地方领导经济责任审计论文

【摘要】当前，根据党的十九大和十九届三中全会关于深化党和国家机构改革总体要求，将国资委的国有企业领导干部经济责任审计的职责划入审计部门。因此，地方国有企业领导干部经济责任审计工作也越来越重要。以下是小编精心整理的《地方领导经济责任审计论文 (精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

地方领导经济责任审计论文 篇1：

新常态下实现地方党政领导经济责任审计全覆盖探析

【摘要】《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《关于实行审计全覆盖的实施意见》自下发后，各级审计机关积极贯彻执行，按照意见指示和要求，逐步开展了党政领导干部经济责任审计全覆盖工作。基于经济责任审计全覆盖的内涵和固有特征，地方党政领导干部任期被审计监督的审查对象越来越多，检查其履行职责的审计内容和范围也正逐渐扩大，审计的时间跨度也不断向其任期的两端延伸，这与审计人员编制少力量不足超负荷限时完成工作存在现实矛盾，新常态下如何提出解决其矛盾的处理措施和改进对策，是本文探讨的重要课题和艰巨任务。

【关键词】新常态 地方 党政领导 经济责任 审计全覆盖

一、引言

自中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《关于实行审计全覆盖的实施意见》以来，各级审计机关对党政领导干部经济责任审计全覆盖工作进行了探索与实践。特殊且复杂的审计对象是经济责任审计全覆盖的关键所在，其履行的经济责任是全覆盖审计的重点和内容，越来越多的审计任务、不断扩展的审计内容、逐渐延伸的审计范围，使经济责任审计全覆盖工作的难度和深度逐步加深。本文结合近几年基层审计机关执行经济责任审计工作的做法与经验，探索分析揭示存在的重大问题、风险隐患与突出矛盾的形成起因和根源，提出相关的处理意见及建议，为地方政府完善制度、健全机制、加强干部管理提供重要的参考依据，促进地方党政领导干部更加守法守纪守规尽责，推进经济责任审计全覆盖工作全面高效运行。

二、经济责任审计全覆盖的涵义及其特征

经济责任审计全覆盖是公共资金、国有资产、国有资源的综合体，它是全覆盖审计工作的重点。所谓经济责任审计全覆盖，是指在国家审计机关的职权范围内，对任期履行经济责任、管理和使用一切国有资源及财政资金的党政领导干部，全部纳入审计的监督范围，不留任何盲区，不留任何死角。基层审计机关对党的领导和行政领导共同实施审计时，要注意结合他们各自工作的性质和职责的特点，采取选择分类审计、轮流审计或同步审计的方式进行，作出的审计评价意见，必须要区分决策者和执行者的共同责任及个人责任。

审计对象多，实施内容广、时间跨度长是经济责任审计全覆盖的固有特征，经济责任审计全覆盖贯穿了地方党政领导干部任期履职的全过程，其现实意义在于以其所在单位或部门的财政财务收支的真实性合法性为监督检查的基础，伴随地方经济的发展突显其经济效益与经济责任的并重。因此，基层审计机关要深刻理解经济责任审计全覆盖的涵义，围绕被审计对象涉及的领域和审计内容覆盖的广度与深度，明确审计的目标，准确把握审计的原则，突出审计的重点和难点，全面探索审计工作方式方法的创新以及路径的实施，真正行之有效的实现经济责任审计全覆盖的任务。

三、经济责任审计全覆盖的现状

（一）审计任务与审计力量不相匹配

依法应纳入审计范围的地方党政领导干部有近百人，而基层审计工作人员不足10人。当基层审计人员在对地方党政领导干部履行的经济责任实行全覆盖的审计时，不但要兼顾完成地方的本级财政预算执行和编制的决算草案审计（其中包含金库审计和地方税务审计），并延伸4个以上的部门预算执行和其他财政资金收支情况的审计；还要兼顾完成稳增长调结构惠民生促改革防风险等政策措施贯彻执行的跟踪审计，地方政府的债务审计以及各种专项资金的审计；另外，还要承接地方政府交办的各种监督检查事项，以上众多且复杂的审计任务与审计力量的不足表现出了不相匹配的现状。

（二）审计项目的规划与管理水平不相适应

基层审计机关和审计工作人员在对地方党政领导干部实行经济责任审计工作的实施过程中，由于相关情况掌握在审前调查不够深入细致，相关资料收集不够全面完整，直接影响着审计实施方案的制定。不够科学且有失欠缺的审计实施方案，导致审计人员在实际操作时，随意调增、随意调减审计内容、审计步骤的现象时有发生，造成审计项目在深度和广度的延伸与扩展方面均受到了不同程度的制約；而缺乏针对性、连续性、严谨性的审计问题和处理意见及建议，对被审查对象作出的审计评价可能会有失客观、公平和公正，进而同步增加了整改落实与追责问责的实际运作难度与困难，从而降低了审计报告的质量，并增大了经济责任审计的风险和隐患。

（三）审计滞后与干部管理权限相互脱节

经济责任审计工作自推行以来，回顾以前完成的经济责任审计项目，反映出审计通知书委托进行审计的领导干部，在总体部署上不够科学合理，完成的时限要求仓促，尤其是先离任后审计、边审计边离任的项目居多，特别是有些离任领导未履行交接手续，或履行的交接手续不完备不全面便已离开；继任领导对前任领导尚未履行的工作表示不清楚不了解，对未完成的事项和工作作出不作为或不认真作为的行为，这种不负责任的处理方式与方法，导致继任领导在任职期间，国有资金长期被与未完成的工作或事项的相关人员挪用或贪污，国有资产、国有资源长期被占有或被侵吞，形同走过场的审计报告、审计决定，彰显出了经济责任审计的滞后和干部管理权限之间存在的相互脱节的现象。

（四）审计结果与整改落实难以有效应用

长期以来，基层审计机关提出的查处问题的意见和建议，在经济责任审计整改过程中，有许多涉及地方党政领导干部违纪违规的问题、体制机制的问题以及屡查屡犯的突出问题，都难以得到被审计单位和被审计领导的全面落实和彻底根治。探究其原因主要是有些被审计领导干部，无论是否对审计提出的问题进行整改，或整改是否落实到位，既不会影响其政治地位的升迁、留用或调整，也不会对其履行职责的不作为或不认真作为的行为追究其直接责任、主管责任和领导责任，进而导致审计结果与整改落实难以有效应用的情形。

四、经济责任审计全覆盖的应对措施及建议

分析上述突出问题和现实矛盾产生的动因和根源，探讨并提出了以下应对措施和审计建议。

一是整合内部审计资源，实现审计对象全覆盖。新常态下，基层审计资源的科学整合，审计力量的统一调配，兵团作战的交叉审计，打破了原有基层科室、股室界限的固定审计模式。基层审计机关对地方党政领导干部的经济责任审计项目进行选择时，首先要注意摸清地方党政领导干部依法应纳入审计的对象底数，掌握其所在单位或部门的工作性质与职业特点；并结合财政审计、专项资金审计、绩效审计、地方政府的债务审计以及稳增长等政策性措施贯彻执行的跟踪审计，做好对重点领域、重要部门、重大资金单位和关键岗位的党政领导干部进行每年1次的审计，其他对象五年内至少进行1次审计的全面部署、统筹安排和科学规划，明确审计重点和频次的分类，避免重复审计，实现审计对象全覆盖。

二是科学部署，推进审计内容全覆盖。为了实现地方党政领导干部经济责任审计全覆盖，必须要做到审计内容有深意、有重点、有步骤、有成效，这就要求基层审计机关和审计人员对每一个项目都要审深审透，改变片面追求审计数量以及对所有领域、所有项目都面面审到且一步到位的观点。只有对经济责任审计全覆盖的内涵有深刻的领会和全面的掌握，才能促进基层审计机关和审计人员正确履行审计职能，围绕地方政府的党务工作和中心任务，了解被审计单位及其相关领域的总体情况，科学部署，推进审计内容全覆盖的较快实现；同时，也有助对重要问题、热点问题和社会聚集问题的关注，特别是对人民群众反映的较明显问题、较突出矛盾、较强烈事项的单位及党政领导干部的密切关注，对其加大审计的力度和频次，确保审计揭示的问题真实准确，查处的问题清析明了，分析的原因深入透彻，提出的处理意见及建议切实可行。

三是加大协调沟通力度，助推审计项目全覆盖。科学安排地方党政领导干部经济责任审计项目，是经济责任联席会议领导小组的关键环节，而完成经济责任审计全覆盖的实施则是基层审计机关肩负的重要使命，为此，双方应加强协调沟通。按照经济责任审计的工作需要，基层审计机关应建议领导小组提高同步审计的比例，并加强与离任审计相结合，变事后审计为事中事前审计，及时有效解决事中重大问题和突发情况的发生，防止事后问题的深化；依法采集筛选与被审计单位有关的业务数据、财务数据、单位数据等综合比对和关联分析数据，实现资源共享。资源共享有助审计人员对审计疑点的确定，疑点问题的核查，审计评价判断和宏观分析能力的提升；也有助审计查出的问题整改的落实推进，提高审计质量和审计工作效率，加快推动实现全方位的经济责任审计全覆盖。

四是强化审计整改落实，高效运用经济责任审计结果。一方面，被审计单位对经济责任审计结果报告提出的问题整改要及时成立整改领导小组，制定科学有效切实可行的整改方案，按时完成整改落实，并将整改情况和整改结果立即反馈给审计部门。另一方面，经济责任联席会议领导小组对审计结果和整改结果要有效应用，分别记入领导干部本人的人事档案和廉洁档案，作为对其考核、任免以及奖惩、处置的重要参考依据；必要时，对整改落实不到位的领导干部进行督查通报和公开批评，实现一审多果、一审多用。？

五是加强审计队伍建设，有效防范和控制风险。具备丰富的理论知识与专业技术素质，具有较高的职业道德与较强的敬业水平，是审计人员完成经济责任审计任务的必要条件和重要因素。審计职业的特殊性和严肃性，要求审计机关对新近审计人员的准入机制要严格把关，对在职审计人员的后续教育要加强培训，对审计职位、审计岗位要定期实行轮换轮岗，推进审计人员知识的多元化和综合化；同时，还要结合绩效考核机制，加强审计队伍的建设，有效防范和控制审计风险。

总之，正确认识和准确掌握新常态下经济责任审计体制改革的顶层设计，坚持实行党政同责，党政同审，重点关注党政领导干部任期的权力运行、廉洁自律、责任界定、绩效情况的监督检查，突出被审计干部履行对地区的领导和治理取得的经济效益、社会效益和自然效益，进而作出客观公正和实事求是的评价，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，实现地方党政领导干部经济责任审计“有重点、有步骤、有深度、有成效”的全覆盖。

参考文献

[1]万元兵.新时期经济责任审计全覆盖探索.（交通财会）.2016.02总第343期.

[2]王慧.基层审计机关如何实现审计全覆盖.（当代经济）.2015年第33期.

[3]张涛涛.新常态下国家审计全覆盖实现路径探析.（财会通讯）.2016年第22期.

作者简介：魏彭（1965-），女，汉族，山东掖县人，本科，会计师，主要研究方向：审计。

作者：魏彭

地方领导经济责任审计论文 篇2：

地方国有企业 领导干部经济责任审计应注意的细节

【摘 要】当前，根据党的十九大和十九届三中全会关于深化党和国家机构改革总体要求，将国资委的国有企业领导干部经济责任审计的职责划入审计部门。因此，地方国有企业领导干部经济责任审计工作也越来越重要。本文从地方国有企业领导干部经济责任审计工作的细节角度出发，提出做好细节工作的具体措施，旨在进一步贯彻落实地方国有企业领导干部经济责任审计制度，促进地方国有企业的良好发展。

【关键词】地方;国有企业;经济责任审计;细节

随着我国社会主义市场经济不断向高质量发展，地方国有企业的发展也进入全新阶段，同时，国有企业经济责任审计作为一项具有中国特色的审计监督制度，在为地方经济保驾护航、加强企业党风廉政建设、加强干部管理与考核等方面发挥了重要作用。在当前开展地方国有企业审计时，应越来越重视审计中的细节。

一、重视审前调查

审前调查是实施审计的重要环节之一，但在实际工作中却往往不被重视。审前调查要重点突出，从被审计单位的业务职能入手、从所属部门公司领导干部权力运行入手、从大额资金流向入手、从信访反映要点和外围入手，结合审计职业判断，准确把握审计重点和突破口，把重点作为审计报告的问题和定责框架，将审前调查的内容分解到人，有重点地去规划审计方案和审计现场工作时间以及人员安排，提高审计工作的效率和质量。

二、充分适当收集证据

企业经济责任审计如何把握证据的充分性和适当性呢？取得过多的审计证据必然要耗费过多的审计成本，影响审计效益和效率。评价和判断审计证据是否充分适当，应当综合考虑审计风险，具体审计项目的重要程度，审计人员的审计经验，审计过程中是否发现错误或舞弊，审计证据的类型与获取途径等因素。

1.财务方面的问题取证。企业所在审计期间的财务方面，重点关注任期内资产、负债、所有者权益、收入、成本的真实性、完整性、合理性;在支出票据审核上程序把关是否严格，这些支出是否由经办人员、部门负责人、分管领导、董事长等审核签批，大额支出是否提请董事会、总经理办公会议正式研究。审核重点是工程项目开支、费用报销标准和范围等细节，基本支出关注是否隐藏在在建项目工程待摊支出中，适时通过计算机审计方法，运用多条件查询凭证库，快速完整地获得审计证据，取证时要兼顾充分性和适当性。

2.业务方面的问题取证。业务方面主要是关注企业发展战略、职能职责、经营指标完成情况等。为提高审计效率，多借助纪委、信访等部门提供的可用信息，在此基础上，查阅档案资料、开展外调并关注外调对象的选择。一是查看档案时，档案显示有问题需要现场核实的项目;二是在审计谈话和审前调查中了解到的涉及资金损失浪费等现象的“问题”项目等。对这些对象有针对性地外调，总结发现的问题规律，分析产生的原因，与审计组成员加强问题沟通，做到“谁的孩子谁抱走，谁的问题谁领回”，务必把取证工作做扎实。在时间有限、人员有限的条件下，尽可能全面、多样地获取有代表性的审计证据，以点代面反映重大审计问题。

3.公司董事长履职方面的取证。围绕该领导任职以来权力运行轨迹，有重点地查看制度的制定和执行情况、近年的董事会会议纪要、党委（组）会议纪要和总经理办公会议记录，分层次与职工座谈，结合问卷调查、突击盘点、分析考核目标等方法，对该领导干部在履行经济职责中决策内容是否合法、决策过程是否科学、政策执行是否依规、管理和监督是否有效，是否存在个人专横独断、违反民主决策程序和因经济决策失误造成重大损失浪费等情况进行全面调查了解。经过这些程序不仅对查出问题进行了取证，更做好了对“责任”的取证，也为报告中领导的经济责任界定打下了基础。

三、现场调查取证的细节

一是观察环境和人，判断其配合度，了解其基本工作程序，关注细节;二是沟通，松紧结合。一般人会紧张审计人员检查他的工作，对自己了解规定、遵守规定会急于表现，倾听、认同，不经意间询问他无关却可能知道的情况，比如近三年下属某某子公司收益不错，主营业务收入也挺高？利润率大概多少等;三是扩大接触面，询问企业的经办人、参加董事会、总经理办公会议的会议记录人员、税务部门的发票等都是了解对象;四是注意资料收集，原始的登记台账匆忙中不一定看出问题，翻看并问清楚登记内容后或拍照回来再细看，该做调查记录的记详细，宁多勿少。

四、经责审计谈话的细节

在经责项目审计中，一般会前后两次找被审计单位人员谈话，审计进点初步熟悉资料后，找被审计单位各部门负责人谈话，全面了解业务，进一步索取重要的资料;审计现场工作结束前，我们会找被审计单位领导班子成员、中层人员和需要深入了解部分问题的个别工作人员谈话，全面了解印证审计中发现问题的根源，寻找解决方案，对被审计领导进行评价。经责谈话前，审计人员可准备一个谈话提纲，提高沟通谈话效能。一是针对问题，学会巧妙提问，要围绕审计目标，精列要点，做到深浅适度、快捷准确，以点带面，缩短沟通时间，以便及时投入正常工作。这要求我们充分了解被审计单位业务的细节，才能有效提问。提问要多从对方感兴趣的话题入手，从对方可以认同的话开场，多以开放式问题提问，诱出对方的想法和态度。开放式问题就是不对回答者设定选项，可以自由回答的问题，如“你怎么看”、“你觉得”、“为什么”;封闭式问题是相对开放式问题而言的，通常以“是”或“否”作为答案的问题。开放式问题可以使审计师了解更多的信息，以便在审计业务中更好地做出职业判断。以商讨的口吻向对方传达自己的主张和意见，以求教、征求对方意见的方式来提出自己的建议。二是针对不同身份的谈话对象，提问的语气和措辞也有不同讲究。怎样和不同层级的人沟通，要在实践中不断总结经验。同一问题，提问方法不同，其效果亦不一样，要避免指责性或领导性口吻，采用开放性的问题，引出受访者的谈话。提出的问题要使受访者明白我们做了充分的准备工作，并且乐于倾听。当然，在对舞弊问题的调查中，使用某些令对方恼火的问题，也有益于得出真相。

五、审计报告中的细节

一是企业经济责任审计涉及对领导干部的审计评价，应有充分适当的审计证据支持，细心观察、谨慎研判，对审计过程未涉及、不充分、不适当事项不作评价;二是同类、同级领导干部的评价标准要有一致性和可比性;三是审计评价、审计建议要适当，具有可用性和可操作性。能使被审计单位切实知道错在哪里，怎么改正;四是审计机关处理处罚在法定职权范围内做出。一般审计机关有处理处罚权的法规主要是《审计法》、《审计法实施条例》《财政违法行为处罚处分条例》及个别与其他部委联合下发的规章制度;五是问题的定性与处理适用法律、法规、规章和规范性文件要适用准确。注意审计期间应该适用的法律法规。如新《公司法》2013年和2018年均涉及修订，对企业类问题套用法规时，审计期间的经济责任项目可能会涉及到两个修订版《公司法》的适用问题。

六、审计文书要注意的细节

审计文书作为审计工作的成果，大到审计报告，小到标点符号，均展现了审计工作的严谨性、权威性。因此规范统一审计通知书、审计工作方案、审计证据、审计工作底稿、审计报告、审计调查记录等审计文书的格式十分重要，更是参评优秀项目的基础。

七、审计档案要注意的细节

标准要统一，归档要及时，顺序要正确，内容要完整，保管要安全。

综上所述，细节决定成败，国有企业领导干部经济责任审计同样如此，审计人员的不断学习是个“终身大事”，需要“绵绵用力、久久为功”。

参考文献

[1]刘瑞华，蓝喜.国有企业领导人员经济责任审计风险及其控制研究[J].商业经济，2019，（10）：144-148+161.

[2]中办国办印发《党政主要領导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》[J].中国注册会计师，2019，（8）：7.

（作者单位：乌鲁木齐经济技

术开发区（头屯河区）审计局）

作者：孙斌

地方领导经济责任审计论文 篇3：

领导干部资源环境责任审计本质：理论框架和例证分析

编者按：我国资源环境问题非常严峻，为此，党和国家高度重视生态文明治理体系建设，党的十八届三中全会提出开展领导干部自然资源资产离任审计，2014年开始试点探索经验，2015年选择少数单位试点，2016年全国更大范围试点，2017年在全国普遍试点。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，2018年在全国推广。很显然，这是一种非常重要的审计业务类型。然而，关于领导干部资源环境责任审计的基础性问题的研究却缺乏应有的深入和系统，且呈现碎片化。从本期开始，本刊将连续刊发领导干部资源环境责任审计基本理论研究系列文章，以飨读者。

【摘 要】 领导干部资源环境责任审计是一种特殊类型的资源环境审计，它是以系统方法从行为、信息和制度三个维度，对领导干部资源环境责任履行情况进行独立鉴证、界定、评价和监督以发现代理问题和次优问题，并将结果传达给利益相关者的制度安排。在领导干部资源环境责任审计中，鉴证、界定、评价和监督这些审计功能必须按顺序且全部实施。领导干部资源环境责任审计与资源环境审计、经济责任审计有共性，更有差异。

【关键词】 资源环境； 审计鉴证功能； 审計界定功能； 审计评价功能； 审计监督功能

一、引言

资源环境问题已经成为中国社会需要认真对待的问题，为此，在生态文明这个旗帜下，建立了一系列的治理机制，领导干部资源环境责任审计是其中之一。领导干部资源环境责任审计是中国特殊的政治环境及文化环境下的特殊类型的审计业务，这种审计业务以领导干部为审计客体，通过这种审计，促进领导干部更好地履行其资源环境职责。2014年以来，各级审计机关试点开展这种类型的审计业务。然而，一个重要的问题是，什么是领导干部资源环境责任审计？对于这个问题的认知不同，领导干部资源环境审计制度之构建会不同，进而会有不同的审计实践活动。所以，正确地认知领导干部资源环境审计之本质，是有效地开展领导干部资源环境审计的前提。

一些文献涉及到领导干部资源环境审计之本质，但尚缺乏一个有深度的理论框架，本文拟基于审计一般的本质，提出一个关于领导干部资源环境责任审计之本质的理论框架。随后的内容安排如下：首先是一个文献综述，梳理领导干部资源环境责任审计之本质的相关文献；在此基础上，以审计一般的本质为基础，提出一个关于领导干部资源环境责任审计之本质的理论框架；然后用这个理论框架来分析《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》所体现的领导干部资源环境责任审计理念，以一定程度上验证这个理论框架的解释力；最后是结论和启示。

二、文献综述

一般认为，资源环境审计和资源环境责任审计，都是对责任主体的资源环境责任履行情况的审计，二者在本质上具有一致性[1-5]。但是，多数文献认为，领导干部资源环境责任审计不同于一般意义上的资源环境责任审计或资源环境审计[6]。目前，鲜有文献专门研究领导干部资源环境责任审计的本质，但是，一些文献涉及领导干部资源环境责任审计的本质，归纳起来，主要观点有两类，一类观点认为，领导干部资源环境责任审计就是对领导干部资源环境责任履行情况的监督、评价和鉴证[7-9]，这种观点强调了审计的监督、评价和鉴证功能，本文称为功能观；另一类观点认为，领导干部资源环境责任审计就是对领导干部资源环境责任履行情况的审计[10-13]，这种观点强调了对领导干部资源环境责任的审计，并未强调审计的具体功能，本文称为审计观。这两类观点的共同点是，都强调领导干部的资源环境责任，领导干部是资源环境责任的责任主体，从而也就成为领导干部资源环境责任的审计客体，而审计内容主要是领导干部应该承担的资源环境责任。两种观点的差异是，对于审计的功能强调程度不同，审计观并不明确表明审计的功能，而功能观则明确了领导干部资源环境责任审计的三大功能，而恰恰是这种差异，会影响领导干部资源环境责任审计的实施。

很显然，上述两类观点对领导干部资源环境责任审计本质的认知都具有真理的成分，但是都存在一些不足。就功能观来说，虽然强调了对领导干部资源环境责任要实施监督、评价和鉴证三大审计功能，但是这些审计功能在逻辑的排列上存在问题，审计的基本功能是鉴证，然后才有评价和监督。就审计观来说，由于人们对审计的认知不同，不指明审计功能，可能导致实际实施的审计功能存在重大差异，许多审计机构实施的领导干部资源环境责任审计中没有鉴证，直接进行责任评价，这可能是不明确审计功能的这类观点所未能预料到的后果。此外，功能观和审计观都过于简洁，未能显现领导干部资源环境责任审计的一些重要特性。总体来说，关于领导干部资源环境责任审计，还缺乏一个有深度的理论框架。本文拟基于审计一般的本质，提出一个关于领导干部资源环境责任审计之本质的理论框架。

三、理论框架

本质是事物本身所固有的根本属性，领导干部资源环境责任审计的本质也不例外，是其所固有的根本属性。那么，领导干部资源环境责任审计有哪些根本属性呢？通过两个路径来显现，一是界定领导干部资源环境责任审计的概念来显现其根本属性，二是通过比较领导干部资源环境责任审计与其他相关概念来显现其根本属性。

（一）领导干部资源环境责任审计的概念

从方法论角度来说，概念区分为抽象概念和具体概念两类，具体概念应该在抽象概念的基础上，有更多的内涵，从而具有更小的外延。相对于审计一般来说，领导干部资源环境责任审计属于具体概念，而审计一般同属于抽象概念。所以，认知领导干部资源环境责任审计，不能离开审计一般的本质，而应该在审计一般的本质之基础上，增加一些领导干部资源环境责任审计特有的内涵或性质，从而缩小其外延。

尽管对审计一般的本质也存在认知差异，由于本文的主题是讨论领导干部资源环境责任审计之本质，所以，这里对审计一般的本质不展开讨论，但是，本文认为，如果跳出财务审计的视野限制，基于现实世界中的丰富审计现象，以更加宽广的眼界来认知审计，审计一般的本质可以做如下表述：审计是以系统方法从行为和信息两个角度独立鉴证经管责任中的代理问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排[14]。

以上述认知为基础，本文对领导干部资源环境责任审计之本质有如下表述：领导干部资源环境责任审计是以系统方法从行为、信息和制度三个维度，对领导干部资源环境责任履行情况进行独立鉴证、界定、评价和监督以发现代理问题和次优问题，并将结果传达给利益相关者的制度安排。

上述领导干部资源环境责任审计本质，其核心内涵可以从以下七个方面来解析：

（1）领导干部资源环境责任审计的审计对象是领导干部资源环境责任，与此无关的内容不是这类审计的关注范围。当然，对于领导干部资源环境责任的认识不同或界定不同，领导干部资源环境责任审计的内容也不同。所以，合理确定领导干部资源环境责任的范围是这类审计的关键问题。

（2）对于领导干部资源环境责任，需要实施鉴证、界定、评价和监督四类审计功能，领导干部资源环境责任的履行有一整套的机制，审计只是对领导干部资源环境责任履行情况进行鉴证、界定、评价和监督，这四种审计功能必须全部实施，并且要按鉴证、界定、评价和监督的逻辑顺序来实施。鉴证是搞清楚领导干部资源环境责任履行的真实情况；界定是对发现的资源环境责任问题或业绩进行责任区分，以确定领导干部應该承担或贡献的份额；评价是对领导干部资源环境责任履行情况进行定性或定量的单项评价和综合评价；监督是对领导干部资源环境责任履行过程中应该承担责任的问题进行责任追究。上述鉴证、界定、评价和监督的逻辑顺序不能改变，鉴证是基础，只有搞清楚了真实情况，才能进行责任界定；只是正确地进行了责任界定，才能科学地进行责任履行的评价；只有履行了鉴证、界定、评价之后，才能真实地确定领导干部资源环境责任履行的功过是非，在这个基础上，才能进行责任追究。

（3）对领导干部资源环境责任进行鉴证、界定、评价和监督，其主要路径是从行为、信息和制度发现代理问题和次优问题（这里的代理问题是由于领导干部的故意行为给其资源环境责任的履行带来的负面后果，而次优问题是由于领导干部的非故意行为给其资源环境责任的履行带来的负面后果）。领导干部资源环境责任审计是问题导向，重点关注领导干部资源环境责任履行过程中的乱作为或不作为，这些乱作为或不作为，可以从三个路径来寻找，一是相关信息是否存在虚假，二是相关行为是否存在违规，三是相关制度是否存在缺陷。正是这三个路径，使得领导干部资源环境责任审计使一般意义上的资源环境审计对接起来，同时也与审计一般对接起来。

（4）对领导干部资源环境责任进行鉴证、界定、评价和监督，采用系统方法。审计有职业判断，但是，是有系统方法的职业判断，不是随心所欲。领导干部资源环境责任审计，必须遵守审计所独有的技术逻辑，它不是一般意义上的资源环境问题检查，必须按审计的技术逻辑来展开。当然，这并不排斥在审计的技术逻辑基础上，适应领导干部资源环境责任进行鉴证、界定、评价和监督的需要，在方法上有所创新。

（5）对领导干部资源环境责任进行鉴证、界定、评价和监督，具有独立性。领导干部资源环境责任审计要具有价值，必须确保其客观性，而客观性的前提是审计师具有独立性，失去独立性，领导干部资源环境责任审计也就失去客观性，从而也就失去其价值基础。所以，审计师需要从组织、财务、人员等多个方面独立于其所审计的领导干部及其领导的单位。

（6）对领导干部资源环境责任进行鉴证、界定、评价和监督的结果，需要传递给利益相关者。领导干部资源环境责任审计不是为审计而审计，更不是审计机构的自导自演行为，而是希望通过领导干部资源环境责任，促使领导干部更好地履行其资源环境责任。为此，审计结果必须传递给利益相关者，利益相关者基于领导干部资源环境责任审计结果而采取进一步的行动，这才是真正促进领导干部更好地履行其资源环境责任的机制。所以，领导干部资源环境责任审计的成果应用主体主要是利益相关者，而不是审计机构本身。

（7）对领导干部资源环境责任进行鉴证、界定、评价和监督，是一种制度安排。领导干部是重要的力量，资源环境是人类社会的重要资源，审计是社会重器，三者结合起来，必须慎重，所以，领导干部资源环境责任审计必须是正式的制度安排，要按制度规定来进行，不是个人的意愿。

上述七个方面组合起来，才能真正把握领导干部资源环境责任审计的本质，也较大程度上显现了领导干部资源环境责任审计的特质。

（二）领导干部资源环境责任审计与相关概念的关系

以上从概念的角度分析了领导干部资源环境责任审计的本质，下面，再从领导干部资源环境责任审计与相关概念的比较中认识领导干部资源环境责任审计的特质。

1.领导干部资源环境责任审计与资源环境审计或资源环境责任审计的关系

本文前面已经指出，资源环境审计与资源环境责任审计在本质上具有一致性，所以，这里仅仅分析领导干部资源环境责任审计与资源环境审计的关系。笔者认为，二者的区分主要体现在两个方面，一是需要的审计功能不同，二是审计客体存在差异。

从需要的功能差异来看，基本情况如表1所示。就资源环境审计来说，必需的功能是鉴证，也就是说，采用系统方法，把审计客体所存在的资源环境问题搞清楚并传递给利益相关者就可以了，并不一定要进行责任界定和责任评价，也不一定由审计机构进行责任追究，甚至不需要有责任追究。例如，由内部独立机构对本单位的环境管理系统进行鉴证，通常不需要责任界定和责任评价，多数情形下，也不需要责任追究；又如，委托中介机构对本单位的环境法规合规性进行评价，通常也不需要责任界定和责任评价，也不会有责任追究。当然，如果由国家审计机关对环境影响单位进行环境合规审计，也可能在查清楚问题的基础上有责任追究，从而需要鉴证功能和监督功能。又如，如果开展资源环境绩效审计，可能在鉴证的基础上需要进行绩效评价，从而需要鉴证功能和评价功能，也可能会需要进行责任界定。总体来说，一般意义上的资源环境审计对鉴证功能的需求是确定的，但对其他各种功能的需求则具有不确定性。但是，领导干部资源环境责任审计同不同，它需要鉴证、界定、评价和监督这四种审计功能，缺一不可。同时，本文前面已经分析过，这四种审计功能还必须按顺序履行。

2.领导干部资源环境责任审计与领导干部经济责任审计的关系

领导干部经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况进行的鉴证、界定、评价和监督，从审计功能来说，与领导干部资源环境责任审计完全相同，所不同的是，领导干部经济责任审计的审计对象是领导干部经济责任履行情况，而领导干部资源环境责任审计的审计对象是领导干部资源环境责任履行情况，所以，二者的关系依赖于领导干部经济责任和领导干部资源环境责任的关系。我国提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个建设，同时，要求这五个建设必须是“五位一体”。以此为基础，笔者认为，领导干部经济责任与领导干部资源环境责任的关系如图1所示。

就领导干部经济责任来说，主要属于经济建设，而领导干部资源环境责任则主要属于生态文明建设，所以，二者有较大的差异，也正是因为如此，领导干部资源环境责任审计与领导干部经济责任审计可以各自作为独立的审计业务。但是，五个建设必须是“五位一体”的，经济建设与生态文明建设密切相关，甚至有些事项存在交集，所以，领导干部经济责任和领导干部资源环境责任有交集，可以结合起来考虑，甚至可以将二者在一個审计项目中实施，也可以将领导干部资源环境责任审计作为一种特殊类型的领导干部经济责任审计。

最后需要说明的是，我国的官方文献使用“领导干部自然资源资产离任审计”，而不是“领导干部资源环境责任审计”。中共中央办公厅、国务院办公厅[13]关于印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的通知对领导干部自然资源资产离任审计有如下定义：“领导干部自然资源资产离任审计是指审计机关依法依规对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计”。可见，领导干部自然资源资产离任审计实质上就是领导干部资源环境责任审计，二者无实质性差别，“领导干部自然资源资产离任审计”只是特殊情形下的表述，“领导干部资源环境责任审计”更加准确。

四、例证分析

以上通过概念剖析及相关概念的比较，探究了领导干部资源环境责任审计的本质，提出了一个关于领导干部资源环境责任审计本质的理论框架，然而，这个框架是否正确呢？理论的张力在于其解释力，下面，用这个理论框架来分析中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月发布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》所体现的领导干部资源环境责任审计理念，以一定程度上验证其解释力。

“第三条 领导干部自然资源资产离任审计是指审计机关依法依规对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计。”

分析：本条规定的核心内容有三个方面，第一，领导干部自然资源资产离任审计的审计客体是主要领导干部；第二，领导干部自然资源资产离任审计的审计对象是自然资源资产管理和生态环境保护责任，也就是资源环境责任；第三，从实施角度来说，是对领导干部履行资源环境责任情况进行审计，这里没有强调审计的具体功能，这应该说是本规定的一个需要改进之处。但是，通过其他一些条款，确定了领导干部资源环境责任审计应该实施的审计功能。

“第十七条 审计机关应该根据审计查证的事实，依照法规法规、国有有效政策规定和生态文明建设考核目标等，充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素，以及环境问题的潜伏性、时滞性等，针对自然资源资产管理和生态环境保护工作特征，研究建立健全审计评价指标体系，将定性评价和主题一应评价相结合，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况做出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持。”

分析：本条强调的是领导干部资源环境责任履行情况的鉴证、界定和评价，以及三者之间的关系，首先是鉴证，然后是界定，最后才是评价，评价要以鉴证和界定为基础。

“第十八条……对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生原因进行综合分析，按照好、较好、一般、较差、差客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。”

分析：本条款确定了领导干部资源环境责任评价的等级划分，并强调了要在责任界定的基础上才能进行责任评价。

“第二十四条 审计机关实施领导干部自然资源资产离任审计后，应当向被审计领导干部及其所在地区、部门（单位）出具审计意见……审计意见应该提交委托审计的组织部门。”

“第二十六条 各级党委和政府应当逐步探索和推行领导干部自然资源资产离任审计结果公告制度。”

“第三十二条 有关部门和单位应该根据干部管理监督工作的相关要求，将审计结果及及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈给审计机关。审计结果以及整改情况材料应当归入被审计领导干部本人档案。”

分析：上述三个条款，都强调了将审计结果传达给利益相关方，从而使审计成果得到有效应用。

综上，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》所体现的领导干部资源环境责任审计理念，与本文理论框架中提出的领导干部资源环境责任审计本质的核心内容基本一致。

五、结论和启示

对领导干部资源环境责任审计的本质之正确认知，是有效地开展领导干部资源环境审计的前提。本文以审计一般的本质为基础，提出一个关于领导干部资源环境责任审计之本质的理论框架；然后用这个理论框架来分析《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》所体现的领导干部资源环境责任审计理念。

领导干部资源环境责任审计是一种特殊类型的资源环境审计，它是以系统方法从行为、信息和制度三个维度，对领导干部资源环境责任履行情况进行独立鉴证、界定、评价和监督以发现代理问题和次优问题，并将结果传达给利益相关者的制度安排。在领导干部资源环境责任审计中，鉴证、界定、评价和监督这些审计功能必须按顺序且全部实施。领导干部资源环境责任审计与资源环境审计、经济责任审计有共性，更有差异。

《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》对审计客体、审计对象、审计功能的界定，与本文理论框架中提出的领导干部资源环境责任审计本质的核心内容基本一致，这表明，本文提出的理论框架与《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》中的领导干部资源环境责任审计理念具有一致性。

本文的研究启示我们，理念是制度建构的基础，而制度则是行为的基础，要正确有效地开展领导干部资源环境责任审计，必须有科学的领导干部资源环境责任审计制度，而这种制度的基础则是正确的审计理念，在众多的审计理念中，领导干部资源环境责任审计本质无疑是核心理念，所以，正确地认知领导干部资源环境责任审计的本质，是有效开展领导干部资源环境责任审计的逻辑起点。现实生活中，领导干部资源环境责任审计具有多样性，这种多样性，有的是因为审计对象的丰富性而形成的，然而，不少的是因为对领导干部资源环境责任审计本质的错误认知而导致的，对于这类多样性，需要彻底整改。

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[13] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的通知[A].2017.

[14] 郑石桥.审计理论研究[M].北京：中国人民大学出版社，2016.

作者：郑石桥　吕君杰