我国行政问责制研究评析论文

一、当前我国房地产市场的状况根据相关统计，2009年1-10月，全国70个大中城市房屋销售价格保持不断上升态势，10月，全国房屋销售价格指数为103.9，比9月上升1.1个百分点，比上年同期上升2.3个百分点。新建房销售价格指数为103.7，比9月上升1.1个百分点；二手房销售价格指数为104.4，比9月上升0.9个百分点。下面是小编整理的《我国行政问责制研究评析论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

我国行政问责制研究评析论文 篇1：

论安全生产行政问责制的完善

摘 要：安全生产事故相当一部分为责任事故，暴露出管理制度上存在问题，表现为政府有关部门及公职人员监管不力。这就更需要在权责一致、权责对等的基础上，不断完善安全生产行政问责制，规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡，对滥用权力、违规使用权力的官员进行问责，使其承担否定性的后果。

关键词：安全生产;行政问责;制度完善

作者简介：宋慧宇(1978—)，女，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员，博士，研究方向：行政法学。

自2003年行政问责制在中国兴起至今已近十年的时间，被问责的官员很大一部分都发生在安全生产领域，已经形成一系列具有代表性的问责案件，如山西省省长孟学农、副省长张建民因对山西2008年“9·8”特别重大尾矿库溃坝事故负有领导责任而引咎辞职和被免职。2008年至2011年底，山西省共查处安全生产事故550起，共追究责任人1850人，涉及县处级以上干部92人[1];2010年，贵州省因煤矿事故共处理责任人896人，其中，副县级以上公务员8人，副科级以上96人[2]。应当说，安全生产领域的官员问责制度已经初步建立并取得了一些效果。但是，回顾2011年安全生产事故总量仍然较大，重特大事故时有发生，安全生产形势依然严峻[3]，而几乎每起重特大生产事故背后，都能发现一些官员对于责任的漠视。“行政问责”制度化可以使官员树立正确的政绩观，更好地认识“在其位、谋其能、尽其职、担其责”的良好行政文化。完善我国安全生产行政问责制要从行政问责法律体系、行政问责实践以及行政问责制相关的配套制度的健全和完善几方面入手。

一、安全生产行政问责法律体系的完善

(一)扩大安全生产行政问责主体范围

政府公权力来自于人民的授予，从根本上说，政府官员需要对公众负责。但就目前看，安全生产行政问责主体还是局限于行政机关内部的上下级之间，启动的仅仅局限于行政机关内部的同体问责，即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责，缺乏异体问责主体及时、有效的介入，如佛山、龙岩、郑州、浠水县、吴忠等地有关安全生产问责相关制度均规定问责最终的提起、决定或批准主体为各级人民政府，而且，问责的调查和承办的组成主体基本都是政府机关、监察机关或组织人事部门，其他行政机关之外的组织和个人没有参与的权利，仅《南阳市人民政府安全生产行政问责制暂行办法》规定了问责会议“邀请同级人大、政协、组织、纪检、工会等部门和有关专家列席行政问责会议”，但仅“列席”，并无问责权力。因此，有必要扩大行政问责主体范围，除上级行政机关和党委之外，增加权力机关、民主党派、普通民众等其他主体的问责权力。

(二)增加安全生产行政问责客体

目前各地安全生产行政问责的客体主要分为两部分：一部分规章规定问责客体为政府机关及其公务员，如郑州、浠水、吴忠、长沙等;另一部分规章规定问责客体仅限于政府各部门行政首长(行政负责人)，如佛山、龙岩、衡阳、南阳等。在安全生产中，问责的对象应为各级政府安全生产主管部门、监督部门负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。

(三)完善安全生产行政问责责任体系

在安全生产监管中，出现重大过失或事故，相关具体责任人和主管领导需要承担相应的责任：即法律责任(包括刑事责任、行政责任、民事责任)、政治责任、民主责任和道义责任。但在实践中，接受问责的官员应该追究何种责任却模糊不清，因而会出现有些官员将引咎辞职作为挡箭牌，不管责任大小都以辞职了之。要建立真正的行政问责制度，并有效地运转，必须通过法律明确规定行政问责制的种类，问责行为所对应的问责方式，以防止一些党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，只注重于追究其行政责任，而回避追究法律责任。

(四)完善安全生产行政问责程序

问责的程序大致可以分为提起、受理、调查、决定、救济五大环节。

(1)问责的提起主要有以下几种情况：公民、法人或其他组织检举、控告、申诉;新闻媒体曝光;人大代表或政协委员建议;司法机关、政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关建议;工作考核结果;上级领导建议。

(2)问责的受理要区别情况对待：对政府任命的干部，要按干部管理权限由政府及其部门受理;对人大机关选任的干部，应由人大机关受理;对党委任命的干部，应由党委或纪委受理。

(3)问责的调查过程：对于政府受理的，可由监察部门负责调查，必要时可会同有关部门参加;对于人大受理的，一般性的问责事项可明确专人负责调查核实，重大事项应抽调人员组成特定问责的调查小组进行调查;对党委(党组)受理的问责事项应由纪委进行调查核实，必要时可要求其他相关机关或部门参加。

(4)问责决定的做出：由问责受理机关按照问责制的相关规定集体研究决定，并且要向问责提出主体进行回复。

(5)问责的救济：被问责的行政首长或公务员对问责决定不服的，可以在规定期限内申请复核，对维持原问责决定的，被问责主体可以向问责机关的上级机关申诉。《公务员法》第90条规定了对人事处理不服的救济措施，但从列举的情况看，不包括引咎辞职、责令辞职等问责方式，应予以补充。对于公务人员受内部处分能否提起行政诉讼的问题已经引起行政法学界的广泛关注，通常认为基于特别权力关系，公务人员接受内部处分不能提起行政诉讼。另外，被问责官员的重新启用程序需要作出详细规定，以防对被问责者的复出缺乏认真的审查态度和必要的程序，存在被问责官员不经正当程序纷纷异地为官的现象。

二、安全生产行政问责制实践中的问题及完善

(一)同体问责和异体问责双重结合，更重异体问责

民意机关的问责是问责制的核心，人大是最重要的问责主体。由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，现行宪法虽然赋予了人大对行政机关可以行使质询监督权，却很少启动;虽有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。因此，健全问责制首先应完善人大的监督机制，无疑是建设法治国家，建设责任政府的有效突破口。要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段，明确人大提出质询案的制度和程序，保证人大的罢免权，随着依法治国力度的不断加大，需要进一步建立人民不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。

推行“行政问责制”和建立“责任政府”，并非只能依靠政府和高级官员来自上而下地推动，大众及社会舆论的参与同样重要。各级党委和政府要积极支持新闻舆论监督，要鼓励适当开放新闻舆论对安全生产行政执法过程中出现的不正之风和典型错案予以公开曝光，进行评析，发挥电视台、报刊杂志等舆论工具的监督作用，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性，为有权监督的国家机关提供信息，使之及时有效地采取监督措施;加强群众监督,要进一步推动行政执法公开制，对人民群众的举报、信访、上访、申诉应认真对待，发现问题，立即查处，并公示于众，以示警戒，逐步形成人民群众对依法维护自己合法权益的舆论和环境。同时还要加强对行政执法监督者的监督，使行政执法监督者能够切实履行其监督职责。

(二)不能以政治责任、民主责任、道义责任代替法律责任

首先，法律是法治社会最权威最明确的行为规范。道义责任和政治责任的承担，不以违法为限，因此在实现的过程中，与责任主体的道德水准、责任意识等主观因素密切相关，甚至官员的个人声望、社会舆论等不确定因素也会对责任的承担产生重大影响。而法律以确定性、明确性为基本特征，能够减少问责过程中的主观性、随意性和不确定性，使问责具有统一的标准。其次，道义责任、民主责任和政治责任不足以问责。一次死亡上百人的矿难造成的伤痛是无法估量的，给整个社会造成恶劣的影响，让主管的官员仅承担道义和政治责任有避重就轻、开脱责任之嫌，有违社会公正，尤其引咎辞职在实践中很可能成为一些违法官员“割发代首”的表演方式，依据法律对官员追究行政甚至刑事责任，是建设责任政府的必然要求。

(三)保障被调查人的合法权益

在调查的过程中，应当明确规定受问责对象申辩、说明理由制度。问责可能将一个官员几十年的仕途努力化为乌有，对问责对象来说影响重大，因此在做出最终处理决定前应当给其申辩的机会，而且申辩的内容应当记录并作为处理的重要依据。问责主体在做出最终处理决定时应当向问责对象说明理由。《公务员法》第57条规定：“对公务员的处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”这一规定仅限于行政处分，其实对于引咎辞职、责令辞职等问责方式，也需要赋予问责对象以陈述权和申辩权。

三、安全生产行政问责制配套机制的完善

(一)建立信息公开制度和举报制度

据统计，我国80%的信息资源都为政府所拥有，如果信息透明化程度不够高，一些官员就可以把公共信息化为私有，利用带有商业价值的信息为己牟利。[4]从某种意义上说，问责是一种民主监督方式，而实施民主监督的一个最起码的必要条件，就是要让民众知情，这个前提是事情的全部经过必须公开透明。所以坚持公开透明，是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。所以，要深化信息公开制度，各级政府要建立和完善新闻发布或信息公开制度，对影响大、性质恶劣的特大事故，及时将查处结果通过新闻媒体予以公布。要设立并向社会公布举报电话、举报信箱和电子邮箱，对群众举报的事故和重大隐患，要限期认真追查，依法严肃处理。

(二)完善安全生产行政执法程序

重视和实现安全生产执法程序和过程，是保证依法行政的必要环节，也是提高执法水平的重要措施。积极完善行政程序制度，防止行政主体滥用任意性程序侵犯相对方的合法权益。一是通过立法听证与行政决策(决定)听证参与安全生产立法和决策过程;二是通过其他渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期或不定期地评议政府安全生产监管的活动。广泛听取公众和方方面面的意见，有助于缓解安全生产立法过程与行政过程中的信息不对称问题，尽可能增加立法决策与行政决策的理性，从而使安全生产立法和执法工作能够得到更多的理解与支持。

(三)建立安全生产绩效评估制度

绩效含有成绩和效益之意，政府绩效就是政府在社会管理中的业绩效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。从问责的绩效奖惩机制来看，存在着过分强调惩罚机制而忽视激励机制，容易滋生“不求有功，但求无过”的消极政绩观和“当一天和尚撞一天钟”的思想。因此，在推进问责制的进程中应当将惩罚机制与激励机制结合起来。将政府领导责任追究制度和政府领导晋升制度相挂钩，即把政府领导履行责任的业绩作为其晋升的重要依据，使政府领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来，刺激官员的积极性，防范行政权的消极行使;加强对各级安全生产监管部门以及每个执法人员履行安全生产监管行政执法情况进行考核。考核工作采取平时与定期、责任制考核与公务员年度考核相结合的方式进行，同时作为安全生产监管执法人员业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

(四)加强问责保障机制建设

实行问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，对被问责后的官员去向进行妥善处理。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

参考文献：

[1] 吕晓宇、魏飚.山西3年来92名县处级以上干部因安全生产被问责[EB/OL].新华网，2009-6-18. http://www.sx.xinhuanet.com/jryw/2011-11/17/content_24140247.htm.

[2] 王华.2010年贵州896人因煤矿事故“被问责”[N].贵阳晚报，2011-2-15.

[3] 骆琳.2012年全国安全生产会议工作报告[EB/OL].国家安全生产监督管理总局网站，2012-1-14. http://www.chinasafety.gov.cn/zxft/zxft/allRecord.jsp?aid=22.

[4] 张芳.论媒介监督对“官员问责制”的影响[J].江汉大学学报，2006，(02)：106.

作者：宋慧宇

我国行政问责制研究评析论文 篇2：

当前我国房地产政策初探

一、当前我国房地产市场的状况

根据相关统计，2009年1-10月，全国70个大中城市房屋销售价格保持不断上升态势，10月，全国房屋销售价格指数为103.9，比9月上升1.1个百分点，比上年同期上升2.3个百分点。新建房销售价格指数为103.7，比9月上升1.1个百分点;二手房销售价格指数为104.4，比9月上升0.9个百分点。分城市看，10月份，70个大中城市中有28个城市房屋销售价格涨幅高于3%，深圳涨幅最高为13.8%。到了2010第一季度，全国70个大中城市房屋销售价格仍然保持不断上升态势，3月，全国房屋销售价格指数为111.7，比2月上升1个百分点，比上年同期上升13个百分点。新建房销售价格指数为112.6，比2月上升1个百分点;二手房销售价格指数为109，比2月上升1个百分点。分城市看，3月份，70个大中城市中有68个城市房屋销售价格涨幅高于3%，海口涨幅最高为53.9%。

综上所述，从2009年到2010年，我国的房地产市场出现了自经济危机以来的回暖到过热的变化过程，全国各主要城市都出现了房价增长过热过猛的状况。

二、造成房价偏高的原因分析

从经济学的角度看，商品的价格受供求关系影响，围绕价值上下波动，这是市场机制下价值规律的作用。但我国的房价出现价格偏高的现象，却不仅仅是供求失衡的影响。究其原因，主要包括以下方面：

第一，我国的市场经济体制不完善。我国的房地产市场缺乏有效合理的规范，部分地方出现投机炒房，投资过热的现象，促使房价长期只涨不跌。

第二，前期过于宽松的货币政策。为了摆脱2008年的经济危机，鼓励和扶持企业特别是中小企业的发展，国家实行相对宽松的货币信贷政策，对帮助企业度过难关起到了重要的作用。但是随着经济的回暖，宽松的货币政策在一定程度上加大了市场的货币流通量，加之许多企业不愿意投资经济效益周期性比较长的实体经济，而把大量资金涌入短期收益明显的房地产市场，从而加剧了房地产市场的泡沫化。

第三，住房制度不完善。一方面，部分地方政府过于强调房地产业的经济推动作用，忽视制造业等实体经济的基础地位：另一方面由于我国的土地招标拍卖挂牌出让制度不完善，部分开发商有意抬高土地价格，助长楼市房价，造成各地“地王”现象频频发生。住房制度方面，我国的保障性住房制度还不完善，廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房长期供给不足，结构性失衡严重。

三、当前我国的房地产政策

2009年底，针对房地产市场过热、房地产投资增长过快、房地产价格严重上涨的状况，国家陆续出台了一系列房地产宏观调控政策。

在以国务院为主导，国务院下属各部委，各省市政府等积极配合下，着重在几个方面规范与引导目前过热的房地产市场：

第一，增加保障性住房和普通商品住房的有效供给。2009年12月份的中央经济工作会议就指出2010年要增加普通商品住房供给，支持居民自住和改善性购房的需求。2010年4月。温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署遏制部分城市房价过快上涨的政策措施，并确定了“抑制不合理住房需求，增加住房有效供给，加快保障性安居工程建设及加强市场监管”等四项政策措施。另外，国家发展改革委员会发布2010年经济社会发展工作重点时提出，要进一步加强房地产市场调控，增加普通商品住房的有效供给，支持普通自住和改善性住房消费。

第二，实行差别化房地产信贷政策，抑制投栅性购房。2010年1月份国务院出台《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，要求有关政府，相关部门进一步加强和改善房地产市场调控，增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求，强调严格二套住房购房贷款管理。规定二套房贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率严格按照风险定价。随后国务院又发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，不仅确定了地方政府在稳定房价方面的问责，还对二套及三套房贷方面做出了更为严厉的规定。

第三，加强土地监管，完善土地出让制度。2010年1月份国土资源部出台《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》，针对个别地方用地从申报到实施周期偏长，出现土地“批而未征”、“征而未供”等问题，提出了改进农用地转用和土地征收方案申报工作的建议，规定对“批而未征”、“征而未供”等问题突出的城市，应减少申报用地规模。同时，申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。随后又出台《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，规定“土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，竞买保证金不得低于出让最低价的20%。同时严格土地竞买人资格审查和严格土地出让合同管理，即“土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款”。

第四，完善税收制度。2009年12月份财政部、国家税务总局联合发出《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》，规定“自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的，免征营业税”。另外，今年9月份，国务院有关部委出台相关措施调整住房交易环节的契税和个人所得税优惠政策，加强对土地增值税征管情况的监督和检查，重点对定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目进行土地增值税的清算和稽查，加快推进房产税改革试点工作等。

四、对当前房地产政策的评析与改进的建议

近期政府出台的房地产政策旨在调控房地产市场的失衡状况，弥补市场经济体制的不足，其调控力度与影响的程度都是近年来少见的。随着一系列政策的出台实施，我国目前的房地产市场得到了有效规制与引导，根据国家统计局公布的有关近期房地产市场运行情况的报告指出，2010年6月当月商品房成交反弹明显同时房价下降亦明显，环比5月下降了13%，此外，6月70大中城市房屋销售价格环比指数为99.9，是15个月来首次低于100，表明在宏观调控措施的作用下房价过快增长得到了一定遏制，特别是对投机性购房起到了明显的抑制作用。

针对未来的房地产市场的宏观调控态势，笔者提出几点改进的建议。

第一，调控房价的同时推进体制改革。大量的农村人口涌向城市，加剧了城市房地产市场的供不应求，房价居高不下。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》从战略高度上指出我国总体上已进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。同时，《土地管理法》的修订工作目前也正在推进，此次修改有望在征地制度改革、土地出让收益分成改革和土地审批制度改革等方面获得重大突破。体制改革的推进，可以进一步完善我国的土地制度，更有效的调控房地产市场价格。

第二，完善税收政策，继续推进房产税改革。我国的房产税主要是针对房产持有环节，虽然税率不高，仅为1，2%，但对打压投机炒房有着一定的积极作用。但随着我国经济快速发展，我国现行的房产税制出现了不合时宜的方面和环节，一定程度上阻碍了房地产业的发展，需要对房产税实行改革。2010年5月份发展改革委员会出台《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“深化财税制度改革，逐步推进房产税改革”，这为房产税的改革起到重要的促进作用。

第三，强化房地产调控行政问责制。房地产的具体调控政策，旨在规定一系列合理有效的调控手段规制房地产的过热状况，而有关部门的实际执行效果，才是政策有效与否的关键。2010年4月份国务院出台的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，强调“建立考核问责机制。稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制。住房城乡建设部、监察部等部门要对省级人民政府的相关工作进行考核，加强监督检查，建立约谈、巡查和问责制度”。通过强化房地产调控行政问责制，就可以有效监督相关部门的执法行为，巩固政策的调控成果。

总而言之，中国的房地产业发展是与政府的相关政策紧密相关的，国家产业政策对房地产的开发，销售与流通都会产生重要的影响。

作者：罗春海

我国行政问责制研究评析论文 篇3：

当前我国乡镇政府的去留问题探究

摘 要:镇政府是一级与人民群众联系最紧密的基层国家政权,在我国的政治经济生活中发挥着重要作用。在对待乡镇政府改革这一问题上,学术界对乡镇政府这一层级去留问题争论颇多,但都不能解决根本问题。在保留乡镇行政层级建制的前提下切实建设服务型乡镇政府是目前解决农村问题的一个切实可行的办法。

关键词:乡镇政府;去留;服务型乡镇政府

自乡镇成为一级地方政府以来,在维护农村稳定、保障农民权益、缩减城乡差距、促进城乡一体化、构建农村治理体制以及推动农村经济发展和社会的全面进步上做出了重要贡献。但是,由于种种原因,它还存在着诸多问题和弊端,如财政困难、职能不清以及机构膨胀等等。这些弊端都要求进行乡镇政府改革,在改革时各学者见仁见智,提出了不同的观点。

一、当前乡镇政府面临的主要问题

(一)乡镇财政困难,债务缠身

农业税的取消对于减轻农民负担、缩小城乡差距、缓解人民内部矛盾、统筹城乡发展、实现城乡一体化、建设社会主义新农村和建设和谐社会起到了很大的促进作用。但对全国大部分乡镇来说,农业税一直是乡镇财政收入的主要来源,随着全面取消农业税的实施,乡镇丧失了农业税和农业特产税等税源,全国很多农业型乡镇财政危机越来越严重。为了维持乡镇运行,乡镇政府四处举债,形成了庞大的债务,且债务连年增长。很多乡镇政府财政难以维持,各项职能也没有能力很好地实现。

(二)乡镇政府职能不清,公共产品供给严重缺位、错位

为乡镇居民提供必要的公共产品和服务,是乡镇政府的基本职能。但是由于政府财力匮乏、职能定位不准等原因,农村公共产品供给呈现严重缺位、错位现象。在教育资源方面,许多农村的教学设施、食宿条件比较落后,教育不公平的问题未能有效解决;在医疗卫生方面,医疗网点不健全、医务人员业务水平低、医疗设施落后、农民看病难等问题得不到有效解决;在文化体育设施方面,大量公共文化设施也主要集中在城镇,农村相对薄弱。

(三)机构膨胀、人员超编、条块分割问题严重

当前我国乡镇机构的设定,片面地强调了与县级部门的对口,忽视了与乡镇具体情况的匹配,不能满足农村经济及社会发展的要求。根据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,人员为158人,超过正常编制的2～3倍;平均每个乡镇下属事业单位19个,人员达290余人,严重超编。[1]现在一个中等乡镇的工作人员就超过了二十世纪五十年代一个普通县的编制人数。

二、各学者关于乡镇政府的去留研究

乡镇政府存在的一系列困境和当前国家建设新农村的提出都要求改革乡镇政府。目前学术界争论最激烈的是关于乡镇一级政府的去留问题,或撤消或保留。在撤消和保留两种主张中又有不同的路径选择,可谓是见仁见智。

(一)主张撤销乡镇政府层级

1.“派出式”改革。乡镇“派出式”改革的代表人物是华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇、贺雪蜂等学者,徐勇认为要避免乡镇一级政府存在和运行的尴尬,实行“乡派”正当其时。他认为对农业型县市的大部分乡镇重新定位,除少数中心镇只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇设立镇并设立镇政府以外,其余乡镇均改为乡,设乡公所,作为县在乡镇一级的派出机构,主要完成县政府委托的必不可少的法定任务。至于乡公所一级则不再设立独立财政,财政收支纳入县级财政预算,乡公所承担的工作与可支配财政资金,均由县级政府决定,做到事权与财权的统一。[2]

2.“自治式”改革。所谓乡镇政府的“自治式”改革,就是要彻底地撤消乡镇政府,取消乡镇一级建制,变乡镇政府为一级自治组织。这个观点的代表人物是于建嵘、沈延生等。他们建议在乡镇政权组织撤消之后,原乡镇履行的公共行政的职权移交给县级政权机关,由县级政权机关或相关职能部门履行;将原来乡镇政权组织履行经济管理、经济服务等职能转移给农民组织或者社会中介组织;通过建立农民自治组织,对除了国家事务外的涉及农民利益的公共事务实行自我管理。著名学者胡星斗也认为,撤消乡镇政府势在必行,是理顺县乡村关系的必由之路,他主张撤消乡镇政府,代之以自治性的乡公所、农民协会或专业协会,以促进政治体制和经济体制改革的进行。[3]

(二)主张保留乡镇政府层级

1.“强化式”改革。主张强化乡镇政府的代表人物主要有李昌平和刘武典,这是乡镇改革早期的主导性意见。他们认为乡镇政府应该成为一级完全政府,要按照上级政府的组织架构来建设乡镇政府,必须将“七站八所”重新划分,适当将工商所、税务所、国土所等以前属于县级政府垂直管理为主的站所划分到乡镇政府,充实乡镇一级政府组织。而且他们认为乡镇政府应该建立独立的财政管理体制,要设立独立的一级财税机构和镇级金库,做到“一级政府,一级财政”。[4]

2.“民主式”改革。学者吴理财是“民主式”改革的典型代表人物,他认为乡镇政府应该是“官民合作”式组织,他将自己的观点概括为“乡政自治”。“乡政自治”不是要撤消一级乡镇政府,而是在维持乡镇政权组织的前提下,强调国家与社会的融合。乡镇领导人由乡村人民直接选举、重新优化配置乡镇政府的权力,建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的渠道,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。[5]

三、保留乡镇层级,转变乡镇政府职能是关键

(一)乡镇政府去留问题的各观点评析

不可否认,如果乡镇政府实行“派出式”改革就意味着节省了大笔的乡镇政府财政开支,这有利于大大缓解和改善乡镇财政恶化的状况,但是“乡派”仅仅是对乡镇政府的存在形式作一个变通,只要乡镇政府存在自利驱动,政府职能没有根本转变,以前的一些弊端就不能得到根除。反对“派出式”改革的学者以党国英为代表,他指出,“公共权威机构的派出制己经被世界政治经验所否定,我们不能走回头路。实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。”[6]由此可以看出“派出式”改革不仅不能解决当前乡镇政府面临的困境,而且可能产生新的更为严重的问题。

虽然撤消乡镇政府变为自治组织,使之不具有举债权,可以解决乡镇财政困境与腐败问题、减轻农民负担、化解乡镇与村民之间的矛盾、扩大基层民主,但是从我国1949年以前的传统乡村社会来看,乡镇从来都没有成为一级政府,再加上当前的村民民主法制意识不强,因此当前我国的乡镇还缺乏自治的体制环境,如果现在实施“自治式”改革不利于农村社会的稳定,而且改革的成本过高,贸然实施,太过于冒险。

“强化式”改革主张设立乡镇独立的财权符合“一级政府,一级财政”的要求,有利于乡镇自身发展,而且强化乡镇政府建设有利于维护农村的稳定,但是自从实施税费制改革和取消农业税政策后,乡镇政府失去了主要的经济来源,根本没有充足的实力支撑一级财政。如果再给乡镇政府以财政自主,结果不得而知,乡镇债务将不可能解决。而且强化乡镇政府也不符合建设基层服务型政府的特定要求。

在主张保留乡镇政府的理论中,学者吴理财的“民主式”改革优点是比较明显的。有利于拉近基层政府与人民群众之间的距离,建设服务型政府;“民主式”改革主张将乡镇权力回归到人民群众手中,这是民主政治发展的必然要求,符合历史潮流。但是直选乡镇长在我国实行进行试验的样本比较单一化,“选择的都是社会矛盾并不尖锐”的地方,不具有普遍性。

无论是乡镇政府的“派出式”、“自治式”改革还是乡镇政府“强化式”、“民主式”改革都或多或少地触及并可以解决乡镇政府运行中出现的问题。但是,遗留的问题和弊端、不足也很多。其实,乡镇政府现在面临的诸多问题根源并不在于乡镇政府的去留,而是由于政府职能不明确造成的,所以本文建议,既然乡镇政府去留都不能根本解决问题,那就保留乡镇政府,切实在转变政府职能上做好工作,真正建设一个服务型乡镇政府,从而实现新农村建设,人民能够安居乐业。

(二)保留乡镇政府,建设服务型乡镇政府

1.提升乡镇政府提供公共服务的能力。改革政府间的财政体制,构建与事权相统一、实现城乡公共服务均等化的转移支付制度。另一方面,大力培植乡镇社区经济,招商引资,拓宽乡镇政府财政收入来源。进而提升乡镇政府提供公共服务的能力。

2.建立双向行政问责机制,确保服务型政府建设。改变以往的只对上级问责的单向问责机制,建立对上和对下的双向问责机制,加强对领导干部的监督,建构以公共服务为指向的行政问责体制。使乡村民众能够切实参与到乡村治理事务中来,表达他们的合理要求;通过民众的有效参与,促使政府在有关公共服务的决策中,能够吸纳民众的意见,努力达到公共服务“最佳价值”。[8]

3.引入市场机制,积极改进乡镇的公共服务方式。以往的乡镇公共服务都是由乡镇政府直接提供的,往往是钱花了不少,但服务却没提供多少,所以乡镇政府要积极地引入市场机制,变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买,从而建立了政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。

参考文献:

[1]金太军.推进乡镇机构改革对策研究[J].中国行政管理,2004,(10).

[2]徐勇.变乡级政府为派出机构[J].决策咨询,2003,(5).

[3]胡星斗.希望尽快撤消乡镇政府[J].江苏农村经济.

[4]李昌平.乡镇体制改革和乡村社会发展由“政府本位”向“民间本位”转变[J].毛泽东邓小平理论研究,2004,(6).

[5][6]吴理财.乡镇政府撤消抑或自治[J].决策咨询.2003,(5).

[7]黄卫平,邹树彬.乡镇长选举方式改革案例研究[M].社会科学文献出版社,2003,(2):191-194.

[8]黄源协.从“强制性竞标”到“最佳价值”——英国地方政府公共服务绩效管理之变革[J].公共行政学报,2005,(15).

(责任编辑/王丽君)

作者：王佳佳