审计权力制约监督探讨论文

【摘要】就国家审计构建而言，国家审计是政治经济环境的产物，体现了特定环境对国家审计功能的基本要求。国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为，从而将审计的作用从经济领域提升到完善权力运行和监督权力机制的政治层面，在此政治背景条件下，我们研究国家审计在权力运行监控的基点和形式，并提出完善国家审计对权力运行监控的建议。以下是小编精心整理的《审计权力制约监督探讨论文 (精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

审计权力制约监督探讨论文 篇1：

权力控制与国家审计参与

摘要：审计对权力进行控制是党和国家在新时期对审计工作提出的新要求。然而在审计实际中国家审计如何对权力进行有效地控制，这有待认真探索与研究。本文提出了“权力审计控制”的概念，认为权力审计控制的基础在于公共受托责任关系，并从“以权力控制权力”、“以权利控制权力”和“以道德控制权力”等方面，讨论了国家审计参与权力控制体系、建立权力审计控制机制的设想，以从理论上支撑权力审计控制论。

关键词：权力审计控制　公共受托责任　审计参与

在新的政治经济环境下，党和国家对审计提出了新的要求，体现了中央对审计参与权力控制的重视。本文从公共受托责任的视角探讨审计对权力控制。

一、“权力审计控制”概念

一般的经济控制是指对经济行为的控制，即保证系统在变化的外部条件下达成某种目的的行为。而审计控制是对受托经济责任履行过程的控制，其目的在于保证受托经济责任全面有效履行;而受托经济责任的履行过程本身就是受托人实施其经济行为，行使其经济权力的过程。因此，可以说审计控制本身也是一种经济控制，是一种特殊的经济控制，同时也是一种权力控制行为。笔者认为，有必要确立“权力审计控制”这一新概念，这主要是基于：审计控制是对受托人履行受托经济责任过程的控制，这种控制实际上也是对受托行使经济权力的控制;通过确立这个新概念来让更多的人认识到这个问题;这个概念的提出，有助于构建新的权力控制体系，从而为社会主义民主建设提供理论依据。

权力审计控制需要通过一定的形式和途径，从国内外的实践经验来看，这种途径大体上有两种：一是权力审计制约，二是权力审计监督。权力审计制约是指审计组织和审计人员按照权力所有者的需求，运用民主与法制手段，通过各种有效的审计途径和方法，对权力行使者进行一定的限制与约束。权力审计监督是指审计组织或审计人员为了保证权力在其正当范围内和轨道上运行，而对权力所进行的监督、检查、调节、纠正等一系列活动的总称。二者虽然在运行基础、运行方向等方面各有不同，但两者之间相互作用，对权力进行规制，以确保权力运行的合法性和安全性。

二、权力审计控制的理论基础——共受托责任

本文所讨论的公共受托责任即是政府和国有企业的受托责任，是指政府和国有企业从事各项公共经济管理活动或经营活动的义务，或者说是对公共经济资源从公众那里转移给政府当局或企业管理当局而应负责任的一种转换。在理解公共受托责任时应该注意以下问题：首先，一般意义的公共受托责任是广泛存在的，不仅表现在政治、经济、文化和社会的各个方面，而且表现在对社会公共事务管理活动的全过程。这里笔者将公共受托责任仅限于经济领域，也就是说只包括经济公共受托责任，而不包括政治公共受托责任等。其次，在公共受托责任的委托代理关系中，委托人是全体人民，受托人是政府和国有企业。全体人民将公共经济资源委托于政府或国有企业，后者对该经济资源的完整性、增值性、安全性等负责。再次，公共受托责任是一个层次分明的“梯形受托责任”。由高到低可分为不同层次：经济政策受托责任：涉及经济政策的选择、执行和废止;经济项目受托责任：指经济目标的设立与实现程度(如结果和效率);经济业绩受托责任：指各项经济活动运营的既定标准得以实现的程度(如效率和经济性);经济过程受托责任：指应用适当的方法、程序来衡量各项经济活动计划、分配和管理的业绩;经济忠实受托责任：指基金的使用与批准的预算、法律、法令等相一致。最后，政府(国有企业)特征是没有明确的所有者，其权力属于人民。由于人民高度分散，表达个人意志(如参加投票或监督政府)需要成本，因而人民一般没有充分的动力表达自己的意志，其对政府(国有企业)的决策结果的影响往往较少。因此，人民必须通过制定明确的法律法规或规则(预算、拨款等的原则及其对执行结果报告的规定)来约束政府官员(国有企业领导)的行为，并通过国家审计活动来控制其行为，以保证公共受托责任得到全面有效的履行。

从上个世纪的60～70年代起，西方学者从公共行政、政府财务报告和内部控制、绩效评估和绩效审计、治理和战略管理等角度，对公共受托责任理论进行了深入的研究，并形成了以Weber(1999)、Romzek和Dubnick(1987)为代表的控制观、以Patton(1992)为代表的报告观、以Gray和Jenkins(1986,1993)为代表的理性观以及以Kevin(1994)为代表的战略观等理论流派。在这些理论中，笔者认为，控制观能非常准确地解释国家审计的本质，这从著名的会计、审计学家Mackenize(1998)的精辟论述中可见一斑：“没有审计，就没有受托经济责任;没有受托经济责任，就没有控制;而如果没有控制，国家权力又如何实施呢”。这是对审计与公共受托经济责任及控制这三者之间密不可分的关系既深刻又生动的描述，即审计从本质上是一种控制活动，是一种控制国家权力、履行公共受托责任的活动。通过以上的分析，可以将公共受托经济责任、国家审计与权力控制之间的逻辑关系如(图1)所示。

三、权力控制机制与国家审计参与

权力的行使具有两面性。一方面，由于权力的存在行使者能按既定的想法和目标进行相应的经济活动，以全面有效地履行自己的受托责任;但另一方面，由于人性的贪婪，权力的行使易出现异化，往往伴随着很强的负面效应，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们权力一直遇到有界限的地方才休止。”由于权力存在以上的劣根性，一旦失去控制超越了行使的边界，就会像脱僵的野马，从而产生不可预料的严重后果。所以，审计参与权力控制就有了必要。

(一)“以权力控制权力”与国家审计参与必须对权力进行制约和监督，这是权力实践的历史经验。亚里斯多德最初提出了政府分工，认为一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能，但并没有提出制衡原则;波利比阿在其巨著《罗马史》中提出了制衡的思想，主张权力系统的某一部分不应凌驾于其他部分之上。此后，经洛克、孟德斯鸠等思想家的发展，逐渐形成了适用于民主政体的机制。以权力控制权力的核心是分权(包括对最高权力分割)，主要有两种方式：横向制约与纵向监督。对于横向制约而言，现代国家权力一般做法是立法、行政、司法三权分立，三种不同性质的权力之间分工明确、相互独立而又相互监督、相互制衡;对于纵向监督而言，主要指的是上级政府与下级政府之间的权力监督。

以权力控制权力的思想，对我国国家审计参与权力控制的重要启示在于：第一，要使审计达到制约和监督权力的效果，应该赋予审计机关更大的权力。可以以两种途径来达到这个目的：一是改变我国目前行政型国家审计模式，采用立法型国家审计模式，以提高我国国家审计的独立性。具体设想是：在全国人民代表大会下设立审计机构，并在各级地方设立审计分支机构，实现垂直领导，审计经费直拨的方式，从而减少审计机关对同级政府的行政依赖和经费依赖;二是可以在现有的审计体制下，扩大审计机关的权限，不仅

要使审计机关有要求报送资料权、检查权、调查权、制止权、建议纠正权、通报和公布权、申请协助权等权力，更要有处理权，即审计机关在实施审计行为后，根据审计结果而进行相应处理的权力。第二，审计机关不仅要对同级国家机关权力的使用进行有效地制约，而且要对下级国家机关权力的使用进行有效地监督，而不仅仅是业务指导等形式上的作法。

(二)“以权利控制权力”与国家审计参与以权利控制权力就是在正确理解权利与权力关系的基础上，发挥出权利的自由与正当特性，充分的实现权利的“要求”，从而限制、阻遏权力的扩张。一般而言，可以发挥权力制约作用的公民权利至少有以下几种：选举权、言论自由权、知情权、结社权、参与权、举报控告权等，这些权利的充分实现，即意味着权利者成为权力的监督者，最高权力亦不能免于这种监督，洛克就曾指出：“当人民发现立法行为与其委托相抵触时，人民享有最高的权力来罢免或更换立法机关。这是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，可以重新把它授予认为最有利于其安全和保障的人。”我国一切权力都来自于全国人民代表大会，人民的权利才是权力的根源，权力必须为权利服务。

以权利控制权力的思想，对于我国审计要发挥其权力控制作用是非常重要的。因此，应该积极地保障每一个公民对政府部门、国有企业以及其他社会经济组织权力运行的知情权、言论权、以及举报控告权等，以控制这些社会组织权力的运用。在具体运用时，应该建立和完善审计结果公告制度。审计结果对外公告实质上就是公民享受知情权的具体表现，并发挥公民的言论权、举报控告权，对权力行使者进行制约和监督的重要举措。这一点在国家审计领域体现得非常明显，特别是近来“审计风暴”的兴起。

(三)“以道德控制权力”与国家审计参与以道德制约权力，主要是从权力行使者和权力监督者的个人的道德信念人手来分析的，涉及两个方面，一是权力行使者和监督者的思想道德修养;二是权力行使者和监督者的职业道德。以道德控制权力是依赖权力行使者和监督者的内心道德信念来约束权力的一种机制，这是一种注重预防性的权力控制方式(也可能在权力越轨的过程中，通过道德反省而中止或者纠正偏离行为)。促进这种方式发挥更大作用的途径就是教育和建设，通过思想道德教育和职业道德建设来达到自我控制的目的。当然，有效的“以道德制约权力”的道德教育和建设必须以权利偏向的实践为根本。

以道德控制权力的思想在审计领域的运用也应受到重视。权力行使者对受托经济资源的占有、支配、处分等权力的使用的目的是为了让受托经济责任得到全面有效地履行，再加上审计人员和权力行使者的道德水平和职业道德具有很大的主观能动性，因此，审计在参与权力控制，发挥其对权力行使者的控制作用时，对审计人员和权力行使者道德的约束和控制也显得非常重要。在具体实施时应该加强审计人员思想道德和职业道德的建设。可以通过建立和完善长期教育制度、层层监督和全员监督制度、被审计对象监督制度、回避制度和轮岗制度、透明的集体审计意见交换制度、社会公告(报告)制度等来加强审计人员思想道德和职业道德的培养。还要对权力行使者的思想道德和职业进行审计跟踪监控，建立和诚信制度。在发挥审计参与权力控制过程、建设权力审计控制机制中，应该以“权力控制权力”为核心，以“以权利控制权力”和“以道德控制权力”为保证的权力审计控制机制，从而保证权力控制的效果。综上所述，国家审计参与权力控制，发挥权力控制效果的过程可以如(图2)所示。

以权力控制权力→审计模式改革、审计权的扩大→法律保证

以权利控制权力→审计结果公告制度的完善→体制保障→审计对权力控制效果的提高

以道德控制权力→审计人员思想道德、职业道德建设→道德约束

图2　权力控制机制与国家审计参与关系图

权力控制的目的是为了保证权力的正常运行，保障权利。而在这个过程中，审计应该发挥其自身的重要作用。笔者提出了“权力审计控制”的思想，以从审计的角度来对权力控制进行专门的论述，以期引起更加广泛的讨论。

作者简介：

董延安(1973-)，男，重庆市人，西南财经大学会计学院博士研究生

参考文献：

[1]亚里斯多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1965年版。

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[4]张康之：《评政治学的权力制约的思路》，《中国人民大学学报》2000年第2期。

[5]洛克著，叶启芳、瞿菊农译：《政府论》(下篇)，商务印书馆1964年版。

[6]刘秋明：《现代西方公共受托责任研究述评》，《外国经济与管理》2005年第7期。

[7]蔡春：《审计的社会观》，《财会探索》1990年第3期。

[8]stewart.J D,the Role of Information in Pubic Accountability ,in issues in public sector accounting,Oxford:Philip Allan PubhshesLId.1984.

[9]weber,E P.The question of accountability in hlstorical perspective from Jackson to Contemporary Grass roots ecosystem management.Administration and Society,1999.

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[13]Kevin P Keams. the Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations:a AnalyticalFramework.Public AdministrationReview,1994.

[14]Andrew Gray & Bill Jenkins.codes of Accountability in the New Public sector.Aecounting,Audlting & Aceountability Journal,1993.

[15]David Flint.Philosophy and Principles of Auditing：An Introduction,Macmillan Ltd.,1993.

[16]《http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/252/9483/9487/indexhtml》.

[17]《http：//www.audit.gov.cn/cysite/chpage/c516/doclisthtm》.

(编辑　程瑞川)

作者：董延安

审计权力制约监督探讨论文 篇2：

国家审计与权力运行监控问题研究

【摘要】就国家审计构建而言，国家审计是政治经济环境的产物，体现了特定环境对国家审计功能的基本要求。国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为，从而将审计的作用从经济领域提升到完善权力运行和监督权力机制的政治层面，在此政治背景条件下，我们研究国家审计在权力运行监控的基点和形式，并提出完善国家审计对权力运行监控的建议。

【关键词】国家审计权力监控监控基点监控形式

党的十八届四中全会后发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)正式提出全面推进依法治国的改革目标及重大任务，提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，明确了“审计监督及完善审计制度”在推进依法治国目标的重要地位及重大作用，因此，我们有必要从依法治国的高度对国家审计与权力运行监控问题进行研究。

一、国家审计对权力运行监控的背景

如何提高公共资金、国有资产、国有资源问题一直是世界各国政府部门研究着力解决的重大问题之一，由于国家审计监督对公共资金、国有资产、国有资源的合理安排具有重要影响，进而影响到整个国家经济秩序的运行，因此，维护国家经济秩序、保障国家财产安全是建立国家审计的根本性目标及内容，国家审计制度作为政府对国家经济秩序行为的修正制度，主要通过约束机制和引导机制两种方式进行修正。作为约束机制，政府应将国家审计监督纳入政府宏观经济管理监督制度中，以国家审计监督目标界定国家审计行为建立及运行机制，将国家审计行为限定在资源有效配置的框架内进行，即国家审计行为必须而且只能在国家审计法规所确立的目标要素内进行，从而实现国家审计目标;作为引导机制，政府应将国家审计制度作为监督公共资金、国有资产、国有资源的理想模式，引导公共资金、国有资产、国有资源按照确立的经济秩序行为模式发展，从而促进国家审计目标的实现。“对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，赋予和委托给了某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权给专门的机关对其监督，这个专门的机关进行的监督就是国家审计”(刘家义，2011)。因此，国家及政府部门为维护国家经济秩序、保障国家经济安全，提高经济资源配置等就应依靠国家权力构建国家审计制度等行政权力对国家经济活动进行行政性监控，国家审计监督作为一个重要的国家监督体系的重要组成部分，应以国家及政府名义，通过法律和行政手段创立、规定权利和义务，并以国家或政府强制力保证实施。特别是十七大报告、十八大报告及十八届四中全会后发布的《决定》等把国家审计对权力制约和监督写进了党的全国代表大会报告及党的决定中，这说明时代赋予了国家审计机关在加强党风廉政建设、防止腐败、加强对权力运行的监督，促进依法行政、依法治国等方面的任务，审计的作用从经济领域提升到完善权力运行和监督权力机制的政治层面，在此政治背景条件下，我们应认真研究国家审计在权力运行监控方面的相关问题。

二、国家审计对权力运行监控的基点

政府推行国家审计制度是以国家及其权力机关授予的权力对国家审计各控制主体关系进行调整，国家审计是对国家财政、财务收支和其他公共资源使用情况的审计，而公共资源的使用者是政府官员，审计监督公共资源，也就是对人的监督，对权力的监督。国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为(刘家义，2012)。因此，国家审计监督的本质是监督人对权力的运用。在国家审计对权力监督与制约的过程中，权力运用与权利监督是一种对立统一关系。国家审计作为执法机关，通过国家立法和审计执法手段，监督拥有权力的部门、单位、岗位和个人的权力行为，使其恰当运用权力，真正达到权为民用。拥有权力的单位和个人作为权力执行的主体，要按照权力运行机制，科学、合理的运用权力，以保障经济社会系统的正常运行，提高资源配置的效率。因此，落实对权力的监督权，保障对权力的支配权，使权力在当前政治、经济运行中得到有效的制约和保护，是我国国家审计对权力进行监督与制约的基本要求。

1.权力运行监督主体的独立性

我国《宪法》和《审计法》都规定了国家审计机关应该依照法律规定独立行使审计监督权，审计机关在依法行使审计监督权过程中，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉，使审计监督具有较强的独立性。国家审计独立性的大小直接影响国家审计系统能在多大程度上实现对权力的监督和制约，“独立性是影响权力审计控制效果的关键因素，独立性越强，权力审计控制效果就越好”(董延安，2007)。在国家审计中，审计独立性是审计封闭性的具体表现，体现在审计人员的精神独立、审计机构独立和审计经费独立。从国家审计系统的封闭性角度来看，国家审计独立性将开拓对权力运行的监督与制约机制，将对权力监督的主体确定为具有独立性的国家审计机关，这从本质上决定了国家审计行使权力监督职能的客观性。

2.权力运行监督行为的合法性

“合法性是权力的前提，没有法律上的根据，不但无以行使权力，而且不存在所谓权力”(谢晖， 1997)。对权力的制约与监督不仅是国家审计的本质特征，而且是国家审计的法定职责，这是国家审计依法行使对权力进行监督的重要依据。在我国目前的审计体制下，国家审计机关作为政府职能部门，其职责范围要围绕党和政府在一定时期的工作重点来确定。党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作，审计监督作为廉政建设和抑制腐败的一个重要手段，应将对权力进行监督作为一项重要的法定职责。实践证明，不受监督与制约的权力必然产生腐败，因此，为了确保经济社会系统的正常运行，实现政府廉政高效，依法行政，真正做到和谐社会，就必须大力强化权力监督与制约的机制和力度。

3.权力运行监督内容的广泛性

从系统论看，国家审计是一个包括政治、经济、社会、生态和制度等的一个复杂开放式系统，国家审计是依法行使对国家权力的监督权，而国家权力的运用触及社会政治经济生活的各个方面，因此，国家审计的监督内容就涵盖了权力在社会政治经济生活方方面面的运用。在实行审计监督时，应将审计重点从过去仅对经济事项的合法性、合规性的审计，转到对权力运行的监督和制约。因为权力的滥用，不仅有可能导致腐败，而且影响社会政治经济系统的正常运行，从而危害社会。

4.权力运行监督层次的综合性

与权力制约与监督系统中的其他监督形式相比，审计监督具有监督的综合性。党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督形式都是对某一个方面权力进行监督，很难将当前经济上的违法违纪、决策失误等权力滥用的问题查清查透。而审计是对经济秩序进行全过程和全方位监督，国家审计的范围几乎涵盖了所有的权力部门，在审计监督中，既可对被审计单位，又可对直接责任人，从而便于发现普遍性和规律性问题，从宏观角度提出完善制度和政策的建议，以实施对权力的制约与监督。

三、国家审计对权力运行监控的形式

权力监督的形式是权力监督内容的外在体现，权力监督的内容决定权力监督的形式。随着审计监督内容的不断拓展和变化，对权力监督的形式也须不断发展和变化，并与之相适应。在国家审计对权力监督工作中，选择和采用什么样的监督形式主要取决于对权力监督的内容，有时还要用几种监督形式同时并用或相继运用对权力的监督，国家审计对权力监督主要有以下几种监督形式：

1.日常监督

日常监督是国家审计对被审计单位权力运用所进行的时实监督。权力运用的主要方面是支配和管理财政财务收支，权力滥用则主要表现为国有资产的损失和浪费。国家审计作为专门的监督机构，为了实现对权力监督系统的长效机制，将审计监督活动从单纯的“马后炮”审计监督，转向日常跟踪审计的“马前卒”审计监督，监督的范围从以违法违纪现象为主转为重大行为、重大决策为主的权力运用。当然，日常跟踪审计并不是要求审计人员时刻都在被审计单位现场，而是要按行政程序主线对权力的职责范围、办事程序、决策机制等各项工作情况进行审计，以规范权力运行，减少个人因素对权力运行的干预。国家审计对权力实行日常监督的形式多种多样，其主要特点有：一是广泛性和普遍性，国家审计对权力活动进行全过程、全方位的监督;二是经常性与连续性，国家审计对权力的日常管理和各个环节实行时实的监督。

2.专项监督

专项监督是由国家审计针对被审计单位某项特定权力问题而进行的监督。对权力采用专项监督形式一般有三种情况：一是在一定时期，为了贯彻落实党和国家确定的某项任务而对某项权力开展的专项监督;二是根据国务院和审计署领导的批示，对政府某项权力运用过程中存在的问题而进行的权力监督;三是国家审计机关根据年度工作任务，统筹安排的某项专项权力检查。国家审计对权力实行专项监督具有以下特点：一是专项性与单一性。国家审计对权力运用的某一项或某一个问题进行监督，一般不延伸，所以其监督的针对性强;二是即时性和时效性。国家审计对权力运用一般是依情况随时安排，由于对权力实施即时专项监督，所以其监督的时效性强。

3.专案监督

专案监督是国家审计根据相关线索对被审计单位在经济活动中权力运用问题开展的专门监督。国家审计对权力进行专案监督时应该坚持以下原则：一是国家审计机关必须遵照国家的法律、法规和政策所规定的职责、权限和程序对权力运行存在问题进行监督，不滥用审计监督检查权;二是对权力运行问题的监督，应做到事实清楚、定性准确。国家审计对违规权力实行专案审计监督具有以下特点：一是针对性与复杂性。国家审计通常针对权力违规的特定事项进行审计监督，而权力运用涉及到各种关系，使权力的监督变得更加错综复杂;二是严肃性与政策性。由于对违规权力问题的审计关系到被审计单位和当事人的法律责任、经济利益和政治声誉，因此，国家审计必须严格按照国家法律、政策进行权力审计，合理界定权力运用是否存在违规行为;三是突击性与事后性。为有效制止滥用权力问题，审计机关应集中力量，攻其不备，及时查清滥用权力的事实，从而有效地揭发并制止权力滥用行为。

四、完善国家审计对权力运行监控的建议

完善和深化国家审计对权力运行的监督机制是一个复杂的系统工程，它有赖于我国政治体制和经济体制改革的深化，国家审计应根据变化了的形势不断完善和加强对权力的监督。

(一)改革国家审计体制

我国现行审计体制属于典型的行政型体制，这种具有浓厚政府内部审计色彩的体制目前已明显限制了审计对权力的监督。由于审计体制属于上层建筑，对审计体制的改革不同于经济体制与其他行政部门管理体制的改革，审计作为一种强有力的国家权力监督机构，在对国家各种权力的制衡中起着举足轻重的作用，近年来的审计监督成果已充分显示了审计对权力运行的监督效果。因此，对审计体制的改革应与政治改革同步，我们认为，审计体制的改革必须限定在《宪法》框架内，重点对以下问题实现变革。

1.审计组织关系的变革

审计组织改革的出发点和检验标准应当有利于提高审计的独立性和权威性，从技术操作层面上看，我们可以吸收和借鉴西方国家的立法型、司法型和独立型的审计模式，根据我国国情和可行性，通过制度创新或制度移植探讨我国审计组织的模型，在人大系统逐步建立新的审计体制，以推动国家审计与立法监督相结合，逐步以立法机关的力量来推动国家审计从依赖于行政权力中脱离出来，并把政府对立法机关承担的受托经济责任的权力履行情况列为主要审计和评价的对象和内容。

2.审计人事任免的变革

现行《审计法》规定：地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的同意，这使上级审计机关对下级机关干部的任命失去控制权，因此，为了使审计机关能有效地对本级政府各部门的权力独立行使监督权，将现行《审计法》修改为地方各级审计机关负责人的任免，应在提请决定前须经上一级审计机关同意，从而加强上级审计机关对下级审计机关“人”的管理，使下级审计机关的“人”能够无后顾之忧地肩负起对本级政府各部门权力运行情况的监督。

3、审计经费来源的变革

经费是审计机关履行职责依法独立行使审计监督权的条件，《审计法》规定，审计机关履行职责所需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。审计经费如得不到保证，既影响审计工作的正常开展，又影响审计对权力的制约，造成恶性循环。因此，为了保证审计机关正常的审计经费，我们可以改进现行审计经费预算编报制度，与组织上实行垂直领导的体制相适应，经费上也实行垂直的划拨体制，中央和地方各级审计机关的审计经费单独列入国家预算，每年全国人大指派有关机构核定全国审计所需经费总额，由审计署每年从中央财政中将得到的省市县三级审计机关的经费层层下拨，彻底割断地方审计机关与地方政府和其他被审计单位的关系，从而使审计机关真正成为对各部门权力进行监督的主体。

(二)提高审计信息透明性

对国家审计来说，要发挥其监督和制约权力、防范权力腐败和反映经济运行情况、监控经济秩序的作用，就应充分披露审计信息，保证审计信息透明。审计信息的透明与否，很大程度地影响着国家审计能否充分发挥其监督和制约权力的作用，影响民主政治建设能否顺利推进。在这种环境下，提高国家审计信息透明度成为一个迫切需要解决的问题。

增加审计信息的透明度是国家审计增加对权力监督的重要途径之一，审计机关通过提高审计信息透明度使得公众能够了解政府的权力运用情况，从而激发公众的参政议政意识，提高公民权力的保护意识，有效发挥公众监督和舆论监督的作用，大大威慑权力人对权力的滥用。按照信息不对称理论，公众和政府一个作为外部人，一个作为内部人，两者就权力运用存在着信息不对称。如果这种信息不对称持续存在或严重恶化，由于双方追求的目标不一致，就会导致公众对政府的不信任，社会矛盾会进一步激化。因此，增加透明度一方面使外界对审计系统运行情况明确，从而更好地支持和配合审计工作;另一方面透明可以揭示审计系统内部存在的问题，督促国家审计系统有效行使审计监督权。只有增加审计信息的透明度，才能有效发挥国家审计通过以权制权和以民治权来监督权力的作用，以此来维护国家财产和公众利益。

国家审计的透明性主要体现在审计结果透明和审计程序透明两个方面，审计结果是审计系统的工作成果，审计结果透明使国家审计接受了社会的监督，增加了国家审计对权力监督的公正性;审计程序是控制审计质量、维护审计权威性的保证，审计程序透明使国家审计接受外界的监督，提高国家审计对权力监督的权威性。因此，应该提高审计透明度，建立强制性的审计结果公告制度，对审计报告实行“直通车”，全面反映审计情况和表达审计意见，并向社会公布，将对权力的监督置于“阳光”之下。

主要参考文献：

[1]刘家义.2011.国家审计与国家治理[N].审计情况通报(14)：08.

[2]刘家义.2012.论国家治理与国家审计[N].新华文摘(10)：20.

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[4]董延安.2008.公共经济权力审计控制效果研究[M].北京：中国财政经济出版社.

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[7]苏孜.2005.我国审计监督的创新对策[J].审计与经济研究(2)：45-49.

作者：程安林

审计权力制约监督探讨论文 篇3：

近年来权力监督与制约研究述评

〔摘要〕 对权力的监督与制约一直是执政党建设的核心问题之一，近年来，关于权力监督与制约问题成为国内学术界研究的一个热点。学者们从政治学、法学、社会学、管理学、党建等多学科、多角度，围绕为什么进行权力监督与制约、怎样进行权力监督与制约、目前权力监督与制约存在哪些问题、如何进一步加强权力监督与制约等问题，进行了广泛而深入的探讨，取得了较为丰硕的成果。

〔关键词〕 权力;监督;制约;述评

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在中國，“监督”一词由来已久，最早出现于东汉，《周礼·地官·乡师》云：“大丧用役，则帅其民而至，遂治之。”东汉郑玄注：“治谓监督其事。”唐贾公彦疏：“云‘治谓监督’者，谓监当督察其事”。正史中最早出现在《后汉书》，“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也。”[1]本义是从旁察看、监察、监视、督促、少犯错误的意思，并沿用至今，实际上就是一种权力监督与制约。现阶段，所谓“权力监督与制约”就是对各级党政军机关、事业单位，各人民团体、国有企业，各级领导干部权力运行过程进行的监督与制约。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家工作全局的高度，对加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，完善中国特色社会主义权力监督与制约提出了一系列新观点、新论断和新要求，由此形成了一整套更加科学系统、务实有效的权力监督与制约体系。近年来，围绕权力监督与制约的相关问题，学术界开展了热烈的讨论，取得了很多成果，这些研究， 大致可分为基础理论与实践探索两部分。

一、 为什么进行权力监督与制约

近年来，学术界就有关权力监督与制约的必要性问题阐述了各自的看法，认为既有理论根据，又有现实需要。

第一，权力监督与制约的理论根据。

法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方休止。” [2]腐败是腐蚀剂，严重侵蚀党、国家和社会肌体，阻碍社会正常发展，所以必须对权力进行监督与制约。马克思和恩格斯指出，一切公职人员必须在公众监督之下进行工作，这样，才能可靠地防止人们去追求升官发财和追求自己的特殊利益。由此近代权力监督与制约理论应运而生。回顾中国共产党执政的历史，权力监督与制约问题一直受到高度重视并贯穿始终。1956年在党的八大上 ， 邓小平同志反复阐明共产党要接受监督的问题，在社会主义条件下对权力“有监督比没有监督好”。[3] 许文认为，加强权力运行制约和监督是避免权力异化的关键手段、是提高党的执政能力的要求、是社会主义民主政治的体现。[4]

第二，权力监督与制约的现实需要。

董世明认为，加强权力监督和制约，坚决反对腐败，是必须抓好的“重大政治任务”。[5]王纪臣、郭文亮认为，鉴于党风廉政建设和反腐败斗争形势的严峻性和复杂性，必须强化权力监督，“加大惩治腐败力度，更加科学有效地防治腐败。”[6]

党内监督是中国特色权力监督与制约体系至关重要的形式，对防止腐败具有举足轻重的作用。邵景均认为，对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。这是我们党历史经验的深刻总结，也是现实中党的建设和发展的必然要求。相比之下，党内监督比社会监督更重要，更能够及时发现问题、解决问题，因而更值得全党的高度重视。[7]志言认为，强化党内监督是全面从严治党的必然要求，能够增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。[8]倪岳峰认为，加强党内监督，是从严管党治党的内在要求，为此要厚植党的执政基础，深入正风反腐，永葆党的先进性和纯洁性。[9]巡视监督是党内监督的重要组成部分，张智、胡浩认为，在腐败现象多发、滋生腐败的土壤依然存在的背景下，巡视自然成为“从严治党、维护党纪的重要手段”和“反腐的‘利剑’”。[10]曹雪松认为，强化党内监督是加强党的建设、巩固党的执政地位的关键举措。[11] 权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。由此可见，权力监督与制约是反腐倡廉、全面从严治党的必然要求，是权力正确行使的保障。

二、 怎样进行权力监督与制约

莫伸手，伸手必被捉，党和人民在监督，万目睽睽难逃脱。1945年，毛泽东在回答民主人士黄炎培如何跳出历史周期律的问题时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[12]“让人民来监督政府”就是让人民监督政府的权力是否正确行使。

首先，随着权力监督与制约理论和实践的丰富，有关权力监督与制约的途径也逐渐增多。

董世明认为，要运用好巡视这把反腐“利剑”，明确巡视任务，完善巡视制度，严肃追究责任;强化权力公开，“让权力在阳光下运行”，开展多种形式的权力监督工作，包括群众监督、舆论监督、党的监督、人大监督、法律监督、行政监督和审计监督;要反对特权思想，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，提高制度的执行力。[5]王纪臣、郭文亮认为，任何权力都必须接受严格监督，监督的方式有群众监督、制度监督和法律监督。与毛泽东倚重群众运动的方式，不断发动各种政治运动监督各级领导人，以避免党和国家的权力变质变修的途径不同，习近平总书记则通过大力开展反腐败斗争，逐步改革完善各种制度监督，以防止权力腐败与滥用，实现依规治党和依法治国。[6]谭鹏认为，对权力的运行过程进行全方位的监控和监督，必须公开亮权：建设全面公开的权力运行机制;从严管权：增强纪检监察机构的功能作用;技术督权：运用网络平台，让腐败无处遁形。[13]郑曙村认为，要使权力运行公开，要加强党内监督、人大和政协监督，要加强法律监督，要支持社会舆论监督。[14]

其次，关于如何开展党内监督。

邵景均认为，强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制;完善监督制度，做好监督体系顶层设计;整合问责制度，健全问责机制;强化巡视监督，推动巡视向纵深发展;用好批评和自我批评这个武器，让批评和自我批评成为每个党员、干部的必修课;抓住“关键少数”，破解一把手监督难题;努力建设一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍。[7]志言认为，要探索强化党内监督有效途径，建章立制是强化党内监督的基础，依规治党，就要进一步完善党内监督制度，做好监督体系顶层设计;巡视是党内监督的战略性制度安排;让批评和自我批评成为每个党员、干部的必修课;关键是抓住领导干部这个“关键少数”。[8]邵景均和志言均认为党内监督要从完善监督制度、注重顶层设计、批评和自我批评、抓住关键少数和做好巡视工作等方面进行。倪岳峰认为，加强党内监督，必须严肃党内政治生活，全面净化党内政治生态，深化政治巡视，发挥监督利剑作用，畅通群众监督渠道，强化监督执纪问责。[9]曹雪松则从国家治理的视角论述进行党内监督问题，他认为，在党内监督路径上，强调作风建设的契入与国家治理的协同，注重以作风建设契入腐败治理，腐败治理与国家治理的协同。[11]

再次，关于怎么进行民主监督。

王俊淇认为有三条，即树立主动接受群众监督意识、创造便于群众监督权力运行条件、维护和保障人民群众根本利益。[15]赵连稳认为，民主监督途径，一要加强制度建设，因为民主监督是一种柔性监督，不具有刚性约束力。因此，如果没有制度作保障，很难收到应有的实效。针对目前民主监督的现状，需要对民主监督的主体、内容、形式、程序等作出明確规定，以减少操作中的随意性。二要完善民主监督机制，民主监督缺乏运行机制，同样难以收到应有的实效。三要和其他监督形式形成合力，既然民主监督是中国监督体系的重要组成部分，那么民主监督就应该和其他形式的监督有机结合，以增强民主监督实效。[16]张颖、杨爱珍认为，民主党派监督的途径，一是参与公共决策过程，提建议、作批评，“大家围绕中国共产党作风建设方面存在的重点问题， 多向我们反映群众呼声，多提切实可行的意见和建议”。二是民主监督制度化，健全建言献策小组、健全决策咨询制度、民主党派直接向中共中央提建议制度等等。[17]

三、 目前权力监督与制约存在的问题

学者们认为，党的十八大以来权力监督与制约的理论建设和实践探索，有效推动了中国特色社会主义民主政治的发展，但是仍然存在一些问题。

一是监督与制约的意识不强。

表现在接受监督与制约和主动监督与制约的意识都有待增强。马勇霞认为，在被监督对象方面，有的党员干部将上级监督看作对自己不信任，将纪律监督看作跟自己过不去，将下级或群众监督看作是吹毛求疵;有的认为监督束缚手脚，妨碍经济发展，影响工作效率;有的干扰、排斥监督，袒护纵容违纪违法行为，甚至打击报复提意见者。在监督主体方面，好人主义盛行、怕得罪人;党员的民主权利保障不充分，监督主体游离于决策权、执行权运作之外，监督针对性不强。[18]陈彦霏认为，权力监督意识缺少理性自觉，对一些权力行使者来说，错误地认为权力就是权威，权力受到掣肘就意味着权威下降;别人监督自己，就是有意拆台，从而在内心里抵制、反对和抗拒监督。就权力监督主体而言，有的领导班子成员过多顾忌监督后果，怕遭非议、怕得罪人，索性睁一只眼闭一只眼，缺少监督权力的内在自觉。[19]陈平认为，从中国的监督现状看，上级监督时隐时现，或出于亲疏关系放弃监督，或碍于情面不愿监督，或确保选票不敢监督，或怕受牵连回避监督;同级监督软弱无力，互保平安，一团和气，监督部门受到双重领导，职位升迁、物质待遇以及奖惩都受到相关部门牵制， 无法保证自身独立性，监督主体受制于监督客体，使监督职能处于进退两难的困境;下级监督形同虚设， 有些人为了取悦上级而放弃原则，有些人明知不对也因怕招非议和报复而保持沉默、 避而远之。[20]

二是监督与制约的制度有待健全完善。

制度是根本、是遵循，忽视制度建设，权力监督与制约将无从谈起。许文认为，权力监督制度需要完善，制度中的障碍及漏洞较多，有“牛栏关猫”现象存在，使得对权力的监督管理作用不能完全发挥。[4]郝宇青认为，问责制度的实践很大程度上还停留在“条例”的层面， 仍然存在较大的弹性和空间， 再加上一些自视为特殊党员的领导干部，缺乏责任意识、大局意识、 担当意识，从而使得问责条例的执行力不强。他还认为，在党内监督的制度设计上，还存在着一些漏洞。譬如，在监督的主体方面，过于强调自我监督，而忽视了异体监督;在监督的渠道方面，过于强调组织监督，而忽视了社会监督、媒体监督;在监督的方式方面，过于强调道德修养的提高，而忽视了制度、规则的约束，等等。还有，权力清单制度也不健全，郝宇青认为，在中国， 权力清单不仅仅是政府的事情， 也是党的事情。在全面深化改革的过程中， 必须进一步健全党的权力清单制度。[21]这些情况的存在，在一定程度上导致了监督流于形式，从而使得监督的效果大打折扣。

三是监督与制约的合力机制尚未形成。

机制是保障，各种形式的监督与制约如果形成不了合力机制，权力监督与制约的效果就会大打折扣。张淑瑛认为，中国的权力监督与制约体系结构松散，各监督主体分别独立行使监督权，缺乏统一、具体的统领机构对监督权力进行整合和联动;同时存在合作机制不够健全，双(多)边协调尚未建立的问题，且各监督形式的侧重点不同，监督体系也尚未就整个监督流程作出整体的设计，事前、事中、事后三个监督阶段之间尚未有效衔接起来。[22].马勇霞认为，上级党组织对下级党组织的监督，特别是上级党委对下级党委一把手的监督，民主生活会的批评和自我批评，同级监督，下级党组织对上级党组织的监督等这些监督形式，与群众监督、司法监督、舆论监督等协调性不够，监督主体各自为战、单打独斗、力量发散现象仍然存在。[18]陈彦霏认为，主要是党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督力量缺少沟通互动，尚未形成合力。监督权分布在不同机构和部门，各自为战、各行其是，且以内部监督为主，大大弱化了监督权的制约功能和整体效力。[19]

四是监督与制约信息不对称。

权力主体的活动信息公开程度，一定程度上影响着权力监督与制约的程度。许文认为，权力运行中的公开透明程度不够，容易出现暗箱操作及“潜规则”的情况。[4]马勇霞认为，监督主体不能充分掌握被监督对象的相关情况，党员干部的行为，特别是个人生活圈、社交圈的行为知情范围有限，隐秘性强，加之被监督对象规避监督，使得监督难以到位。对各类监督的信息收集、运用、反馈的渠道不畅，监督资源没有充分利用，也影响广大人民群众参与监督的热情。[18]

五是存在监督与制约的盲区。

一些不好监督与制约的重点领域始终存在，成为无人管无人问的监督盲区。马勇霞认为，对一把手、“关键少数”的监督，长期以来存在“太远、太晚、太轻、太虚”的问题，对重点环节和部位权力行使监督的途径和方法不到位，存在一些“真空地带”，如基层发生在人民群众身边的“蝇贪”、“小官大贪”等，危害性很大。[18]陈彦霏认为，对决策过程及实施的监督就还没有引起相关方面的重视。完整的监督，应该是监督主体对监督客体进行事前、事中和事后全环节介入，若全部的注意力倾注于事后追惩，就是监督功能上的缺陷。当前，决策失误的事例屡见报端，造成的损失触目惊心，但往往无人负责，监督体制对此亦显得无能为力。[19]

四、 进一步加强权力监督与制约的对策建议

上述权力监督与制约存在的问题，如果解决得不好，就会影响健全权力运行监督与制约体系，达不到“让权力在阳光下运行”的目的。因此如何加強权力监督与制约问题，学者们也是各抒自见。

第一，形成监督与制约合力。

实践证明，各种形式的权力监督必须有机结合起来、形成合力，才能增强监督实效。宁吉喆认为，整合监督资源，把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机结合起来，建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系，形成整体监督合力。[23]张淑瑛认为，应当在加强各个监督主体实效性基础之上，激活监督体系的整体协调机制，形成监督合力，构建一套全方位、系统化、立体化的权力监督体制机制， 从而使对权力的监督走向科学化、规范化、日常化。为此要建立监督统领机制，建立监督信息共享机制，完善权力监督保障机制。[22]刘誉泽认为，从长远来看，应当在党的统一领导下，紧紧围绕权力运行的轨迹和特性进行顶层设计，在充分厘清各监督主体职责权限、统筹考虑各监督主体的职能优势基础上，健全完善相应体制机制制度，将各监督主体衔接联系成为一个有机整体，注重构建计划阶段沟通协作机制、成果阶段信息共享机制、权力监督合力机制评估制度。[24]

第二，优化监督与制约思路。

如其沿用固有的思路苦苦追求，不如另辟蹊径，优化监督与制约思路。陈彦霏认为，针对有效监督与制约公共权力面临的诸多困难和问题，必须按系统优化的思路，对宏观社会系统、中观制度系统、微观操作系统分层实施优化改进，并促进系统与系统之间衔接协调，形成权力有限运行、制度约束有力、操作切实可行的权力监督与制约新格局。具体而言，就是在宏观层面，缩减权力支配领域，最大限度降低权力异化蜕变的可能系数;在中观层面，真正确立制度权威，建立健全权力监督体系与制衡机制;在微观层面，大胆破除操作障碍，保障监督与制约力量贯通权力行使的各领域和全过程。[19] 陈平认为，将权力关进制度的笼子， 让权力在阳光下运行，还有很长的路要走，也许以下几个方面是发展方向：继续探索党政分开的路径选择，改善权力双重运行机制，落实合理政绩考核制度;理顺人大代表身份，探索职务专职化，完善制度规定，将隐性利益显性化;将社会主义核心价值观的培育与监督氛围的营造相结合。[20]

第三，健全内部监督与制约机制。

建立健全内部监控，强化各部门对行政决策权、执行权、监督权的监督与制约，也要有相应的机制。仅就政府内部权力监督与制约而言，同样需要健全机制。宁吉喆认为，加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。要加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督，完善政府内部层级监督和专门监督，完善纠错问责机制，完善审计制度。[23]

五、 结语

近年来，学术界对于权力监督与制约问题的研究取得了丰硕成果，学者们从历史学、政治学、法学、社会学、管理学等视角进行深入探讨，精彩纷呈，值得注意的是，有的学者对部门与行业的权力监督问题也给予了关注，如针对中国高校党内权力运行制约和监督的工作思路局限、 制度创建缺陷、 制度效能有限、 体制机制障碍、 权力结构失衡等现实问题，夏静雷认为，亟需厘清高校党内权力授受关系、修正高校党内权力思维惯性和理顺高校权利与权力的关系，切实保障和贯彻落实高校党员授权主体、活动主体和监督主体地位。同时，科学配置高校党内决策权、执行权和监督权， 提升高校党内监督制度执行力、 公信力和保障力， 完善高校党内权力运行制约和监督体制机制和保障体系。[25]但目前的研究也存在一些不足，主要有：对中国权力监督与制约的实践经验研究较少，对权力监督与制约的预防机制和惩戒机制研究不足，对权力监督机制中存在的深层次问题的对策探讨的成果还不多，等等，这些问题还需要学术界同仁的共同努力。

现今，党的十八届六中全会适应新形势、新任务，对加强权力监督与制约提出了新要求。那么，如何构建决策科学、执行坚决、监督有力的党内监督体系，如何完善权力运行监督和制约机制，如何把党内监督和人民群众监督结合起来，如何改进自下而上的民主监督、发挥同级相互监督作用，如何加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，如何保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督、人民政协依章程进行民主监督、审计机关依法进行审计监督，如何发挥民主党派履行监督职能的积极性，如何增强民主监督实效，如何认真对待、自觉接受社会监督，等等，都是值得持续关注的研究课题。

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(责任编辑：柯 平)

Key words： power; supervision; restriction; review

作者：赵连稳 冯婷婷