城管执法工作论文

编者按：城市是人民群众工作生活的家园，是政治经济文化建设发展的中心，也是社会文明进步的载体。现阶段，我国城市处于快速发展阶段，经济、政治和社会形态正经历着深刻的转型，社会形势较前更复杂化，多元化，城管执法作为城市环境的维护者和监督者，其执法活动直面复杂的社会矛盾，工作难度在不断加大。下面小编整理了一些《城管执法工作论文 (精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

城管执法工作论文 篇1：

浅析疫情背景下首都城管执法工作特点及对策建议

在抗击新冠肺炎疫情的过程中，我国城管执法部门严格落实防疫要求，在疫情防控工作中发挥了十分重要的作用。但在疫情防控期间，北京城管执法工作也遇到了很多新困难和新挑战，需要进行深入思考，及时总结经验和教训，以便更好应对新时期新冠肺炎疫情给城管执法工作带来的挑战。

一、疫情背景下首都城管执法工作的新特点

城管综合执法，是指在城市管理领域，根据《行政处罚法》等相关法律法规，将若干行政处罚权集中到城管综合执法机构，由其统一行使。行政处罚权相对集中后，有关行政机构不再行使已经集中的行政处罚权。在实践中，行政处罚一般不能独立于其他执法手段而单独存在。因此，城管综合执法往往包含了监督、调查、强制、处罚等一系列措施。在此次新冠肺炎疫情防控中，北京城管部门按照上级领导的统一部署，安排行动方案，为基层疫情防控做出了积极贡献。

(一)疫情防控工作强度高、压力大

由于城市管理工作的特殊性和复杂性，城管执法人员经常面临“5+2”或“白加黑”的工作状态，特别是在疫情形势较为严峻的时期，城管防疫工作的强度和压力远远超出人们的想象。比如，在北京市火车站重点站区，城管执法人员夜以继日，坚持对辖区客运大巴的营运证件和防疫措施落实情况进行实地检查，督促大巴司机从严落实扫码、测温等各项防疫措施。除了在醒目地点张贴防疫标语、通过广播循环播放提示信息外，城管执法人员还通过加大巡查频次、扩大巡查范围等途径，对乘客未正确配戴口罩、未保持安全社交距离等行为做好提示、督促工作。劝导火车站公共区域集聚逗留的人群减少人员聚集、防止交叉感染。城管执法人员还负责对商务楼宇、商场超市、餐馆食堂这“三类场所”和出租调度站等重点区域疫情防控措施落实情况开展监督检查等。

(二)疫情防控工作管理涉及面广

突如其来的新冠肺炎疫情让社会运行进入了一个非常时期，城市管理综合执法工作面临新任务和新情况。如何确保突发公共卫生事件中行政应急权力能得到正确有效的行使，如何在积极采取各种行政应急措施的同时，彻底消除疫情传播隐患，需要城管执法人员在执法工作过程中统筹兼顾。城管执法的日常工作涉及面就非常广泛，管理服务对象十分复杂。虽然当前北京防控形势相对稳定，但疫情防控仍然不能有半点放松，城管执法人员需要特别注重人性化执法。对非法客运经营等严重影响疫情防控安全的违法行为，需要城管执法人员依法予以坚决果断打击，从源头切断潜在疫情传播风险;对一般轻微违法行为且及时消除后果的，可从轻或免予处罚;对因管控措施引发群众不满抵触情绪，以及其他矛盾的，城管执法人员需要特别考虑执法对象的感受和执法实际效果，避免矛盾的升级和转化，争取最大的社会治理和疫情防控效果。

(三)疫情防控工作手段数字化程度高

针对疫情防控时期禁止人员集聚等要求，城管执法部门通过运用以物联网、移动技术、云计算、大数据为代表的新兴信息技术，实现了对流动人员的精细掌握，减少了非必要的人员接触和人力资源浪费，促进城管执法能力的智能化创新发展。例如，北京城管执法部门充分把握当前数字化、融合化、场景化的技术发展趋势，依托执法城管通、市民城管通等城市管理综合执法大数据平台建设，以北京市12345市民服務热线反映需求为重点，结合“接诉即办”等改革要求，已初步建成了集“感知、分析、服务、指挥、监察”五大功能为一体的物联网平台，着力推动城市问题综合巡查监察数字化体系建设，实现了城市管理法治化、精细化、智能化、社会化，为全国提供了数字化疫情防控和智慧化城市治理的创新经验。

二、疫情背景下首都城管执法工作面临的挑战

(一)应对突发公共事件缺乏联动协调

城市管理是一项系统性工程，城市管理综合执法涉及多个部门，与相关部门之间存在职能交叉、职责不清的现象，经常出现重复执法，甚至空白执法事件。单位之间缺乏协调配合、系统管理，各单位存在各自为战的问题，未统筹考虑，以至于在具体执法过程中协调难度高，影响执法效果。例如，疫情期间，因京广线高铁定州境内大风吹扬地膜导致大量列车晚点，造成北京西站众多旅客滞留，为当地城管执法部门的疫情防控工作带来了极大的压力。由于城管执法部门与铁路系统缺乏及时有效的沟通协调机制，一些乘坐非停运高铁的旅客也被拦在了站外，导致人群大规模聚集，极大影响疫情防控的落实情况和市民旅客的安全出行。

(二)工作手段智慧化程度有待提升

疫情期间，智慧城市建设过程中仍然存在信息孤岛和数据壁垒问题。疫情防控相关的各部门都有独立的信息系统，每个信息系统都有自己的数据库、自己选择的操作系统、自己开发的应用软件和用户界面。部门之间数据共享度不够高，没有互联互通，阻碍了数据价值进一步发挥。比如，铁路系统的车次安排、旅客行程等信息数据与城管相关数据并不相通，而两部门各自的零散数据远不足以实现对火车站重点地区的精细化城市管理。同时，智慧城市建设的广度和深度有待提高。从北京城市管理综合执法大数据平台建设来看，疫情防控实际运作中城管执法部门主要还是依靠人力投入，信息技术仅仅只作为辅助手段。在疫情防控等方面，城管执法人员仍以日常巡查为主，很难做到全时段、全方位监管，离构建完善的城市问题综合巡查监察数字化体系还有一定差距。

(三)工作内容突破城市管理原有范围

自新冠肺炎疫情暴发以来，疫情防控就是国家和地方各级党委政府工作的重中之重。在疫情防控的非常时期，城管执法的各项工作都要服从抗击疫情的需要和地方政府的安排。北京市城管执法部门在城市启动重大突发公共卫生事件一级响应机制后，积极安排执法人员配合卫生健康、市场监管、公安交管及社区等相关部门和单位，在疫情防控期间参加道口值守、巡查防控、调查登记等“联防联控”工作。其中部分疫情防控的管理和服务工作的确超出了地方政府“三定方案”确定的城市管理内容和范围，体现了疫情期间城管综合执法工作的新特点。城管执法人员需要迅速了解并掌握疫情防控执法相关法律法规，学习疫情防控应急处置措施，适时地对城市管理工作方式方法进行调整，运用“情、理、法”相结合的方法做好疫情防控时期城市管理工作，切实筑牢疫情防控阻隔防线，有效切断疫情扩散蔓延渠道。

三、疫情背景下首都城管执法工作开展的对策建议

(一)深入融入城市管理和社会治理体系

城管执法是城市治理的有机单元，城市治理是国家治理体系和能力构成的基本要素。在疫情防控特殊时期，城管执法应当构建多主体协同治理的格局，加强跨部门间协调联动，融入城市管理和社会治理体系，实现充分的资源调配和信息共享，最大限度发挥城管在应对突发公共事件中的作用。城管执法作为城市管理的重要环节，只有优化部门间协调机制，才能从根本上解决基层城市管理执法保障问题，更好地实现疫情防控职能。当前阶段，全球新冠肺炎疫情形势仍然严峻而复杂，特别是受德尔塔变异毒株影响，外防输入风险持续增大。北京作为国际交流中心，早已成为防控境外疫情输入的主战场。城管执法部门必须长期坚守火车站、机场等防疫一线，做好过往旅客信息核查、护送转运、防疫宣传等工作，才能更好地应对各类突发公共事件，服务市民旅客，不断提高城市管理执法实效。

(二)创新应对突发公共事件的手段方法

疫情防控对城市管理提出了新的挑战。在这样的特殊时期和特殊状态下，传统的管理方式和执法手段难以适应，这也为城管执法创新提出了新要求。面对全面推进疫情防控和经济社会发展的双重任务，北京市城管执法部门应当大力推进基于大数据、物联网、人工智能等现代科技手段的“智慧城管”建设，通过现代城市管理综合执法流程再造和科技赋能，将基层执法人员从繁重的、反复性较强、专业性较低、耗时耗力的基础城市管理执法工作中解放出来，从而将更多的精力投入到精细化的城市管理之中，提高城市管理和行政执法效率。比如，防疫时期的特殊环境催生出“非现场”执法的实际应用，依托现代科技手段，对违法行为实施全方位和多角度的视频取证，有效减少现场执法冲突，从而实现“零招供”办案，降低执法人力成本和办案风险，大大提升了疫情防控管理实效。

(三)提升新发展阶段城管执法队伍综合能力

基层城管执法人员身处一线防疫工作，加强城管执法人员的综合执法能力建设是当前城管防疫工作的重中之重。一是加强疫情防控执法相关法律法规的学习。依法治国是国家的基本治国方略，城管执法人员必须在法律的框架内开展工作。但由于新冠肺炎疫情来势突然，部分基层执法人员缺乏相应的法律知识储备，因此，必须加强疫情防控执法相关法律法规的教育和学习，从而提高城管执法人员依法行政的意识和能力。二是加强疫情防控知识技能培训。在一线工作的城管执法人员密切接触往来旅客和复工复产人员，被无症状新冠肺炎感染者传染风险较高，因此应格外注重开展疫情防控应急处置措施等方面的教育培训。三是加强城管心理素质培训。城管防疫工作纷繁复杂，需要具备良好的心理素质才能从容应对。定期对执法人员进行心理素质培训，有助于执法人员疏导个人情绪，缓解工作压力，以便以最佳的工作状态应对突发事件。

城市管理综合执法是城市治理的重要组成部分，往往需要多方配合、共同发力，才能真正在应对突发公共事件實践中提高城市管理效能。疫情防控中出现了许多新问题和新挑战，这让我们往往无法找到现成的答案。因此，我们在城管执法工作中必须不断总结经验教训，探索前进，从而树立城管执法的新机制和新方法，以便更好地推动新发展阶段的城管执法工作。

(压题图片：北京西站地区指挥中心

摄影：刘涛)

(责任编辑：陈希文)

作者：潘惠中

城管执法工作论文 篇2：

在城管执法工作中引入人民调解制度初探

编者按：城市是人民群众工作生活的家园，是政治经济文化建设发展的中心，也是社会文明进步的载体。现阶段，我国城市处于快速发展阶段，经济、政治和社会形态正经历着深刻的转型，社会形势较前更复杂化，多元化，城管执法作为城市环境的维护者和监督者，其执法活动直面复杂的社会矛盾，工作难度在不断加大。

在新的形势下，如何适应时代要求，使城管执法工作的依法性、规范性、文明性得到最充分的体现，最大程度地解决所面对的社会矛盾，赢得广大人民群众的认可，是摆在我们面前的一项重要课题。本文围绕此课题，立足于城管执法疏导化解社会矛盾，构建和谐首善之区的工作目标，对人民调解制度引入城管执法工作的可行性进行初探。

一、人民调解制度的特点

人民调解是我国法制建设中一项独特的制度，是现行调解制度的一个重要组成部分。它是指在依法设立的人民调解委员会的主持下，在双方当事人自愿的基础上，以法律、法规和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，耐心疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。目前多个行业在工作中引入并运用了人民调解制度，一是乡镇、街道设立的人民调解委员会;二是企事业单位设立的人民调解委员会;三是公检法系统引入的人民调解委员会。

经实践证明，人民调解制度作为一种以当事人自愿为基础的纠纷解决方式，具有如下特点： 一是人民调解作为诉讼外解决矛盾纠纷的制度，符合我国“以和为贵”、“冤家宜解不宜结”的文化理念;二是人民调解在双方自愿的原则下达成调解协议，充分反映当事人的权利和意思自治，有利于“双赢”及维系当事人良好关系;三是人民调解组织贴近群众，调解形式多样，调解免费、方便，且几乎不需要付出成本，很好缓解行政执行方的压力，极大地节约了社会成本。

二、城管执法工作现状

近几年，北京正处于城市化、市场化、国际化、现代化加速发展的进程中，北京的城市管理也站在一个新的历史起点上，面临“全面贯彻落实科学发展观、建设人文北京、绿色北京、科技北京”的新形势和新任务，人民群众对城市管理执法工作提出了更高的标准和要求。然而我国正处于社会全面转型时期，受利益结构调整的影响，各种社会矛盾越来越多，越来越复杂，城管执法部门所承担的城市环境综合治理任务也越来越繁重，传统的行政管理及执法模式已不能满足于现实执法需求。而且城管部门内部存在的一些问题，如执法理念滞后，执法人员素质不高，执法依据不足，执法环境不佳等，造成了城管执法部门与执法相对人之间的矛盾、冲突不断，野蛮执法的现象层出不穷，这不但损害了政府的形象，还威胁着社会的安定，更是与以人为本，构建和谐社会的理念背道而驰。因此，如何创新行政管理模式，建立多元化争端解决机制，成为目前城管执法部门亟待解决的课题之一，也为将人民调解制度引入城管执法工作提供了现实意义。

三、当前城管执法工作存在的问题

(一)城市管理过程中人民群众的参与性不足

公众参与是提升现代城市管理水平的关键环节，公众参与的广泛性、科学性同城市管理效能密切相关。然而现实的情况是：公众参与城市管理事务基本上都还处于决策后实施阶段的参与，即属于较低层次的参与，参与的广度和深度远远无法适应城市管理的要求和构建程序社会的现实需要。一方面因为城市管理部门对公众参与的重视程度普遍不够，城市管理最终决策权并不在公众，而依然集中在行政主管部门手中;另一方面的原因是城市管理公众参与的渠道和实施制度不够健全，致使公众参与以非制度化的形式出现，缺乏有效的组织管理。

(二)城管执法观念相对滞后

长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。在“官本位”思想的阻碍下，政府在管理中往往先以官员自身为中心，脱离了实际需要，导致政府的所为并不是群众真正需要的。这种执法方式很难使被管理者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。因此城管执法部门与执法对象之间的矛盾、冲突将会更加频繁，非文明执法的现象也会更加突显。

(三)执法方式单一，强制力不足

目前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，相对集中的多是对在街面上发生的简易的、常见的违法行为的处罚权，处罚多是几十元的罚款，而当行政当事人不愿交纳罚款时，由于城管执法机关没有强制执行权，只能按照法定程序申请法院强制执行，而花费大量时间精力与财力为区区一宗几十元的案子去申请法院强制执行也是不现实的。城管执法方式单一、无行政强制力的执法特点、与城管执法内容量大、规模小、简单、快速之间的矛盾冲突，使得违法违章行为得不到及时查处，执法部门法定的权利义务也就很难充分履行。

(四)在新的形势面前，城管执法队伍的素质还不能完全适应新形势下的城管执法工作的要求

实践中具体表现为：一是政治素质不高。极少数执法队员政治观念淡薄，理想信念动摇，政治敏锐性和政治鉴别力不强，全心全意为人民服务的宗旨观念淡化;二是业务素质偏低。少数执法人员文化水平低，缺乏城管执法专业知识，导致执法行为不规范，违反程序办案;三是法律意识淡薄。一方面少数执法人员缺乏依法执法的自觉意识，在执法管理时要么乱作为，要么不作为。四是执法过程中存在感情大于法的现象，以致于执法不严，有法不依，执法不严;五是执法简单粗暴，没有真正地理解、把握，做到文明执法、服务管理，从而影响了城管队伍的整体形象。

四、引入人民调解制度解决有关问题的探讨

(一)可有效提高公众参与城市管理事务的广度和深度

公众参与城市管理等公务管理事务的程度，是现代城市社会开明程度，健全水平和活力效率的综合反映。人民调解制度模式是以城管队员与社区志愿者相结合的工作方式来共同处理社区矛盾，将群众的想法意见纳入行政管理的最终决策范围内，变原有的“政府管理、公众执行”的管理理念为“政府与公众共同管理”的先进理念。这种工作形式的展开，有利于培育公众的参与意识，赋予公众在参与城市管理工作中一定地位，不但提高了公众参与城市管理建言献策的积极性，而且提高了公众配合执法人员主动化解社会矛盾的积极性。同时，人民调解制度的建立，为管理者和公众之间架起一座沟通的桥梁，为城市管理的公众参与提供了制度保障。

(二)变“官本位”执法观念为“服务型”工作理念

城市管理的最终目的是为人民提供便利的服务。那么，政府应当树立以人为本的服务理念，来解决群众在社会生活中遇到的难题，这才是城管执法所应追求或实现的工作目标。人民调解工作方式在本质上是以政府为主导、社区群众广泛参与的一种工作模式，具体做法是以城管队员为主导，发动群众自我监督、自我管理，化解社会矛盾。这种执法方式意味着城管执法人员不再是高高在上，依靠权力掌控执法相对人的领导者，而是在尊重相对人的前提下，与其进行沟通，为之提供服务的服务者，将群众利益作为执法的出发点和立足点，寓服务于管理，以服务促管理。人民调解工作模式将政府“管理”社会问题转变为“疏导”社会矛盾。直接拉近了干部与群众的距离，为最终实现“服务型政府”打好基础。

(三)弥补了现有执法方式单一的不足，增强了城市管理力度

当前城市管理部门主要以行政处罚为主，行政指导为辅的执法手段实现管理目标。这种单一执法方式的不足在日益复杂的执法环境中日渐突显。人民调解制度是城管队员和社区志愿者相结合，作为一个调解小组共同调解社会矛盾的工作方式。首先，这种工作方式充分发挥了群众管理城市事务的积极性和主动性，有效改变城管队伍中人员严重不足的现状，从而促进城管执法职责的有效落实;其次人民调解工作方式要求城管队员与群众共同参与城市管理，使得执法过程更加透明，执法程序更加规范，从而提升了人民群众对执法效果的满意度，增强城管执法公信力。因此，人民调解制度是对城管执法方式的一种全新探索和尝试，是弥补城管执法法定手段局限性的必然要求。

(四)可有效促进执法群体综合素养的提高

当前，城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，因此，要切实做好人民矛盾调解工作，一方面，要选拔业务基础好，工作能力强，实践经验丰富的城管队员作为人民调解员的同时，还应当对这些人员开展专业化、系统性的培训，并建立长效的学习机制，以满足社会发展对法律知识不断提高的要求，从而在源头上保障城管执法人员作为调解小组核心成员的综合素养。另一方面，城管队员要带领志愿者进行工作，这就使得城管队员在客观上必须主动学习，充实自己，不断进步，才能领导志愿者共同做好矛盾调处工作。同时，社区志愿者参与到自身社区的管理中来，在主人公意识的驱动下，会抱着认真负责的态度来处理辖区社会矛盾。城管队员与志愿者相互监督比照，不断共同进步，对于解决日益突出的各种社会矛盾奠定了坚实的队伍基础和保障。

五、结语

调解在中国社会源远流长，与“和为贵”的中华传统理念一脉相承，符合和谐社会的要求，可最大限度的节约社会和当事人在矛盾解决中的经济和时间成本，反映了社会需求，更得益于法律理念和社会文化的演进。我国社会转型时期，矛盾纠纷广泛存在于社会生活方方面面，城管机构作为政府重要的行政执法机构，必定首当其冲的承受各种矛盾冲击和挑战，在传统行政管理模式及执法模式出现滞后于现实情况时，考虑创新行政管理模式，建立以城管机关为中心的多元化矛盾解决方式是大势所趋。在城管执法工作中引入人民调解制度，适应了城管工作的特点，加强了城管队伍建设，提高了公众参与城市管理事务的广度和深度，为建立“服务型政府”奠定了基础。当然，一项制度的完善是一个渐进的、曲折的过程，在这一过程中，需要我们立足于科学发展观，以建设和谐社会为目标，勇于开拓，不断总结、创新，最终建立适合于我国国情、与时俱进的城市管理制度，为建设和谐社会做出有益创新。

(责任编辑：刘夏伊)

相关链接：“四服务”的具体内涵

”四服务”是指在党的群众路线教育活动中，开展机关转变作风，认真履行职责，立足岗位服务;走进基层群众，主动上门服务;转变机关职能，优化公共服务;深化政务公开，推进阳光服务;加强实践锻炼，提高群众工作能力。它是深入开展党的群众路线教育活动的重要实践载体，是转变机关作风，联系服务群众的有效渠道和平台。坚持为民宗旨，坚持求真务实，坚持服务至上，坚持注意衔接，坚持领导带头。重点强化机关服务意识、改进服务作风、提高服务水平，多谋实招、多办实事、多求实效，努力做到便民、公正、高效。同时，注意衔接，将各项制度的有效落实有机地结合起来。

作者：梁雷

城管执法工作论文 篇3：

城管执法的公众参与之路

提 要 城管执法缺乏正当性、执法理念与社会普遍观念冲突、执法形象污化、执法监督机制缺位使得城管执法深陷困境，执法改革应当何去何从?引入公众参与正是对上述问题的回应。通过为城管执法提供正当性基础，理顺城管执法理念与社会普遍观念的关系，树立城管执法的正面形象，实现对城管执法的有效监督，公众参与成为城管执法走出困境的必由之路。

关键词 城管执法 执法困境 暴力执法 公众参与

从2000年9月6日四川眉山县发生的21世纪第一起见诸媒体的城管暴力执法致死案件到2010年河南省郑州市城管暴力执法引发社会影响恶劣的群体性事件，从2006年北京海淀区小贩崔英杰刺死城管李志强到2011年夏峻峰故意杀人案的悲剧重演，城管执法似乎像脱缰的野马一般在城市化进程轰轰烈烈的神州大地上横冲直撞，导致人祸连连。这是十四年前城管执法制度的奠基者们始料未及的。这项旨在提高城市管理效率、解决多头执法混乱的执法制度为何成了社会矛盾激化的典型代表，深陷谴责舆论的泥潭呢?

一、 城管执法困境成因解析

城管执法深陷困境，究其根源在于城管执法缺乏正当性、執法理念与社会普遍观念冲突、执法形象污化、执法监督机制缺位。

(一)城管执法缺乏正当性。

城管执法是行政机关对行政相对人私人自主权的强制性干涉，根据传统的社会契约政治理论，行使强制性政府权力的唯一合法基础在于社会合意。立法机关是社会合意的制度化，因此行使这种权力的正当性基础就在于立法机关的授权，但如果允许立法机关将其立法权像批发商品一样地授予行政机关，那么以上原则的实际意义会被架空。 因此行政机关应严格遵循具体、明确的立法指令以确保其行为的正当性。而《行政处罚法》第十六条并不是针对城管执法规定集中处罚权的，城管部门的设立并未经过全国人大的立法程序，而只是依据国务院的有关文件产生的。它执法的法律依据只是对原本授予工商、卫生、交通、规划、环保等部门执行的法律条文进行汇编，且这种授权极为宽泛，与明确具体的立法指令要求相去甚远。这种宽泛的权限授予方式实际上同授予立法权无异，国务院宽泛的授权导致了地方政府规章的出台，地方政府规章的宽泛授予城管执法机关自由裁量权导致了城管执法机关的进一步“立法”，比如2009年引起社会热议的《城管执法操作务实》就是此种宽泛授权的产物。这样的立法不清不仅不能为事故频发的城管执法制度立身正名，还成了纵容城管暴力执法的帮凶。

(二)城管执法理念与社会普遍观念冲突。

城管执法理念源自对“秩序美学”的追求，这一理念对城管人员心理产生了两项暗示：其一，摊贩、乞丐等执法对象的行为是对城市秩序的破坏，有损市容市貌的美观。其二，执法对象是体制的局外人，是权力基于自身的美学秩序和利益所支配的客体，这一权力支配过程，无论是体现在“管理”还是“处罚”上，都是单向的，所以摊贩对城管队员不具有反向约束的能力。正是基于这种心理，有些城管人员在“执法”时获得了内心的暗示和支持，采用了暴力手段以达成管理目标。

但是社会观念认为，贩夫走卒，自古有之。这样的小农经济传统使得社会公众认为摊贩应该具有摆摊经营的权利。另一方面，摊贩们多由城市化进程中涌入的贫苦农民、国企改革中下岗的城市贫民构成，不幸的生活遭遇和艰辛的生活条件使得他们成为社会公众眼中的弱势群体。而社会公众对他们怜悯同情的同时也自然而然对他们的“敌人”——城管难有好感。事实上，摊贩管理中暴力冲突并不一定全都归责于城管的肆意妄为。作为城管执法对象的底层贫民，由于其文化程度不高、理性观念有限、生存压力所迫，在矛盾产生时他们容易失去理性，采用暴力对抗的形式。但基于社会普遍观念对城管执法的排斥，人们容易臆断城管执法应当承担全部过错。“人们的观念就是人们的眼镜” ，抱持这样观念的公众容易带着有色眼镜看待城管，这使得这些以血肉之躯维护市容市貌的城管们就在道德上成为了弱势群体，深陷谴责舆论的漩涡。

(三)城管执法形象污化。

近年来，网络媒体常常以城管暴力执法为噱头大肆宣传以吸引网友眼球。在百度上搜索“城管打人”，会有210多万个检索结果，囊括文字、图片和视频。2011年5月，首份“城管网络形象分析报告”公布，该报告选取的2010年与城管相关的180条新闻中，负面报道占44.2%，正面报道和中立报道则分别为32.6%、22.7%。而根据报告的分析，城管的负面新闻更容易被网络媒体转载，其相关报道量达696条，占总相关报道量的40.16%，多于正面和中立新闻的26.6%、33.24%。其中，与暴力相关的新闻是城管负面新闻的主要来源，占负面新闻的65%。 在腾讯网的一项“你如何看待中国城管”的网络调查中，更是使用了“一群暴力狂、没人性的家伙”、“执行工具体制的牺牲者”等选项，而调查结果显示超过85%的人选择了这两个选项。认为城管是“一群暴力狂、没人性的家伙”的网友接近60%。网络时代，信息在传递过程中的扭曲屡屡发生，如之前引发轩然大波的《昆明30余名城管打死17岁少年》、《城管大队长杀死情妇》等新闻都与城管无关，还有网络上盛传的城管打伤老人的照片也证明是高空坠物的受害者，许多莫须有的罪名在媒体宣传、网友转载过程中都强加给了城管。

上述事实反应了城管执法之不得民心，固然是因为城管执法中有失范行为，但是网络借社会普遍观念对城管的刻板印象而添油加醋才是致使城管执法形象污化的关键所在。?在这场没有硝烟的战争中，网络的放大效应、不真实报道对抗不善于“声誉管理”的城管部门，城管执法被笼上了层层阴云，致使“城管”二字一出口便遭人唾弃。 负面形象越描越真，舆论谴责愈演愈烈。

(四)城管执法监督机制缺位。

2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》指出“试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。”各省纷纷出台实施意见，并进一步明确“不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法机关，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”

城管执法机关由此成了地地道道的“地方部队”，这实际上这导致了城管执法监督机制的缺位，致使“以权力约束城管权力的有效机制远未建立” 。

一方面城管执法缺乏中央主管部门约束，其暴力执法的行为虽然引起公愤，但得不到中央层级的重视予以有效遏制。分散于各省市县的城管部门，由于其行为影响缺乏积聚效应，不能得到全面的认识统筹，即使某地城管执法机关受到制裁处罚也不能对其他地方城管产生足够的威慑力，由此缺少纵向监督的城管执法机关暴力执法也就得不到有效纠正。

另一方面，作为“地方部队”的城管执法机关在整顿市容市貌上居功甚伟，为地方政绩工程贡献良多，作为其法律上领导机关的地方政府需要它们去维护一个有序、整洁的社会坏境，对他们的行为就会“睁一只眼，闭一只眼”，这本应发挥约束作用的横向监督也就难以有效。

虽然公众对城管执法机关暴力行径的谴责之声不绝于耳，但是公众的话语权缺乏制度化渠道，没有纳入城管执法的监督机制之中，不是行之有效的制约机制。执法监督机制的缺位更加纵容了城管执法中的暴力倾向，导致了城管执法与社会公众矛盾的进一步激化。

二、 走出困境的公众参与之路

上述问题是致使城管陷入执法困境的主要原因，走出困境，执法改革该何去何从?引入公众参与机制正是对此问题的回应。

(一)公众参与能为城管执法提供正当性基础。

以传统国家权力和私人自主权关系的观点去认识城管执法，主要把它看作是侵犯行政相对人权益的负担行政行为、规制行政行为。但以福利国家和服务行政的视角重新审视城管执法，它为社会公众提供整洁的环境、安定的秩序、畅通的交通、美观的市容，可以看做授益行政行为、给付行政行为。由此对城管执法正当性的认识不能再以传统的“传送带”模式，而应以“公众参与”的视角去探寻其正当性基础。立法机关不可能洞悉各地方纷繁复杂的利益纠葛来制定统一适用的执法规范，并且赋予城管宽泛的执法权也是集中行使处罚权的必由之路。在此背景下，行政自由裁量权的行使无法避免地被认为在本质上是一个立法过程：对受行政政策影响的各种私人利益之间相互冲突的主张进行调节的过程 。而在城管行使大量自由裁量权的这个“立法过程”中，如果能引入公众参与，让各方面利益都能得到充分代表，在城管执法的抽象行政行为和具体行政行为中，公众和摊贩的利益得到平衡，由于这样的一个政治性的过程，城管执法行为也就获得了公信力，具有了正当性基础。

社會公众需要城管所提供的服务，这一点是毋庸置疑的。没有人愿意生活在一个嘈杂、拥堵、肮脏的城市里，这不仅从理论上可以讲得通，在实践中也有例证。如重庆民间曾组织城管念叨队来维护社区坏境，拨打北京城管热线要求城管执法的公民也是络绎不绝。社会共

众的此种利益诉求通过听证会、征求意见、热线电话等多种方式参与到城管政策制定、执法过程中也就能够为其提供正当性基础。

同时，摊贩的利益也同样应被纳入城管执法的考虑之中，承认其谋生行为的合法性，使得摊贩们的生存利益得以保全。如2011年4月，广州市海珠区小洲村专门划出了一块区域免费提供给小贩。设立指定区域作为摊贩经营维持生计的必要场所，统一进行管理，可认为是摊贩对城管执法权的认可，也为执法提供了正当性基础。

(二)公众参与能理顺城管执法理念与社会普遍观念的关系。

树立为公众服务的执法理念，引入公众参与可以打破诱使城管暴力执法的两项心理暗示。一方面通过对自己公仆身份的定位，使城管认识到行使管理权力并不只是为了对“秩序美学”的追求，整洁环境、便捷交通的背后更高层次的是为公众服务的人文关怀，由此打破了第一项心理预设。另一方面这种尊重公民权益的价值追求同样应当体现在对摊贩的执法行为当中，摊贩的合法权益也同样受到法律的保护，侵犯这些权益理应受到法律的制裁，摊贩所拥有的寻求法律救济的权利同样是对城管执法权限的制约，由此打破了第二项心理预设。秉承服务公众、尊重人权的执法理念，城管工作人员应自觉约束自己的行为，尽量避免暴力冲突的发生。

公众参与具有多种形式，从城管开放日、城管进社区等向社会公众正面宣传城管执法工作的进展、成果，到组织志愿者和城管队员一起执法，公众参与模式取得了良好的效果。比如2007年到2008年，北京开展的“假日文明活动”，共有志愿者近6300人次参加，纠正各类不文明行为18672起，虽然时间不长，但效果显著，不仅改善了城管执法方式，还促进了公众与城管执法机关的沟通理解，有效的改善了城管的公众形象。公众参与要求城管执法与更多社会阶层产生互动，并不应该止步于某些活动，而应当制度化、固定化。社会管理创新要求更多的以社会组织的力量去管理社会，城管应当协助社区居民成立劝导队、设立社区环境监督员、同居委会、业主委员会签订行政合同等来组成城市管理的社会力量，只有社会组织无法处理的事项，经社会组织请求，城管执法机关再登台亮相。以这样的方式，能形成社会公众与城管执法的良性互动，公众既认识到自身利益所在，也能体谅城管执法的艰辛，享有城管执法成果的同时也就消融了对城管的偏见。

由此公众参与可以理顺城管执法理念与社会普遍观念的矛盾关系，使得双方相互理解、体谅，扭转城管执法在舆论上的被动局面。

(三)公众参与能树立城管执法的正面形象。

网络媒体对城管形象的污化、网友们对城管执法的不信任源自公众对城管执法的陌生。城管执法机关既不主动公开执法信息，又不能及时辟谣网络盛传的暴力事件或者给社会公众一个满意的交代，这种鸵鸟式的逃避被人们看做是对暴力执法行径的默认。由此，公众对其不满也就不断累积，以至于“城管”成为了暴力执法的代名词。

为了扭转城管执法形象污化的局面，城管执法机关不仅需要面对社会公众的质疑，以负责任的态度应对暴力执法事件，将对相关人员的处理公之于众，或者以事实证据为依托对负面新闻及时回应，更重要的是要在事故发生前就让公众了解到城管执法的真实情况、价值所在。公众参与的前提正是城管执法必须全面、真实、及时的信息公开，不仅包括对其管理政策的公开，更要求执法过程的透明化。更进一步讲，公众参与要求城管执法机关不仅要被动的公开信息，更要主动的宣传教育，将真实的城管执法现状和成果让社会公众知悉。公众参与要求城管执法机关大力推行政务公开、信息公开，借助、电视、网络等媒体平台，实施阳光作业，保证人民群众了解城管执法工作的信息渠道畅通，通过引导公众参与到具体的城管执法实践，取得公众的理解、信任和支持，树立城管执法的正面形象。

(四)公众参与能实现对城管执法的有效监督。

虽然目前对城管执法的批评之声不绝于耳，谴责舆论甚嚣尘上，但是公众的这种不满由于缺乏充分证据和制度依托并未能转化为对城管执法的有效监督。走公众参与之路则要求城管执法机关从制定管理政策到编写《城管执法操作务实》都应当广泛征求社会公众意见和建议，拒绝采纳公众意见和建议，城管执法机关应当作出详实而合理的说明，在保障公众决策参与权的同时也实现了对城管执法的事先监督。在执法过程中，则通过充分的信息公开和及时对负面新闻的回应使得社会公众能够及时掌握城管执法的真实情况，拥有了鉴别城管执法是否违法的基本信息。同时那些参与到城市管理工作中的社会组织能够获得城管执法的第一手证据资料，使得公众可以获悉事实真相，并以确凿、充分的证据举报城管的不当执法。此外，通过向社区居民述职、举报热线、局领导接见日等方式保证与公众沟通渠道的畅通，倾听公众心声，对违法违规行为能够及时发现，纠正。公众监督权的实现不仅要求公众的意见能够被听取，还要求建立行之有效的责任追究制度，并应当将处理结果及时公之于众。

由此，贯穿于全过程的公众参与遏制了城管执法的肆意妄为，实现了对城管执法的有效监督。□

(作者：中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。担任教育部主管、中国政法大学主办的“中国人文社科核心期刊”、“法律类中文核心期刊”《行政法学研究》的责任编辑兼执行编辑)

注释：

2002年5月版，第6页.

[美]萨托利.冯克利、阎克文译.民主新论.上海人民出版社,2009年4月版，第1页.

参见杨成.中国城管是否被传媒妖魔化?.人民网http://legal.people.com.cn/GB/16017761.html，2011年12月11日访问.

参见韩立山.10岁小学生因父亲做城管感到自卑.网易网http://news.163.com/08/1216/04/4T8OQP0600011229.html，2011年12月11日访问.

赵树堂.省政府出台实施意见推进相对集中行政处罚权.新浪网http://news.sina.com.cn/c/2004-05-16/09452542360s.shtml，2011年12月9号访问.

高军.行政法视域中的城管制度初探.载理论导刊.2007年第9期.

参见[美]理查德·B.斯图尔特.沈岿译.美国行政法的重构.商务印书馆2002年5月版，第21页.

作者：王潇漩