本文基于江苏省数据并结合因子分析法，给出了地方行政领导者职业教育管理能力的一个因子分析评价模型，该模型共含有6个维度，对地方行政领导者职业教育管理能力作出比较全面、客观的评价。其相应的指标体系可以为主管职业教育的地方行政领导者的人才选拔和胜任力评价提供参考依据。

参考文献：

[1]问题入手 突出创新 重在行动 务求实效：教育部职成司有关负责人解读中职改革创新行动计划[J].中国职业技术教育，2011(1)：85-86.

[2]于永达，林向峰，张远东.基于PLS的领导人才胜任力测评方法研究[J].改革，2005(1)：101-109.

[3]李希贵.36天我的美国教育之旅[M].华东师范大学出版社，2006.

[4]尚虎平.关于县处级领导干部管理能力的调查分析[J].统计与决策，2007(8)：85-87.

[5]董存田.地方行政领导者职业教育管理能力的内涵解析[J].职教通讯，2012(29)：1-5.

作者：陈雪平 董存田 徐媛媛 朱军

地方行政教育管理论文 篇2：

改革开放以来我国高等教育管理体制的回顾与前瞻

摘要：新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国不断探索适合我国国情的高等教育管理体制，逐渐形成了中央政府统一领导、中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的高等教育管理体制。我国高等教育管理体制虽然近期内不可能有大的调整，但仍然存在着一些问题，局部的调整却势在必行。

关键词：高等教育管理体制;改革开放

Retrospection and Prospects for the Administration System of Higher Education

since the Beginning of Reform and Opening to the Outside World

LIU Bao-cun

(Comparative Education Research Center， Beijing Normal University， Beijing 100875， China)

高等教育管理体制是指中央和地方行政组织机构的设置、隶属关系和相互间的职权划分，以及政府主管部门和高等学校的关系。新中国成立以来特别是改革开放30年来，随着我国经济体制、政治体制和科技体制改革的不断深入，我国高等教育管理体制也进行了相应的改革，经历了曲折的发展历程。

一、改革开放以前我国高等教育管理体制的沿革

从新中国成立到改革开放，我国高等教育管理体制曾几度变更，其发展过程大致可以划分为以下几个阶段：

1、集中统一管理阶段(1950-1957年)。新中国成立后，为了有效地管理全国高等学校，1950年7月政务院发布了《关于高等学校领导关系的决定》，规定全国高等学校“以由中央人民政府教育部统一领导为原则”，中央人民政府教育部对全国高等学校(军事学校除外)均负有领导的责任，各大行政区人民政府或军政委员会或文教部均有根据中央统一的方针政策，领导本区高等学校的责任。[1]该文件的颁布，标志着我国开始尝试建立集中统一的高等教育管理体制。1952年11月，中央人民政府委员会第19次会议决定成立高等教育部。①1953年5月，政务院颁布了《关于修订高等学校领导关系的决定》，强调高等教育部必须与各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导。该阶段的高等教育管理体制，基本上是仿照苏联高等教育管理体制模式建立起来的，对保证党对高等教育的统一领导，保证高等教育满足国民经济发展的需要，恢复和建立正常的教学秩序，发挥了积极的作用。但是，1956年后出现了高等学校事业体制、计划体制、财政体制过分强调统一的现象，影响和限制了各业务部门和地方管理高等教育的积极性。

2、权力下放、分级管理阶段(1958-1962年)。1958年3月，中共中央颁布了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》。文件规定：除少数综合大学、某些专业学院仍旧由教育部或者中央有关业务部门直接领导以外，其他的高等学校都要下放给省、市、自治区领导。[2]同年8月，中共中央、国务院又颁布了《关于教育事业管理权力下放问题的决定》，调整了中央与地方的管理权限，要求“必须改变过去条条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理。”[3]根据这两个文件，中央教育部和中央各业务主管部门的工作重点放在研究和贯彻执行中央的教育方针和政策、综合平衡全国的教育事业发展规划、指导教学和科研、拟定教育规章制度等方面，除少数综合大学、某些专业学院仍旧由教育部或者中央有关业务部门直接领导以外，其他的高等学校都要下放给省、市、自治区领导。这次改革将高等教育的管理权下放给地方，对于改变高等教育管理上以条条为主、集中过多的状况，发挥地方办学的主动性和积极性，使高等教育发展适应地方社会经济发展需要方面发挥了很大作用。但由于中央政府缺乏对高等教育发展的宏观控制，而地方政府对高等教育的管理又缺乏经验，在高等教育发展上出现了盲目冒进的问题。

3、统一领导、分级管理阶段(1963-1965年)。1963年5月，在总结前一阶段高等教育管理体制改革经验教训的基础上，中共中央、国务院颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》，规定“对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。”[4]该文件还对教育部、中央各业务部门和省、市、自治区人民政府管理高等教育的职权分工做了规定。根据该文件，教育部是在中共中央和国务院的直接领导下管理全国高等学校的行政机关，中央各业务部门协同教育部分工管理一部分高等学校。省、市、自治区政府和高教(教育)厅局在地方党委的领导下，根据中央的方针政策、计划和规章制度，进行中央授权的行政管理工作，直接管理一部分高等学校，并在工作中同时对教育部负责;省级有关业务厅局协同高教(教育)厅局分工管理与本部门业务有关的高等学校，并在工作中接受中央有关业务部门的指导。这个时期，开始形成全国高等学校在中央统一领导下，由中央部、委和省、市、自治区两级管理的体制。这对加强国家对教育工作的宏观管理和指导，同时调动各方面办学的积极性起了积极作用。

4、管理失控阶段(1966-1976年)。“文化大革命”期间，包括高等学校在内的教育事业成为斗争的焦点，高等学校的管理权限再次下放。1966年6月，中共中央转批教育部党委《关于改进1966年高等学校招生工作的请示报告》，决定将招生工作下放到大区或省、市、自治区办理。1969年10月，中央发布了《关于高等学校下放问题的通知》，规定除国务院各部委所属的在北京的少数院校外，包括北京大学、清华大学在内，都下放归省、市、自治区领导;部分高等院校撤销或合并。到1971年，在全国原有的434所高校中，保留继续办的只有328所。这个时期高等教育管理体制的最大特征是管理权限的下放，但是由于从1966年至1975年间教育部被撤销，教育事业长期没有专门主管部门，缺乏宏观的领导和管理，同时各级政府基本上处于瘫痪状态，全国高等学校的管理实际上处于一种无政府状态。

二、改革开放初期我国高等教育管理体制的调整与确立

“文化大革命”结束后，特别是党的十一届三中全会以后，改革开放成为我国的基本国策，在政治、经济、教育等领域进行全面拨乱反正，高等教育事业逐步恢复和发展。中央重新确立了对高等教育实行统一领导、分级管理的高等教育管理体制，我国高等教育管理体制逐步完善。

1、统一领导、分级管理制度的恢复。1978 年2月，国务院转发《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，要求“根据有利于党的领导，有利于发挥中央和地方两个积极性，有利于在教学和科学研究工作中早见成效的原则，对全国重点高等学校要实行统一领导，分级管理。”[5]这个文件标志着我国开始在全国重点学校中恢复统一领导、分级管理的管理体制。1979年9月，中共中央又批转了教育部《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定>的报告》，肯定了1963年的《决定》的试行效果是好的，除个别条文由于情况发生了变化需要略加修订以外，其基本精神和各项主要规定仍是适用的。此后，我国开始在全国高等学校中恢复统一领导、分级管理的管理体制，国务院各部委和各省、市、自治区对各自所属的高等学校的领导管理关系进行了调整。经过这次管理体制调整，国务院各部委加强了对重点高等学校的领导，各部委所属的高等学校数增加了。至1981年，恢复“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的工作基本完成。1981年全国共有高等学校704所，由教育部直接领导管理的有38所，由国务院其他各部委领导管理的有226所，由省、市、自治区领导管理的有440所。统一领导、分级管理高等教育管理体制的恢复，促进了高等教育事业的发展。但是，随着经济体制改革的逐步深化，统一领导、分级管理高等教育管理体制上的弊端也日益暴露出来，主要表现在中央有关部门对一些具体事务集中过多，不利于发挥地方的积极性;对高等学校统得过死，致使学校缺乏应有的主动性和活力。

2、统一领导、分级管理制度的调整。1984年10月和1985 年3月，中共中央先后颁布了《关于经济体制改革的决定》和《关于科学技术体制改革的决定》。经济体制和科技体制的改革必然要求教育体制的改革。1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》。其有关高等教育体制改革的基本精神是：(1)高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，在加强国家对教育的宏观管理的原则下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力;(2)改变高等学校全部按国家计划统一招生，毕业生全部由国家包下来分配的办法，实行国家计划招生、用人单位委托招生和在国家计划外招收少数自费生三种办法;(3)为调动各级政府办学的积极性，实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制;(4)为了加强党和政府对教育工作的领导，成立国家教育委员会，负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制的改革;(5)鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和方法，积极自愿地为发展教育贡献力量。与1979年9月重新颁布的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》相比，该文件明确了对高等学校实行中央、省(市、自治区)和中心城市三级办学的体制，扩大了地方和高等学校的办学自主权，从而使高等学校面向社会需要的主动性和活力增强。

3、统一领导、分级管理制度的确立。1986年3月，为了贯彻落实中共中央《关于教育体制改革的决定》的精神，加强和改进对高等教育的宏观指导和管理，扩大高等学校的管理权限，国务院发布了《高等教育管理职责暂行规定》，对国家教育委员会、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府对高等教育的管理职责做出了明确规定：国家教育委员会在国务院的领导下，主管全国高等教育工作;国务院有关部门在国家教育委员会的指导下，管理其直属高等学校;省、自治区、直辖市人民政府管理本地区内的高等学校。文件同时要求扩大高等学校管理权限，增强高等学校适应经济和社会发展需要的能力。[6]至此，我国高等教育的统一领导、分级管理制度基本确立。

三、90年代以来我国高等教育管理体制改革的探索与深化

1992年，党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，我国原有的与计划经济体制相适应的“条块分割”的高等教育管理体制也暴露出一些弊端，以适应经济体制转型为基础的高等教育管理体制改革逐步拉开。1993年1月，国务院批转国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，指出“高等教育管理体制和改革方向是，逐步实行中央与省(自治区、直辖市)两级管理、两级负责为主的管理体制。”[7]为此，文件要求改革原有的由国家包办高等教育的单一体制和模式，探索适应社会主义市场经济体制、调动社会办学积极性、多种形式和途径发展高等教育的新路子;进一步改革原有的国家集中计划和政府直接管理的办学体制，逐步建立和完善国家统筹规划和宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制。1993年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，要求深化高等教育体制改革，“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制。”[8]1995年7月，国务院办公厅转发国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，肯定了前一阶段高等教育管理体制改革取得的进展，并提出：“高等教育管理体制改革的目标是，争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。”[9]这一阶段高等教育管理体制改革的主线是淡化和改革学校单一的隶属关系，加强省级人民政府的统筹，变条块分割为条块有机结合，通过“共建”、“合作”、“合并”、“协作”和“划转”等形式推进改革。据统计，到1997年末，全国已有30个省、自治区、直辖市和48个中央部委不同程度地进行了高教管理体制改革的探索，涉及400多所普通高等学校、200多所成人高等学校。[10]但是，由于部门办学体制的改革步履维艰，条块分割的体制还没有实质性的转变。

1997年9月召开的党的十五大十分重视高等教育改革，提出了“优化教育结构，加快高等教育管理体制改革的步伐，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益”改革思路，成为新一轮高等教育改革的指导思想，高等教育管理体制改革也进入全面推进的新阶段。为落实十五大精神，大力推进高等教育管理体制改革，国家教委于1998 年1 月在扬州召开了全国高教管理体制改革经验交流会，会上李岚清副总理提出高教管理体制改革要实行“共建、调整、合作、合并”的八字方针。[11]1998年3月，九届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，国家教育委员会改建为教育部，其他部委作了相应的调整。1998年7月国务院颁布《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，1999年3月国务院办公厅转发教育部、国防科工委、国家计委、财政部《关于调整五个军工总公司所属学校管理体制的实施意见》，1999年12月国务院颁布《关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》，规定除教育部以及外交部、国防科工委、国家民委、公安部、安全部、海关总署、民航总局、体育总局、侨办、中科院、地震局等部门和单位继续管理其所属学校外，国务院部门和单位不再直接管理学校;决定对原机械工业部等九个部门和五个军工总公司所属学校管理体制，通过共建、合并、合作、调整等方式进行调整，在对有关部门和单位所属普通高等学校管理体制调整的同时，调整学校布局结构，优化教育资源配置。

1998年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》，以法律的形式巩固了前一阶段高等教育体制改革的成果。其中，第十三条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”第十四条规定：“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”第二十九条规定：“设立高等学校由国务院教育行政部门审批，其中设立实施专科教育的高等学校，经国务院授权，也可以由省、自治区、直辖市人民政府审批。”另外，该法第十一条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”[12]

1999年6月，中共中央、国务院发布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，要求“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后3年，继续按照‘共建、调整、合作、合并’的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院(或职业学院)和高等专科学校。”[13]

自1993年党中央、国务院做出逐步推进高等教育体制改革的正确决策，提出‘共建、调整、合作、合并’的八字方针到2002年，我国对517所高校进行了管理体制调整，实行了以地方为主、中央和地方共建的体制;对29所重点高校实行了以中央为主、中央和地方共建的体制;在317所高校开展了校际间的合作办学，形成了227个合作办学实体;先后将637所高校合并组建70所多科性和综合性的高校。经过改革，基本扭转了长期形成的部门和地方条块分割、重复办学、教育资源浪费严重的局面，对大多数高校确立了中央和省级人民政府两级管理、以省级政府管理为主的新体制，并扩大了高校的办学自主权，初步实现了教育资源的优化配置，使办学的整体质量和效益明显提高。至此，“全国高校大规模的共建、调整、合作、合并工作已基本告一段落。下一阶段，高校要按照‘巩固、深化、提高、发展’的要求，把高等教育全面改革与发展引向深入。”[14]

四、我国高等教育管理体制改革前瞻

几十年来，我国高等教育管理体制的改革主要是要解决四个问题：一是中央和地方的关系问题;二是部门办学体制的问题;三是政府和学校的关系问题;四是社会和学校的关系问题。经过改革开放30年的改革，我国基本完成了高等教育管理体制和布局结构的调整，形成了中央政府统一领导、中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制;形成了以教育部办学为主，以外交部等少数部门和单位办学为补充的新格局，部门办学、“条块分割”的问题基本得到解决;从法律上扩大了高等学校的办学自主权，政府宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制正在形成;初步打破了政府包办学校、包办社会的格局，初步形成了企业、企业集团、科学研究单位和社会中介组织积极参与高等学校的办学和管理的新局面。

虽然从政策到实践，我国高等教育管理体制在改革开放以来取得了很大的成绩，而且高等教育管理体制的调整也基本上告一段落，但高等教育管理体制仍然存在一些问题，主要表现为：(1)虽然我国确立了统一领导、分级管理的高等教育体制，但我国只对中央和地方的管理权限做了笼统的划分，许多地方缺乏明确具体的规定，导致高等教育管理往往会出现权限范围内和权限范围外的角色偏离、主要角色与次要角色偏离等问题;(2)在2000年前后原部门所属高等学校通过共建、合并、合作、调整等方式下放到省级政府管理后没有再进行改革，许多深层次问题并没有彻底解决，而且这些学校由面向全国改为主要面向地方，也造成教育资源的不平衡和资源浪费;(3)由于长期以来行政机构是把高等学校作为自己的附庸而施加管理的，并没有注意到高等学校作为文化教育机构的特殊性，因此在管理方式上主要采用行政指令、计划等方式，计划体制和集权管理的色彩明显;(4)虽然《高等教育法》等法律法规对高等学校的办学自主权作了明确的规定，但是这些法律规定的办学自主权并没有真正落实，高等学校离作为独立法人面向社会自主办学还有很长的路要走;(5)虽然我国高等教育中介组织20世纪90年代以来有了较大的发展，在开展教育研究，接受委托开展教育评估，提供政策咨询等方面发挥了一定的作用，但是由于有影响的高等教育中介组织大都具有明显的政府背景，而没有政府背景的中介机构很难发展起来和发挥作用，严重影响了教育中介组织的权威性、公正性和社会声望，所谓的“社会力量”也就难以代表社会。

随着我国创新型国家建设和人才强国建设目标的确立，高等教育在社会经济发展中的地位和作用日益突出，同时社会对高等教育的期待和要求也就会不断提高。要促进高等教育的健康发展，提高高等教育的质量和效益，充分发挥高等教育在社会经济发展中的作用，必须解决高等教育管理体制中存在的种种问题。可以预期的是，随着人们对高等教育性质和发展规律认识的深化，为了适应政治、经济发展的需要而简单地把高等教育政治化或经济化的现象将不会重演，高等教育体制改革将与政治体制、经济体制间保持适度的张力。而且，随着我国政治体制、经济体制的日渐成熟以及高等教育管理体制逐渐成形，我国高等教育管理体制将不会再像改革开放以前那样出现巨大的反复，而是保持相对的稳定。

在现有高等教育管理体制框架下，如何解决高等学校下放到省级政府后造成教育资源不均衡和浪费问题，已经变得日益迫切。对于原来隶属各行业部门管理的一些行业特色明显的高等学校，不能因为下放给地方管理而把它们完全地方化，教育部应该加大统筹力度，使其在人才培养、科学研究甚至社会服务等方面既面向地方社会经济发展的需要，也面向全国社会经济发展的需要，真正做到“条块结合”，优化高等教育资源配置。

在高等教育管理体制整体框架已定的情况下，真正落实高等学校的办学自主权已经势在必行了。国内外的政府管理实践都表明，无所不在、无所不管、无所不包的“全能型”政府不是最好的政府。因此，我们有必要摒弃“全能主义”的政府观，重新定位教育行政机构的职能，落实并扩大高等学校的办学自主权。《高等教育法》赋予高等学校独立法人地位，赋予高等学校七项权利，下一步的改革重点就是如何落实这些自主权。

转变政府对高等学校的管理模式，实现管理手段的多样化，是我国高等教育管理体制改革的又一走向。在我国，传统的行政指令、计划等管理方式依然是有效的管理手段，但法律、拨款、评估等手段应该加强，同时强化政府的服务意识，通过协商、沟通、信息与咨询服务提高管理效益。

注释

①新中国成立后，教育部和高教部曾几分几合：1949年11月1日，教育部成立;1952年11月15日，高教部成立;1958年2月11日，高教部和教育部合并为教育部;1963年12月16日，教育部又设为高教部和教育部;1966年7月23日，又将高教部和教育部合并为教育部;1985年6月18日，撤销教育部，设立国家教育委员会;1998年3月10日，国家教育委员会更名为教育部。

参考文献

[1]政务院关于高等学校领导关系的决定[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1949-1975〕. 海口：海南出版社，1998：44.

[2]中共中央关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1949-1975〕.海口：海南出版社，1998：812.

[3]中共中央、国务院关于教育事业管理权力下放问题的决定[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1949-1975〕.海口：海南出版社，1998：850.

[4]中共中央、国务院对高等学校领导、管理问题两个文件的批示[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1949-1975〕.海口：海南出版社，1998：1183.

[5]国务院转发教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告[DB/OL].[2008-08-02]. http：//www.34law.com/lawfg/law/6/1185/law_250934891625.shtml.

[6]高等教育管理职责暂行规定[M].//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1976-1990〕.海口：海南出版社，1998：2392-2394.

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[8]中国教育改革和发展纲要[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1991-1997〕.海口：海南出版社，1998：3470.

[9]国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1991-1997〕.海口：海南出版社，1998：3852.

[10]邓晓春.中国高等教育体制改革的回顾与展望[J].辽宁高等教育研究， 1998(1)：9.

[11]严燕.世纪之交的回眸与前瞻：全国高等教育管理体制改革经验交流会述要[J].扬州大学学报(高教研究版)，1998(1)：3.

[12]中华人民共和国高等教育法[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1998-2002〕.海口：海南出版社，2003：165-168.

[13]中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1998-2002〕.海口：海南出版社，2003：288.

[14]李岚清.继续深入贯彻实施科教兴国战略进一步推动高等教育全面改革与发展[M]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献〔1998-2002〕.海口：海南出版社，2003：1205.

(责任编辑：赵友良)

作者：刘宝存

地方行政教育管理论文 篇3：

近十年来教育行政体制研究综述

[摘要]中央集权制与地方分权制是当前最主要的两种教育行政体制。近二三十年来，集权制与分权制都在向对方借鉴、靠近。当代西方发达国家教育行政体制改革向均权化发展。我国应实行一定程度地方分权的中央集权制。

[关键词]教育行政体制;集权制;分权制;均权制

教育行政体制是国家各级政府管理教育事业的组织体系和相关制度的总称。它主要由教育行政组织机构的设置、各级教育行政机构的隶属关系及相互间的职权划分等构成。通俗地说，教育行政体制就是一个国家领导教育的方式。[1] 有的研究者认为，教育行政体制是教育管理体制的下位概念;[2] 而有的研究者则认为，教育行政体制与教育管理体制是意义基本相同的概念。[3]

一、关于当前教育行政体制主要分类的研究

许多研究者从中央和地方的教育行政权力分配关系来对教育行政体制进行分类。最常见的是将现代国家教育行政体制分为中央集权制(一般以法国和前苏联为代表)和地方分权制(一般以美国为代表)两种类型。

教育行政的中央集权制，是指中央教育行政机构和地方教育行政机构之间是一种命令与服从的隶属关系，教育行政事务的决策权或最终决定权集中在上级机关，下级机关只能根据上级机关的决定、命令和指示行使有关行政管理职能，并向上级机关负责。

教育行政的地方分权制，则是指中央教育行政机构和地方教育行政机构之间是一种平行的或合作的对等关系，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，教育事业由地方独立自主举办和管理，只在必要范围内才由国家干预，中央政府处于援助、指导地位。[4]

在中央集权制下，由中央承担主要的教育经费并制定基本的教育法律、法规，全国有较为统一的教育目标、教学计划、课程设置和评价标准;而在地方分权制下，这些事务则是地方政府的职责。[5]

也有少数研究者认为，除以上两种类型外，还有第三种类型：“混合型”(以英国和日本为主要代表),[6] 或“结合型”,[7] 或“地方自治加中央调控型”。[8] 也有研究者认为，近二三十年来，集权制与分权制都在向对方借鉴、靠近，出现了均权化倾向，因此，他们将“均权制”视为第三种类型的教育行政管理体制。[9] 而吴志宏则认为，二分法是比较合理的，因为教育上的许多重大事项，不是最终由中央说了算，就是由地方说了算，不存在绝对的均权制。[10]

关于中央集权制与地方分权制这两种教育行政体制各自的优缺点，人们也作了一些总结，此处不一一赘述。关于一个国家形成特定教育行政体制的主要原因，尽管研究者们给出的答案不尽相同，但都不约而同地倾向于从教育之外的社会政治、经济、文化等因素中去寻找根源。

二、对当代西方发达国家教育行政体制改革趋势的研究

一国的教育行政体制并不是静止不变的，从20世纪中期开始，各发达国家普遍关心并开始进行教育行政体制改革，其基本趋势是集权制与分权制两种体制互相借鉴、取长补短。

路文生于1994年用“均权化”一词来描述二战以来各主要发达国家教育行政管理体制改革的主要特征。在地方分权制的国家里，对教育中涉及全国利益的方面转由中央政府统一管理。如教育机会均等成为各国普遍追求的目标，要更好地实现此目标，就需要调动中央和地方两方面的积极性，为此，实行地方分权制的国家如美国加强了中央教育行政权力。中央集权制的国家则赋予地方更多的管理教育的权限，给予学校更大的办学自主权。如法国不仅建立了各种教育审议、咨询机构，还适当扩大了地方与教师、学生、家长参与管理的权限。[11] 吴二持认为，当代各国教育行政体制的改革，基本上与政治、经济体制方面的改革是同步的，即呈现出“集权与分权相结合的趋势”。[12]

李素敏等人分别描述了几个主要发达国家教育行政体制向均权化发展的表征。美国自二战后，其由联邦通过增拨教育经费法案以加强联邦对教育控制的趋势日益明显，联邦教育立法的范围日趋扩大。英国通过《1941年教育法》、《1988年教育改革法》、《1992年继续和高等教育法》等教育立法，一步步扩大中央政府对教育的影响力。日本扬弃极端的中央集权制与地方分权制，努力寻求一个双方均衡的均权制，1984年日本临时教育审议会报告的指导思想是从统一到多元，从集权到分权，同时又强化了中央机构制定政策和统一基本标准的功能。法国通过1968年的《高等教育方向指导法》、1982年的《地方分权法》和1983年新的权限分配法，不断赋予地方更大的教育自主权。德国在二战前属中央集权制，战后受美国影响改为地方分权制;后来逐渐发现地方分权制难以使全国各地教育均衡发展，故于1969年修改联邦宪法，增赋联邦若干教育行政权力;20世纪90年代以来，德国一方面扩大中央教育和科学部的职权，制定全国课程基本标准和规则，另一方面扩大地方教育行政的自主权。[13]

陈永明归纳出西方各主要国家教育管理体制改革均权制的一些特征：中央负责制定教育方针及政策、各级教育制度、全国教育发展规划、教育课程的最低限度或各种标准，以及进行全国教育统计;地方则遵照既定的全国性目标和标准，根据地方需要，拟订具体计划并付诸实施。中央重在指导与监督，地方重在执行与创新。[14]

项贤明指出，中央集权化和地方分权化是教育改革过程中看似相互矛盾实则辩证统一的两个方面。各国依其现行教育管理体制的不同而进行了不同方向的变革，绝对的集权化和绝对的分权化已经难以看到。[15]

三、对20年来中国教育行政体制变革的研究

1. 我国教育行政体制变革的趋势

我国改革开放以来，先后进行了教育举办体制、学校管理体制和课程管理体制改革。这些改革，从纵向来看，涉及中央、地方、学校的职责重新分配，其中教育行政体制的改革是重要内容;从横向来看，则涉及国家、市场、社会三者在教育中作用的重新安排。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“简政放权”，并作出基础教育管理权属于地方，中央只负责大政方针和宏观规划的决定。1986年，《中华人民共和国义务教育法》以法律形式确定，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”的制度。20世纪90年代，中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》再次明确重申，基础教育以地方办学为主。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》则又一次为上述教育管理制度提供了法律保障。[16]

从课程管理体制的相关改革文件来看，国家教委在1992年颁布的《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划(试行)》中，第一次规定设置地方课程。1996年，在国家教委基础教育司制定的《全日制普通高级中学课程计划(试验)》中指出：“普通高中课程由中央、地方、学校三级管理”。1999年《党中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》正式提出：“建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程、学校课程”，即建立三级课程、三级管理，由此三级课程管理体制开始正式在我国推行。[17]

新的三级课程管理体制改革的核心在于从中央向地方和学校进行课程分权。王而冶认为，新的三级课程管理体制是教育民主化、科学化原则在课程领域的具体体现，顺应了世界各国课程管理既相对统一又相对分散的发展趋势。[18]

对于1985年以来我国教育行政体制的上述变革，研究者们大多认为，其性质是由原来的高度统一的中央集权制向适度地方分权化发展。这一点同世界教育改革的潮流是吻合的。

2. 中国教育行政体制改革中依然存在的问题

吴志宏不赞成我国基础教育阶段层层下放式的地方负责制。他认为在当前的改革中，由于教育财政权的过度下放，地区间的差异已经形成并将越来越大，导致一些地方经济不堪重负。[19]

马凤歧也注意到了地方分权的不足，比如：由于我国各地之间、城乡之间的经济条件差别很大，各地对教育重视的程度不同，所以主要由地方来筹集教育经费，将使各地教育经费之间有较大差距，不仅威胁到受教育机会平等原则，而且使一些地方和学校出现严重的教育经费短缺;其次，相对于中央政府人才济济而言，地方教育管理机构中，人员的理论水平和管理能力也有很大的欠缺。[20]

有研究者总结道，我国基础教育行政体制改革的任务还十分艰巨。主要表现在：⑴中央和地方各级教育行政部门之间的关系尚未完全理顺。⑵教育行政部门与学校之间的关系还没有得到根本改善。⑶学校与社会之间的封闭关系没有取得重大突破。[21]

余进利指出，在三级课程管理体制的推行方面，国家、地方和学校三个层面都出现了一些问题。比如：国家层面的“松控”与“紧控”失衡，教材质量的把关机制出现漏洞。地方层面把教材编写等同于课程管理。学校层面则以应试要求裁剪新课程的实施。[22]郭晓明提出了五个亟待解决的问题：(1)健全中央课程管理机构，加强对课程计划和分科标准的审议。(2)研究地方课程管理权力的限度，对这种权力施以必要的监督和制约。(3)建立系统的课程管理规范。(4)改革单一老化的课程管理手段。(5)提高课程管理人员的素质。[23]

3. 我国应建立什么样的教育行政体制

研究者们一般认为，我国应实行带有一定程度地方分权的中央集权制。如吴志宏建议我国实行一种统一的教育大政方针和分散分权管理相结合的制度。他指出，我国作为一个单一政体而非联邦政体的国家，在教育上完全实行地方自主、各自为政的政策肯定行不通，必须坚持统一的教育方针、政策。同时，我国地区间经济文化条件极不相同、教育人口众多、教育经费有限，单纯推行大一统的管理也会带来很多弊病。而且，教育的高度中央集权管理也无法适应我国正在进行的市场经济体制建设。[24]

在课程管理体制方面，人们一般也认为中央集权与地方分权相结合的折中体制应是我国的最佳选择。如雷顺利认为，中央集权制有利于地方和学校贯彻执行统一质量的教育标准，从而保证全国的教育质量水平。地方分权制有利于实现教育的多样化发展和培养学生的个性和特长。所以最佳的选择是两种体制的有机结合，使课程具有适度的统一性和灵活性。[25]

关于中央政府与地方政府应分别承担哪些教育职能，人们比较一致地认为，基础教育要放权给地方政府，中央只把握基本的教育方针、教育标准等。如成有信建议，基础教育要实行较彻底的地方分权，中央只进行宏观规划并进行监督。[26] 谈松华指出，在基础教育阶段，应该在加大地方政府对基础教育决策权的同时，加大中央财政对基础教育的投入。[27]

在课程管理的分工方面，余进利认为，国家应主要负责制定国家课程计划、国家课程的课程标准，并对依据这一标准编写的教科书进行审定;制定国家课程实施的指导性意见，以及地方一级和学校一级课程管理的基本规范;确定课程评价制度，监控国家基础教育课程的整体运行质量。地方的主要权责是制定本地实施国家课程计划的方案，制定地方课程计划，开发地方课程，指导校本课程开发，并对中小学的课程实施进行指导、监控和评估。学校的课程管理的权责可概括为国家课程和地方课程的有效实施，以及校本课程的合理开发。[28]

参考文献：

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[22]、[28] 余进利.我国基础教育三级课程管理体制刍议[J].当代教育科学，2003，(10).

[23] 郭晓明.分级课程管理体制改革的几个迫切问题[J].教育理论与实践，2001，(1).

[26] 成有信.现代教育和商品经济的本质联系以及对我国教育改革的几点思考[J].教育研究，1992，(9).

[27] 谈松华.中国教育改革和发展中的若干理论和政策问题[J].教育研究，2000，(3).

(编辑孙金鑫)

作者：曹　雁