公益环保项目市场管理论文

商品交易市场是现代市场体系中不可分割的重要组成部分。大力发展商品交易市场，对于发挥流通的先导性作用、降低交易成本、加快流通速度、促进经济增长方式的转变，以及增加就业、改善居民生活环境、促进城市繁荣都不无裨益。近几年，在商务部积极推动下，我国商品交易市场快速发展，商品档次日益提高，交易手段更趋现代化，相关管理工作也得到加强。下面是小编为大家整理的《公益环保项目市场管理论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

公益环保项目市场管理论文 篇1：

美国民间“护水者”的环境公益诉讼实践

摘 要：作为美国民间河长、湖长的“护水者”组成社会组织(NGOs)，开展流域环境监测和监督，运用环境公益诉讼等法律手段，长期以来致力于通过公民保护行动来恢复相关流域生态健康。本文通过两个典型案例介绍美国护水者为了恢复流域健康所展开的系列环境公益诉讼实践，以期为我国的环境公益组织提供借鉴。

关键词：民间河长 流域治理 社会组织 环境公益诉讼

护水者(Waterkeepers)是美国的民间河长、湖长，他们组成社会组织，致力于恢复受损流域生态健康。他们不仅是流域民间科学家，在所在地开展流域环境监测和监督，还与法学院法律诊所和律师事务所律师合作，运用环境公益诉讼等法律手段，在较长的时间内持续推动流域社会-生态系统的可持续发展。本文选取两个案例介绍美国护水者为了恢復流域健康而进行的一系列环境公益诉讼行动。第一个案例是纽约的哈德逊河护河者协会通过美国国家污染物削减系统公民诉讼制度改变流域内产业排污现象并带动全流域的生态系统恢复;第二个案例是保护法基金会通过一系列的环境公益诉讼，促使州、联邦政府重新制定控制佛蒙特州的尚普兰湖磷污染的污染物最大负荷规划，有效扭转了尚普兰湖的富营养化的趋势。

一、“护水者”可提起的环保公益诉讼类型

“护水者”最早是美国20世纪60年代期间在纽约州哈德逊河流域社会-生态系统中公民自发兴起的保护河流的社会组织，后来各地的护水者形成护水者联盟，致力于通过社会民间行动来恢复流域的健康。[1]迄今为止，护水者联盟在全球有超过340个成员组织，遍布44个国家，他们又被称为民间“河长”，巡护流域面积超过2.69百万平方英里。护水者的目标是恢复流域的健康，保持水体可饮、可渔、可游。护水者的主要工作方式包括一线调研的巡河，在发现环境违法、污染问题和环境损害等问题时向环境监管部门报告检举，申请执法;采取法律行动和政策倡导;与科学家合作从事民间污染测试，提供第三方的生态环境数据;环境教育团队与当地的合作伙伴合作获得社区公众的支持。

提起环境公益诉讼的实践是护水者实现恢复流域健康的关键途径。在美国的法律语境里，政府或检察官可提起的民事执法诉讼(Civil Enforcement Actions)，包括政府作为公益信托人提起自然资源损害赔偿诉讼，这类诉讼一般不称为公益诉讼，这与我国对公益诉讼的理解和制度化有所不同。公益诉讼、公益法的概念在美国一般指律师、非政府组织运用诉讼、法律寻求社会公平正义的非法律概念，在上世纪60年代的欧美开始被广泛使用。无论是诉政府、诉私人主体，美国的诉讼都遵循民事诉讼程序，只要诉讼类型能够促进社会公平正义，环保组织都可以使用诉讼作为策略性的工具。因此，由环保公益组织等非政府组织提起的环境公益诉讼具有类型多样化的显著特征。

环保公益组织在美国提起的环境公益诉讼主要有以下五种基本类型：

(一)公共妨害 (Public nuisance) 诉讼

美国的环保组织运用普通法中的公共妨害作为诉因提起环境公益诉讼。公共妨害，根据美国法律协会所编的1979年《侵权法(第2版)重述》，是指对一般大众公共权利的不合理干扰，是普通法中侵权的一种类型。[2]公共妨害关键构成要件之一是侵害者的干扰行为构成对公共利益的实质性损害，或存在实质性损害的重大风险。

(二)司法审查之诉

除了基于侵权法的公共妨害诉讼以外，社会组织还根据美国的《行政程序法》或单行行政法，对可能造成严重环境损害的建设项目提起司法审查之诉。哈德逊河保护组织诉联邦电力委员会和塞拉俱乐部诉莫顿两起确立环保组织诉讼主体资格的里程碑案件就是这种类型的案件。美国的《行政程序法》规定：“由于行政机关的行为或相关法规意义上的行为而遭受法律的损害或不利的影响，有权提起诉讼请求对该行为进行司法审查”。[3]这些行为包括颁发排污许可证、未能制作充分的环境影响报告，出台的法律政策和规划、计划。

(三)公民诉讼之起诉违法者

美国的《清洁水法》规定排放污染物进美国通航流域的点源必须获得排污许可证才可以排放污染物。美国环保总署规定点源是任何由可识别的污染源产生的污染，只要点源的排污者没有许可证排污或者违反排污证进行排污即属于违法，任何人只要符合美国《宪法》规定的诉讼资格即可向法院提起公民诉讼。美国国会推出公民诉讼制度的目标是补充环境行政机关的执法，因此在公民诉讼提起之前，需要通知行政执法机关和违法者，以给予行政机关执法机会和违法者改正违法行为的机会。[4]

(四)公民诉讼之起诉行政机关

公民因美国环保署对非自由裁量义务的不作为，可提起诉环保署的执法诉讼。与中国对行政不作为定义不同，联邦政府机构决定是否对某一违法企业进行执法属于自由裁量权，因而不能被提起不作为之诉。针对EPA提起的公民诉讼实践主要是“限期之诉 (deadline litigation)”。通过限期之诉，环保组织可以敦促EPA出台具体的实施条例和迫使州政府出台更严格的规则和规划。

(五)基于《资源保护和恢复法》清理污染的公民诉讼

《资源保护和恢复法》的公民诉讼条款与普通法中的公共妨碍有一定的相似性，该法授予公民组织在污染者处置、排放行为可能造成紧急和足够的危害时，可以提起公民诉讼请求法院颁发禁止令。禁止令即要求被告从事一定的行为或禁止进行一定的行为。不同于其他环保法规的公民诉讼，基于《资源保护和恢复法》提起公民诉讼的原告，无需证明被告违反了处置固体和危险废物规定，只要证明被告排放和处置固体和危险废物存在紧急和足够的潜在危害。

二、护水者提起的流域公益诉讼典型案例

(一)哈德逊河流域健康与阔塞克溪系列诉讼

哈德逊河是北美东岸的一条重要河流，长315英里，发源于纽约州北部的Tear湖，汇集三个山脉Berkshires，Adirondacks和Castskills的溪流，从纽约城曼哈顿的Battery汇入大西洋。哈德逊河在美国工业化发展时期遭受严重的化学品、有毒物、重金属和城镇污水废物的污染。为了保护自己的家园，哈德逊河流的渔民们在一位作家兼渔夫Robet H. Boyle的领导下成立了一个环保公益组织-哈德逊河渔夫协会，这是第一个护水者组织。Boyle认为当时美国联邦政府花大价钱大力气去购买土地，设立国家公园的环境保护运动仅关注“荒野”保护，而对于普通人赖以生存的周边环境却置若罔闻，环保运动应该回归到人人都有责任保护自己身边的公共环境这个方向上。基于这样的信念，哈德逊河渔夫协会利用当时纽约州1888年生效的河流域与港口法和1899年联邦垃圾处理法案对沿河污染企业提起民事诉讼，要求它们停止污染。第一案就是起诉Penn Central铁路公司通过管道向哈德逊河的支流科罗敦河排放废柴油。哈德逊河渔夫协会1983年更名为护河者协会，致力于运用《清洁水法》等环保法律规定的公民诉讼制度监督沿河的污染者，促使他们遵守环境法，保护流域系统整全性和公共利益。[5]

阔塞克溪属于哈德逊河流域的一条城镇河道，流经纽伯市镇，是纽伯市与温莎市的交界线，长近7英里的河道上自其源头Chadwick湖起就建有水坝、工厂，污染严重 。从1984年8月开始，小罗伯特·肯尼迪律师和纽伯本地居民约·奥古斯丁与护河者协会志愿者们对阔塞克溪沿途的污染源进行地毯式排查，一共发现了24个污染者，其中包括三个市镇政府。护河者协会经过1年多的努力收集了20个污染企业和镇政府污染阔塞克溪的证据。他们首先把这20个案件的证据送到美国司法部，负责环境诉讼的首席检察官选取了违法性最为严重的四个污染企业准备提起民事诉讼或刑事检控。随后，他们把其余的案件提交给纽约州环境保护局哈德逊河区域办公室。护水者与区域办公室主任和区域总法律顾问一同制定联合执法的方案：环保局进行行政执法，同时护水者向联邦法院提起公民诉讼，所获得的民事罚款一半交给州的基金，另一半缴纳至特别成立的 “阔塞克溪基金”，用于阔塞克溪生态流域的修复。

1985年11月，护河者协会向联邦法院提起了16起公民诉讼，起诉污染阔塞克溪的16家企业，其中包括美国最大的石油公司之一Mobil Oil和纽伯镇政府等。他们的污染行为包括未经批准填充河岸湿地、远超排污许可排放有毒有害物、私设暗管、直接倾倒危险废物等。由于铁证如山，污染企业难以推诿，16个案子在法院开庭前就通过和解结案。州环保局一共判罚了35万美金，其中护水者所获得的15万美金的替代性罚款直接缴纳给了阔塞克溪基金。而且污染者撤走了他们的排污管道，镇政府清理了流经该镇的河道、重建了污水处理厂并聘请专业的顾问来管理污水处理厂及安排第三方公司清理有毒污泥。[6]

阔塞克溪系列诉讼开启了非重点污染源也应承担违法排污责任的时代，对哈德逊河的纽伯地区产生了深远的影响，促使当地企业和市镇政府遵守环境法律的要求。因环境公益诉讼建立起来的阔塞克溪基金(后改名为哈德逊河改善基金)的资金都被用来投入溪流的环境修复项目，对保护哈德逊河的水质和生态健康做出了重要贡献。这些环境修复项目的类型也多种多样，包括支持对阔塞克溪的生物多样性调查，生态系统恢复的方案设计，恢复自然湿地和野生动植物的生存环境，清除外来入侵种，鼓励更多公众参与保护的活动和环境教育项目等。[7]

阔塞克溪系列诉讼是哈德逊河护水者早期利用环境公益诉讼，以推动《清洁水法》中的许可证要求得到执行的法律行动。护水者最新的环境公益诉讼行动是2017年6月29日起诉美国环保总署，请求联邦区级法院根据《清洁水法》的规定迅速做出判决，责令美国环保总署为纽约州制定更为严格的水质标准，恢复和维持纽约城水体良好水质。2018年2月20日美国联邦区级法院驳回美国环保总署以正在帮助纽约城制定新水质标准为由要求中止审理的动议，该案仍在审理中。[8]2014至2018年护水者还成功利用纽约州的许可证制度和环境审查程序保护哈德逊河及周边社区免受原油运输的影响。

(二)尚普兰湖富营养化与环境公益诉讼

尚普兰湖是一个位于北美州的淡水湖，是五大湖区外的北美第二大淡水湖，水体主要位于美国的佛蒙特州和纽约州境内，但有一部分处于美国和加拿大的边界，属于国际湖泊。尚普兰湖是一个断层湖，湖的長度是201公里，宽度是23公里，面积为1269平方公里，最大深度是122米，但平均深度只有19.5米，有不少湖段和入湖河段都很浅。

尚普兰湖近年来深受富营养化问题的困扰。根据《清洁水法》规定：依据合理可得的数据和信息，各州须明确“不达标水体或受损水体”的标准。经过美国环保总署的批准，这类水体应被各州列入专门的名录里。[9]名录须依据特定标准对不达标水体排列优先顺序，排名靠前的须首先进行水质管理，实施每日最大总负荷规划(Total Maximum Daily Load， TMDL)，以恢复水体的水质和生态系统的健康。《清洁水法》规定州政府有责任为不达标水体制定综合考虑点源和非点源的TMDL规划。各州制定TMDL须提交美国环保总署批准。TMDL须以水体质量达标为目的。如果美国环保总署没有批准该州的TMDL，美国环保总署须在30日内制定相应的TMDL。

不达标水体/受损水体包括磷污染造成的水体富营养化。佛蒙特州很早就把尚普兰湖列在了需要优先用TMDL规划规制的水体名录里。针对磷的污染，美国环保总署在2002年批准了佛蒙特州制定的TMDL规划。保护法基金会和佛蒙特自然资源委员会是新英格兰地区的两家比较有影响力的环保公益组织，长期关注尚普兰湖流域健康，是尚普兰湖的民间护水者。保护法基金会和佛蒙特自然资源委员会在实践中发现2002年尚普兰湖的TMDL规划存在严重问题，认为该规划对于非点源污染的减排预估不切实际且该规划将一些点源污染不恰当的定义为非点源污染。他们认为实施这个TMDL规划根本不能实现恢复流域健康的目标，有必要推翻这个TMDL规划，根据新的调查和科学知识，重新出台新规划。[10]

保护法基金会和佛蒙特自然资源委员会决定在四个领域选择提起系列的环境公益行动来促使这个目标的实现。首先，这两家环保组织对于控制暴雨径流的磷污染提起了从申请到复议再到环境公益诉讼的系列法律行动，要求佛蒙特州自然资源局对进入五个受损水体的湖段的暴雨径流实施排污许可证的管理，减少磷的排放。暴雨径流是造成尚普兰湖磷浓度超标的重要因素。雨水冲刷屋顶、道路、停车场和其他铺砌表面，污水将污染带入水体，污染物包括磷、氮、金属、沉积物和其他污染物。《清洁水法》规定州拥有雨水排放的剩余制定权(Residual Designation Authority，RDA)，即可以要求地方市政或企业单位对暴雨径流实施排污许可证(NPDES)的管理。[11]2003年开始，保护基金会和佛蒙特自然资源委员会开始了推动州政府运用这一权力来履行其修复尚普兰湖水质的职责直至向佛蒙特州的环境法院提起诉讼。本案诉讼中争议焦点是“当自然资源局认定了某一暴雨径流排放对受损水体不达标有贡献，那么它是否还有自由裁量权决定不用RDA的权力削减其污染物的排放，对其进行NPDES的规制”。[12]环境法院经过审理最后支持了原告的诉求，判定自然资源局必须确定暴雨径流的污染量和对水体不达标的影响，一旦这些污染物的排放超过政府其他措施减少的排放量，那么就必须认为这些排放‘对违反水质标准有贡献’，而应被规制。审理中呈现证据足以证明五个区域的暴雨径流排放的污染物远超过目前减排的量，是五个受损水体继续不达标的关键因素，因此自然资源局必须行使其RDA的权力。为履行法院的判决，自然资源局终于在2009年出台了RDA的一般许可证，该许可证规定进入五个小流域的暴雨径流都必须遵循该许可证的管理。这个许可证目前要求34个公私经营主体用最佳管理措施来管理其暴雨径流。[13]

其次，保护法基金会和佛蒙特自然资源委员会发起了针对污水处理厂排污许可证的系列诉讼。美国在实施《清洁水法》的几十年中，重点都放在点源排放上，即工业污染源和污水处理厂的排放。尚普兰湖的富营养化问题，其磷负荷主要来源于流域内的暴雨径流、侵蚀、农业等面源污染的影响。污水处理厂导致的磷过量排放只占3%。尽管点源并非对磷排放的主要源头，但由于《清洁水法》的法律结构以及点源排放相比面源污染更容易监测和控制，因此环保组织选择污水处理厂提起诉讼作为一个环保策略。2002年的TMDL规划对60家污水处理厂的磷排放进行浓度和总量的控制。TMDL规划要求自然资源局要对每一家污水处理厂规定合规计划，并且为污水处理厂的设施升级提供所需要的资金。如果资金不到位，市镇的污水处理厂可以暂不合规。[14]保护法律基金会和佛蒙特自然资源委员会认为自然资源委员会批准的多个污水处理厂的NPDES许可在允许增加磷排放的同时并没有证明其他排放源的排放减少，因此，这些许可有可能造成水质超标，它们向佛蒙特州环境法院提起了系列的诉讼，诉请法院撤销市政的污水处理厂的许可，重新颁发规定更为严格的排污许可证。被告包括州府Montpelier市的和州最大的城市南伯林顿市。佛蒙特州环境法院基本同意保护法基金会的观点，认为负责颁发许可证的行政主管部门不能仅看2002年书面的TMDL的规划，而是要看实际流域水质的变化即是否再增加磷的负荷。如果要增加排污，行政主管部门必须就水体目前水质进行合理分析。法院据此撤销了Montpelier市的NPDES许可，要求自然资源局重新制定更为严格的许可证。这一系列诉讼的成果是有效制止了众多废水处理厂依据2002TMDL计划获得增加排放的许可证。

再次，农业面源污染是尚普兰湖磷负荷超标的重要来源，占所有来源的40%。特别是Missisquoi地区，由于主要以农业生产为主，磷的入湖量大，蓝藻几乎年年爆发。为此，上个世纪九十年代，佛蒙特州通过州立法启动了农业水质规制项目，旨在防治畜禽养殖的废物流入湖体，要求各个农场主采取要求的管理措施(Required Agriculture Practices RAPs)来减少废物对地下水和地表水污染。这部法律还要求州农业食品和市场管理局对特定的农场、特定的问题进行场地最佳管理技术的规制(Best Management Practices， BMPs)。该法规定州农业、食品和市场管理局必须寻找足够的资金支持来帮助农民实施RAPs和BMPs。2013年，保护法基金会提出申请，要求农业、食品和市场管理局对在Missisquoi地区的所有农场实施BMPs规制，理由是Missisquoi地区的磷排放量太大，是该湖段污染的主要来源，必须采取严格措施才能避免更大的损害。农业、食品和市场管理局就这一申请召开了公众听证后，于2014年做出否定的决定。理由有三点：一是该申请与正在进行中的美國环保总署审查尚普兰湖TMDL规划的程序有冲突;二是这一申请不合法地把证明农场违反水质规定的举证责任转移到了农业、食品和市场管理局;三是没有足够的资金可以辅助农民实施BMPs。保护法基金会就农业、食品和市场管理局的决定在2014年12月16日向佛蒙特州高级法院的环境法庭(原环境法院)提起诉讼。该案件最后双方和解结案。之所以能够和解结案是因为在该案的审理期间，佛蒙特州的议会通过了2015年第64号法案。该法案对原有的农业水质规制项目做了重大的修改，包括取消了农业、食品和市场管理局在对农场实施BMPs规制时应考虑是否有资金支持的要求。环境公益诉讼原告保护法基金会在和解协议中允诺在十年内不再向农业、食品和市场局就BMPs规制提出异议，而该局也会对尚普兰湖中的污染较严重的小流域做进一步评估，确定是否要对所在区域的农场实施BMPs的规制。[15]

最后，保护法基金会于2008年在联邦地区法院起诉美国环保总署，请求法院判令美国环保总署撤销2002年尚普兰湖的TMDL规划，重新制定能够恢复流域健康新的TMDL规划。保护法基金会依据《联邦行政程序法》，诉称美国环保总署批准的2002尚普兰湖TMDL规划是“武断的、反复无常的、不合法的的决定”。主要基于以下四点理由：首先，《清洁水法》要求TMDL规划要包括一个因污染物负荷与水质关系存在不确定因素而需要设置一个安全边界值来确保污染物的负荷总量、减排分配能够达到目标水质，然而佛蒙特自然资源局使用的模型所估算的安全边界是不足以达到目标水质而不符合《清洁水法》的规定。其次，保护法基金会认为2002年的TMDL规划的措施不足以确保非点源的污染获得预期的减排量，基于难以实现的减排量而允许点源污染新增排放量也是违反《清洁水法》的要求的。再次，保护法基金会还指出原TMDL规划采用总排污量来规定非点源污染的排污量而不是分配到具体的污染源是不合理的。最后，原TMDL规划没有考虑到气候变化的因素，所采用的预测模型未能准确预计磷排污与水质的互动关系。然而，美国环保总署不认同最后的两个观点，认为佛蒙特州对磷的负荷分析和水温基准年的选择是科学的，并有充分的数据支撑。[16]

经过一年多的谈判，美国环保总署和保护法基金会最终同意约定“部分自愿发回重议”——这样美国环保总署可以重新考虑是否批准该TMDL计划。保护法基金会称之所以同意和解，是因为在诉讼的5年当中，原TMDL规划的缺陷已经确凿无疑。事实上，该案达成和解的几个月后，美国环保总署撤销了佛蒙特州2002年对于尚普兰湖的规划，并要求州政府制定新的TMDL规划。最终，美国环保总署，佛蒙特州自然资源局，农业、食品和市场管理局在2016年7月17日公布了新的TMDL规划。这个新的TMDL规划不仅纠正了原TMDL规划中的错误，还加入很多最新的科学研究成果，特别是恢复生态学、社会-生态系统科学和可持续性科学，被认为是美国流域恢复的一个里程碑。新的TMDL规划不仅运用了源头减排、工程减排的方法，还充分考虑到流域内的土地利用，增加河流廊道和泛洪区，允许自然驱动的恢复过程能够在复杂的社会-生态系统发生而有望形成一个新的以恢复流域健康的系统态势。[17]

三、总结和启示

美国的护水者认为环境公益诉讼是他们能够推动恢复流域健康，保护水域水质的有效工具。环境公益诉讼有多种类型，每一种类型都有它的合适作用，从而构成一个环境公益法系统。通过赋权给公民和环境公益组织，能够促进多利益相关方的合作，实现对政府和污染者有效的监督和问责。美国的护水者的环境公益诉讼实践，证明社会协同进行的环境公益诉讼行动能够促进更为有效的排污许可证制度，能够改善水质，使流域修复规划更为完善，还可以促进危险物质的清理和受损自然资源的恢复以及参与州许可证的审查过程预防水域和周边社区遭受不可持续的发展活动的负面影响。[18]

对我国致力于保护和修复流域健康的社会组织而言，拥有超过50年实践经验的美国护水者带来的最大启示是：要促进流域社会-生态系统的健康，环境公益诉讼原告可就其所关注的流域进行时间跨度更长远规划，以更开阔的思路采取环境公益诉讼等法律行动策略，提出有针对性的司法救济方案，并与流域内不同层面的环境决策过程进行协调和衔接。环境公益诉讼案件不应是孤立的个案，而应构成系列的法律行动，以促进流域社会-生态系统的可持续性。

目前我国环境公益诉讼类型还有一定局限性，社会组织还不能提起行政环境公益诉讼，针对影响流域健康至关重要的政府发展规划、环境治理规划、修复规划能否提起司法审查还有待探索。从护水者的实践经验来看，这些类型的诉讼在我国都应该放开，以释放公众参与和环境司法的潜力，让民间力量为恢复我国流域健康做出更大的贡献。

注释：

[1]“流域”是指湖泊、河流、溪涧、湿地、河口或海湾的集水区域。参见美国环境保护局：《美国流域水环境保护规划手册》，中国环境科学出版社2010年版，第1页。

[2]A public nuisance is “an unreasonable interference with a right common to the general public.” Restatement (Second) of Torts § 821D

[3]5 U. S. C. § 702 (1966)https：//www.law.cornell.edu/uscode/text/5/702

[4]参见林燕梅、成功：《美国环境公益诉讼制度下的水污染案例分析》，《中国环境法治》2011年第1期。

[5]John Cronin & Robert F. Kennedy， JR： The River Keepers Two Activists Fight to Reclaim Our Environment as a Basic Human Right， Scribner， 1997， P48.

[6]同前注[5]，第92-112页。

[7]J. G. Barbour：Biodiversity Survey andNatural ResourcesInventory and AssessmentFinal Report， 2004.

[8]Riverkeeper， Inc. v. Pruitt， United States Court Southern District of New York， 2018年2月20日，https：//www.casemine.com/judgement/us/5a93c424add7b04a0d99366e

[9]33 U.S.C. §1313Water quality standards and implementation plans.

[10]参考Matt Champman and Jen Duggan： The Transition Towards the 2016 Lake Champlain TMDL： A Survey of Select Water Quality Litigation in Vermont From 2003-2015， Vermont Journal of Environmental Law， Volume 17， Issue 4， 629-649.

[11]33 U.S.C. § 1342(p)(2)(E); 40 C.F.R. § 122.26(a)(1)(v).

[12]Stormwater NPDES Petition， No. 14-1-07

[13] Residual Designation Authority (RDA)， DEP’T ENVTL. CONSERVATION， http：//dec.vermont.gov/watershed/stormwater/permit-information-applications-fees/rda#General Permit

[14] Matt Champman and Jen Duggan： The Transition Towards the 2016 Lake Champlain TMDL： A Survey of Select Water Quality Litigation in Vermont From 2003-2015， Vermont Journal of Environmental Law， Volume 17， Issue 4， 629-649.

[15]同前注[14]，第643-646页。

[16]同前注[14]，第647-650頁。

[17]Mike Kline， Giving Our Rivers Room To Move： A New Strategy and Contribution to Protecting Vermont’s Communities and Ensuring Clean Water， Vermont Journal of Environmental Law， Volume 17， Issue 4， 765.

[18] Paul Gallay：52 Years of Environmental Public Interest Litigation-New York’s Hudson Riverkeeper， https：//www.riverkeeper.org/wp-content/uploads/2018/04/Paul-Gallay-presentation-China-Conference-April-22-2018.pdf.

作者：林燕梅

公益环保项目市场管理论文 篇2：

推动商品流通和物流体系建设再上新台阶

商品交易市场是现代市场体系中不可分割的重要组成部分。大力发展商品交易市场，对于发挥流通的先导性作用、降低交易成本、加快流通速度、促进经济增长方式的转变，以及增加就业、改善居民生活环境、促进城市繁荣都不无裨益。

近几年，在商务部积极推动下，我国商品交易市场快速发展，商品档次日益提高，交易手段更趋现代化，相关管理工作也得到加强。近日，商务部市场体系建设司司长常晓村就相关问题，接受了本刊记者的专访。

商品交易市场发展呈现出五大特点

《中国市场》：常司长，在您看来，近几年来我国的商品交易市场发展态势如何?

常晓村：近些年来，我国的商品交易市场发展迅速，其规模化、规范化、专业化及现代化水平不断提高，在引导消费、促进生产、增加就业、促进产业升级以及优化资源配置等方面发挥了积极的作用。

从总体上看，我国商品交易市场已经从规模扩张向质量提升转变，体现在其硬件设施得到明显改善、流通规模稳步扩大、商品档次日益提升、运行质量不断提高。

根据有关部门公布的统计数据，截至2005年底，全国共有商品交易市场75563个。其中消费品市场69520个，比2004年同期减少2032个，下降2.84%。生产资料市场6043个，比2004年同期减少596个，下降8.98%。2006年底，全国亿元以上商品交易市场数量达到3876个，比2005年增加553个。

《中国市场》：我国商品交易市场在质量提升转变过程中，呈现哪些新特点?

常晓村：不难发现，我国的商品交易市场发展正呈现出以下五大特点。

一是向规模化方向发展。据统计，2006年全国亿元以上商品交易市场摊位数为252.8万个，比2005年增长12.4%;营业面积1.8亿平方米，比2005年增长37.5%;年成交额3.7万亿元，比2005年增长23.7%。年成交额10亿元以上的商品交易市场有743个，成交额占全部亿元以上市场成交额的3/4。其中,成交额100亿元以上的市场有53个，成交额占全部亿元市场成交额的近1/3。

二是专业市场继续占据主导地位。2001-2005年我国亿元市场中专业市场在数量、摊位数、营业面积、成交额等方面的比重逐年上升。2006年专业市场数量、摊位数、营业面积、成交额分别占全部亿元市场的65.1%、58.3%、71.3%和70.8%，仍然占据主导地位。值得注意的是，专业市场摊位数、营业面积占全部亿元市场比重分别比2005年增加了0.4个百分点和4.7个百分点，但成交额和数量的比重却分别下降了0.1个百分点和1.5个百分点。

三是经营效率明显提高。规模化经营特别是批发经营比重增加，提高了商品交易市场的运行效率。2006年亿元以上商品交易市场平均摊位营业面积达71.5平方米，平均摊位年成交额达146.9万元，分别比2005年增长22.3%和10%。市场规模越大，平均摊位成交额越高。100亿元以上市场摊位年平均成交额和单位面积成交额分别为506.4万元和6.6万元，分别是亿元市场的3.4倍和2.4倍。

四是改造提升步伐加快。随着经济发展，生活水平提高，人民群众对购物环境、商品质量等方面的要求越来越高。一些地方在加快城市建设的过程中，相继对商品交易市场进行了升级改造。对不符合规划、影响交通和市容、存在扰民问题和安全隐患等问题的市场进行了整改和迁建。不仅改善了购物环境，完善了服务功能，也提升了城市形象，促进了社会稳定。

五是农产品批发市场发展迅速。在国家利农惠农政策的扶持下，农产品批发市场得到快速发展。2006年亿元以上农产品市场数量增加了272个，成交额增长了79.9%。2006年纳入商务部“双百市场工程”的100家大型农产品批发市场交易总额超过3000亿元，占全国亿元以上农产品市场交易总额的1/3以上，累计带动新增就业81万人，其中直接就业人数为20万人。2007年上半年，100家大型农产品批发市场交易额超过1600亿元，带动出口16亿元。

加强商品交易市场的规范管理与分类指导

《中国市场》：在商务部市场体系建设司的指导下，我国的商品交易市场通过从规模扩张向质量提升转变，其硬件设施明显改善、流通规模稳步扩大、商品档次日益提升、运行质量不断提高。但您认为商品交易市场在建设管理方面，还存在哪些问题，如何解决?

常晓村：虽然我国的商品交易市场已经取得了可喜的成就，但是我们也要看到，在我国的商品交易市场发展过程中，还存在一些不容忽视的问题。譬如，由于市场管理还不到位，商品质量问题仍然比较突出，假冒伪劣产品也存在于不少市场之中;管理体制不顺，法律法规不健全，经营秩序有待进一步规范;缺乏合理规划布局，低水平重复建设严重，设施建设总体上仍比较落后;交易方式还不适应现代化大生产、大流通的需要等。

对于我国正在快速发展的商品交易市场，我们的管理原则是既要抓规范管理，也要搞升级改造;既要坚持以人为本、关注民生，也要坚持科学发展观，促进社会和谐稳定。

《中国市场》：商务部市场体系建设司在商品交易市场建设方面做了大量切实有效的工作，能否作些具体介绍?

常晓村：好的。在市场建设方面我们主要做了以下工作：

一是支持农产品批发市场建设。为构建农产品现代流通体系，促进农业增效、农民增收和农村发展，保障农产品流通安全，商务部于2006年实施了“双百市场工程”。安排5亿元资金重点支持100家大型农产品批发市场和100家大型农产品流通企业进行标准化、现代化改造。重点支持农产品批发市场的质量安全追溯系统、环保等准公益设施和仓储、配送等经营设施建设;重点扶持农产品流通企业的冷链系统和生鲜农产品配送中心建设，推动农产品流通产业化和规模化。

“双百市场工程”作为一项惠农利民的工程，是商务部从流通领域推动“三农”问题解决，促进社会主义新农村建设的一项重要举措。“双百市场工程”实施时间虽然不长，但在拓宽农产品流通渠道、解决农产品“卖难”方面已经初见成效，取得了“兴一个市场，带一批产业，活一方经济，富一方农民”的良好效果，引起社会各界广泛关注。今年4月，商务部、财政部联合下发了《关于2007年继续实施“双百市场工程”的通知》(商财发[2007]145号)，决定继续采取投资补助、财政贴息和税费优惠等措施，对有关建设改造项目予以资金支持。

二是加强大宗商品交易市场管理。为贯彻落实《期货交易管理条例》有关禁止变相期货交易的规定，2003年11月，商务部会同公安部、工商总局组织开展了大宗商品交易市场的检查。商务部下发了《关于大宗商品交易市场限期整改有关问题的通知》(商建发[2007]138号)，对大宗商品交易市场整改工作提出了明确要求。目前，各省市已经上报了本地区需要整改的市场基本情况和实施方案。与此同时，我们还积极配合有关部门发展期货市场，棉花、白糖、PTA(精对苯二甲酸)、锌、聚乙烯、菜籽油期货品种已经成功在我国上市交易。

三是开展了建材市场整顿规范工作。具体来说，一是配合质检总局等部门搞好建材市场专项整治工作。近年来，按照全国整规领导小组的统一部署，商务部积极协助质检总局等部门开展建材市场专项整治工作。根据建材市场发展的新形势，参与制定了《整顿和规范建材市场秩序规划》(2005年-2007年)，分年度印发《建材市场秩序专项整治工作重点》，指导各地各部门开展整治工作。通过集中力量对重点区域、重点行业、重点市场进行整治，协调建立长效监管机制，建材市场秩序得到明显好转。二是组织制定、发布《招商制建材家居市场建设及管理技术规范》行业标准，并指导有关行业组织积极宣传贯彻实施，引导招商制建材市场向规范化发展。

四是积极推进流通标准化工作。众所周知，由于缺乏统一的标准和规范，商品流通效率低、秩序混乱的问题难以避免。加强商品交易市场管理，必须大力加强流通标准化工作。

近年来，商务部发布了《农产品批发市场管理技术规范》、《招商制建材家居市场建设及管理技术规范》等79项行业标准和48项国家标准，为提高流通效率、促进商品流通规范化、现代化创造了条件。

为更好贯彻实施《农产品批发市场管理技术规范》国家标准，商务部会同农业部、税务总局、国家标准委联合下发了《关于开展农产品批发市场标准化工作的通知》(商建发[2005]30号)，有力地促进了农产品批发市场的升级改造工作。

五是建立全国重点商品交易市场联系制度。这项制度的建立，对于加强我国商品交易市场规范管理与分类指导工作很有帮助。2004年10月商务部下发了《商务部关于建立重点商品交易市场联系制度的通知》。在各省及有关协会推荐的基础上，经过专家论证，2006年3月，确定48家商品交易市场为商务部重点联系市场，并向社会公布了名单。其中，农副产品类28家，生产资料类20家。这些重点市场定期向商务部报送经营情况，为我们制定政策，提供了重要的参考。

加速商品交易市场的立法和标准化工作

《中国市场》：近年来，我国经济建设持续快速发展，流通领域尤其是批发市场既面临难得的发展机遇，又面临严峻挑战。请您谈谈，商务部市场体系建设司就进一步促进我国商品交易市场的战略性调整方面，有哪些新的举措。

常晓村：对于这个话题，我想主要谈五个方面的意见。

一是继续加强商品交易市场立法工作。从全国来看，统筹商品交易市场规划布局，加强商品交易市场建设管理，引导和促进商品交易市场改造升级，促进商品交易市场规范、协调与可持续发展，非常重要，也日益迫切。商务部十分重视商品交易市场立法及规划管理工作。今年，商务部配合国务院法制办就《城市商业网点管理条例》征求有关部门意见，对《条例》进行了修改完善，《条例》有望年底出台。

目前，商务部正在起草《农产品批发市场管理办法》、《旧货流通管理办法》、《大宗商品交易市场管理办法》等6部规章。拟对市场规划建设及准入管理、基本交易规则、市场经营管理者责任、交易商权利义务、商品品质保证、监督检查等做出明确规定，逐步将商品交易市场管理纳入法制化轨道。

二是大力加强流通标准化工作。今年3月，商务部颁布了《流通标准“十一五”发展规划》，计划五年内完成300项涉及商品分类、零售批发、商贸服务等与生产生活及消费密切相关领域的标准制修订工作，逐步建成与国际接轨的现代流通标准体系和科学促进机制。今年已下达汽车配件专业市场经营规范、小商品分类指南等75项行业标准项目计划。近期，将抓紧组织出台《商业流通基础设施分类》等重要标准。

三是加强商品交易市场建设指导工作。今年3月，国务院发布了《关于加快发展服务业的若干意见》(国发[2007]7号)，明确提出要“大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合、互动发展”;“提升改造商贸流通业，推广连锁经营、特许经营等现代经营方式和新型业态”。根据《意见》精神，商务部将继续大力加强农产品批发市场建设，加大生产资料市场建设管理力度，鼓励发展面向民生的商品交易市场。积极发展电子商务、品牌代理、物流配送等新型流通形式和营销方式，着力推进商品交易市场交易方式、管理方式和制度创新。整合现有的资源与渠道，构建新型的工商关系，提高流通效率，降低流通成本。

近期，商务部将进一步完善重点市场联系制度，扩大重点联系市场范围;加强生产资料市场行业管理，改造提升传统业态，促进生产资料流通体系创新，大力发展现代物流;深入贯彻落实《期货交易管理条例》，认真做好大宗商品电子交易市场限期整改的各项后续工作，并于年底前公布通过验收的市场名单;协助有关部门推动钢材、棕榈油等期货新品种上市，充分发挥期货市场的积极作用。

四是努力协调落实相关扶持政策。《国务院关于加快发展服务业的若干意见》已经明确，要“依据国家产业政策完善和细化服务业发展指导目录，从财税、信贷、土地和价格等方面进一步完善促进服务业发展政策体系”。我们将积极协调有关部门，搞好相关政策的落实工作。引导金融机构加大信贷支持，吸引社会资金投入商品交易市场软硬件设施建设。

五是充分发挥中介组织作用。在加强商品交易市场管理与指导、推动商品交易市场发展方面，中介组织大有可为。因此，今后我们将充分发挥行业协会、学会等中介组织的协调、指导、监督和自律作用，积极支持这些中介组织开展一些有利于加强政府与企业沟通理解的研讨、座谈及交流活动。

《中国市场》：最后，请您对我国商品交易市场的长足发展提出几点希望。

常晓村：商品交易市场是我国商品流通的主要渠道之一，在我国商品流通中占有十分重要的地位。

在当前我国朝着“走新型工业化道路和居民消费结构升级”的方向迈进的新形势下，切实有效地推动我国商品交易市场的规范、健康发展和改造提升，全面提高流通现代化水平，发挥流通先导作用，对于实现物尽其用、货畅其流、降低社会交易成本、提高资源配置效率具有重要意义。

促进我国商品交易市场快速、健康、和谐发展，是推进我国经济结构调整、加快经济发展方式转变，以及解决民生、促进社会和谐的客观要求。希望各有关部门、行业组织和相关企业共同努力，推动我国商品流通工作和物流体系建设尽快迈上一个新台阶。

作者：刘丽琴

公益环保项目市场管理论文 篇3：

中国彩票业的发展及其政府规制

〔摘要〕 近年来，中国彩票业得到了快速发展。根据多种预测中国彩票业快速发展趋势将还会持续下去。为推动中国彩票业的长远发展，必须进一步强化政府规制，以解决当前彩票行销监管中的一系列问题，确保彩票业发展的公益目标，限制其消极影响。

〔关键词〕 彩票;彩票业;政府规制

〔

彩票是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。在我国，国务院特许发行福利彩票和体育彩票。近年来，“问题彩民”、彩票造假、博彩亿元大奖等各类新闻报道不时见诸媒体，经常成为社会热点话题。这些现象的背后是中国彩票行业的高速发展以及发展中对政府监管的呼唤。

一、中国彩票业的发展及趋势

我国彩票产生于改革开放的大背景，目前已有20多年的历史。经国务院批准，1987年民政部发行的社会福利有奖募捐券成为中国社会福利彩票(简称为福彩)的前身，而国家体育总局则从1994年开始在全国发行体育彩票(简称为体彩)。1999年前，我国发行的彩票都是传统的即开票。由于技术、发行等条件制约，彩票发行成本较高，发行规模受到限制，13年间两家彩票机构共发行彩票500亿元人民币。

从2000年开始，经过技术改造，通过网络发行的电脑彩票成为主流，目前电脑彩票的市场份额占整个彩票市场的95%以上，中国的彩票事业从此开始步入一个快速发展时期。根据财政部2013年1月7日公布的数据，2012年，我国彩票销售总额达到了2615.24亿元，比2011年相比较增加了399.42亿元，增长18.0%。其中福利彩票销售1510.32亿元，同比增长18.2%;体育彩票销售1104.92亿元，同比增长17.8%。2000年以来，我国彩票销售的年均增速达到25.5%，远远超高其他产业的发展速度。目前中国彩票以420多亿美元的市场销量，成为仅次于美国的彩票市场，并且有望5年左右成为世界最大的彩票市场。以约30%的综合公益金比例计算，2012年中国彩票共筹集公益金780多亿元。彩票筹集的巨额资金支撑起中国社会福利整体投入的三分之一强，极大地改善了社会弱势群体的生存状态，推动了社会福利、慈善公益事业的发展。除筹集社会福利和社会公益资金之外，彩票行业的发展在多个方面拓宽了人们的就业渠道，给广大人民群众增添了的生活情趣和色彩，并抑制了非法赌博想象，在一定程度上减少了赌博、私彩等的泛滥，从而成为维护社会稳定、增进社会和谐的重要手段。

根据世界彩票协会的数据，世界140多个国家和地区发行各种彩票，21世纪以来，世界彩票销售的年均增幅为5.4%，2011年全年销量超过2620亿美元。与2011年上半年相比，2012年上半年全球彩票销量平均增幅高于10.7%，其中包含中国在内的亚太地区增幅为20.7%。彩票业在全世界已经发展成为一个持续增长的新兴产业。在我国，彩票发端于社会福利与体育设施投入的不足，但是，目前它已经成为人们经济社会生活的重要组成部分。我国彩票业以高于世界彩票业发展的速度增长，而且这种高速发展趋势依然会持续下去。这中判断基于以下因素的考虑。

首先，从世界彩票发行发展规律来看，我国彩票增长的潜力巨大。世界各国彩票发展历史表明，彩票是现代社会民众日常社会生活的一部分，它是一种经济社会现象。研究发现，影响彩票消费的因素很多，其中既有消费者个人因素，也有社会因素。其中，彩票消费与国家经济发展水平有着较高的相关性，也与人均GDP数量有着极高的相关性。2012年，我国国内生产总值为519322亿元，比2011年增长7.8%。著名国际彩票研究专家Garrett先生在研究世界各国彩票销量与GDP关系时发现，各大洲的相关比例系数相差很大，欧洲最高、非洲最低，亚洲为0.214%。如果按照这个比例计算，我国彩票发行规模超过1万亿元，而目前我国福利彩票和体育彩票的发行规模才2600多亿，增长空间巨大。另外，“十一五”期间，我国彩票发行销售平均以年均20%的速度增长。以此预测，“十二五”期间，我国彩票发行销售额也将突破1万亿元。Garrett先生还研究了彩票发行比重与人均GDP的关系。他发现人均GDP处于3501美元～16000美元的一组国家彩票发行率最高，约为GDP总量的1.05%。[1]如果按照这个比重计算，我国彩票发行市场的未来空间更为巨大。目前，全国各地大量出现的非法“私彩”现象，也从反面证明我国彩票仍有很大的发展空间。

其次，从我国彩民现状及其人口比例来看，我国彩票同样存在巨大增长空间。一般说来，世界大多数国家的彩民大约占到其总人口的50%，在美国、英国、法国、澳大利亚等国家彩民比例甚至超过了60%。目前，我国彩民的数量估算在2亿人左右，仅占我国总人口比例的15%，这大大低于国际社会的平均水平。同时，我国彩民的年均购彩的数量也较少，据估算约为500元左右，这大大低于国际社会彩民购彩的平均水平，也低于在其收入中所占比重。而从我国彩民的社会构成来看，我国彩民以中下层民众、特别是底层民众居多，其中很多是怀揣“发财梦”的农民工和个体户。他们的收入相对较低，生活状态不稳定，购彩行为也相对缺乏理性，购彩的可持续性也较差。大量具有较高消费能力和公益慈善意愿的中等收入群体，因为彩票市场的“自发底层化”而较少进入彩票消费市场。国际经验表明，恰恰是这个群体理应成为彩票市场消费的主流人群。如果有合适的彩票玩法和便利、时尚、舒适的购彩消费环境，中产阶层将会成为未来彩票市场的主力军。

另外，伴随我国现代化的持续推进，2011年我国的城市化水平已经越过了50%的临界点，这为彩票消费的增长提供了新的契机。而我国城乡居民的收入水平不断提高，国家民生财政支出持续增加，社会保障体系不断完善，保障水平稳步提高，民众的公益慈善意识不断提高。这都将为我国彩票业快速发展提供良好的经济社会基础，使得彩票业快速发展的趋势得以延续。

二、彩票业政府规制的涵义及其动因

我国彩票业的高速持续发展要求强化彩票业的政府规制。所谓政府规制是指具有法定机构依照一定制度规范对被管制者所采取的系列化行政管理与监督行为。政府规制的基本目标是对被管制者的行为进行规范化，以控制系统风险，防范不良行为，限制负面影响，从而保障国家和社会的整体利益。彩票业的政府规制是指政府部门等彩票监管机构依法对彩票业的运行进行管理监督，规范彩票市场秩序，打击非法彩票活动，并确保彩票受益最大限度用于社会公益，同时尽可能限制彩票业的负面影响。彩票业的政府规制主要包括三方面：一是彩票发行销售等日常运行的规制;二是彩票公益金筹集、分配及使用的规制;三是彩票负面影响或者危害的防治与限制。这三方面之间相互联系、相互影响，共同确保彩票业以社会公益为基本取向，而不是滑向博彩行为。

对彩票业进行政府规制是由彩票以及彩票业的特征所决定的。彩票是对人们侥幸、投机心理的利用，彩票的基本属性就是其售卖关系的射幸性。也就是说，彩票行销机构和彩票购买者之间通过彩票购销建立起一种射幸性合同关系。射幸合同是指一方向对方支付对价，另一方则取得在合同成立时不能确定、也不必然发生的或然性利益的合同。彩票合同具有射幸性，它本身并不强调等价、平等的交换，而是强调机会产生及中奖所得的偶然性。在这种合同中，一方当事人支付后所买到的只是一个机会或者概率，射幸合同确定的利益并不必然发生。正是这种不确定性使得此类合同染上了“赌博”的色彩，这就是说付出代价的当事人既可能是“一本万利”，也可能是一无所得。基于彩票的这种基本属性，彩票业本身并不创造新的价值，而是在满足民众投机心理、娱乐民众的同时转移财富，进行社会财富的再分配。在分配中，彩票业并非遵循等价交换原则，而是崇尚“以小搏大”，这使其可快速集聚民众手中的小额资金而产生财富聚集效应。这种财富聚集如果不是政府垄断经营，并将其引导致公益慈善、社会福利也就失去了其存在的合理性。当然，彩票业的风险和危害也不容忽视，彩票业需要事先确立并执行规范的游戏规则、公正的开兑奖程序，以保障运行的公平和诚信。同时，彩票属于博彩业的一种，若人们沉溺其中会浪费大量时间、金钱，造成病态行为与病态人群，或者导致洗钱、贪腐等犯罪行为。对彩票业的政府规制可以保障彩票的公信力，保证彩票发行的公益性，并将彩票的负面影响限制在最小限度内。

三、中国彩票业的政府规制及其问题

1987 年，伴随新中国彩票的诞生，彩票业的发展，政府对彩票业的规制也逐渐推进，从最初的部门内部自我管理拓展到跨部门的监管。但是，面对我国彩票业的快速发展趋势，彩票业政府规制的问题也逐渐暴露出来。

我国对彩票业的政府规制是从部门化的内部自我管理起步的。1987年，民政部在发行社会福利有奖募捐券时，成立了“中国社会福利有奖募捐委员会”(简称中募委)，由其承担奖券发行管理职能，而发行工作由“中国社会福利奖券发行中心”承担。地方政府组建的相应机构在业务上接受上述两机构的指导，从而在全国形成了以民政部门为核心不同层级的彩票行销及管理体系，彩票发行、销售以及彩票公益金的分配大多有民政部及中募委承担，同时彩票公益金也由其自主使用。这从1987年6月出台的《发行社会福利有奖募捐试行办法》及其后民政部、中募委发布的相关奖券及其销售管理规范中可以体现出来。

1994 年 3 月，国务院批准国家体委发行体育彩票，体委组建了体育彩票管理中心负责具体发行工作。由此奠定了民政、体育两部门分别发行福利彩票和体育彩票的格局。两部门还出台了相应的彩票管理办法，对彩票的发行、销售及其监督管理等进行规范。1994 年 5月，中办、国办出台《关于彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》，明确由中国人民银行为主管机构，统一监管全国彩票的工作和市场。此后，中国人民银行在先后引发《关于加强彩票市场管理的紧急通知》、《关于进一步加强彩票市场管理的通知》、《关于加强彩票市场管理的通知》，财政部会同两部门建立起彩票公益金的管理制度，这些措施强化了对政府对彩票市场的监管。此时，作为主管部门的中国人民银行仅将彩票视为筹资的金融工具，侧重对彩票销量进行规制。而彩票管理的具体工作则依然为民政部和国家体委所掌控，两部门建立起不同的行销及管理体系，分别自主筹集使用公益金，使得彩票成为部门筹资的工具。

2000年后，通过网络发行的电脑彩票逐渐成为彩票市场的主流，从而推动中国彩票业发展进入了一个新的快速发展时期。彩票业的快速发展、彩票公益金的数量剧增以及所带来管理风险的扩展等推动着彩票的政府规制由部门化管理转型为跨部门的法制化管理。2001 年 10 月，国务院颁布《关于进一步规范彩票管理通知》，确定财政部负责有关彩票管理政策的制定，管理彩票市场，监督彩票行销;民政部和体育总局则分别承担彩票行销等具体管理职能。稍后，财政部颁布了《彩票发行与销售管理暂行条例》、《彩票发行与销售机构财务管理办法》等，对彩票的发行、销售以及彩票行销机构的管理等做出统一规定，从而制度上统一规范了全国彩票市场。更为重要的是《关于进一步规范彩票管理通知》对彩票资金的分配进行了统一调整，提高的彩票公益金的比例，并明确超出彩票公益金基数的公益金80%上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。① 这将公益金的使用范围拓展到民政和体育部门之外，从而使部门彩票开始向国家彩票方向转变。

2003年扬州“彩世塔”彩票舞弊案、2004年西安“宝马彩票”风波以及非法六合彩、赌球等都暴露出彩票监管领域的诸多问题。为强化对彩票的政府规制，2009年5月《彩票管理条例》颁布。此条例首次以国务院行政法规的形式明确了财政部会同民政、体育部门以及其他政府机构综合管理的彩票政府管理模式，明确了彩票发行和销售机构的设立、职责及其行为规范，强化了彩票的风险控制和安全保障，并强调了彩票的公益使命和社会责任。2012年，《彩票管理条例实施细则》发布，进一步梳理彩票管理职责，细化了不同政府部门的彩票管理职责，规范彩票发行和销售行为，加强了彩票开兑奖、彩票资金的规范化管理。

经过30多年的发展进程，伴随我国彩票业的快速成长，彩票业的政府规制已经从部门化的内部自我管理走向跨部门的法制化监管，彩票业发展过程中出现的诸多问题说明，总体上政府对彩票业的政府规制依然滞后于行业发展。参照国际彩票业的政府规制经验，剖析我国彩票业的政府规制现实，我们可以发现我国彩票业的政府规制中所存在的问题：

1. 对彩票及彩票业的认知不科学，定位不准确。什么是彩票，什么是彩票业，彩票与彩票业的定位是什么?这些是政府规制中首先要明确的基础性问题。我国自从1987年开始发行彩票以来，对彩票的概念尚难以界定。早期曾以奖券代称彩票，《彩票管理条例》中提出，彩票是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。针对此界定，有人提出法人可否购买彩票的问题。什么是彩票业?它是属于金融产业，休闲服务业，还是文化产业?到目前难以定论。很难想象销售额超过2600多亿元的行业没有准备的定位，难以出台整体性的行业发展规划。在政府之外，普通民众对彩票的认知也不科学、认可度不高，有人将其视为赌博，并本着赌博的理念购买彩票，从而造成了几百万的问题彩民。

2. 彩票政府规制由政府多部门承担，协调削减监管效果。《彩票管理条例》没有打破历史形成的彩票多部门监管模式，国务院负责彩票发行审批，财政部门负责彩票政策制定及彩票市场监管，而民政、体育部门继续分别负责福利彩票、体育彩票具体管理工作以及彩票具体行销。这种彩票规制的多元监管框架带来了部门之间的协调难题，很明显，具体负责彩票规制的财政、民政、体育三部门都是级别相同的国务院部门，这增加了协调的成本和难点，使财政部的监管职责难以落实。而且民政、体育部门承担着彩票行销与管理的双重职能，监管者与监管对象间的利益关系扭结，监管就难以实际执行。这都使得彩票的政府规制成本增加，难题增多，监管效果却欠佳。

3. 彩票行销难与市场机制对接，恶性竞争与私彩泛滥并存。从世界各国彩票发行实践来看，彩票基本由政府委托企业进行垄断性的市场经营。我国彩票行销用民政、体育两部门设立事业单位的形式承担，其身兼行销与监管的双重角色，必然带来市场监管失灵、资源配置低效、发行费用高企等问题。而且，民政、体育两部门的彩票类型、行销方式、购买对象绝大多数趋同，必然会带来双寡头的内部恶性竞争。但在外部却表现出彩票游戏品种单一、娱乐性差的特点，加之彩票的返奖率过低，很容易导致私彩泛滥的现象发生。

4. 彩票公益金的政府规制弱化，分配使用的科学、透明及效率有待提高。彩票发行的目的是获取公益金，并将其用于社会福利、公益事业。这是彩票得以合法存在的重要依据。《彩票管理条例》对彩票公益金的使用及监管进行了原则性规定，但是并没有解决其具体执行中的诸多问题。长期以来，彩票公益金的筹集使用处于部门内部管理状态，使用的盲目和低效率难以克服。2002年以来，公益金使用途径拓展，开始从部门内部拓展到部门之外，但是公益金的分配使用、使用监督、使用效率等问题依然处于规制弱化状态。

四、强化彩票业政府规制的政策建议

从以上我国彩票业发展的历史及未来发展趋势分析分析来看，我国彩票业快速增长将会持续未来较长时间。彩票业的快速发展要求政府对彩票业强化规制。但是，我国彩票业的政府规制尚存在欠缺，彩票业定位、彩票规制法律、彩票规制框架、彩票行销机制、彩票公益金使用等方面的问题并未得到解决，这必然会制约着彩票业的长远健康发展，形成影响彩票业发展的诸多瓶颈。为解决这些问题，我们提出如下对策：

1. 科学地认识我国的彩票以及彩票业。我国发行彩票的目的是筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展。我国福彩和体彩的发行、销售、抽奖以及公益金使用等各环节的操作基本公开、公正。同时，为了防止过度投注，有关机构还采取了限购数量、限购号码等措施，这都使得彩票的负面影响降低到了比较小的程度。总体上，彩票业是耗费资源少、成本费用低、经济和社会效益高的休闲服务行业，其在社会发展中具有多种功能。需要明确的是彩票不是赌博，彩票与赌博有着本质的区别，政府打击赌博，不能把体彩、福彩等国家法定彩票列入打击对象。当然，面对彩票发展过程中出现的“问题彩民”，政府有关部门、彩票发行销售机构以及社会组织也要提升彩票的社会责任，建立起问题彩民的识别和救助机制，进一步控制和降低彩票业发展的负面影响。

2. 建立适合彩票业发展的行销与监管体制。从世界各国的彩票管理体制来看，彩票管理政府化、彩票发行销售公司化、彩票公益金使用透明化、彩票监督社会化是各国通行做法。我国彩票业虽然以较快的速度发展，总体上仍然处于初级发展阶段。因此，理顺我国彩票管理体制，破除彩票发行机构隶属政府部门的体制，走政府特许的企业化市场经营之路，是促进我国彩票业长远发展的关键。结合国际国内彩票业的经验，建议采取国家特许专卖的体制，设立国家彩票专卖管理局，负责制定彩票业发展相关政策法规，规范彩票市场准入、区域划分、游戏规则、返奖比例等来规划彩票业的发展，主管全国彩票的发行管理及内部监督。将福利彩票发行中心、体育彩票发行中心改造为彩票发行销售公司，并区分其销售的彩票种类，例如，福利彩票以销售刮刮乐和乐透型彩票为主，体育彩票以销售顶刮刮和竞技型彩票为主。它们享有独立的法人资格，实行企业运行机制，自主经营，自负盈亏，并在各地建立销售分公司，形成从上到下的销售体系。这样就将彩票管理与发行销售区分开来，并采取适应其特征的运行模式，重塑我国彩票管理、发行的体制机制，为我国彩票业发展的设定科学的制度体制框架。

3. 强化彩票业的政府规制，确保彩票的公益目标。我国彩票业的监管职能存在短板，监督机制不健全，存在监督死角。例如彩票管理部门理应监管彩票市场，但是由于缺乏有效的监管手段而难以发挥监管作用，这在一定程度上致使私彩泛滥，有奖销售充斥市场，地下赌博屡次得手，影响到彩票业的顺利发展。而对彩票管理、发行、及销售机构的日常监督管理则因缺乏专门机构而处于空白地带。基于此，应该设立相对独立的彩票监督委员会，对彩票管理机构、彩票发行销售机构、公益金分配和使用机构等进行全方位的独立监督，保证彩票的管理、发行与销售以及公益金分配和使用能够按照确定的法律规范运行，确保彩票业发展的公益方向。同时，督促并监督相关政府部门协作打击私彩、有奖销售以及地下赌博等非法行为，为我国彩票业的发展创造良好的社会环境。

4. 推进彩票公益金的合理透明地使用。根据国家审计署的审计报告，彩票发行销售数量及应计提的公益数量，与实际投入项目花费存在较大差距，这造成社会层面的不理解。公益金筹集使用透明度不够，监督不到位，部分使用范围不当无疑会影响到彩票业的长远发展。为此，必须建立新的彩票公益金管理与分配体制，理顺公益金筹集和配置渠道，确保公益金使用的“公益性”和“公信力”。建议设立专门的彩票公益金管理机构，统筹彩票公益金的分配和使用。公益金的使用范围应由相关法律法规加以规范，包括教育、卫生、环保、救助、慈善、社会福利、体育事业、扶贫等领域，也可以根据具体情况确定每年支持的重点领域。管理机构还需要对公益金的使用过程及其结果进行监督，不定期地对公益金受益者情况进行调查，报告公益金的使用情况。同时，彩票公益金的使用规范、程序以及使用情况等要向社会进行公示，确保公益金使用的公开、公正与公信，使彩票业形成良好社会形象。

总之，面对我国彩票业的快速发展，我国彩票业转型的重点应是向国家主导的市场化经营模式转变。为此，我们必须重视这种转型所要求的彩票管理体制机制变革，通过树立科学的彩票理念，强化彩票政府规制的法律法规建设，建立适合彩票业长久发展的管理和发行体制，推进彩票公益金的合理透明地使用，强化彩票发展的监督管理，限制其负面影响，确保彩票发展的公益目标。

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(责任编辑：北纬)

作者：马福云