乡镇党政综合办公室工作论文

编者按：从组织机构上看，乡(镇)政府和乡(镇)党委是分开设立的，但是在实际工作中，乡(镇)一级的党政机关是高度一体化的。乡(镇)政府的权力体系残缺不全。为了完成上级布置的任务，乡(镇)政府不惜弄虚作假，违法乱纪，这里有干部自身的素质问题，但根本问题是体制问题。下面是小编精心推荐的《乡镇党政综合办公室工作论文 (精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

乡镇党政综合办公室工作论文 篇1：

农村改革“第三波”

如果说家庭联产责任承包制“大包干”的核心在于创出了全新的农村经营体制，农村税费改革的核心在于形成了新型的分配关系，那么，农村综合改革则剑指农村发展中最难攻克的“堡垒”：上层建筑。

2002年，时任湖北咸安区委书记的宋亚平慕名来到安徽，想亲自听一听倡导农村税费改革的何开荫谈一谈正在安徽试点中的税费改革。然而何开荫的话，却大大出乎他的意料，“‘费改税’只能减轻农民过重的负担，并不能解决主要矛盾”。

这是2002年的夏秋之交。数个月前，国务院办公厅刚发布了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定将税费改革试点扩大至全国20个省(自治区、直辖市)。此后4年左右，中国才会宣布取消农业税，进入到“后税费时代”。税费改革“单兵突进”的困境，却已在此时先行一步的安徽初现端倪。正税清费，甚至逐步取消农业税，农民减负，县与乡、村就要减收，农村基层政府与基础教育就难以保持正常运转。

这一窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革，农村固有的矛盾得以迅速释放。农村税费改革面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题。如果需要做答，必然牵涉更深刻、更广泛的改革，特别是基层政府体制与机构改革。

2002年，已然洞悉此中缘由的不单是这场对话的双方，还包括安徽的决策者与地方先行的实践者，其中庐江随后展开的地方探索，使其成为这场改革的符号性地区。

改革再起步

安徽农村综合改革并非起源于庐江。其实，记录农村综合改革一个无法回避的尴尬是无法为它找到一个相当具体的开始时间。

2005年6月27日，安徽下发了被称为“16号文件”的《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》，在全国率先推进农村综合改革试点。但其实早在数年前，这项改革便已经以税费改革配套的身份在安徽践行了。

从2000年成为全国唯一一家省级农村税费改革试点开始，安徽先后制订并在不同县市试点30多项配套措施。可资记录以借鉴的包括：2000年9月，为解决“食之者众，生之者寡”的问题，安徽部分县市在税改中配套推行“精兵简政”，合并、裁撤乡镇党政机构9700个、事业单位12000个，分流人员3.5万名;2003年，安徽开始试点以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革，进一步堵塞乡镇乱收费、乱开支与乱进人、乱举债的漏洞。

2004年，这些配套改革达到了一个顶点。时年7月，宣城开始探索“乡镇领导体制改革”，不仅实现了乡镇领导干部的精简、减少了财政支出，而且实行乡镇领导交叉任职，甚至“书记镇长一肩挑”，影响之大，被媒体称为“七月政改”。

不过，这些改革并未因为跻身税改之中而毫无波澜。一个典型例子是，宣城“七月政改”后，质疑者、赞成者各不相让，即便在9月16日十六届四中全会提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”后，外界的质疑也并未因此减少。

等到2005年初，范洛森调任庐江县委书记谋划改革时，其面对的局面并未因先行者的开拓而变得轻松。

2005年1月，在安徽第十届人大第三次会议上，时任安徽省长王金山郑重宣布在全省范围内免除农业税。此时，全国免除农业税的时间表刚出不久，安徽比全国提前一年免除农业税。这不仅让安徽在税费改革上在全国领先一步，也给探索农村综合改革提供了一个宽裕的时间与空间。

几乎是历史的巧合。随后的3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中提到：农业税全免只是农村税费改革迈出的第一步，巩固改革成果……(应该)把工作的重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等各项改革上。此时，全国尚未取消农业税，温总理此言旨在规划将来，却为安徽指明了道路。

6月，在出台的16号文件中，乡镇机构、农村义务教育与县乡财政管理体制三项改革毫无悬念被定为整个改革的核心。此外，文件还要求实现“一个转变、三个建立、一个改进”，即：转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系，改进农村工作考核评价办法。

范洛森面临的改革局面显然已不再是此前配套改革期间的单项试点，而是乡镇机构、县乡财政管理体制、公共产品供给新机制等在内的一整套的改革。其中，任意一方面的改革措施都会在改革地区带来巨大的内部震荡，更何况这些改革波澜一时全部叠加于范洛森面前。庐江注定成为这场改革的符号性地区。

庐江之变

庐江在这场改革中凸显的原因之一，还在于它快人一步。

2005年初，几乎就在安徽省直相关部门为“16号文件”的拟制与出台在全省开展调研时，庐江县委办也在对庐江现存乡镇机构进行调研，理清存在的问题。4月，范洛森拿出了庐江乡镇机构改革的方案，并上报巢湖市委。

报告却一去杳无音信。等到6月1日，巢湖市委书记夏望平到庐江考察时，范洛森决定亲自征求夏望平对方案的意见，谁料一问，才得知夏望平一直没有看到报告。“我赶紧派人从办公室拿来报告，夏书记看了之后，认为很好，第二天就批示，可以试点。”事后，范洛森回忆道。

此时，庐江获得的尚只是乡镇机构改革的权力，要获得农村综合改革的权力，庐江还要等上十几天。到6月下旬，时任安徽省委书记郭金龙到庐江视察，对范洛森汇报的庐江改革思路予以充分肯定。在随后的“16号文件”中，庐江被纳入18个试点县市中，获得了先行一步的权力。

在综合改革中，庐江迈出的第一步是撤乡并镇。6月28日，就在“16号文件”出台的第二天，范洛森便紧锣密鼓的部署改革，先后到全县28个乡镇召开动员大会，一直开到村民组长，直接与每一位村民小组组长见面，把改革的目标、意义给广大干群说清说透。随后，改革正式启动。

2005年7月31日，对庐江庐城镇镇长刘克余来说，是一个值得纪念的日子。这一天，刘克余治下庐城镇一夜之间变大了，成为了庐江名副其实的第一大镇：人口最多，面积第二。同时，刘克余还多了一个身份——中共庐城镇党委书记。

几乎在一夜之间，如刘克余这样发生命运流转的在庐江有400多人。2005年7月底，庐江完成了综合改革的第一步——乡镇区划调整，28个乡镇撤并为17个镇。同时，基层政府机构也开始缩减编制，书记、镇长一肩挑，409名乡镇领导班子成员更是减少至153人。仅“乡镇长”就减少了200多位。

随着撤乡并镇的推进，乡镇撤销后政治中心转移对原鄉镇所在地经济发展的影响开始显现，部分撤销乡镇的工商户开始担心今后的发展，抵触情绪一度蔓延，甚至准备联合起来上访。

当庐江县委县政府获得消息之后，迅速派出工作组进行耐心劝解，同时在微观上，采取一些措施，力求避免他们的利益受损，才将一场风波化解于无形。剑指上层建筑的改革在基层群众中尚且引起波澜，庐江面对的改革局面可想而知。

不过在此之后，庐江的改革进展就异常顺利了。到2005年10月，安徽该阶段改革基本完成时，在比较各试点县后，有媒体甚至总结道，“庐江的速度是较快的，而且也很平稳。”

此言不虚。在7月撤乡并镇完成后，庐江第一阶段的综合改革随即进入正题——整合镇内设机构，即将原来众多的部门整合为 “三大办公室”——党政办公室、经济发展办公室和社会事务管理办公室。中层干部一律实行竞争上岗，一般干部实行双向选择、考核上岗。

显然，这次改革的显著特征之一是干部考核选拔方式改革、乡镇功能转换与机构改革“三位一体”，齐头并进，使得重组后的乡镇领导队伍避免了过去简单地“移栽”，通过公开竞争得到了优化。

同时，从2005年11月開始，庐江采取“执法职能上收、政府职能归位、公益性职能整合、经营性职能放开”等办法，在事业单位建立起“以钱养事”等农村基层民主管理的新机制。

等到2006年初，作为综合改革第一个层次的乡镇机构改革在庐江基本完成。

重塑乡镇

对于综合改革第一层次的乡镇机构改革，媒体有一个形象的比喻——“瘦身”，但综合改革绝非简单的“减法”。在机构精简之后，综合改革需要回答的是公共服务会不会缺位?乡镇干部该做什么?

对此，安徽给出的回答是，建立为农民提供公益服务的新机制。“机构改革不是农村综合改革的目的。”安徽省相关部门一位负责人表示，农村综合改革的目的是要突破影响“三农”发展的体制障碍和制度束缚，强化乡镇组织服务能力，建立农村基层工作新机制。

将这一理念具体化的措施之一就是发轫于长丰的“为民服务全程代理制”，以及此后出现的“乡镇政务服务中心”。

“为民办事全程代理制度”可视为农村综合改革中的一个新生事物。2005年，在长丰兴起之后，绝大多数乡镇在该制度框架下，分别设立代理室，群众有事只需要向乡镇代理室申请，由代理室全程予以办理，办结后通知申请人。

在农村问题专家、安徽省政府副秘书长刘奇看来，代理制不仅把干部与农民之间长期颠倒的“主仆关系”理顺了，更重要的是建立了县乡村三级工作的新机制，堵住了农村基层政府“权力寻租”的空间。

在获悉这项改革后，时任安徽省长王金山非常重视，专门作了批示，把其作为“乡镇改革的重要内容”。“乡村政府职能从‘管理型’向‘服务型’转变，为民服务全程代理制工作将全面铺开。”2005年8月29日，《安徽日报》在头版中如此写到。

到2005年底，“为民服务全程代理”在安徽各乡镇与村中全部进行推广，这其中也包括庐江。

2006年，在作为综合改革第一个层次的乡镇机构改革基本完成之后，庐江迅速转向综合改革的第二个层次，全面推行农村为民服务代理制，在乡镇建立政务服务中心，村建立代理点。

“全程代理制”刚推行时，由于工作量激增，一些干部有情绪;权力受到了严格的限制，有关职能部门也有抱怨。用一位官员的话说，“他们权力寻租的空间被完全消除了。”但与其他地方相比，庐江的优势在于，在第一层次的改革中，庐江就已经把目标锁定于建立服务型政府。

“长期以来，由于体制机制的惯性作用，基层政府沿袭的是传统的计划经济管理模式，只能上存在‘错位、越位、失位’和职责不明确、中心不突出、服务不到位、办事不规范的现象，干了许多不该干、干不了、也干不好的事，导致党群、干群关系紧张。”范洛森分析认为，农村问题的核心还是体制问题，计划经济二元结构留下来的落后体制，已经到了不得不改的地步了。

新的起点

“过去改革主要是减轻农民负担，现在的改革是解决管理体制和机制问题，过去的配套改革变成了主体改革，其方式发生了变化。”2005年11月，国务院税改办副主任黄维建到庐江调研后认为，庐江的改革为全省、全国带了一个好头。

在庐江改革成功的同时，其他试点地方都取得了不同的成功经验。在总结各地试点经验的基础上，2006年9月，国务院明确提出“实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题”的方针，并将改革扩展的全国。

在各地的改革实践中，农村综合改革已经不仅仅局限于农村的改革，它已经把整个县域的发展都纳入进去。事实上，对于一个县域来说所有的改革几乎都可以纳入农村综合改革的范围内。

且不论从2007年中央在成渝布局的城乡一体化，从2006年起，安徽就开始改革财政扶贫资金使用模式，以财政扶贫资金“铺底”、吸纳村民自有资金参与，在30个县探索建立“穷人银行”。而在宣城，从1997年就开始试点农房产权登记制度改革，使农房产权在进一步明晰后进入银行作为抵押物，并允许进行交易。

观点各有侧重、实践多样性，新一轮农村综合改革正呈现“多点突破”的蓬勃之势，也需要一个新的提炼，一个新的起点。

2008年9月30日，中共中央总书记、国家主席胡锦涛专程到安徽凤阳小岗村考察。30年前，小岗村18位村民率先实行“大包干”，迈出了我国农村改革的第一步，值此改革开放30年之际，胡锦涛考察释放出来的信号可想而知。

而更大的背景是，在10月9日至12日召开的十七届三中全会上，专题研究了新形势下推进农村改革发展问题，明确了在新的起点上推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则。30年后，中国改革进入“深水区”。这一次，人们的目光又将投向农村。

从30年前农村改革揭开序幕，到30年后继续推进农村改革与发展，偶然的巧合昭示着历史的必然。从这个意义上来说，农村综合改革后面还有很多事情要做，还有很长的路要走。目前，改革还主要集中在乡镇一级，县级机关基本没有改。“下改上不改，改了又回来”。县级机构怎么改，直接影响到农村综合改革成果的巩固和扩大。同时，乡镇扩大后，如何建立特色经济，起到集聚和辐射效应，都迫切需要改革的深化。

作者：吴明华　徐浩程

乡镇党政综合办公室工作论文 篇2：

从十省(区)二十个乡镇的调查看残缺的乡镇政府权力体系

编者按：从组织机构上看，乡(镇)政府和乡(镇)党委是分开设立的，但是在实际工作中，乡(镇)一级的党政机关是高度一体化的。乡(镇)政府的权力体系残缺不全。为了完成上级布置的任务，乡(镇)政府不惜弄虚作假，违法乱纪，这里有干部自身的素质问题，但根本问题是体制问题。

一、乡镇党政机构一体性

关于乡镇层面的党政关系，接受调查的乡镇领导人的共同概括是：乡镇党委和政府的工作有分工，党委是领导和决策机构，乡镇党委书记全面主持工作，政府侧重负责抓经济工作。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，如果说有分工，也是非制度化的。乡镇党委和乡镇政府之间的权力关系是一种授权关系，而不是制度化的分权关系。

乡镇会议的组织过程也显示了机构的一体性特点。在所有被调查乡镇，研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常都由党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员、过组织生活等。乡政府一般也不单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的工作。

在日常运作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。在工作上完全是根据“中心工作”统一安排。在乡镇，“中心工作”是一个常用概念，是指党委统一部署的工作任务，区别于各个“办公室”、“站”、“所”、“中心”的部门业务工作。“中心工作”是党委统一安排的事情。比如，春天计划生育是中心工作，几乎所有人员都下到村抓计划生育工作;秋天税费征收是中心工作，所有人都进村入户收款收粮。

从工作人员的调度配置上看，党政机构也是不分彼此的。比如作为综合部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”。除了领导层的职务有明确的党政区别之外，在其他方面则难以分出党委系统的人员或者政府系统的人员，即便有党政职务之别，也没有制度上的职责划分。在乡镇调查，一些工作人员，甚至一些副职领导成员，如果问他的分工岗位是什么，经常听到的回答是：“领导安排什么就干什么”。

二、权力的一元化

与一体性机构相一致，乡镇政府也是党委书记的一元化领导。这种一元化权力表现为，不论是人财物，还是党政经，最高决策权和指挥权都直接归于乡镇党委书记。

从权力配置体制来看，党委书记对于本乡镇的领导班子成员职务的任免没有直接决定权力，具体来说，就是乡镇党委没有任命副科级及其以上干部的权力。乡镇副职以上的职位安排，权力在县委。这种调配权力属于组织部门或者人事部门。在乡镇范围内，党委书记的权力表现在：第一，可以直接决定内部所有人员的工作分工;第二，可以直接决定乡镇中层人员的职务安排。在一般情况下，党委书记可以直接影响包括乡镇长在内的所有中层以上工作人员的升迁。上级部门任用本乡镇干部，党委书记的褒贬与推荐通常起主要作用。原因在于，在现有体制下党委书记对于乡镇事务负最高责任，也享有县市委的最高信任，本乡镇人员的使用，县市委首先要尊重书记的意见。

乡镇党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。乡镇长几乎所有的权力都是书记赋予的。理论上，或者说体制设计上，书记和乡镇长是所谓两个“一把手”，其实只有一个一把手，就是书记。一位接受访谈的乡镇党委书记概括了两个一把手的关系，“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看作一把手，他永远成不了一把手”。乡镇干部自己把书记叫成“老板”。确实，在乡镇，书记就像“董事长”，而且兼任总经理。乡镇长如果和书记关系好，他可以有一定的实际权力，如果和书记关系不好，则可能没有任何权力。

财政是政府运作的核心活动，从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字的权力分配有四种情况。第一种是书记签字：第二种是乡镇长签字;第三种是规定乡镇长限额签字：第四种是书记和乡镇长分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。如果是乡镇长签批，在重要的支出项目上也由书记决定，乡镇长需经常向书记汇报开支情况。最重要的是，审批签字权的分配是由书记决定的，不是制度规定的。党委书记可以决定是本人直接签批，或是让乡镇长去签批，或者是分工签批。一般情况下，书记可以根据情况决定赋予或者收回乡镇长的财务签批权。

三、内部单位“半盘活棋”

从乡镇政府部门的隶属和管理关系来看，主要分两类。一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心之类，每个乡镇有10-20个不等。这些部门是乡镇政府直接管理的，通常称内部单位。另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。

乡镇对于内部机构的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，党委可以直接决定。其次体现在可以决定这些机构人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或者干脆是自收自支等。但乡镇党委政府对于内部单位的人事权都有着清晰的界限。通常，行政编制人员和事业编制的副科级及其以上人员的调配权力属于县市委组织部，一般事业人员的调配权力属于县市人事局，工勤编制人员的调配属于县市劳动局。比如乡镇内部的一个工作人员，他的工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的是向上级组织或人事部门建议调动，如果上级部门不同意，唯一的办法就是把这个人“晾”起来。在我们的案例中，党委书记把某个人“晾”起来的情况不少，也有的副乡镇长甚至乡镇长被“晾”起来，没有具体分工，也没有实际权力。有的党委书记说，“我自己没有这个人权，只能要求将他调走，上边不给我办，我只好把他‘挂’在那里。”相反，如果上级硬派进来乡镇不愿意要的人，乡镇领导人也没有办法。由此可见，乡镇政府对于内部单位人员的管理只有一半的权力，所以称“半盘活棋”。

四、垂直单位只能相处，不能管理

垂直单位基本上是乡镇政府的法外之地。这些单位虽然名称上叫“某某乡(镇)某某所”，行使的职能都属于基层政府的职能范围，但实际上与乡镇政府的关系是一种邻里关系，只能相处，不能管理。

从人事来看，垂直单位人员的任用和调动，乡镇政府没有任何正式介入途径，连建议权也没有。如果说有影响力，那是因人而异的，要看乡镇领导人与这些单位的上级领导的关系，因此这种影响是通过非正式的方式发生作用的。为了拉近关系，有的地方采取了一些特殊的办法，比如把派出所所长任命为乡镇党委副书记，这样一来，一方面获得了派出

所对于乡镇政府工作的配合，另一方面派出所所长由此成为副科级，彼此都感到合适。

从经费来看，垂直单位基本上与乡镇财政没有正式关系。

从工作来看，乡镇政府与这些垂直单位的关系甚是复杂。所有这些垂直机构的管理领域都是公共管理职能很强的部门，也是基层政府在活动中要经常发生关系的部门。从基层政府来看，职能最重要的部门都是自己无权管的，而基层政府要履行职责必须依托这些部门，这种关系就把乡镇领导人推入一种困境。访谈中不断听到乡镇领导人的抱怨。如乡镇政府村镇建设有规划方案，但土地所在审批宅基地的时候，会出现土地所不管规划审批的情况。土地所是垂直的，乡镇政府管不了，要一致就只有依靠协商，而协商的后果是两可的。如税务所在本乡镇范围内征税，但是上级政府对于本地税收的考核是针对乡镇政府的，税收任务完不成是乡镇领导的“政绩危机”，但是税务所是垂直的，征多征少由他们说了算。

对于不断有部门被上划实行垂直管理，不少基层政府领导人一方面表示理解，另一方面也有强烈的不认同：第一，垂直管理显示了对于基层政府的不信任。有些部门确实有必要垂直，有些部门则不然，留在地方干不好的事情，垂直以后照样办不好。问题的核心不在于归哪级管理，而是体制本身有问题。第二，垂直管理是上级政府与基层政府争夺利益，上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没钱的单位。第三，垂直管理造成政府部门的利益分化。同样是政府人员，垂直部门和地方部门，工资收入、福利待遇差距很大，造成人员心理不平衡。第四，垂直管理把基层政府的权力肢解了。

垂直单位和内部单位在运作上成为两盘棋，乡镇政府对于垂直单位这盘棋基本上是看客，无法染指，无异于“一盘死棋”。

五、结束语

从体制现状看，乡镇是一个整体权力构造残缺但是内部集权程度又很高的政府实体。乡镇内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府管理的实质内容。因此，从制度化的权力体系来看，乡镇政府是虚弱的。在这种权力体系框架下，行政体制又自上而下地赋予乡镇政府以极其沉重的责任，从税费征收到经济增长速度，从招商引资到农民收入，从计划生育到社会稳定，甚至连每个村里要写几个标语挂几块牌子，都有具体强硬的规定考核。不少乡镇书记苦诉，现在无论上边部署什么任务，乡镇都不能说困难，更不能说“不”，若有微词，县领导马上变脸：“干得了干不了?干不了说话，有人愿意干!”。

在沉重的压力下，乡镇领导人就要不遗余力地“落实”。于是，乡镇政府内部的个人集权又有了充分发挥的空间，主要领导会把这种压力通过各种渠道传递给所有人员，甚至调动起社会上的不良势力。能落实则落实，能造假就造假，既不能落实又不能造假，就不惜违法乱纪。乡镇领导高度集权，来自上级的监督和来自农民的制约都很苍白，一旦离开了规矩做事情，无法无天的威力就显示出来了。但我们认为，乡镇干部的诸多不良行径有不少可以归结为干部素质问题，但整体来看首先要审视的是乡镇政府体制方面的问题。

作者：赵树凯

乡镇党政综合办公室工作论文 篇3：

新农村建设与乡镇机构改革

摘要：到目前为止多次以精简机构和分流人员为目标的乡镇机构改革，没有从根本上解决乡镇机构和人员膨胀等核心问题，其原因在于：忽视了通过竞争推动乡镇政府机构综合配套改革;在精简编外人员的同时忽视了精简在编人员;在新农村建设时期忽视了创新事业站所运行机制和转变乡镇政府职能;在调整乡镇政府行政权力的同时忽视了“上改下也改”的配套改革。鉴于此，今后要以竞争为重点，精简乡镇党政机构和人员，转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手，从根本上解决乡镇机构改革中的难题。

关键词：新农村建设;乡镇改革;配套措施

乡镇机构改革是一个错综复杂的系统工程，由于改革主体与客体合一，是自己为自己动手术，所以直接导致了改革受阻。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改革，不仅没有走出精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈，反而产生了机构越简越大、人员越简越多的现象。在现阶段或近一个时期内，要以竞争为重点，对乡镇政府机构实行综合配套改革，建立精简高效的乡镇基层政权。

一、以競争为重点，改革乡镇政府管理体制

1.加强新农村民主政治建设，改革乡镇干部选拔任用制度，实行“两票”直选初步候选人。我国形成于计划经济时期的长达半个多世纪的乡镇领导干部选拔任免制度，已不能适应新形势的需要，必须予以改革。具体的改革办法有二：一是实行自荐报名，让人才充分涌现。凡年龄在35周岁以下的乡镇机关干部和上届班子成员，只要符合任职资格条件，均可自荐报名。自荐报名结束后，由乡镇党委进行资格审查，报市县委组织部审核确定并公布符合资格条件的人员名单及其简历，接受群众公开监督。二足以“海选”方式推荐候选人，充分尊重民意。各乡镇分别以政府机关、直属部门、所属村、企业为单位召开会议，组织党员和群众代表推荐乡镇党政领导班子成员初步候选人。根据市县委的决定，每个参加推荐的党员、群众代表限推荐9名党委班子成员(其中党委委员兼副乡镇长3-4人)为初步候选人。推荐结束后，由市县委常委会按照推荐票数，综合乡镇换届考核情况确定12名乡镇党委委员正式候选人。

2.引入竞争机制，实行“乡官”竞选。在直选乡镇领导和领导班子成员时，要严格遵守法律和党章规定的程序和议程，实行竞职演讲。党委委员正式候选人进行竞职演讲完毕后，由全体党员代表以无记名投票的方式直接选举产生9-11名党委班子成员。党委委员选举产生后，由市县委确定两名党委书记兼镇长候选人分别进行竞职演讲并接受代表们的现场提问。全体党员代表直接选举产生党委书记后，由全体党代表从落选的党委书记候选人和3名副书记候选人中投票选举产生3名副书记。在乡级人民代表大会上，按照规定的议程，由党代会选举产生的党委书记作为候选人等额选举产生乡镇长，从党代会选举中未选上书记的副书记中选举产生一名常务副乡镇长，从其他党委委员及群众推荐的非党副乡镇长中差额选举产生3名副乡镇长。

3.改革乡镇行政体制，实行领导班子成员交叉任职和竞争上岗。一是设立“三办”。即党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。二是规范编制管理。所有人员按核定编制竞争上岗，实行一人一编一卡管理。落岗的人员下岗分流，出现空编时优先从原机关、事业单位分流人员中录用。三是实行四大班子成员交叉任职。要根据中央机构编制委员会办公室(简称中编办)有关乡镇党委班子成员人数的规定和要求，通过公开竞争将乡镇主副职调整到位，分别为党委书记1名、副书记3名、委员4名。政府班子成员全部由党委委员兼任，其中党委书记兼任乡镇长;3名党委副书记中1名兼任人大主席，1名兼任纪委书记(兼管政协工作)，1名兼任常务副镇长;其他党委委员兼任副乡镇长、人民武装部部长、组织宣传员等职务。中层干部竞争到位，担任“三办”主任;一般干部按编制竞争上岗，担任乡镇工作人员。落选下来的干部一律进入“三办”，通过公开、平等、竞争、择优的方式，由“三办”主任按各办的岗位设置“点兵”，或按量化评分的办法确定上岗人员，落岗人员自动分流。

4.按区域设置行政站所和派出机构，不搞一乡镇一站(所)。农村税费改革后，撤并乡镇和行政村的工作正在全国展开，行政站所和派出机构一乡镇一站(所)的设置，已不能适应建设社会主义新农村的整体需要。归并乡镇行政站所、按区域设置行政站所和派出机构、精简人员、压缩编制，已成为乡镇体制综合配套改革的重要组成部分。各市县可根据实际，以3-4个乡镇为一个区域，按区域设置行政站所和派出机构。对税务所、工商所、法庭、司法所等部门按区域设置;根据各乡镇实际和优势设置2-3个公安派出所和市县垂直部门管理的站所;其他机构不延伸或派驻乡镇。这些单位的党组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项按有关规定征得乡镇党委同意，经费按谁设立谁负担的原则由主管部门负责落实，不增加所在乡镇政府和群众的负担。对这些单位的编制要实行严格管理，分流超编人员，清退无编制人员和临时工。

5.改革领导干部职务消费管理办法，实行职务消费货币化。目前，乡镇领导干部职务消费无章无序，导致多种腐败现象滋生蔓延，极易造成乡镇领导干部权力膨胀，致使干群关系紧张、各种收费项目泛滥。为了有效控制乡镇的各类支出，确保乡镇干部职务消费有较大幅度的下降，要重点抓好乡镇党政领导班子成员职务消费货币化改革，严格核定补贴标准，把领导干部职务消费从票据报销方式逐步统一到货币支付上来。目前改革的重点是招待费、通讯费和交通费三个职务消费项目。

(1)通讯费分单位公共通讯费和领导干部个人公务通讯费(包括移动电话费)两部分。公共通讯费由乡镇党政办公室集中管理，实行限额控制、节约滚存并按比例奖励责任人的办法，主要用来维持乡镇机关的正常工作，保障上下畅通。领导干部个人通讯费补贴主要用于与其职务和分管工作相关的公务通讯活动，可按照职务、分工、工作量的大小，因人因事核定标准，按月随工资发放，超支自付，节约归己。关于移动电话费补贴要结合各地的实际情况，对乡镇党委书记、常务副乡镇长(主任)、党委副书记兼人大主席、政协主任、纪委书记以及其他领导班子成员分别确定每人每月的具体补助金额。

(2)各乡镇只保留一部公务用车，乡镇办其余车辆一律封存。对公务用车采用承包、租赁的经营方式，由单位与司机签订协议，司机的工资及补助、车辆折旧等费用从小车营运收入中解决。公务用车交通费的总额控制在5.5-6.5万元以内，包括公共交通费和个人交通费。公共交通费由单位承担，主要包括处理突发事件、开展防汛、抗旱、防火、救灾工作、到市县外招商引资等公务行为而发生的交通费

用。公共交通费由乡镇党政办公室集中管理，限额控制(限额不得超过交通费总额的30%)。个人交通费主要用于在市县内开会、办理日常公务、到基层开展工作、对口接待、迎接检查等所发生的交通费用，以及公共交通费中应由个人承担的部分。个人交通费依据领导干部的职务、分工和工作量的大小核定到人、包干使用，节约归己、超支自付。

(3)公务接待费包括公共接待费和领导干部个人接待费。公共接待费包括因招商引资、乡镇党委或政府组织召开会议、市县级以上组织在乡镇召开会议、外地领导或兄弟单位来学习视察、协助市县级以上新闻单位从事宣传报道工作等发生的招待费。这部分费用由乡镇党政办公室集中使用，限额控制(限额不得超过接待费总额的30%)。领导干部个人接待费按照其职务、分工和工作需要核定标准，节约归己、超支自付。

二、撤消或转制事业站所，深化乡镇事业单位改革

目前，我国大多数省市进行的乡镇机构改革，一般将重点集中在清退和分流超编人员上，而忽视了创新事业站所运行机制、转变乡镇政府服务职能和调整县乡两级政府行政执法职能。我们认为：只有转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制人手，调整县乡两级政府的行政权力，才能从根本上解决长期困扰乡镇政府机构改革的问题。

1.撤消“七站八所”，置换职工身份。我国农村地域广阔，人口众多，乡镇事业站所人员占乡镇机构人员的80%。为了确保乡镇体制改革稳步推进，必须对乡镇农技站、农机站、水利站、林业站、畜牧兽医站、农经站、文化站、广播站、城建所、房管所、土地所、計划生育服务站等事业站所或综合设置的服务中心进行“收章、摘牌、改制、人员整体分流”改革。一是市县编制办对财政供养人员进行“锁定”，对事业站所的总资产、债务、净资产等家底进行清理，通过盘活闲置资产、财政筹资等途径组建新的经营实体，在乡镇政府委托下承担相关的农业公益服务项目。二是引导和鼓励原站所人员自愿转换身份，领取一次性经济补偿金，解除与原单位的劳动人事关系，退出财政供养序列，参与市场竞争。三是对转制事业单位的在编、在册人员实行全员保险，对改革前已退休的人员实行全员保险后由社保机构发放其退休养老金。

2.重构乡镇财政所，实行人员竞岗分流。为了确保乡镇政府资金的科学管理，各乡镇政府应设立财政所作为乡镇直属事业单位，承担乡镇财政资金管理、农村经营管理、土地承包管理等职能。乡镇财政所人员从原财政所和农经站人员中竞争产生，竞争上岗考试分别由市县财政局和农经站组织，采取考试与考核相结合的办法，由高分向低分择优录用，在市县范围内统一调配、定编管理。对符合内退条件的人员，全部实行内退;对落岗的人员实行分流。分流人员领取生活费，退出编制管理，进入各乡镇成立的中介性质的财政服务中心，通过开展中介服务获得相应的报酬。

3.保留个别重点站所，充分发挥乡镇“龙头”优势。为了充分发挥乡镇的产业优势，促进经济发展，各乡镇应在坚持整体转制的前提下，保留一个发展较好的支柱产业、重点宜林山区等特别行业和有区域优势的乡镇站所。各乡镇只准转制、保留一个集体性质的企业。可将重点站所的正式员工整体转入社会服务部，该服务部按市场化运作，独立核算，自负盈亏，其人员全部退出事业编制。同时，按照执法主体在市县、服务工作在乡镇的原则，建立统一的管理机制，由市县局委和乡镇政府共同从有资质的乡镇人员中聘用专业技术人员，从事防疫、检疫、护林、防火等为农服务工作，实行一年一聘，动态管理。

4.改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，将乡镇原事业站所的行政执法职能收归县直主管部门，将其行政管理和公益性服务职能分别向乡镇“三办”转移。乡镇政府应本着在改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，落实乡镇政府服务“三农”的责任。

5.改革干部职工养老办法，建立覆盖面广泛的社会保障制度。为了确保乡镇置换身份人员和乡镇干部无后顾之忧，促进农村社会稳定发展，应该建立“五保合一”的社会保险制度，将社会保险的范围扩大到包括党政机关、人民团体和事业单位在内的所有用人单位。乡镇机关干部职工(包括分流人员)应积极补交保险费，参加养老、失业、医疗、工伤和生育五种保险。对乡镇站所人员应建立乡镇事业单位养老保险制度，补建10年的个人账户，以职工1995年以来历年档案工资为缴费基数，按11%(单位8%、个人3%)的比例补缴个人账户资金。

三、推进乡镇体制改革的配套措施

1.制定科学合理的的事业单位人员“置换身份”资金标准，解决长期困扰乡镇体制改革的难题。乡镇事业单位要彻底改革，必须集中大量资金给予站所人员一次性置换身份补偿。改革需要成本，长期看要绝对减人，短期内要相对增加一定的支出来办理职工养老保险和买断职工身份。考虑到全国乡镇人员较多，资金投入量大，建议国务院和省级人民政府从资金上对县一级政府予以支持，拨付“置换身份资金”，制定科学的“置换身份”标准，如按每人每年工龄补当年1个月工资的补偿标准置换身份。同时，国务院和省市级人民政府、市县级政府应增加专项预算，各负担置换身份资金的1/3为宜。

2.改革资金划拨标准，调动乡镇改革的积极性。乡镇“七站八所”撤消转制之后，中央各部委和各省、市、自治区原来对“七站八所”下拨的补贴和各项经费不应停拨。因为虽然事业站所撤消或转制了，但农村的社会服务需求还存在，仍需加大力度予以满足，原事业站所承担的大量的为农服务项目仍需要通过招标发包的形式寻找专业技术队伍去做。为此，中央和省级政府应制定相应的改革政策，做好资金划拨与乡镇体制改革的衔接工作。对于合村并组的乡镇，各省市、自治区应改革以村组个数为标准划拨资金的办法，结合当地人口、耕地、历史等因素确定下拨转移支付资金，以调动乡镇改革的积极性。

3.改革市县局委管理体制，做到“下改上也改”。市县派驻乡镇的站所按区域设置后，原在岗在编人员下岗分流达80%左右，对这部分群众如不及时出台方案予以分流安置，将难以完成改革任务。因此，在制定乡镇体制改革方案时，应将派出机构和垂直机构按区域设置方案与撤消转制事业站所改革方案配套进行。市县级垂直局委对已改革的乡镇和部门不应以站所撤消为由从资金、物资、项目上予以限制，国务院有关部门应制定相应的政策防止市县局委为了增设或保留站所和人员而卡乡镇，同时制定市县局委机构改革、人员分流、物资发放等改革方案，做到“下改上也改”。

4.取消“一票否决权”，建立宽松的改革环境。据调查：有关部门下达到乡镇的“一票否决权”有154项之多，乡镇领导为了应付众多的“一票否决权”，四处奔波以平衡关系，争取过关。众多的“一票否决权”本应属于市县的工作范围，市县却将其一并压到乡镇，这无疑造成了权利和决策方面的不对等。因此，中央和省市有关部门要研究制定取消“一票否决权”的改革方案，确保乡镇体制改革后有宽松的工作环境，调动乡镇干部的积极性。

5.建立领导干部改革承包责任制，确保农村社会整体稳定。乡镇体制改革后，机构和人员大量减少，人员交叉任职，职数相应减少，其影响复杂而深远。一方面，调动乡镇党政干部积极性的难度加大。不仅落选的原班子成员的积极性受到影响，中层干部的积极性也受到影响，因为领导班子职数的减少，本身就意味着中层干部进入领导班子的机会减少。如何保护和调动乡镇干部的工作积极性和进取心，是今后一个时期干部工作需要研究和解决的一个重点和难点问题。另一方面，事业单位转制改革的阻力加大。部分原站所职工对乡镇体制改革持抵制态度，认为改革砸了他们的“铁饭碗”，要求改革后政府包干解决其养老保险费续缴、医疗保险、失业保险等问题。对此，市县乡应建立领导干部包乡镇、包人员的改革承包责任机制，做好每位分流人员和置换身份人员的思想工作，确保农村社会整体稳定。

6.卡死人员人口，逐步消化超编人员。要解决乡镇政府机构人员多的问题，就必须逐步消化富余人员。省级人民政府应对乡镇的行政和事业编制实行总量控制，规范其机构和岗位设置，任何地方和单位都不得要求基层设置机构和专职人员。编制一经核定必须严格执行，坚决把住人关口。我国现有乡镇干部约400多万人，每年正常退休20万人左右，如果从现在开始能够卡死人员入关口，则通过置换身份和分流人员，每年就可以减少几十万干部。经过两年左右的努力，就可以逐步消化富余人员，在确保社会稳定的情况下，把我国庞大的乡镇政府机构精简下来，保证社会主义新农村建设有力有序有效推进。

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作者：孟　白