潜在风险与财政金融论文

【摘要】近年来，党中央和国务院十分关注政府性债务的规模、数量等情况，两次组织全国审计机关对地方政府性债务进行了审计。通过审计，加深了对当前我国地方政府性债务问题和如何加强我国地方政府性债务管理的认识，同时积累了丰富的审计经验，对于进一步研究政府性债务问题和加强政府性债务审计监督，在实践中做好审计工作，具有重要意义。今天小编为大家精心挑选了关于《潜在风险与财政金融论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

潜在风险与财政金融论文 篇1：

审计防范经济运行风险促进区县经济发展方式转变

党的十八大提出“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择”。区县经济作为一个相对独立、相对完整的行政区经济，是国民经济的基础，是经济新的增长点和城乡协调发展的推动力量，促进其经济发展方式转变，对于加快国家经济发展方式转变，推进工业化、信息化与城市化进程，统筹城乡发展、区域发展，全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会具有重要的意义。因此，审计机关要与时俱进，切实履行审计监督职责，充分发挥审计“免疫系统”功能作用，对经济运行中各种潜在风险进行预警和防范，促进区县经济发展方式转变。

一、审计防范经济运行风险的内涵

经济运行风险，就是经济安全运行受到危害和发生隐患的可能性，主要指实际经济运行相比较其正常(或均衡)状态而产生显著偏离的可能性。它具有客观性、普遍性、必然性、可识别性、可控性、损失性、不确定性和社会性等特性。因此，审计防范经济运行风险就是通过审计“免疫系统”功能作用的发挥，对经济安全运行中客观存在的危害和发生隐患的各种潜在风险科学预警、监控保护和发挥建设性作用，最大限度地降低和排除风险，维护经济正常秩序，促进经济稳步健康协调发展。

二、审计防范经济运行风险在经济发展方式转变中的作用

审计防范经济运行风险在促进经济发展方式转变中，即围绕“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”目标，认真研究和分析经济发展方式转变中各种潜在风险所存在的领域、部位、环节，发挥审计建设性作用，从体制机制层面提出有效防范和化解风险的对策建议，促进经济发展方式向决策科学、科技含量高、开源节流、生态环保集约型发展转变。

(一)科学预警

前瞻性预测风险是预防风险的基础性工作，是化解风险的前提条件。因此，审计发挥科学预警功能，一是密切关注和搜寻宏观经济政策执行在经济发展方式转变中存在的苗头性、倾向性和隐蔽性异常现象，分析和预判后把预警信息及时传递给有关决策层，促使其适时调整宏观经济政策，避免经济发展出现较大的波动;二是密切监督财政资金收支走势和政府债务情况，科学预警财政风险最大防线，避免财政资金支出出现重大损失浪费，引发财政金融等重大风险。

(二)监控保护

监督是审计的本质，审计通过改善需求结构、优化产业结构、推进城镇化区域协调发展等促进经济发展方式转变措施实施全过程监督，及时揭露和纠正资金投向“三高一剩”背离经济发展方式及违反财经法规的经济犯罪等行为带来的风险，从而维护国家财经法纪，加快经济发展方式转变。

(三)建设指导

审计针对经济发展方式转变中出现的因体制、机制、制度、政策的缺陷、低效、失控而存在的问题，从源头上认真分析产生问题的主客观、内外部原因及可能出现的后果，发挥建设指导作用，及时提出可操作性的意见和建议，从而防范风险。

三、审计防范经济运行风险促进区县经济发展方式转变的路径

在落实贯彻中央加快转变经济发展方式的重大决策部署中，区县(以三峡库区重庆境内的丰都、忠县、巫山等区县为例)根据自身所处地理位置和环境，对经济发展方式转变作了相应的规划。审计要围绕区县经济发展方式转变模式，加大财政预算执行、经济责任、企业、环境、投资等审计力度，防范经济运行中财政资金、投资领域、民生项目、生态环境等可能存在的各种风险，从而促进区县经济发展方式顺利转变。

(一)加大财政预算执行审计力度，防范财政资金收支结构不合理及债务过大风险，促进区县经济发展方式转变中财政资金效益最大化

财政资金通过政策性扶持资金、政府投资、补贴等途径，在区县经济发展方式转变中发挥着引导示范、带动促进等重要作用。沿江区县大部分属于贫困区县，国家会逐步加大在经济结构调整、科技功能转化、增强自主创新等方面的财政专项支持力度。因此，要加大预算执行审计监督力度，重点监督区县政府财力、税收征管、债务和政府融资平台建管等情况，关注转移支付、土地出让金等财政资金是否更多用于促进就业、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务领域和改善民生基设施建设，均衡城乡发展等方面的情况，财政资金使用是否存在“越位”及“缺位”等现象，如产业发展资金是否用于支持国有大中型企业的机制转换和技术改造。通过审计，揭示和反映财政在资金管理、政府债务、虚增财政收入、土地出让金收入占财政收入比重过大和违背产业政策盲目举债搞建设等给区县经济发展方式转变带来的风险，及时防范财政资金支出结构不平衡和政府债务风险过大以及挤占挪用、滞留欠拨等现象，从而从源头上把好资金管理、分配和使用关口，促进区县政府完善债务风险责任制度，合理融资，确保区县在经济发展方式转变中财政资金效益发挥最大化。

(二)加大经济责任审计力度，防范领导干部经济政策执行不力及乱作为风险，促进区县经济发展方式转变中领导权力运行规范化

国家通过产业政策、财政税收等宏观经济政策的制定来加快经济发展方式转变，宏观经济政策的有效实施是领导干部履职的灵魂，因此，要加大领导干部经济责任绩效审计力度，重点监督区县领导干部在推动本地区、本部门和本系统贯彻落实国家经济发展方式转变中是否坚持结构调整、环保优先、节能降耗、科技发展和自主创新等促进经济可持续发展方面产生的社会效益、经济效益和环境效益等情况，以及在重大经济、投资决策履职程序上是否合法。通过审计，揭露和反映领导干部管理考核上存在的漏洞，及时防范领导干部在贯彻国家经济发展方式转变中重大政策执行不力、失职渎职、弄虚作假、不作为和行政权力插手主导经济的独断行为，以及不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等乱作为给区县经济效益、社会效益和环境效益带来不持续发展造成的潜在风险。从而全方位加强对领导干部权力运行进行制约和监督，促进领导干部在区县经济发展方式转变中树立正确的政绩观和发展观，坚持“绿色GDP”理念，推动经济社会可持续协调发展。

(三)加大企业环境资源审计力度，防范“三高一剩”及生态失衡风险，促进区县经济发展方式转变中生态环境平衡化

企业节能增效和生态环保是经济结构调整的重要抓手，在国民经济发展中具有十分重要的地位。沿江区县把发展生态工业和加强环境资源保护作为增强区县经济发展的主导产业和经济持续健康发展的根本。因此，要加大企业和环保相结合的绩效审计监督力度，重点监督区县工业是否贯彻执行国家节能减排和生态环保政策，污水垃圾处理设施建设和污染防治执行效果情况;新型工业建设项目是否有利于资源节约、环境保护和结构调整等情况。通过审计，揭示和反映区县经济发展方式转变中企业管理粗放，节能减排和污染防治政策执行不完全到位等管理漏洞;及时防范违规投资国家调控类项目和限制性的高耗能高排放和产能过剩行业以及牺牲生态环境为代价盲目追求工业扩张造成的环境污染等风险。从而促进区县工业向资源节约型、集约型转变，维护生态环境平衡和谐发展，保护优势资源可持续利用与开发，培育一批真正具有竞争力的大公司大企业集团。

(四)加大政府投资审计力度，防范投资决策管理失误及重复建设风险，促进区县经济发展方式转变中投资结构合理化

在当前中央扩大内需的战略方针背景下，沿江区县对流域治理、资源保护与利用、重大基础设施和生态环境建设重点工程投入不断增多，这既是产生腐败和造成国家资金流失的易发区，更是经济发展方式转变新的经济增长点，因此，要加大对政府投资的重大项目、重点工程、重要资金的跟踪审计和专项审计(调查)监督力度。重点监督财政资金投向和政府融资结构是否符合产业政策，资金分配和项目建设是否符合国家规定，以及项目工程和资金的管理、使用和质量、效益等情况。通过审计，及时防范政府投资领域内管理漏洞和和工程造价虚增，违规招投标，高套定额、高估冒算、虚假签证和工程匆忙上马，边设计边施工，反复变更设计等造成实际投资远超出投资预算，给国家财力带来损失浪费的潜在风险。从而从如何提高工程概(预)算编制水平、强化概(预)算约束、决算审计和加强工程招投标监管等方面提出可行性建议，规范投资行为，提高政府投资项目管理水平，确保国家投资工程质量效益和资金使用的有效性和安全性。

(五)加大涉农民生领域审计力度，防范暗箱操作及发展不平衡风险，促进区县经济发展方式转变中城乡发展一体化

加快推进以调整农业产业结构、促进农民增收和保障民生为重点的社会建设，既是促进社会和谐稳定的必然要求，也是拉动经济增长、实现可持续发展的重要动力。沿江区县经济发展水平低，贫困人口较多，城市化率低，城乡居民收入水平、生活环境、基础设施差距较大，因此，要加大涉农民生领域审计监督力度。重点防范区县城乡发展规划和相关配套政策措施及扶持贫困地区中各类财政专项资金投向是否符合现代城乡发展目标;涉及民生的社会保障、就业、医疗、住房和教育、新农村建设等领域支出所占财政支出的比重情况，以及与群众切身利益相关的救灾救济、农村低保和粮食直补、农机具购置补贴等管理使用情况。通过审计，揭示和反映民生资金管理和使用中存在的漏洞，及时防范国家政策落实不到位、政策目标未实现以及损害群众利益的挤占挪用、暗箱操作、损失浪费等严重影响涉农资金使用效益等风险;从体制制度管理方面分析存在的问题原因和提出改进措施及建议，从而确保国家各项惠农惠民政策落到实处，推动城乡社会福利、医疗卫生、教育等公共服务体系建设有效改革，推进基本公共服务资源配置均等化、城乡一体化，真正实现由人民群众共享经济发展成果的目标。

四、审计防范经济运行风险促进区县经济发展方式转变的保障措施

(一)创新科学理念统揽审计工作

创新科学理念是促进经济发展方式转变的重要法宝，也是审计生命所在、活力所在。因此，审计以维护人民群众切身利益作为出发点和落脚点，紧紧围绕防范经济风险，促进经济发展方式转变的各项任务为研究对象，以创新科学发展理念统揽审计工作，科学安排审计项目，确定审计重点，从财政财务收支入手，从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面将真实合法性审计与绩效审计、风险审计融为一体，积极探索信息化条件下的在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计方式方法，采取多内容关联的审计方式，形成一次审计多重视角、多项内容，多个成果，提高审计监督效能，更多地从促进经济发展方式转变方面揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞方面问题，使审计工作与转变经济发展方式的要求更加合拍，保障区县经济社会健康运行。

(二)加强自身建设支撑审计工作

加强自身建设是新时代审计机关的要求，是实现党的十八大提出的宏伟目标的客观需要和动力源泉，也是保障区县经济发展方式转变的前提条件。因此，审计机关要坚持以制度建设和能力建设为核心，通过制度创新、学习创新、管理创新等全面加强自身建设。积极推进审计质量管理、成果管理、绩效评价考核等审计工作业务管理质量监控体系，强化专业人才培训，不断打造和优化一支一人多技、一专多能的素质高、业务精、作风硬，能够适应经济发展方式转变要求的新型专业化审计队伍，使审计机关成为保护经济社会健康发展的坚固屏障，成为防范经济运行风险的“防火墙”。

(三)强化成果转化提升审计工作

一是加强制度建设促成果转化。全面落实审计署《关于进一步加强审计整改工作的通知》，建立健全审计整改报告制度、联动机制、督查机制、问责机制、结果公开等制度，及时整改审计发现的问题，促使审计成果最大化。二是信息科研宣传促成果转化。加大审计成果综合分析力度，对审计发现的倾向性、苗头性、普遍性问题综合研究，形成具有宏观性、整体性、典型性、代表性的综合性审计报告，从体制机制方面提出加强管理的审计建议意见，防范和控制风险，为区县政府提供决策参考。三是强化资源共享机制促成果转化。进一步加强与纪检监察、税务等机关配合力度，建立审计信息资源共享平台，及时处理审计移送事项，提高审计结果执行力，促进审计成果“一果多用”和形成监督合力，切实提高审计监督的实效。

(四)营造良好环境助推审计工作

政府要当好审计的“铁后盾”，高度重视和大力支持审计工作，把审计工作纳入重要议事日程;研究解决审计工作中遇到的重要事项和重大问题，把审计机关反映的问题和建议，作为科学决策和加强管理的重要参考依据;关心审计机关建设和审计干部成长，为审计依法履行职责创造良好的社会环境，保证审计依法独立行使审计监督权，使审计在促进区县经济发展方式转变中发挥更大的作用。

参考文献：

[1]刘家义.认真履行审计监督职责，促进经济发展方式转变[J].审计研究2010.(5).

[2]王学龙.论国家审计在转变经济发展方式中发挥作用的机制与途径[EB/OL]. 2012.甘肃省审计厅网站.

[3]梁卫斌.论国家审计在促进转变经济发展方式中的作用[J].审计月刊2013(4).

[4] 王世谊， 刘 颖.政府审计在维护国家经济安全中发挥作用的途径和方式[J].审计研究2009(4).

作者单位：重庆市丰都县审计中心

责任编辑：宋英俊

作者：黄金蓉

潜在风险与财政金融论文 篇2：

地方政府性债务问题的审计思考

【摘要】近年来，党中央和国务院十分关注政府性债务的规模、数量等情况，两次组织全国审计机关对地方政府性债务进行了审计。通过审计，加深了对当前我国地方政府性债务问题和如何加强我国地方政府性债务管理的认识，同时积累了丰富的审计经验，对于进一步研究政府性债务问题和加强政府性债务审计监督，在实践中做好审计工作，具有重要意义。本文通过对地方政府性债务现状、存在的问题等进行描述和分析，最终提出相关的审计建议。

【关键词】地方政府性债务 政府审计 逾期债务率

改革开放以来，我国各级地方政府开始采用举债的方式来筹集资金，用来发展地方的经济，随着近几年经济发展进入快车道，通过举债建设，已成为当前乃至今后一段时间我国地方政府获得财政收入的重要途径。这些债务的增加，一方面对地方经济的发展起到了良好的促进作用，另一方面也加大了地方政府的偿债压力，成为经济健康发展的潜在风险，如不进行正确的科学管理，势必将由潜在风险转化为现实风险，同时也对我国目前的经济发展产生严重的影响。

所谓地方政府性债务(即地方政府负有偿还责任的债务)，主要是指由地方政府及其所属部门预算单位作为债务人，按照协议、合同约定或者依照法律规定，举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。

一、地方政府性债务的现状

目前，我国地方政府债务的整体规模已经非常巨大，部分地方政府债务超过可用的财力，这就意味着部分政府收支严重不平衡，甚至有资不抵债的危险，地方政府大量举债致使其风险巨大。巨大的债务负担给本来紧张的财政造成相当大的压力，直接影响当年预算的顺利执行，严重危害财政平稳运行。

自20世纪90年代末，地方政府就已开始建立地方融资平台来筹集资金以解决地方发展中的投资需求和政府支出需要，最初地方政府性债务并没有急剧膨胀，但从2008年开始，随着政府4万亿的经济刺激计划实施，地方性融资平台的融资规模开始急剧扩大，而由此带来的地方债务规模也迅速扩展。

二、地方政府性债务问题审计的必要性

(一)推动建立健全地方政府举债融资机制

作为地方政府最重要的融资渠道，地方融资平台公司对城市基础设施建设起到了融资主渠道的作用，客观上在提升城市的基础设施建设、加快城镇化建设和以政府投资拉动经济增长等方面起到了积极作用。但随着我国地方政府性融资平台公司的数量和融资规模的高速发展，由于缺乏合理的融资机制，致使地方融资平台公司责任主体不清晰、治理结构不完善、操作程序不规范等问题也显现出来，并形成了“多头融资、多头授信”的格局。通过地方政府性债务审计，可以获得较为全面真实的数据，彻底摸清地方政府性债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，才能为促进建立健全地方政府举债融资机制提供依据。

(二)促进防范潜在的财政金融风险

地方政府债务风险不可低估，要防范地方政府性债务风险，审计机关还要进一步加强监督检查，对地方政府债务进行全面、联系、动态的审计，及时的评估风险，从而促使地方政府树立风险防范意识。一个国家和地区的债务规模必须与其经济发展的质量、效益和速度相适应以及与其偿债能力相匹配。反之，势必会造成一些潜在风险。如果不及早地揭示和防范这些问题，就可能导致潜在的财政金融风险，甚至会引发潜在的实体经济风险。因此只有通过审计，及早地发现问题、揭示风险、才能提出防范和化解风险的应对措施。

(三)推进规范管理，提高资金使用效益

近几年，有的地方政府在债务的借、管、用、还等环节采取了有效的监督和管理，但是也有部分政府存在制度不全、监管不到位、管理不规范的问题，甚至还存在违法违规行为，使得地方政府性债务资金未能及时的投入到建设项目，滞留在债务单位，资金使用效益不高。为了提高债务资金的使用效率，审计机关对开展地方政府债务绩效审计是很有必要的。审计的闲置资金主要是有关单位为建设项目举借的银行贷款，资金闲置的主要原因是投资项目的工程大，项目建设进展缓慢。通过绩效审计，可以促进地方建立政府债务资金监管体制，从而避免了地方政府债务低效扩张，保证了债务资金使用的合理性和安全性。

三、地方政府性债务审计存在的问题

(一)债务来源渠道众多、不够规范

举债渠道和规模大小不一致。除财政部门管理小部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位及融资平台公司，目前各地出现借债主体分散，还款主体错位，绝大部分债务最后由财政部门来承担。这些单位各自举债，多种渠道融资，一些融资平台公司弄虚作假和多头举债严重，一些融资平台公司以同一个项目从不同银行获取贷款，债务总额也经常超出项目投资总预算;政府和银行默认违规担保，个别地方政府、人大或有关部门违反《担保法》，以承诺函等形式，向金融机构出具贷款担保，为政府部门或政府融资平台公司融资。

(二)对债务的系统性审计监管不到位

目前，政府性债务尚未列入财政预算管理，地方政府财政部门监管独立性较差，无法全面履行监督职能，地方政府审计机关几乎失去法律赋予的独立性，大大降低对财政性资金监督职能，地方人大和审计部门也没有对这部分融资履行监管职能。而且对地方政府债务的审计监督除了审计署开展的两次大规模的审计以外，一般都是政府同级审的方式，弱化了监督的作用，风险监管体系也不健全。导致中央政府无法获悉地方政府负债的准确性，这样的地方政府债务风险管理几乎处于失控状态。

(三)融资平台公司债务审计存在众多影响因素

由于政府是地方融资平台公司的幕后股东，致使政府审计对融资平台公司的财务报表审计、资金审查时，受到干扰。不能客观的评价、审核集资的可行性。如今一些融资平台公司因为有政府这一层关系，其挪用资本、注册资本未到位、实有资本中实物资产比例过大现象极其严重，而融资平台公司也没有设立相关的监督部门，仅有的审计机关进行审查，然而地方政府部门通过对平台公司违规注资、虚报收入粉饰报表使得审查过程很难发现，其独立性大大的削弱了。

四、地方政府性债务的审计建议

(一)拓展财政审计，摸清政府性债务全貌

审计机关应联合银监会、财政部等部门，摸清地方政府性债务的底数是审计的目的之一，底数不清，审计机关就不能以此来提出相应的科学决策，底数要包括政府性债务涉及的部门和单位、各类债务的规模，借债时所处的年度和重点等。在摸清底数上，分清地方政府债务结构，来划分层次、区别对待并确认偿债风险。同时，审查地方政府部门及主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，调查有无以承诺函、宽慰函等形式，或以财政性收入、行政事业等单位的国有资产为政府融资平台公司违规融资提供直接或间接担保的问题，以及加强对抵押担保物的审计评估。

(二)加大政府性债务审计监管力度

将地方政府性债务纳入预算执行审计的重要内容，既要审查以前年度债务增减情况，又要关注新增债务的效果性、安全性。同级审计部门也应实行跟踪审计审查其项目是否可投资建设，如若不可，应及时的将审计结果报告和审计工作报告中予以披露。加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制，组织各个部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位年度考核的重要内容;财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞;审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改。

(三)强化预警，加强对债务风险的审计监测

审计机关应建立地方性债务风险的审计预警机制，并且联合财政、监察、国资委、工信局、人民银行等多部门建立严密完善的地方政府债务的审计预警信息系统，通过政府性债务评估模型对地方政府的建设项目进行可行性研究、经济效益分析、债务风险状况进行综合评价，及时向政府及相关部门发布审计预警信息。对部分指标超警戒值或综合评价为“高风险”的地方政府，审计部门应及时实施追踪审计，重点关注建设程序、资金控制、质量管理、经济效益、还债能力等方面及时发现问题，督促建设单位整改。建立追责制，完善工程监理和资金配套管理办法，实行整个投资项目的决策者负责制，接受全面监督，避免投资决策失误，将可能导致债务危机的安全隐患消灭在初始状态，最大限度地发挥国家审计“免疫系统”的作用。

(四)加强对地方融资平台公司的审计监管

审计机关在审查地方融资平台公司债务状况时，对政府融资平台重大的项目要坚持跟踪审计的做法，审查融资平台公司有无注册资本不到位、将贷款用作项目资本金、抽逃资本、资产不实的问题。融资平台公司在发行债券过程中，有无通过违规注资、虚报收入等方式粉饰财务报表发行债券，或主管部门审批不严等问题。只有审计的独立性完全独立，才能真实的、客观的反映平台公司债务状况。不应因为政府其他部门成立融资平台，而降低了审计的独立性，同时我们要将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。

参考文献

[1]杨大楷，王天有，蒋萍，杨晔.国债风险管理.上海财经大学出版社，2001.1-24.

[2]哈维.S.罗森.财政学.中国人民大学出版社，2002.412-428.

[3]卢晓伟.我国地方政府债务问题研究.中国海洋大学硕士学位论文，2008：5-6.

[4]项文卫.开展好地方政府性债务审计应注意的问题[J].中国审计报，2011-04-13.

[5]李玲，卢红柱，牟瑶.地方政府性债务问题的审计思考[J].审计研究，2011，(5)：8-12.

[6]郑野岩.地方政府性债务的类型、现状及管理对策探析[J].鸡西大学学报，2011，(9)：66-67.

[7]崔思明.地方政府性债务审计实证研究[J].财会研究，2011，(11)：财经监督66-71，81.

[8]朱春芳，孙长华.地方政府性债务审计的内容和重点[J].审计月刊，2011(5)：26-27.

[9]段成刚.强化地方政府性债务审计的几项措施[J].现代审计与经济，2011(3)：实务研究29-30.

作者：方铁成

潜在风险与财政金融论文 篇3：

地方政府融资平台面临的问题及对策

【摘要】 地方政府融资平台在应对全球金融危机冲击，保增长，促进社会各项事业发展方面起到了积极作用，同时，融资平台的迅速增长也带来大量问题。在此背景下，本文以某地区政府融资平台为例，在进行实地调研的基础上，对当地政府融资平台的基本情况及其面临的问题进行分析，并提出对策建议。

【关键词】 地方政府 融资渠道 公益性项目 债务管理 政府性还款

一、引言

地方政府通过组建融资平台进行城市基础设施建设方面的融资由来已久，但投融资平台发挥主导作用则是从2008年应对金融危机的冲击开始。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被视为对地方政府组建投融资平台的肯定和鼓励。

随着地方政府融资平台的数量和融资规模的飞速发展，其潜在风险引起管理部门的高度重视。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司的管理，2010年6月国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题》的通知，这体现了管理部门在肯定地方融资平台公司应对国际金融危机中发挥积极作用的同时，也关注其亟需解决的问题。

本文通过对某地区融资平台公司的调研，对其面临的问题进行剖析，进而提出政策建议，以促进其规范发展。

二、地方政府融资平台的基本情况

1、融资平台主要集中在区县，但融资总额各区县相差较大

在该地区可以界定为政府融资平台的公司中，23%的融资平台公司隶属于市本级，77%的融资平台公司隶属于区县级。在该地区的融资金额中，64%的资金为市本级的融资平台公司所融资，36%的资金为区县级融资平台公司所融资，在区县融资的总额中，融资最多的区县占区县融资总额的33%，融资最少的区县仅占区县融资总额的0.8%。

2、资金主要投向公益性项目，且以基础设施为主

目前，融资平台公司所筹资金用于公益性项目的资金占融资总额的59%，用于准公益性项目的资金占融资总额的22%，用于非公益性项目的资金占融资总额的19%，由此可见，融资平台公司所筹资金的81%用于公益性和准公益性项目。在用于公益性项目的资金中57%投向基础设施建设领域。

3、融资方式单一，且融资期限较长

截至2010年3月，融资平台公司通过银行贷款方式所获取资金占融资总额的85%，其他方式融资仅为融资总额的15%。在通过银行贷款所筹资金中中长期贷款占全部贷款的84.69%，短期贷款仅为全部贷款的15.31%。

4、融资平台盈利能力较差，还款以政府性资金为主

从某地区的调研情况来看，该地区政府融资平台公司的净资产收益率仅为4%，低于全国同行业的平均值。融资平台公司只能依靠政府资金来偿还剩余的银行贷款，需要政府还款的金额占总额的47.67%，项目收益还款占总额的36.7%，单位自有收入还款占总额的15.63%。

三、地方政府融资平台面临的问题

1、宏观经济方面

(1)政策规定强调整齐划一，未能体现地区特点。从目前国家颁布的有关地方政府融资平台政策来看，在文件中关于地方政府融资平台的相关管理规范及建议，都是采用全国统一的标准，没有将各地区经济发展的不同状况及职能一并进行考虑。根据这种统一标准的政策来规范地方政府融资平台必然会造成某些地区管理上的扭曲。

(2)政策变动频繁，影响融资平台的预期。2008年底为应对金融危机的冲击，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，该意见被视为鼓励地方政府组建融资平台。时隔一年，国家有关部门又出台了对地方政府融资平台的清理规范。在这短短的一年时间内，前后政策变动使得地方融资平台处在“冰火两重天”之中。政策的这种逆转式变动，会严重影响地方融资平台的预期，使其无所适从。

(3)货币政策趋紧，后续融资不足。“十二五”期间，我国宏观经济政策从“保增长”向“促转型”转变。货币政策由适度宽松变为稳健，这表明未来五年，我国货币信贷的增速将会放缓。同时，银监会要求各商业银行在货币从紧的背景下，要确保全年的小企业贷款增幅不低于本机构当年全部贷款的平均增长速度。由此可见，政府融资平台的信贷额度将会减少，这在一定程度上会导致融资平台公司在建项目的后续资金供给不足。

2、银行系统方面

(1)银行收益压力大，贷款金额迅速膨胀。大多数商业银行的收入还严重依赖息差，净利息收入在银行营业收入中所占比重平均高达83.74%。商业银行要保持收入增长就必须扩大信贷规模，以量保利。2009年以来地方政府融资平台需要大量资金的同时，商业银行为了保证收益需要大量放贷，二者一拍即合，这就造就了2009年地方政府融资平台的贷款金额急剧增加。

(2)银行风险控制严格，政府贷款有保障。我国的银行监管体系一直将商业银行的风险控制放在首位。虽然大多数企业经营面临资金压力，但依托政府信用的地方财政，包括其直接担保或隐性担保的政府融资平台，成为商业银行唯一可以信赖的对象。为了能够吸引政府融资平台的贷款，各商业银行对政策的把握不同，放贷标准也不同，行业内的不规范竞争问题严重，而政府融资平台倾向于选择条件宽松的银行作为合作对象，这些反而不利于银行信贷风险的管理和控制。

(3)监管不力，存在多头放贷。由于地方政府融资平台的贷款期限较长，且有政府背景，银行与政府融资平台之间地位不对等，信息不对称。银行对政府融资平台贷前调查和贷后资金监控困难，政府融资平台间相互担保问题普遍，这虽然既满足了银行贷款担保的要求，也满足了政府融资平台融资的需要，但是这种担保必然会对以后的还款产生影响。同时，一个政府融资平台往往同时运作多个项目，在多家银行都有贷款，存在多头放贷现象。

(4)还款过于依赖政府，风险加大。根据对某地区的五家重点融资单位的调查，截止到2010年3月需财政资金还款的金额占贷款总额的85.3%;银行贷款还款的金额占贷款总额的7.0%;单位自有收益还款的金额占贷款总额的6.6%;企业债还款的金额占贷款总额的1.1%。可以看出，需要由财政性资金还款额度约占全部还款额的八成以上，债务风险高度集中。加上各区县土储分中心的债务，政府还款压力将进一步加大，必然导致债务风险的加大。

3、融资平台方面

(1)融资平台各自为政，缺乏总体规划。随着城市化建设进程的加速，在资金需求压力下，政府融资平台“各显神通”，自行融资。目前该地区政府融资平台存在各自为政、一事一议的现象，缺乏整体规划、统一管理、统一的年度融资和债务收支计划。各融资单位根据建设任务、资金需求和融资能力，自行确定融资规模，自行筹集资金，游离于政府债务管理体系的监督，政府无法全面掌控和统筹管理，导致应由政府承担还款责任的债务不能实现完全意义上的财政部门综合控制，由此导致政府债务风险被放大。

(2)融资渠道单一，融资成本增加。目前，政府城建资金的融资渠道主要局限于银行信贷和财政拨款两种方式。由于我国地方政府的财权和事权不匹配，导致地方财政没有过多的资金投入到城市建设当中，而在其融资结构中，银行信贷的比重却较大。这就使得地方政府在融资渠道单一的现状下，资金需求难以为继，与地方城建投资规模日益扩大，资金需求量不断上升形成明显的对立，融资压力将不断扩大。

此外，地方政府投融资平台采用的银行贷款这种间接融资方式，其融资成本相对于发行企业债券、中期票据等较高，未能充分发挥具有政府背景的投融资平台直接融资成本低的优势。同时，由于存在多个职能相近的融资平台，也会分散政府资源、增大局部风险。

(3)融资平台债务管理不规范，缺乏风险应急机制。从目前政府债务和融资初步核查情况看，政府债务专网中的统计数据只是全部债务余额的一部分，还有不少实际应由政府承担的债务并未统计在内，且对潜在风险的应急机制尚未形成。

(4)平台资产以土地为主，还款能力与还款期限错位。政府融资平台的资金是以土地为抵押进行的借款，土地的变现能力和流动性不强。由于多数政府融资平台所投资的项目具有公益性，其还款来源主要依靠土地的变现，然而在还款期内，投资项目相关土地出让难以实现，打破了原有的还贷对应关系。

四、政策建议

1、明确地方政府与融资平台的责任

要杜绝地方政府融资平台间的相互担保现象，地方政府与融资平台之间可以采取委托代理关系，对不同类型城建项目的融资平台进行分类管理，通过引进民间资本等途径，促进投资主体的多元化，改善股权结构。在全面了解政府投融资需求的基础上，将融资计划与财政中长期预算平衡理念相结合，根据财力增长情况估算当期合理的融资规模;提出科学的融资建议、整体的融资计划，协调各部门，监督指导重大投融资活动。

因此，应由财政部门牵头，制定加强政府融资平台的管理意见，明确各部门的管理职责。财政部门要逐步实行债务收支和政府债务预算管理，要与财政中长期预算平衡计划相结合，统筹安排融资预算。融资平台公司要实行专户管理、专账核算，定期将项目资金使用情况报送财政部门。加强各部门之间的协调配合，构建有序管理的高效机制。

2、加强金融机构对融资平台的信贷监督

现阶段，银行业金融机构要保持货币信贷政策的相对独立，加强对融资平台公司的放贷管理，重点从以下方面着手。

首先，由市金融局牵头，引导和协调各金融机构，对各项融资进行审慎处理，保证政府重点项目资金链的完整。对符合地方发展长远利益的融资项目，应按照信贷规定，尽可能予以资金支持。其次，审慎评估地方财政未来融资能力和偿债能力。不仅要看准确反映当地经济发展速度、质量和效益的若干重要量化指标，更要关注政府对资源使用的效率和可持续性。再次，稳妥确定授信额度和贷款发放。对地方政府融资平台贷款规模实行总量控制，按一定比例计算设定融资总量限额，杜绝其过度融资。最后，金融监管部门应加快制定防范融资平台风险的统一行业标准，确保风险可控。银行金融机构应增强风险调控意识，加强贷前、贷中、贷后管理和自律，防止出现信贷风险。

3、规范债务管理，完善政府债务风险监管体系

当前，因没有独立的政府债务管理部门，缺乏集权式的行政纠错与风险化解机制，致使多头管理、多重举债、约束软化等诸多问题并存。建议适时成立中央和地方各级政府债务管理机构，对政府债务的“借、用、还”实行一体化管控。建立地方政府及其融资平台公司债务管理信息系统、统计报告和会计核算制度，实现对地方政府及融资平台公司债务的动态监控。在对现有债务进行清理和分类的基础上，明确界定必须由政府负担的债务，制定切实可行的偿债计划，逐步消化历史债务，将地方政府融资平台纳入规范运营的轨道。

各职能部门应加强对商业银行和信托投资公司等金融机构的风险监管，指导金融机构完善地方政府债务管理制度。审计部门在对地方政府债务实行风险监控的过程中，要实行跟踪和重点检查相结合，对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。建立债务率、偿债率、短期债务占比和担保债务占比等指标体系，采用余额控制和增量控制的方法，进行规模控制和风险预警，按照风险的不同等级实行分级监控。

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(责任编辑：胡婉君)

作者：季东