国际恐怖主义新特征分析论文

摘要：[目的/意义]独立、中小型国防科技智库在智库生态体系中的功能和定位，对于智库体系的持续健康发展有重要意义，需要加强典型案例研究。[方法/过程]本文对美国一家具有特色的中小型防务科技智库波托马克政策研究所进行了信息调研，包括其使命和原则、领导层、业务组织架构、服务对象和智库产品等，并将其放在美国智库的一般特点视角下进行特征分析。以下是小编精心整理的《国际恐怖主义新特征分析论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

国际恐怖主义新特征分析论文 篇1：

我国反恐应坚持“重重轻轻”的刑事政策

〔摘要〕 恐怖活动犯罪具有不同于世俗世界的价值体系、合法性和正当性的机制以及道德观念，以人权保障为圭臬的市民刑法难以发挥其作用。“严打”刑事政策不利于对恐怖活动人员的区别对待、分化瓦解，建立在市民刑法思维之上的宽严相济刑事政策也似乎对提出切实可行的打击和预防恐怖活动犯罪的措施力有不逮。对恐怖活动人员，应在区别“敌人”和“市民”的基础上分别适用“敌人刑法”和“市民刑法”。这也是“重重轻轻”刑事政策的合理内核——针对不同的恐怖活动人员实行不同的刑事政策，对不能改造者进行无害化处理，对能够改造者尽力改造;“重者更重、轻者更轻”，以实行报应和预防不同的刑罚目的。

〔关键词〕 反恐，严打，宽严相济，重重轻轻，敌人刑法

〔

近年来，恐怖主义已成为世界公敌，国际恐怖势力刻意制造大规模恐怖袭击事件，全球反恐局势已进入新的历史阶段，轰动效应向全球扩散的特征日益凸显。受国际恐怖活动高发、境内外“东突”势力渗透煽动的影响，我国的恐怖活动犯罪一改往日低频率、小規模、对象单一的态势，呈现出一些新特点，如暴恐活动范围与袭击对象不断扩大，恐怖袭击方式也更加凶恶残忍，非法出境活动呈现高发态势，网上传播宗教极端思想、制爆技术和渗透活动增多，等等。一个公认的基本判断是：我国正处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”时期，恐怖活动犯罪已成为影响我国边疆民族地区稳定与发展，甚至全国稳定与发展的一个重要不稳定因素。面对较为严峻的反恐态势，我国于2015年8月、12月相继出台了《刑法修正案(九)》和《反恐怖主义法》，进一步严密了预防和打击恐怖主义的法网，构建了较为完备的反恐怖主义法律体系。但是，恐怖活动犯罪的预防和打击，仅仅依靠立法措施是远远不够的，还需依赖于反恐刑事政策 ① 的指导。尤其是新疆地区，作为我国反恐的主战场 ②，应在对本地区恐怖活动犯罪现象进行科学研究的基础上制定不同于针对普通刑事犯罪的反恐刑事政策，以指导刑事立法和刑事司法，适应预防和打击恐怖活动犯罪的重任。

一、我国当前的反恐刑事政策——以新疆为例

(一)我国新疆反恐斗争中的“严打”刑事政策。2014年3月1日昆明火车站恐怖事件发生后，时任中央政法委书记孟建柱即率工作组连夜赶到昆明，并强调指出，要坚决贯彻落实中央领导同志重要指示批示精神，依法从严惩治恐怖活动犯罪。〔1 〕公安部随即于2014年5月25日召开严厉打击暴力恐怖活动专项行动内地部署视频会。会议指出，经中央批准，国家反恐工作领导小组决定，以新疆为主战场，其他省市区积极配合，开展为期一年的严厉打击暴力恐怖活动专项行动。〔2 〕 2017年1月7日，新疆自治区党委书记陈全国在自治区召开的维护稳定工作电视电话会议上强调，要切实抓住关键，抓好严打斗争，保持严打整治高压威慑态势不动摇，对暴恐分子果断出手，坚决打击，除恶务尽，斩草除根;1月9日，自治区主席雪克来提·扎克尔代表自治区人民政府向新疆维吾尔自治区十二届人大五次会议作《政府工作报告》时再次强调，2017年，新疆全区将持续开展严打专项斗争，依法严厉打击暴力恐怖犯罪，确保社会大局稳定，为经济社会发展营造良好环境。 〔3 〕 2月16日到18日，反恐维稳誓师大会相继在和田、喀什和乌鲁木齐举行，昭示着新疆反恐维稳的新常态——高调反恐;对暴恐采取零容忍态度，严查严打，绝不放过一个想要破坏新疆稳定的恐怖分子。〔4 〕

(二)理论界倡导的“宽严相济”反恐刑事政策。针对新疆反恐斗争中的“严打”刑事政策，有学者指出，“过分强调严厉的刑事政策，不仅难以遏制恐怖主义犯罪，恐怖组织还会利用这一点，将恐怖活动分子描述为‘自由斗士’‘解放者’，从而达到混淆视听、博得支持的目的;而过于宽缓的刑事政策，则会给恐怖活动分子犯罪成本极低之印象，同样不利于对恐怖活动犯罪的防治。因此，宽严相济的刑事政策——以严为主、以宽为辅，才是以法治治理恐怖活动犯罪的有效途径。” 〔5 〕对此观点，我国刑法学界多表示认同，如有学者指出，“宽严相济的刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策，它对惩治包括恐怖主义犯罪在内的一切犯罪均具有指导性意义;‘严’是惩治恐怖主义犯罪的基调，但也不应忽视‘宽’的一面，注重‘相济’”; 〔6 〕“严厉惩治暴恐犯罪作为一项具体的刑事政策，体现了‘宽严相济’刑事政策‘从严’的一面;但亦必须同时做到‘严中有宽、宽以济严’，而不能一味从重从严”。〔7 〕

基于严峻的反恐形势，新疆地区采取了“严打”的反恐刑事政策。自20世纪80年代初期以来，每逢重特大刑事案件激增时期，国家便会采取“严打”的刑事政策，除了全国性的、大规模的“严打”活动外，主要是针对某一类或某几类犯罪的专项“严打”活动，如近年来的“专项严打食品犯罪活动”“专项严打电信诈骗犯罪活动”等。但为了贯彻“严打”的刑事政策，体现“从重从快”打击犯罪，不仅可能导致重刑化的倾向，而且从结果来看，“严打”虽然能够在短期内起到抑制犯罪的作用，但这一抑制效果并不稳固，“严打”后的几年犯罪率总是会出现一些反弹的趋势。〔8 〕针对恐怖活动犯罪的“严打”刑事政策亦是如此。基于此，我国刑法学界多主张在反恐中不宜适用“严打”刑事政策，应坚持适用“宽严相济”的刑事政策，针对恐怖活动犯罪的特性，强调“以严为主、以宽为辅、宽严相济”。

二、对我国当前反恐刑事政策的反思

恐怖活动犯罪具有不同于其他一般刑事犯罪的特征，只有在对恐怖活动犯罪的特征进行深入分析的基础上，才能有针对性地提出预防和打击的刑事政策。

(一)恐怖活动犯罪的特征分析。恐怖活动犯罪的产生具有深刻的历史根源与社会土壤，受到宗教、民族、政治、国际等多方面因素的影响。要么基于强烈的、明确的信仰和理想，要么基于宗教狂热和盲从，恐怖活动人员具有不同于世俗世界的价值体系、合法性和正当性的机制以及道德观念。他们有一套自己的指导思想和行动纲领，试图以自己的思想来解释世界、改变世界，具有为了他们认为神圣的、高尚的理想和目标而献身的精神，恐怖活动只是他们用来实现目标的一种手段。〔9 〕31，294因此，针对恐怖活动人员来说，不论是刑罚的报应功能，还是刑罚的预防功能，均具有很大的局限性。其一，恐怖事件发生后，很多恐怖活动人员不仅不会像一般的刑事犯罪者那样毁灭罪证以防止罪行“曝光于世间”，反而会公然坦承其罪行以借此宣扬自己的主张，某些组织会申明认领一些恐怖罪行;即使被追究刑事责任，也很少会产生“悔罪感”，反而会认为是为了“理想”应付出的代价。其二，以刑罚来规诫其他人不要重蹈覆辙的难度较大。刑罚莫重于死刑，但对于恐怖活动人员，特别是自杀式恐怖袭击者，或者“准自杀式”恐怖袭击者 ③ 而言，既然已决心赴死，死刑有何规诫作用?正如老子在2000多年前所说：“民不畏死，奈何以死惧之。”在我国某地，甚至有被依法判处较低刑罚的人，在法庭上要求对其判处死刑的情况。其三，虽然我国《监狱法》确立了“教育改造”罪犯的原则，但是，对恐怖活动人员的教育、矫正和改造是全方位、立体性的，包括宗教正信引导 ④、思想道德教育、法律法规教育、心理健康教育、现代文化教育等。在正常的刑罚执行中，因为要根据大多数犯人的情况来组织和安排刑罚执行，这些措施有些难以具体落实。因此，除非适用死刑或者终身监禁，刑罚对恐怖活动人员的特殊预防效果也极其有限，甚至很难避免“交叉感染”“犯罪技能升级”情形的发生。其四，对所有恐怖活动罪犯，即使是社会危害性大、人身危险性大的罪犯适用死刑也是不现实的。一方面是因为死刑只适用于罪行极其严重、非杀不可的罪犯;另一方面，扩大适用死刑可能会正中恐怖活动组织或境外反华势力的“下怀”，恐怖活动组织或境外反华势力会将其宣传为“政治迫害”或“宗教谋杀”，由此造成的“烈士”效应也会鼓励更多的极端主义者参与恐怖活动犯罪。

(二)我国当前反恐刑事政策的不足。从恐怖活动犯罪的特征出发，不论是“严打”的刑事政策，还是“宽严相济”的刑事政策均存在不足，特别是预防恐怖活动犯罪的功能存在不同程度的缺陷。

第一，不可否认，通过近几年的严厉打击，新疆在反恐斗争中取得了一系列成果。例如，仅2015年一年，新疆就打掉暴恐团伙181个，112名在逃人员自首;96.2%的暴恐犯罪团伙被摧毁在预谋阶段等等。〔10 〕但是，对所有的恐怖活动人员一律进行严打，不仅在一定程度上有违于《反恐怖主义法》对恐怖活动人员“区别对待、分化瓦解，最大化地实现教育转化”的原则。更为重要的是，恐怖主义思想传播的地方，往往是那些主流社会价值体系比较薄弱，正常行为规范机制难以发挥作用，极其容易受到煽动、蛊惑的地方。在较为敌对的意识形态土壤下，对恐怖活动犯罪的打击本来就很难有效阻止恐怖主义思想的传播，甚至会被曲解为宗教冲突或文化压制的工具;如果对恐怖活動犯罪一律从严打击，无疑会加深这种曲解，反而可能为恐怖主义的传播提供合适的土壤。〔11 〕

第二，“宽严相济”刑事政策虽然看到了“严打”刑事政策的上述缺陷，指出对社会危害性、主观恶性和人身危险性大的恐怖活动人员从“严”处罚，但也不能放弃通过刑罚进行改造的可能性;对社会危害性、主观恶性和人身危险性小的恐怖活动人员从“宽”处罚，从而达到“区别对待、分化瓦解、教育改造”的目标。但“宽严相济”的刑事政策并没有看到对恐怖活动罪犯适用刑罚的局限性，例如，对于社会危害性大的恐怖活动罪犯，为了宣扬自己的思想，具有自首、坦白、立功情节的，如何处理?看守所或监狱能否发挥教育、矫正恐怖活动罪犯的功能?如何发挥?无法或难以矫正的，如何处理?对于虽被蒙蔽、诱使参与恐怖活动，但社会危害性重大的人员，如何从宽处罚?如何消除其已经存在的恐怖主义或极端主义思想?无疑，“宽严相济”刑事政策对不同的人员采取不同处罚方式的主张对打击恐怖活动犯罪具有积极的意义。但针对恐怖活动犯罪而言，如何做到“严以济宽，宽以济严”，甚至于可否做到宽严“相济”，“宽严相济”的刑事政策没有给出明确的回答，也没有提出切实可行的预防措施。

三、“重重轻轻”刑事政策之提倡

由于“严打”刑事政策和“宽严相济”刑事政策，均没有针对恐怖活动犯罪的特征提出切实可行的预防措施，因此，适用于中国反恐斗争中可能并不适应。我们认为，在中国的反恐斗争中，应采用“重重轻轻”的刑事政策。

(一)“重重轻轻”刑事政策之内涵。“重重轻轻”刑事政策被我国学界普遍视为当今欧美国家的主要刑事政策。20世纪70年代以来，随着以教育、矫正、改善为核心的积极特殊预防理念的“破产”，加之对于刑罚功能、刑罚资源有限性更为理性的认识，为了应对日益严峻的犯罪形势，欧美主要国家的刑事政策出现了“严厉的刑事政策”和“宽松的刑事政策”两极化的发展趋势。严厉的刑事政策以保护社会秩序为视角，采取报应刑思想，针对恐怖活动犯罪、有组织犯罪、严重暴力犯罪、累犯等人身危险性大，不能矫治或者矫治困难的严重犯罪者，打击更重;其基本做法是刑事立法上的“入罪化”、刑事司法上的“从重量刑、特别程序与证据规则”、刑事执行上的“隔离与长期监禁，甚至死刑的适用”。宽松的刑事政策从特别预防和刑罚谦抑性出发，采取教育刑思想，针对无被害人犯罪、偶犯、初犯、过失犯等人身危险性小，不需要矫治或者容易矫治的轻微犯罪者，打击更轻;基本做法是刑事立法上的“非犯罪化”、刑事司法上的“非刑罚化、程序简易化”和刑事执行上的“非机构化、非监禁化”。我国刑法学者将欧美国家的上述发展趋势概括为“重重轻轻”的刑事政策，或“两极化”刑事政策。〔12 〕

(二)“重重轻轻”刑事政策与“宽严相济”刑事政策。同“严打”刑事政策不同，“重重轻轻”刑事政策强调针对不同的犯罪种类或不同的行为人类型采取轻重不同的刑事政策。正是基于此，我国有学者认为，欧美国家的“重重轻轻”刑事政策等同于我国宽严相济的刑事政策;但也有学者指出，“重重轻轻”刑事政策和宽严相济刑事政策存在明显冲突，从根本上来说两者是对立的。〔13 〕我们认为，“重重轻轻”刑事政策与宽严相济刑事政策之间存在一定的相似性，但也表现出许多差异性。

第一，“重重轻轻”刑事政策与宽严相济刑事政策虽然均兼顾“宽”与“严”两个方面，但关于“宽”与“严”的根据，我国宽严相济刑事政策更强调行为的社会危害性程度，在报应的限度内适当考虑预防的目的;而欧美国家“重重轻轻”的刑事政策虽然也重视行为的社会危害性程度，但同时更加强调行为人的人身危险性大小。以累犯制度为例，我国刑法仅仅规定了对累犯从重处罚的制度，而欧美主要国家，如日本刑法、法国刑法、意大利刑法、韩国刑法、瑞士刑法、奥地利刑法、荷兰刑法等中均有关于累犯加重处罚的规定。美国更是制定了针对严重暴力犯罪累犯的“三振出局”制度。⑤

第二，从本质上来说，“宽严相济”是一个刑事政策，不是“严厉政策”和“宽大政策”的简单结合，而是强调宽与严的“相济”，即“宽中有严，严中有宽”，强调宽与严的协调，宽严之间相互结合、良性互动，以实现刑罚效益的最大化。正好与之相反，“重重轻轻”刑事政策实质上包含了两个独立的刑事政策，即严厉的刑事政策和轻缓的刑事政策，在对“不轻不重”的刑事犯罪采取“不严不宽”适中治理的基础上，强调对“重者更重、轻者更轻”，重重轻轻向两极化方向发展;不但不强调轻重相“济”，反而有意扩大两者之间的差距，造成量刑轻重之强烈对比，以对轻重不同的犯罪实现不同的刑罚目的。

(三)“重重轻轻”刑事政策与“敌人刑法”。“敌人刑法”是德国著名法学家京特·雅各布斯(Gunther Jakobs)的代表性理论。雅各布斯从犯罪本质的规范违反说出发，将犯罪人区分为敌人和市民。敌人是对规范的“根本性偏离者”，从根本上、原则上破坏了整个社会赖以维系的基本规范，拒绝参与团体法律状态下的生活;市民虽然也破坏了社会的规范秩序，但其程度不仅没有达到前者之境地，而且愿意回归到正常的社会秩序中。对于市民，通过刑罚对犯罪的否定，使之重新唤起对规范的尊重，再度顺利回归社会;而对于敌人，由于其已经不再是具有人格的人，应予以严刑峻法，使之永远与社会隔离乃至被肉体消灭。〔14 〕由此可见，敌人刑法所谓之“敌人”并不是政治术语，不同于我们常说的“敌我矛盾”中的敌人，而是专指那些具有特别严重的社会危害性，而又无意融入或回归正常社会秩序的犯罪人。

关于对恐怖活动犯罪可否适用敌人刑法的问题，我国刑法学界多有争议。我们认为，恐怖主义，尤其是宗教极端恐怖主义，⑥ 并不谋求得到世俗社会的支持，而只求得到极端教派自身的支持与认可;对于宗教极端恐怖活动人员来说，暴力是一种“神圣”的行为，如果他们认为“杀戮异端”是神的命令，他们就会毫不犹豫地大开杀戒，不受任何世俗社会任何政治、道德等方面的制约。对于这些恐怖活动人员来说，以人权保障为圭臬的市民刑法很难发挥其作用;国家应建立起一套专门对付恐怖活动犯罪的规范体系，采取超强硬、超常规手段进行严厉打击，以维护社会最基本的安全秩序。敌人刑法理论的出现，正是顺应了这一潮流和现实需要;而一个清晰明确的敌人刑法，比起在整个刑法中四处混淆着敌人刑法的规定，从法治国家的角度言之，是较少危险的，也是更可取的。〔15 〕39

但是，这并不是说对于所有的恐怖活动罪犯均应适用“敌人刑法”。“没有人是天生的恐怖分子，一个人走上恐怖活动犯罪的道路，一定是他的思想或心理出现了问题”。〔16 〕有些恐怖活动人员基于明确的、强烈的信仰或理想实施恐怖活动，但对于绝大部分恐怖活动人员而言，则是因为受到不同程度的蛊惑、煽动或胁迫而盲从地从事恐怖活动。因此，应在对恐怖活动人员区别“敌人”和“市民”的基础上，分别适用“敌人刑法”和“市民刑法”;对能够改造者尽力改造，对不能改造者进行无害化处理。而这也是“重重轻轻”刑事政策地合理内核——针对不同的犯罪分子实行不同的刑事政策，“重者更重、轻者更轻”，以实行报应或预防不同的刑罚目的。这也是我国反恐应坚持“重重轻轻”刑事政策原因之所在。

四、“重重轻轻”刑事政策在我国反恐中的适用

(一)“重重”刑事政策的适用。“重重”刑事政策在打击或预防恐怖活动犯罪方面，主要表现为在刑事实体法上进一步严密刑事法网，针对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯更多地适用长期监禁刑，直至不得减刑、假释的无期徒刑，或者死刑;在刑事诉讼法上减少恐怖活动罪犯的制度保障等。

1.进一步严密刑事法网。在现代社会，恐怖活动犯罪的实施仅仅是恐怖活动犯罪的最终表现行为，恐怖活动犯罪还同组织、策划、联络、招募、培训、资助等在恐怖活动犯罪实施之前的其他准备活动有关。从严密打击恐怖活动犯罪的角度出发，刑法保护措施的提前化就是不可避免的。第一，在司法实践中，恐怖活动犯罪大多以暴力袭击的方式进行，一旦付诸实施，由于其残忍性和恐怖性，给整个社会带来的危害和恐怖气氛将远胜于普通的刑事犯罪;而且，一旦公安机关发现了为暴力恐怖活动犯罪的实施进行准备活动的行为，这时往往由于情况非常紧急，时间距离短而很难阻止或防止。因此，刑法不能仅仅作为一种在恐怖活动犯罪发生后的处罚手段。它必须要提前出击，将一些为恐怖活动的实施进行准备的行为分离出来单独定罪，做到对恐怖活动犯罪的“打小打早”。第二，从恐怖活动组织的建立、运作到恐怖活动的筹备、实施，都需要经济或人力上的支持，从预防的角度出发，如果剥夺恐怖活动组织或恐怖活动实施的经济或人力基础，就能够从基底上限制甚至摧毁恐怖组织的存在或恐怖活动的实施，最低层面上可以控制恐袭的规模与危害程度。第三，对恐怖活动犯罪的刑事规制很难有效阻止恐怖主义思想的传播或恐怖活动犯罪的再次发生。为了从源头上预防和打击恐怖活动犯罪，必须严厉打击传播恐怖主义思想的行为。恐怖主义思想的传播，既包括现实空间的，也包括网络空间的。就网络空间的传播而言，既要追究传播者的责任，同时也应该加大追究网络服务提供者的责任。

因此，在刑法上，恐怖活动犯罪的外延包括恐怖主义思想的传播、恐怖活动犯罪从准备到完成的所有阶段。《刑法修正案(九)》对帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活动罪、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪等的规定，对恐怖活动犯罪财产刑的重视，对拒不履行信息网络安全管理义务罪、帮助信息网络犯罪活动罪的规定;《反恐怖主义法》对涉恐融资监管，电信业务经营者、互联网服务提供者的责任的规定，无不体现了预防和打击恐怖活动犯罪的这一理念。

2.对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯从重或加重处罚。根据罪责刑相适应原则，刑罚的轻重应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应;刑罚的轻重，不仅应当考虑行为的社会危害性大小，还应当考虑行为人的人身危险性大小。因此，对无法改造或改造困难的恐怖活动罪犯，尤其是组织、领导、策划、实施恐怖活动犯罪的首要分子、骨干成员、罪行重大者，或者曾因实施恐怖活动犯罪受到行政处罚、刑事追究又实施恐怖活动犯罪者，应当依法从重或加重处罚。第一，对罪行重大且难以改造者，可适用无期徒刑(终身监禁)，并且不得减刑、假释，甚至可以适用死刑立即执行。第二，有些恐怖活动罪犯可列入“心理分析大师”的范畴，他们能够洞察人性的弱点，尤其是懂得人类心灵深处的脆弱和痛苦之源，知道如何让男人哭泣、让女人残忍、让小孩甘當盾牌。为了避免监狱中“交叉感染”的出现，应对这些罪犯建立专门的监狱或在监狱中设立专门的高度安全监区。《反恐怖主义法》第29条也规定，对恐怖活动罪犯可以个别关押。第三，对于判处有期徒刑的罪犯，在其刑满释放前应当进行社会危险性评估，经评估具有社会危险性的，应当责令其在刑满释放后接受安置教育。

3.有条件灵活掌握恐怖活动罪犯刑事诉讼上的制度保障。为了保障对于恐怖活动罪犯的有效打击，可以有条件灵活掌握对其刑事诉讼上的制度保障。但这并不意味着对于恐怖活动罪犯，可以不经诉讼程序而直接定罪处罚，也并非完全剥夺其诉讼权利，而仍然是在刑事诉讼的规定之下展开诉讼活动。我国《刑事诉讼法》就在级别管辖、律师会见、证人保护、监视居住、技术侦查、违法所得没收等刑事程序的运行方面，针对恐怖活动犯罪作出了特殊规定。但是，《反恐怖主义法》在情报信息中对技术侦察的规定，在犯罪活动嫌疑中对调查的规定事实上已经超越了我国《刑事诉讼法》的相关规定。鉴于恐怖活动犯罪的特殊性，从《刑事诉讼法》和《反恐怖主义法》相衔接的角度出发，我国《刑事诉讼法》对恐怖活动犯罪的特殊规定仍有不足，应当适应反恐法的规定，从立案、侦查、起诉、审判等环节对恐怖活动犯罪规定特别程序，以便更有效地打击此类犯罪。

(二)“轻轻”刑事政策的适用。“轻轻”刑事政策在打击或预防恐怖活动犯罪方面，主要表现为对于情节轻微，不需改造或虽情节较重，但改造容易的恐怖活动人员实行非犯罪化、非刑罚化或者刑罚的轻缓化、非监禁化。

第一，对主动脱离恐怖活动组织或放弃恐怖活动，被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动，或虽参与恐怖活动，但情节显著轻微危害不大的人员，不认为是犯罪;对情节较轻、危害不大、未造成严重后果，且系认罪悔罪的初犯、偶犯，不需要判处刑罚的，可以依法免于刑事处罚。但为了进一步消除这些人员的恐怖主义或极端主义思想，使其更好地回归社会，根据《反恐怖主义法》第29条的规定，公安机关应当组织有关部门、村民委员会、居民委员会、所在单位、就读学校、家庭和监护人对其进行帮教。

第二，对犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有不良影响的，可以宣告缓刑，实行社区矫正。由社区矫正机构、社会工作者和志愿者，村(居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人，根据社区矫正人员的心理状态、行为特点等具体情况，采取有针对性的措施进行个别教育和心理辅导，矫正其恐怖主义思想，提高其适应社会能力。从促进犯罪分子教育矫正、有效维护社会秩序的需要出发，可以同时宣告禁止其从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。

第三，对犯罪情节较重、危害较大、可能被判处不满5年有期徒刑，不宜适用缓刑，但具有改造可能的罪犯，可以直接适用限制自由的安置教育措施。虽然根据《反恐怖主义法》第30条的规定，对于判处徒刑以上刑罚的恐怖活动罪犯，只有在刑满释放后才可能适用安置教育。但是，如前所述，监狱对恐怖活动罪犯的教育改造效果有限;安置教育同样可以采取限制人身自由的强制措施。对犯罪情节虽然较重、但具有改造可能的罪犯优先适用安置教育，根据罪犯社会危险性的评估结果和专家的意见、建议，制定有针对性的教育措施;实行因人施教、分类教育、集体教育与个别教育相结合的原则。这样既能提高工作的效率，亦可避免罪犯受到安置教育和刑罚的双重执行。

第四，对于确有悔改表现，不致再危害社会的被安置教育人员，应当及时作出解除安置教育的决定。但为了预防已解除安置教育人员再次实施危害社会的行为，应建立健全后续教育监督管理制度。加强同帮教(或社区矫正、安置帮教)机构的协调、合作，及时掌握已解除安置教育人员的思想动态，及时采取有效措施。

需要明确的是，在我国的反恐斗争中虽应坚持“重重轻轻”的刑事政策，但同时也要注意，由于国内外复杂的政治、地域、宗教和民族等原因，我国某些地区的恐怖主义犯罪不是短期内能消除的，也不是一项“重重轻轻”的刑事政策就能解决的。对恐怖活动犯罪的斗争是一项长期的任务，在坚持“重重轻轻”刑事政策的基础上，还应综合施策，标本兼治，运用政治、经济、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作。

注 释：

①关于刑事政策的含义和研究范围，自这一概念产生以来就处于不断变化之中，学界长期存在着广义说、狭义说和最狭义说之争。但这三种定义很难分出孰优孰劣，区别仅仅在于各自的研究范围不尽相同。就本文的主旨来说，主要探讨直接的、以防止恐怖活动犯罪为目的的国家强制措施，不局限于刑法规范体系内，但也不包括各种有关反恐怖活动犯罪的社会政策在内。因此，本文在狭义说的范围内论述反恐刑事政策的问题。

②虽说近年来我国的恐怖活动“外溢”现象比较严重，但新疆地区仍然是反恐的主战场。参见田刚：《我国恐怖主义犯罪的实证分析和未来刑法之应对》，《法商研究》，2015年第5期。

③不同于自杀式袭击，在准自杀式袭击中，袭击者在袭击中死亡或者在案发后受到严厉制裁(包括被判处死刑和终身监禁)的可能性非常大，但袭击者听任这一后果发生。参见孙昂：《国际反恐前沿——恐怖主义挑战国际法》，黑龙江教育出版社，2013年版第108页。

④向被安置教育人员介绍伊斯兰教的创立和发展演变，讲解伊斯兰教关于和平、宽容、中道和崇尚科学文明的主张，讲明穆斯林对社会、对家庭责任，揭批暴力恐怖、“伊吉拉特”、宗教极端思想及违法犯罪活动背离伊斯兰教义，为达到自己罪恶目的，利用宗教、歪曲教义、欺骗教民的险恶用心，引导被安置教育人员正确理解伊斯兰信仰、穆斯林的功修和德行，分清伊斯兰教正信与宗教极端思想的界限，树立正确的宗教观。

⑤所谓“三振出局”，本是一个体育名词，是指在棒球比赛中，击球手若三次都未击中投球手所投的球，则必须出局。由此引申至法律领域，“三振出局”法案意指罪犯在两次实施严重犯罪之后再一次犯罪的，则将受到严厉惩罚，其中的“出局”为与社会隔离、被社会淘汰，也有“不受宪法保护”之意。参见刘君：《美国“三振出局”法案及其理论评析》，《西部法学评论》，2011年第5期。

⑥近年来，境内外宗教极端势力、民族分裂势力利用新疆穆斯林群体朴素的宗教和民族认同感，不断加大对新疆的渗透破坏，强化宗教极端思想、煽动民族仇恨，导致极端宗教氛围异常浓厚，非法宗教活动猖獗;具有“伊吉拉特”“圣战”特征的恐怖活动已经成为目前对新疆甚至全国影响最大、威胁最大、滋生最快、影响最为恶劣的新威胁。

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〔15〕Gunther Jakobs.市民刑法与敌人刑法〔C〕//许玉秀.刑事法之基础与界限——洪福增教授纪念专辑.台北：台湾学林文化事业公司，2003.

〔16〕冯卫国.论文化反恐与去极端化〔J〕.法治研究，2016(1).

责任编辑 杨在平

作者：舒洪水

国际恐怖主义新特征分析论文 篇2：

美国波托马克政策研究所特色初探

摘要：[目的/意义]独立、中小型国防科技智库在智库生态体系中的功能和定位，对于智库体系的持续健康发展有重要意义，需要加强典型案例研究。[方法/过程]本文对美国一家具有特色的中小型防务科技智库波托马克政策研究所进行了信息调研，包括其使命和原则、领导层、业务组织架构、服务对象和智库产品等，并将其放在美国智库的一般特点视角下进行特征分析。[结果/结论]该所注重前沿科技的社会影响和防务政策咨询研究，业务组织架构基于学科基础，并与服务对象耦合，体现军民融合;具体业务方向更加聚焦，强化新兴技术和恐怖主义对策研究;注重分析方法构建;注重科技前瞻能力建设等。这些特征对我国中小型科技智库发展具有一定启示价值。

关键词：防务智库 科技预测 军民融合

分类号：G251

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.01.12

美國波托马克政策研究所(PIPS，下文简称波托马克所)成立于1994年，是一家独立的、按照美国《国税法》501(c)(3)条款运作的非营利性公共政策研究机构，主要办公地点位于弗吉尼亚州阿灵顿市(在匡提科海军作战实验室也有办公地点)，除特定军方严格定向需求外，主要针对一些社会面临的关键科技问题展开探讨，如新兴国家安全威胁、具有国家安全意义的科技预测等[1]。波托马克所规模较小，正式员工约40人，各类研究员(含兼职研究员)约90人，年度预算不详。

与美国兰德公司等老牌智库相比，波托马克所成立时间不算悠久，但经过长期深耕细作，已经成为业界有一定影响的防务智库。值得一提的是，在业界享有盛誉的“混合战争”概念①提出者美国陆战队退役中校弗兰克·G·霍夫曼，也是波托马克所研究员[2]。该所对中小型防务智库建设具有启示价值，但由于其运行信息曝光率较低(这在某种程度上或许是该所刻意为之)、业务相对聚焦，对其运行机制罕有中外文公开报道[3-5]。本文旨在对其进行初步介绍和领域特色分析，供进一步深入研讨参考。

1 波托马克所基本情况

1.1 研究所使命

21世纪，越来越普及的前沿科技给许多领域带来了众多变化，深刻影响人类生活，其造成的负面影响可能超越技术本身的正面影响。该研究所的使命是：确定并引导社会面临的重大科技问题的讨论，研究制定重要的科技政策选项，并确保它们能够在政府和业界得以实施。

1.2 建所原则

坚持独立性和参与性的统一。既坚决秉持客观和可信态度，独立于任何联邦或国家机构。波托马克所的格言是“诚信服务”，对客观事实恪守不渝。同时，寻求与类似组织以及行业、学术界和政府的广泛协调，与国会及行政部门紧密合作。

1.3 主要研究领域和核心竞争力定位

波托马克所的研究领域为：科学技术预测;科技政策;国家安全;运筹学;恐怖主义和不对称威胁;新兴威胁和机遇;网络安全;神经技术和伦理。

波托马克所的核心竞争力定位为：提供战略规划和专业知识;对新兴技术进行机遇分析与评估; 科技项目的规划、设计与实施;科技实验、试验、示范、概念与设计;基于概念的研究;战略沟通。

1.4 客户和服务对象

该研究所主要客户和服务对象包括：美国国会、白宫、海军、空军、国家科学基金会、国防高级研究计划局、国土安全部、国家航空航天局以及其他政府部门和产业部门。需要指出，该机构的成立初衷部分与承担美国国会原下属技术评估办公室(OTA)相关职能相关[6]。

该所下属新兴威胁和机遇中心当前服务对象为：海军水面作战中心;爆炸物处理科技指挥总部;海军陆战队战斗实验室;海军研究办公室;军事地理信息中心;国防高级研究计划局;海军陆战队装备与后勤办公室等。

1.5 智库产品

该所智库成果主要是各类研究报告、正式论文、专著图书、公开宣传资料等。该机构网站提供了大量的产品信息，比较知名的包括：《科学技术工程和政策研究》(STEPS)系列公开出版物、《北约：从区域安全向全球安全提供者转变》报告②、《最佳可用科学：用于科学主张评估的基础测量》③专著、《神经伦理学的科学和哲学视角》④专著、《跳出禁锢、面向未来：战士与科学家关于未来战争的对话》会议报告⑤等。

2 军人出身的杰出人才影响研究所使命和业务

作为一家防务智库，波托马克所所属研究人员与军队或国防界存在众多关联，其核心人物均具有较强的军事背景。这一点在两位高管的履历中有明显体现。

2.1 董事会主席兼首席执行官——赋予该所使命并奠定基础业务领域

董事会主席、现任研究所首席执行官迈克尔·斯威特纳姆(Michael Swetnam)于1994年协助创立波托马克所。他也是美国参议院情报特别委员会技术咨询小组成员。

从其工作经历和职业历练看，斯威特纳姆长期在海军服役，在中央情报局、国家安全局、布什政府外交情报顾问委员会、国防科学委员会反恐工作组和反恐战争情报支援工作组等要害部门工作过，具有丰富的军队、战略情报系统工作经历、资政经验和人脉资源，这为其创办和运营波托马克所奠定了丰厚资源基础。在某种程度上，由于斯威特纳姆长期关注国家安全和战略情报领域，使得该所的主要业务或核心业务也是围绕海军、情报和反恐等国家安全相关领域展开。斯威特纳姆虽然行伍出身，但情报部门履历使得其颇为重视和善于与学术界合作，他参与编撰多本专著，例如：《基地组织：9/11十年之后》(《Al-Qa’ida： Ten Years After 9/11 and Beyond》)、四卷本《网络恐怖主义与信息战》(《Cyber Terrorism and Information Warfare》)、《奥萨马·本·拉登基地组织：恐怖主义网络的概况》(《Usama bin Laden’s al-Qaida： Profile of a Terrorist Network》)、《最佳可用科学：进化、分类和应用》(《Best Available Science： Its Evolution， Taxonomy， and Application》)等。

2.2 评议委员会主席：引进国防科技咨询界的顶级智库专家

波托马克所设有类似于学术委员会的研究所评议委员会。美国海军陆战队退役将军阿尔·格雷(Al Gray)担任该所评议委员会主席、董事会成员兼高级研究员。格雷于1950年加入海军陆战队，现任海军军事学院院长(私立)，美国海洋青年基金会主席等。

与斯威特纳姆相比，格雷更属于真正的老资格国防咨询专家，而且在军事行政系统和国防咨询系统都有极其完整的履历和出色表现，在职业生涯顶峰时期更是造诣不凡。格雷于1987—1991年任美国参谋长联席会议成员，是海军陆战队第29任指挥官，也是里根总统和布什总统的顾问。在担任海军陆战队司令期间，他制定并发布了“海军作战哲学”，为海军陆战队实施了新的远期战略规划流程，成立了海军陆战队大学，并实施了其他长期变革。格雷还曾服务于国防科学委员会、国防特种作战咨询组、国家安全局科学顾问委员会、国家侦察局黄金队、国防行动支援办公室咨询小组，担任海岸作战高级概念示范技术主任，并曾担任多家上市和私营企业董事会主席兼首席执行官。他也是国防情报学院(现为联合军事情报学院)战略情报荣誉博士学位的第一位获得者。以格雷这样的资历和能力，对于业务主要围绕海军、科技和国家安全的智库机构而言，担任评议委员会主席可谓正合适不过。

此外，为表彰国防科技智库领域杰出人才，波托马克所还设立社会性科技奖励“导航奖”，进一步扩大社会影响、构建杰出人才关系网络。

3 主要咨询业务组织架构围绕领域特色做文章

3.1 顶层业务组织原则：建立智库咨询与学术研究的纵向有机联系

波托马克所宣称，该所实施矩阵化的项目组织体系——战略项目分析研究与概念(Strategies， Programs， Analyses， Research， and Concepts，SPARC)，将研究所的发展战略一层层分解，先转化为符合发展理念的智库咨询项目，再将项目执行分解为更底层的分析和研究，最终落实到概念上。从某种程度上，这也揭示了该所的咨询业务与学术研究之间的桥梁关系。

鉴于该所人员规模适中，为使用灵活的方案来解决客户各类咨询问题，并为适应学术化建制，该所的咨询项目不是随机组织人员开展，而是从所内主体咨询队伍——专职科技政策研究部门抽调人员进行某种程度上的“混搭”。管理评价“混搭”的标准主要有4项：定制化小组、反应敏捷;质量至上、保持连续性;重大产出;考虑成本效益。这些导向指标最终决定了波托马克所响应客户咨询需求的灵敏度和组织效率。

3.2 主要咨询业务部门：各有学术侧重和智库产出

波托马克所主体咨询业务由科技政策研究部下属6个学术中心组成，为包括美国政府在内的广大客户群体制定科学与技术政策建议。另外，还设有“重要基础设施技术与后勤中心”，致力于产业供应链安全评估。

3.2.1 革命性科学思想中心：持续关注未来重大科技问题 革命性科学思想中心(CReST)的定位是：科技政策问题研究咨询的核心力量，向公众和政府官员普及有关未来科技最紧迫的问题，就未来科技发展方向提出新思路、制定科技突破实施战略，并提供重要的科技政策选项，包括国家安全、国防举措和科技预测方案等建议。

為适应上述定位，在人员能力方面，革命性科学思想中心(CReST)由波托马克所的正式员工和其他兼职研究员组成，其人员具有不同的学术履历背景，确保能从科学和政策角度出发，对未来科技形成更加全面的观念。同时，CReST组织相关政治、法律和社会问题论坛，向公众和决策者提供信息交流平台。

主要智库产出包括：CReST主旨思想系列(CreST keynote)，如《神经科学的伦理问题——从政策到科学与法律》;CReST大胆建议系列(CReST bold ideas seminar)，如《气候变化和人类健康——未来预见》;重要报告系列，如《大设想：新一届美国政府的科技政策建议》⑥《智能的复杂性》⑦等。这些产品或回应重大时代问题，如神经科学伦理问题、气候变化与人类健康议题;或针对重大社会政治事件，前瞻性地提出针对性建议，如国防部改革等;或提出新的理论概念，如将情感引入智能研究等，其观点颇有可圈可点之处。

3.2.2 适应与创新中心：持续性关注颠覆性创新的应对和利用 适应与创新中心(CAI)的定位为：确认并定义对潜在颠覆性创新的防御能力，帮助高级防务领导人员解决由复杂和不确定的安全环境所造成的棘手问题。

为适应这一使命和定位，该中心更多采取了开放性创新和差异化创新的原则理念，例如：不局限于传统方式来获取用于军事创新与适应的资源;坚持商业领域的进步有助于推动适应与创新的发展等。

该中心网站显示，其多次深度参与重大军事活动组织试验，但其主要智库产品未见详细公开报道。

3.2.3 监管科学与工程中心：持续性关注科技治理特色咨询 监管科学与工程中心(RSEC)的定位为：鉴于当前“美国政府监管体系的效率低下”，有必要考虑将监管科学的应用纳入到监管过程中。由于监管体系对于科技发展应用具有举足轻重的作用，波托马克所打造的监管科学与工程中心在科技治理方面扮演着独特的角色。与美国其他国防科技智库相比，鉴于其独特的方法创新和学术积累，监管科学与工程中心很有可能发展成为波托马克所潜在业务增长点。

监管科学与工程中心的主要工作思路为：通过将最佳可用科学和工程实践纳入政策建议过程，从而实现影响政府监管过程;建立和维护关于制定监管政策科学知识的综合数据库，并拥有现行监管基本做法的历史档案;创造各类项目和机会，进一步增强对监管科学与工程的理解和应用;为所有试图实施监管科学的个人或组织提供必要资源。

更重要的是，为充分区分科学主张有效性、实用性和适用性，进而有效辨别重大科技进展或突破的意义并进行智库思想的准确传播，监管科学与工程中心进行了方法论方面的创新。例如，提出“最佳可行科学”(BAS)概念，并研发“科学主张评估计量”(MESC)操作方法，提出科学主张或断言，可分为4个不同的类别：个人意见、灰色文献、同行评议科学成果、共识科学。监管科学与工程中心也明确指出，灰色文献是政府机构、游说团体和想要推广特定理念的群体(例如智库)最喜欢使用的类别，而其可靠性“在绝大多数情况下不符合科学可接受性的要求”，必须对重大科技概念保持科学理性。

3.2.4 神经技术研究中心：针对新兴科技领域的智库团队 神经技术中心(CNS)的定位是：预测与新兴神经技术相关的法律和社会问题，并就这些问题提出建设性、中立和深入的分析建议。同时，该中心为专业人士和公众提供一个能够进行理性思考的论坛平台，还与研究界合作，进行有关神经技术研究和应用的分析和咨询。

该中心主要采用的方法和手段为：研究——致力于促进对神经技术的重点、用途和影响的理解，特别是本领域内出现的与法律和社会相关的问题;举办讨论会/研讨会——举办讲座和研讨会等活动，以解决神经技术的发展问题;发布简报——向决策者和公务人员通报与神经技术的发展和实施有关的新兴科学、法律和社会问题;发行出版物——出版神经技术各方面的文献，有专著、专业期刊文章等。

该中心主要智库产出包括：《从数据到知识视角下的神经科学：打造个性化医学》⑧《神经技术未来研究2015》⑨《美国未来前沿：征服意识》⑩《神经技术：增强大脑与重塑社会》?以及《神经技术趋势》?等。这些报告有助于形成更理性、更有意义的对话，促进神经技术在学术、管理、产业界、立法和司法界中的知识传播。

3.2.5 网络安全中心：针对新兴科技领域的智库团队 网络安全中心的定位为：主要开展具有重大影响的《网络安全指数》(《Cyber Readiness Index》)编制工作，建立网络安全业界影响力。目前建立网络安全指数编制方法CRI2.0版本，可以对一个国家应对特定网络威胁能力进行评估和测量。“没有网络安全，就没有国家安全”。美国作为信息科技大国，深谙其中攻防之道。波托马克所设立网络安全中心，也是积极回应愈演愈烈的网络安全挑战以及随之而来的咨询需求的主要手段。

主要智库产出包括：编制有《日本网络安全指数》《法国网络安全指数》《意大利网络安全指数》《英国网络安全指数》《德国网络安全指数》《印度网络安全指数》《美国网络安全指数》《荷兰网络安全指数》《中国网络安全指数》《俄罗斯网络安全指数》以及《阿拉伯地区网络安全指数》?等。

3.2.6 國际恐怖主义研究中心：基于现实重大需要和历史咨询经验 国际恐怖主义研究中心的定位为：监测当下和将来的恐怖主义威胁;制定政府和民间层面的应对策略;与决策者、学术机构、产业界、媒体和公民组织进行持续沟通;资助有关重大问题的研究计划，特别是关于技术政策的研究计划，并分享研究成果。

恐怖主义研究既是美国面临的频频发生的恐怖活动现实防控需要，也是波托马克所立所起家的看家本领。因此，作为学术和咨询界的一员，波托马克所宣称“有责任和义务参与到国际行动当中，遏制恐怖主义的流行”，将恐怖主义研究作为特色领域。

该中心主要智库产出包括：公开专业学术出版物《恐怖主义》(《Terrorism： An Electronic Journal and Knowledge Base》)、报告《预防大规模杀伤性武器：十大视角》?《生物恐怖：以往经验和未来展望》?《打击恐怖主义：情报角色》?以及《军队在打击恐怖主义中的角色》?等。

3.3 体制内与体制外的研究力量“混搭”：新兴威胁和机遇中心

波托马克所隶属的新兴威胁和机遇中心(CETO)是独特建制，也是隶属于海军陆战队的内部智囊团，于2000年11月成立，由美国参议院武装委员会新兴威胁和能力小组委员会指导。CETO位于弗吉尼亚州匡蒂科，作为海军陆战队远景局远景评估部门的一个独立分支机构，致力于研究新思想和新概念，直接向海军陆战队远景局汇报并提供智力支持。

4 结论和启示

尽管本文没有对波托马克所的人才使用机制、财务预算机制和项目开展机制进行分析，但从对其“使命—业务组织架构—智库产出”的分析可以看出，该所在国防科技智库领域具有一席之地，建设颇有特色，具有发展前景。

4.1 特色国防科技智库立所之基，关键在于军民高端人才流动和业务融合机制

在竞争激烈的美国智库市场中，特别是与防务相关的智库市场中，波托马克所能够站稳脚跟，除了抓住机遇承担美国国会原有下属单位的技术评估职能转移等机遇外，核心缘于该所有一批不求所有、但求所用的高端退役军事人才和特色军民业务融合机制。其领导层具有丰富军事活动阅历和强大防务圈人脉关系，且通过美国典型“旋转门”机制引进或推荐高层次人才。而其体制内与体制外“混搭”性质的新兴威胁和机遇中心运作机制，更是值得国防科技智库界进一步研究和思考的范本。

4.2 特色国防科技智库生存之道，关键在于围绕特色领域精耕细作的理念坚守

在大变革时代，国防科技智库实际也面临着众多机遇和挑战。但波托马克所不为所动，将其业务主要集中在科技政策领域而且是3个子领域，来打造专业、“小而美”的国防智库：服务海军陆战队、恐怖主义应对和新兴技术管理(新兴技术又主要集中在网络技术、神经技术)。这方面既有历史原因，也体现出智库领导层对业务领域的自信和坚守。与一般智库类似，波托马克所又通过建立专业学术期刊、创建知识库(数据库)、发布品牌智库产品(特别是《科学技术工程和政策研究》)、设立社会荣誉奖项“导航奖”等，进一步建立专业型智库业界知名度，形成良性正向激励循环。

4.3 特色国防科技智库品牌发展之路，需要高度重视研究方法体系构建

国防科技智库应注重科技问题的社会科学分析方法。波托马克所的使命和建所原则所体现的基本理念——“确定并引导社会面临的重大科技问题的讨论”鲜明体现出了这一总体性方法。波托马克所围绕重大咨询业务，组织不同学科的专家参与并提供群体智慧，创造促进信息交流和分析发展的环境，扮演了知识融合器的角色。这一方法，由于纳入官方、社会各界的群体智慧，确保科技政策建议方案能更有效落地或政策主张为相关各方认可接受。当今复杂问题的研究需要多角度分析，每一种角度都有助于全面理解问题。可以说，波托马克所的这一方法不仅具有特色，也对其他智库建设具有直接启示意义。

国防科技智库还应注重建立科技知识客观性的评价方法，为智库成果传播奠定可靠基础。波托马克所提出“最佳可用科学”概念和“科学主张评估计量”概念方法，有助于破解和超越政策制定者、部分媒体对科技新概念的认识难题，进而识别形形色色的科技新概念及其潜在影响、可能的转化应用范围。从长远来看，通过有效的智库方法学创新，更有助于建立专业科技智库的品牌。

4.4 特色国防科技智库打开未来腾飞之门，需要注重科技前瞻智力体系建设

谁能准确预测新一轮科技革命方向，谁就有可能把握新一轮发展机遇。波托马克所构建以科技前瞻为基础的科技思想转化应用链条，这一做法极具发展前景。从业务部门的组织架构上看，分别设立革命科学思想中心、适应与创新中心、监管科学与工程中心，对应科学前瞻和科技新概念、颠覆性科技负面因素的应对与正面影响的应用、科技成果推广转化政府监管等3个环节，进行智库理论和实践创新，从而有可能引领和把握新一轮科技革命可能的关键议题，在国防科技智库市场中独领风骚。

参考文献：

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收稿日期：2017-08-15 修回日期：2017-10-06 本文责任编辑：唐果媛

作者：王小理

国际恐怖主义新特征分析论文 篇3：

新时期美国海上危机管理的组织体系、特征分析与经验借鉴

摘要：美国东西两面濒临海洋，是一个典型的海洋大国，又是当今世界综合实力第一的海洋强国。随着冷战的结束，与传统安全相关的海上危机有逐渐减少的趋势，而与经济、资源、生态环境、能源、海盗、恐怖主义等非传统安全相关的海上危机却日益增多，愈益成为海上和国家安全的主要威胁。美国在遭遇和应对各种传统和非传统海上危机的过程中，逐渐形成了一套相对系统和健全的海上危机管理机制，也摸索和积累了比较丰富的海上危机管理经验，为有效预防、管理和化解危机提供了必要的条件。这些经验对世界其他国家尤其是中国的海上危机管理具有非常重要的借鉴意义。

关键词：新时期　美国　海上危机管理

美国东濒大西洋，西临太平洋，是一个典型的海洋大国，又是当今世界综合实力独占鳌头的海洋强国。美国的地理位置，以及美国所持的外交与国际战略，决定了美国是一个海上危机多发的行为体。美国建国后，与传统安全相关的海上危机越发多见，成为美国国家管理行为中的主要对象之一。1860年“特伦特号”国际危机、1898年美西“缅因号”危机、1962年古巴导弹危机就是这些危机的典型表现。随着冷战的结束，与传统安全相关的海上危机有逐渐减少的趋势，而与经济、资源、生态环境、能源、海盗、恐怖主义等非传统安全相关的海上危机却日益增多，愈益成为海上和国家安全的主要威胁。这包括2001年中美南海撞机危机、2005年卡特里娜飓风危机等等。美国在遭遇和应对各种传统和非传统的海上危机的过程中，逐渐形成了一套相对系统和健全的海上危机管理机制，也摸索和积累了比较丰富的海上危机管理经验，为有效预防、管理和化解危机提供了必要的条件。

一、美国海上危机管理的组织体系

海上危机的有效管理离不开相应的组织机构。海上危机与其他危机的共同性和差异性，决定了海上危机与其他危机管理组织机构的一致性和差异性。一般来说，如果把危机分为国家安全危机、经济危机、社会危机和道德危机的话，海上危机主要属于国家安全危机，是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、联邦危机管理局、国土安全部、情报机构、海上武装力量等有关单位分工负责的综合性动态组织体系。

1　总统。在当代，总统是美国政治舞台最中心的和权力最大的人物。总统集国家元首、政府首脑和武装力量总司令三大职务于一身。总统确定国家的航向，提出和执行国家的对内对外政策，并对这些政策负有最后责任。美国总统制的性质决定了总统是国家危机管理包括海上危机管理的核心要素。美国的危机管理机制以总统为核心，由总统在听取高级顾问或高层工作班子意见和建议后作出决策。作为国家元首、政府首脑和武装力量总司令，总统在海上危机管理中发挥着核心作用。

首先，总统作为海上危机管理的最高负责人，有权成立临时性的海上危机管理机构。例如，2001年中美南海上空撞机事件发生后，布什总统迅速成立了专门的危机处理小组，成员包括鲍威尔、副国务卿阿米蒂奇、副总统办公室主任路易斯·利比、副国防部长沃尔福威茨、赖斯及其助手斯蒂芬·哈利德等，负责政策制定。其次，总统具有海上危机管理的最高决策权。临时性的海上危机管理机构提出的任何解决方案和决议，以及其他危机管理机构制定的海上危机管理政策建议，最后均须总统同意方能生效。依据法律，总统有权掌握所有有关于危机事件的情报，对危机管理的各个环节进行指挥、调动和协调。总统是国家安全委员会主席和三军统帅。美国总统的这种地位使得其在海上危机决策中居于最高的地位。尽管美国政治体制的安排使得总统的权力受到立法机关、司法机关的牵制，然而，在面临危机形势时，最终的决策都是由总统作出的。另外，总统具有海上危机的首位判断权。总统的首位判断权既是指总统作为海上危机管理的最高负责人具有对海上情势作出权威性判断的权力，又指总统在第一时间对海上危机的反应决定了海上危机的后续应对措施。例如，古巴导弹危机中，美国情报机关觉察到苏联对古巴的军运，肯尼迪总统在第一时间便做出了强硬反应，从一开始就将危机界定为美苏两个大国之间的对抗，排除了或是与卡斯特罗接触或是推翻卡斯特罗的方案，而以苏联作为直接打交道的对手。这种第一时间的反应决定了对海上危机的后续应对措施，并直接关系到海上危机管理的成败。

2　国家安全委员会(NSC)。海上危机管理是美国国家安全管理的一个重要组成部分。美国国家安全委员会是美国国家安全的最高咨询和办事机构，也是美国国内和国际危机管理的权威机构。国家安全委员会成立于冷战初期的1947年，依据《国家安全法》，美国国家安全委员会是美国协调国家安全战略、对威胁本国安全利益的各种因素做出决策反应的法定机构。由于历任总统对国家安全委员会的管理和利用方式不同，因此国安会的组成、作用和特点在不同的总统任期会发生相应变化。事实上，“国家安全委员会工作班子是美国政府中变化幅度最大的机构，几乎没有哪几个总统领导下的国家安全委员会结构完全相同。”目前的国家安全委员会的经常性成员包括：总统(主席)、副总统、国务卿、国防部长、中央情报局长、参谋长联席会议主席和正副总统安全事务助理等。作为美国国内和国际危机管理的权威机构，美国国家安全委员会的海上危机管理决策流程一般分为最高及、部长级和副部长级三个层次。其中最高级会议由总统主持，参加者为国家安全委员会的主要成员。部长级会议由国家安全事务助理主持，主要负责审查、协调和监督国家安全政策及其执行情况。参与者除该委员会的主要成员外，还包括其他临时指定的有关部门负责人。副部长级会议一般由国家安全事务副助理主持，负责审查和监督国家安全委员会部际间的协调工作，对危机管理提出对策建议，成员包括副国务卿、中情局副局长、国防部副部长、参谋长联席会议副主席及其他临时指定的有关部门副部长级官员。从总的趋势看，美国国家安全委员会的危机管理权限有不断加强的趋势。例如，在1995-1996年的第三次台海危机中，美国国家安全委员会通过在白宫情况室举行的一系列主管和副职委员会会议来协调政策规划。国家安全委员会同驻外机构、政府机构和主要军事指挥部进行联系，以保证各方均能充分理解美国的政策、战略、意图以及美国更倾向于何种危机解决方案。美国国家安全委员会的性质和结果使得其在海上危机管理过程中负有重大的使命，发挥着非常重要的作用。

3　联邦危机管理局(The Federal Emergency Management Agency，FEMA)。联邦危机管理局又称联邦紧急事态管理局或联邦应急中心，它是卡特总统在1979年吸收原联邦保险管理局、国家火灾防止局、国家气候服务项目、联邦灾难协助管理局以及国防部民防系统等的职责，将100多个与灾害责任有关的联邦政府部门合并成立的独立政府机构。FEMA作为国家紧急事态处理系统的一部分，与联邦政府的其他机关包括国防部、卫生部、运输部和司法部等27个联邦机关进行合作。此外还与包括美国红十字会等慈善机构、社会志愿机构等建立了

较为广泛的联系。联邦危机管理局总部位于华盛顿特区，除了在全国各地设立10个区域办公室和2个地区办公室外，还建有紧急事态援助中心和训练中心。经过多年的发展，联邦危机管理局已经发展为一个综合应急管理系统，其工作范围相当广泛，主要是负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作，涵盖了灾害发生的各阶段。例如，联邦危机管理局在其“新的FEMA2008——新的视野”中指出，联邦危机管理局致力于帮助美国人民对自然或人为灾害的准备、预防、响应和恢复。一旦发生大规模的海上自然灾害，如卡特里娜飓风危机，联邦危机管理局即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾害损失降到最低。2003年3月，联邦危机管理局加入新成立的国土安全部。

4　国土安全部(Department of Homeland Security)。国土安全部，又称本土安全部。2002年6月7日，布什总统将国土安全办公室由跨部委协调机构升级为内阁级大部的国土安全部。美国海关、移民局、海岸警卫队、情报部门的一部分业务交由国土安全部统一指挥。㈣2003年，联邦危机管理局并入国土安全部，成为国土安全部的一个内设机构。国土安全部的主要任务是预防在美国国内发生的恐怖分子袭击;提高美国对恐怖主义的应对能力;一旦恐怖袭击发生，使损失减少并尽快恢复。由于美国东西两面濒临海洋，海洋领土是国土的重要组成部分，加上海上恐怖主义日益成为威胁国家安全的一种新的恐怖主义形式。因此，应对海上危机也成为国土安全部的一项重要任务。例如，在国土安全部的四大业务分部中，就有一个统管主要边境、领海和运输安全的边境与运输安全分部。此外，2003年起隶属于国土全部的联邦危机管理局也负有管理海上危机的重任。由此可见，国土安全部在美国海上危机管理方面的作用也非常重要。

5　情报系统。形势瞬息万变是危机的重要特征，这就决定了情报在危机管理和国家安全决策中起着非常重要的作用。由于海上危机一般发生在交通和通讯相对隔离的海上，较之陆上危机更难以获取危机管理所需的信息。正因为如此，及时准确的情报是成功进行海上危机管理不可或缺的前提。美国非常注重情报系统在国家安全和危机管理中的作用，到目前为止，已经建立了一个包括中央情报局、国家安全局、联邦调查局、国防情报局、陆海空三军下属情报局、国家安全部情报分析局等情报机构所组成的庞大情报系统。其中，中央情报局是美国情报机构中唯一归属国家安全委员会领导的机构。中央情报局长既是国家安全委员会法定顾问和对外情报委员会主席，也是情报界的总管——中央情报主任。中央情报局的主要职责是向总统和国家安全委员会提供有关危机的情报及对策建议;协调美国国内相关情报机构的工作;同时，在境外采取隐蔽行动，执行特殊任务。以中央情报局为中心的美国情报系统在美国历次海上危机管理过程中发挥了重要的作用，如古巴导弹危机过程中肯尼迪总统的许多决策都是以情报系统提供的信息为前提和依据的。另一方面，情报系统的活动也成为引发海上危机的一个重要因素，例如，正是因为美国EP-3电子情报侦察机对中国领空的侵犯引发了严重的中美撞机危机。

6　海上武装力量。美国拥有当今世界上最强大的海上武装力量，这为美国海上危机管理提供了可靠的保障。海军是一个国家主要的海上武装力量。美国海军由舰艇部队(包括水面舰艇部队和潜艇部队)、海军航空兵部队、海上勤务部队和岸基部队四大兵种组成。目前。美国海军在编的主要司令部包括大西洋舰队司令部、太平详舰队司令部，驻欧海军司令部、军事海运司令部，水雷海军南方司令部和海军特种作战置令部等。海军是美国最大的军种，约57万人，约占美国整体军力的四成。美军的航母数目达12艘，超过全球其他国家航母的总和。美国海军不仅规模庞大，而且拥有先进的装备。在当今时代，尽管军事力量在综合国力中所占的比例不断下降，然而，无论如何，海上武装力量作为综合国力的一个重要组成部分，在一个国家的海上危机管理中仍然具有举足轻重的作用。海上武装力量对海上危机的成功管理具有直接的影响。此外，由于一个国家的武装力量是整合在一起的，除了海上武装力量之外，美国所拥有的其他强大武装力量也对其海上危机的成功管理作用重大。

二、美国海上危机管理的特征分析

海上危机管理作为美国危机管理的一个重要日益重要的领域，具有以下几个方面的特征：

1　危机管理机制以总统为核心，实行专业分工与协调合作。从美国海上危机管理的全过程来看，总统是最重要的决策和控制者，是一种“总统政治学模式”。而在海上危机管理的预警、决策、控制和恢复等过程中，国家安全委员会、联邦危机管理局、国土安全部、情报系统和海上武装力量既分工负责、各施其职，又相互协调、密切配合。这种危机管理体系既保证了“官僚政治学模式”能够充分地考虑各方面的情况，进行充分的探讨，弥补了“总统独揽决策”的不足，有利于决策的科学化;又保证了危机管理体系可以最大限度地减少时间迟滞，各职能机构能够在第一时间履行自身的危机管理职责。在海上危机爆发时，民众压力、党派利益和国际环境等因素，往往使危机管理的目标模糊和问题复杂，总统在危机管理中的最高地位有利于危机管理服从国家的战略目标，而各危机管理组织机构的专业分工和协调配合则有利于确定科学合理的战略目标并使该战略目标切实地反映在危机管理各环节中。例如，在古巴导弹危机中，肯尼迪总统既积极听取相关组织机构和人员的意见和建议，在形成决策之后又坚定不移地加以推行。这是美国海上危机管理的一个重要特点，也是美国海上危机管理较为成功的重要原因。

2　危机管理实用主义色彩浓厚。美国在国际危机管理中一向以实用主义著称。尼克松在谈到美国开国元勋们对国际危机管理的基本指导原则时指出，“他们都是理想主义者，但也是非常实际的人。……他们知道没有实用主义的理想主义是无所作为的，而没有理想主义的实用主义却又是毫无意义的。”这在美国海上危机管理过程中也表现得很明显。其中一个重要表现就是美国以国家战略目标和核心利益作为海上危机管理的根本标准，甚至为了国家的战略目标和核心利益可以暂时忍气吞声。美国内战期间林肯总统对“特伦特号”海上危机的管理就是一个典型的例子。1861年11月8日，美国南部两名代表乘英国邮轮“特伦特号”赴欧进行外交活动。联邦军舰在公海拦截了这艘船，并强行带走了两名代表。11月30日，英国要求立即释放代表并为此道歉，否则就断绝外交关系;同时宣布暂时禁止军火出口，并在加拿大增兵8000人。由此引发了“特伦特号”海上危机，且危机有升级为战争的危险。林肯总统为了集中力量打赢内战，维护联邦统一这一战略目标，最终决定妥协，避免战争。1862年1月1日，代表被释放，危机平息。美国尽管在这次海上危机中背负了屈辱，却有力保证了南北战争的胜利。林肯总统在谈到此次让步时曾表示：“这是相当难以吞咽的苦药丸，但感到宽慰的是，我相信英国在这件事上的胜利只是暂时的，等到我们胜利的结束战争之后，

我们就会变得非常强大，以至我们能对英国使我们蒙受这种难堪而算总帐。”值得一提的是，美国果然在战后向英国提出了“亚拉巴马赔偿”，要求英国赔偿因支持南方而给美国造成的损失，并获得成功。“特伦特号”海上危机的管理方式反映了美国危机管理服从并服务于国家战略的原则，也体现了较强的实用主义色彩。如果说“特伦特号”海上危机管理反映了美国海上危机管理的实用主义传统，那么这种实用主义传统一直延续至今，在冷战后美国对台海危机等海上危机的决策及应对过程中也体现得较为明显。

3　国内因素对危机管理的影响较明显。国际政治虽然有一定的相对独立性和特殊性，但不可避免地受国内政治因素的影响，实际上是国内政治的延伸，这在美国表现得尤为明显。美国的海上危机管理往往需要考虑其国内政治目标。在海上危机管理过程中，美国危机管理决策和措施的选择通常夹杂了选举政治的考量、与国会的博弈以及与利益集团的互动等目标，一定程度上受到国会、媒体和利益集团等方面的影响。例如，1995年，在代表台湾的利益集团的大肆游说下，克林顿政府同意李登辉访美，由此导致中美新一轮的台海危机，给两国关系带来严重的挑战。在危机发生后，“国会议员通过一系列的决议、听证会和给总统的信函对1996年台海危机的管理过程不断施加影响。很多人要求对中国的威胁作出更强硬的反应;还有人要求行政机构在处理危机的问题上按照《与台湾关系法》的要求同国会进行磋商。”媒体和利益集团也通过各自的方式力图对台海危机的管理发挥影响。

4　海上危机管理的场所涉及全球海域。二战的结局不仅仅是造就了美国一极霸权的形成，同时也使苏联赢得了国际地位，形成了美苏争霸的两极格局。随着苏联的解体和冷战的结束，长达半个世纪之久的两极格局消失了，世界出现了多极化的趋势，与此同时美国成了唯一的超级大国。雄厚的实力使得美国在二战后将自身的安全及国家利益与全球联系起来，尤其是自冷战以来，美国的“安全战略表现了典型的全球战略性质。”美国的全球安全战略也体现在其海上危机管理的特征上。由于美国超强的军事经济实力和全球安全战略，美国宣称整个世界的安全都关系到其国家利益，并将其强大的海上军事力量部署在世界各地，这就使得其海上危机管理的场所遍布整个世界。而与美国的领海相比，更多的海上危机往往发生在远离其领海的世界其他海域。这就使美国的海上危机管理远远超越了国内危机的范畴，更多的涉及到国际关系的处理。同时，由于美国海上危机管理的全球性是与其全球安全战略和军事部署联系在一起的，也就使得其在海上危机管理过程中往往是属于引发海上危机的一方。具有更多的主动性。

三、美国海上危机管理的经验借鉴

美国在长期应对和管理海上危机的过程中，积累了较为丰富的海上危机管理经验。这些经验对世界其他国家的海上危机管理具有重要的借鉴作用。

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建立健全的危机管理机制。健全的危机管理机制是有效应对和管理危机的重要前提。“美国的危机管理机制是以总统为核心，由总统在听取高级顾问或高层工作班子意见和建议后作出决策。总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。”美国应对海上危机的管理机制比较成熟，建立了以总统直接领导、由专门对付各种危机的政府部门参与的组织体系。在总统的领导下，国家安全委员会、联邦危机管理局、国土安全部、情报系统和海上武装力量各施其职，分工合作。在海上危机管理过程中，以中央情报局为中心的强大情报系统为美国的海上危机决策提供了不可或缺的信息和情报支持;以总统为核心的海上危机决策体系精干高效，通常能够迅速对海上危机作出判断并制定相应的政策;联邦危机管理局、国土安全部(2003年后合并了联邦危机管理局)、海上武装力量等危机管理组织则根据决策体系的决策迅速展开行动，对海上危机进行控制、管理和恢复工作。这样，相对成熟的海上危机组织体系在海上危机管理的各个流程中既分工负责，又协调配合，构成了美国较为健全的海上危机管理机制。

2　重视海上危机的依法管理。美国在海上危机管理方面取得了较大的成绩，其中一个重要的原因就是其重视危机管理法制建设并严格依法管理。正如有学者指出的，美国“与限权政府原则相联系的另一宪法原则是法治而非人治。”法治不仅要求有法可依，而且要求严格依法办事。法治原则在美国危机管理和海上危机管理中也体现得很明显。首先，美国注重海上危机管理的法制建设。适用于美国海上危机管理的法律不仅包括规范一般国家安全和危机管理的法律，而且包括专门规范海上安全和危机管理的法律。前者如《联邦减灾法案》、《全国紧急事态法》、《国家安全法》、《反恐怖主义法》等，这些法律也适用海上危机管理;后者包括《港口航道安全法》、《2001年港口和海上安全法》、《2002年海上运输反恐法》等，这些法律对美国港口和海上危机管理所涉及的各个方面作了较为详细的规定。例如《港口航道安全法》要求所有进入美国12海里领海的船舶在进入该领域前96小时通知海岸警卫队，扩大了海岸警卫队的管辖权;允许派遣海岸警卫人员在某些设施和船舶上进行侦察并对恐怖活动予以回击。除了国内危机管理立法，美国主导或认同的一些有关危机管理的国际法也成为美国海上危机管理的重要依据。例如，“9·11”事件后，在美国的倡导和推动下，国际海事组织迅速通过了1974年《海上人命安全公约》(International Conventionforthe Safety of Life at Sea 1974，简称SOLAS)修正案，该修正案增加了第XI-2章“加强海上保安的特别措施”，同时为了与SOLAS公约的附则修正案第XI-2章相配套，国际海事组织制定了《国际船舶和港口设施保安规则》(International ship and Port Facility Security Code，简称ISPS)，对港口安全进行了规定，尤其是对港口设施提出了保安要求。其此，美国严格依据危机管理立法进行海上危机管理。美国强调海上危机管理的合法性，一旦海上危机事件发生，美国重视根据国内危机管理立法或者利用相关国际法采取行动。例如，在中美台海危机中，美国危机管理的一个重要目标是利用台湾问题遏制中国，然而其宣称的则是遵守美国《与台湾关系法》规定的对台湾的所谓“安全承诺。”尽管这种逻辑存在严重的漏洞，然而，在美国看来，这种行为是“法律要求的”，从而为其采取行动提供了一种“合法性”。又如，在1962年古巴导弹危机期间，肯尼迪政府根据美国国际法专家的意见，把对古巴海域的军事封锁成为“检疫隔离”，就是因为按照国际法的理解，军事封锁等同于宣战行为。除了注重危机管理立法和依法管理外，美国也注重对于危机管理的效果进行依法评估，并根据评估结果对相关危机管理机构及其人员进行奖惩。

3　注重情报系统的作用。随着科学技术的突飞猛进和全球化的不断推进，各种对国家安全造成威胁的不确定性因素也越来越多，且日益复杂、瞬息万变。这样，要有效地应对危机，

更加离不开情报的作用。信息情报可以对危机形势提供预警，对危机的发展作出动态描述，并有助于确定危机中可能出现的各种意外事件。海上危机管理尤其如此。二战以来，特别是冷战结束以来，美国海上危机管理成绩的取得，与情报系统的作用是分不开的。美国在应对各种危机的过程中，逐渐形成了一个以中央情报局为中心的庞大情报系统。“9·11”事件后，美国对情报系统进行了改组，扩大了中央情报局的规模，改组了联邦调查局，增加了情报机构活动经费，并且加强情报机构之间的合作。以情报活动经费为例，2002年7月23-24日，美国会众参两院先后通过一项总额为289亿美元的反恐拨款法案，其中一半将用于国防部和情报部门的反恐战。通过改组，该情报系统具有更加强大的情报搜集、分析、筛选和整理能力，能够为总统及其他危机决策机构提供及时而准确的情报信息，以便危机管理体系在危机发生的第一时间就作出准确的反应。美国情报系统一向在海上危机管理中发挥着重要的信息支持作用，改组后的情报系统为美国海上危机管理提供了更为可靠的信息保障。

4　坚持国家利益与实力的原则。美国在海上危机管理过程中将国家利益与实力原则作为自身决策和行动的首要判断标准。这种判断标准使得美国在海上危机管理中能够坚持自身的目标和方向，并且努力加以实现。国际危机管理的实质是短时期内组织、协调国家力量，对抗威胁，实现、维护和发展国家利益。国家利益是影响危机决策及其效果的核心因素，国际危机管理的根本目的在于最大可能地维护国家利益。从西方国际关系理论中得出的一个结论是：“国家利益在一个国家的外交决策中起着关键的作用，任何其他因素在外交决策中都不可以取代它。”海上危机管理也是这样。国家利益可以划分为不同层次，1992年成立的美国国家利益委员会在四年之后发表了一份有关美国国家利益的研究报告，报告将国家利益划分为根本利益、极端重要利益、重要利益和次要利益四个层次。在美国海上危机管理过程中，所涉及的利益层次往往决定了美国的相应政策和行动。对于被判断为的根本利益，美国在海上危机管理中是绝不妥协的，如古巴导弹危机;而对于次要利益，美国则根据具体情势而有可能妥协。实力包括硬实力和软实力。在美国的海上危机管理中，美国注重综合运用以武装力量为主要体现的硬实力和以合法性、文化、意识形态等为代表的软实力。以1996年中美台海危机为例，一方面美国派出两艘航空母舰进行武力威慑，另一方面又强调这种行为的法律依据，为其干涉中国内政提供所谓的“合法性”。然而，美国这种综合运用硬实力和软实力的危机管理战略确实取得了较大的成效。以古巴导弹危机为例，美国一方面动用强大的海上武装力量对古巴进行海上封锁，另一方面强调苏联行为对美国威胁的严重性，从而赢得了国内外的广泛支持，最终迫使苏联撤出再古巴的导弹。

我国是一个典型的大陆滨海国家，也是一个海上危机多发和易发的国家。进入21世纪，长期存在的传统安全威胁和日益增多的非传统安全威胁，导致了海上危机的来源和影响因素日益多样化，使我国面临着复杂的海上安全形势。可以说，海上可能发生的各种危机，包括领土和主权争议、海域和领海界线纷争、海洋资源权益之争、大国海上冲突、海上环境污染和自然灾害、海盗及恐怖主义袭击等，都有可能在中国周边海域发生。这些海上危机，其中有些已经发生或正在发生，其他的也有发生的较大可能性。不管怎样，建构一种科学、合理、先进的海上危机管理机制，对海上危机进行有效的管理，直接关系到我国的国防安全和国家发展。一方面，海上危机管理机制的建设要立足我国的具体国情;另一方面，海上危机是海洋国家所面临的一个共同问题，可以而且应该借鉴其他国家的先进经验。就此而言，美国在长期的海上危机管理过程中积累了相当丰富的经验，并建立相应的危机管理机制，这对于新时期中国海上危机管理具有重要的借鉴意义。

作者：朱晓鸣