公共财政管理论文

公共财政管理是指一个广义上的概念，其不仅涵盖预算管理，也包括了内部控制、政府采购、外部审计等方面。下面是小编整理的《公共财政管理论文 (精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

公共财政管理论文 篇1：

我国《公共财政管理学》课程建议研究

[摘要]近些年，随着我国公共财政框架体系的建立，加强公共财政管理、推进政府改革、提高公共部门绩效成为紧要话题。实践改进需要具有职业道德和专业技能的人才以及公众的理解支持。可是目前我国公共财政管理专业和普及教育面临严峻考验，原因之一就在于公共财政管理学科建设滞后。本文就如何在财税类和公共管理类各专业积极推进《公共财政管理学》课程建设，提出了政策性建议。

[关键词]公共财政管理学 管理技术 定位 内容体系

一、公共财政管理内涵

公共财政管理不等于私人部门财务管理，也不等同于公共财政、宏观经济学或公共预算，尽管所有这些领域都和公共财政管理有一定联系，其核心是考虑如何花钱做事的技术性问题，要为预算决策、执行以及公共资金运用的其他方面提供信息。米克塞尔受西方新公共管理运动影响，指出公共财政管理是采用与企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理工具来进行资源配置和控制的活动，但政府独有的征税权、禁止权和惩罚权，使公共财政管理远不同于企业财务管理。当然，学者们仍然强调资源获取和配置。米基尼论述，公共财政管理是一个过程，政府机构根据明确优先顺序分配资源，资金，来有效满足公共需要。它包括许多特定方面，如对预期收入和支出的预算，对预算执行后的收人和支出的会计记录，对商品和服务的购买、基金投资、发放用于购买设备及基础设施的短期和长期贷款，对于防范意外事故、火灾、偷盗、债务方面的风险控制，并在一个财政年度结束以后，根据法律和会计要求审计等等。IDWG(1995)以Coe的观点为基础，进一步从整体和全局的角度进行论述，所谓公共财政管理，就是在某个财政主管领导下，通过管理决策和管理活动，控制和运用其管理的有限财务资源达到特定的和预期的战略产出目标。

总之，尽管概念表述有所不同，但基本强调了公共财政管理的全过程、全厨陸和多元技术陸等。因此，公共财政管理不等于公共财政，也不等于政府预算、公共财政管理体制等其中某个或某些主题，公共财政管理学内容也不仅限于“是什么”的描述。

二、《公共财政管理学》研究建设述评

1、西方《公共财政管理学》研究建设述评

随着十九世纪中叶现代政府预算逐步建立以及现代管理、政治科学等迅速发展，与西方发达国家公共财政管理实践相适应，对公共财政管理研究也逐渐发展起来。各国相继出现了许多关于介绍公共财政管理活动内容、总结分析经验方法、进行相应理论探讨的著作。其中，大部分以公共财政管理某一特定主题为主，如公共预算管理、公共支出管理、公共收入管理等;典型的有将整个公共财政管理全过程作为研究对象的，如约翰·L·米克塞尔撰写的《公共财政管理：分析与应用》、杰克.瑞宾、托马斯.D.林奇主编的《国家预算与公共财政管理》、查尔斯K.科依撰写的《公共财政管理》等，其中前者是风靡世界并进行多版的经典教材。该书接近于我国的《财政学》，但它突出了公共财政管理学导向，不拘泥于财政经济理论推演与介绍。从公共部门财务管理角度看，它以公共财政基本原则和预算改革为基本线索，更加强调公共财政管理具体运行和技术操作层面(即侧重于公共财政管理活动实务研究)，以突出财政管理微观特色，并覆盖了二十世纪末到二十一世纪初市场经济国家公共财政管理几乎所有重要研究领域。此外，二十世纪六十年代以后，国际货币基金组织、世界银行、亚洲银行等国际机构专家学者为帮助发展中国家提高公共财政管理水平，也编写了一些有关这方面的著作。

进入二十世纪七十年代，西方各国相继掀起旨在促进公共部门尤其是政府管理改革的“新公共管理”运动，强调采用商业管理理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。首先，体现在B.J.理德、约翰·W·斯韦恩撰写的《公共财政管理》中，该书在对公共财政管理大致介绍后，重点阐述如何对收入和支出进行管理以及对收入流和支出流进行预测和成本分析，并主要集中于现金流控制、投资、债务、风险、购买、资本预算以及人力资源控制中的财政要素，特別是养老金等技术性领域以及审计、财政状况评价和刚开始运用的发展财政的相关技术等。其次，C.B.维萨、P.W.艾瑞斯莫斯所著的《公共财政管理学》内容包括公共财政管理概念和理论、政府财政职能、财政基础结构及决策参与者、财政立法和政策、政府战略安排及行动计划、预算、预算实践、计划和支出管理、项目管理、资金管理、现金管理、公债管理、供应管理、资产管理、风险管理、绩效评价、内部控制、道德行为与专业技能等，更体现出商业管理技术方法的运用。此外，最近出版的由约翰·威尔逊编著的《公共服务财政管理》将公共服务置于更广阔经济和管理背景下。该著作采用案例研究和理论模型分析等方法，以新视角和研究路径探讨公共服务中融资、投资、资金管理、成本控制、绩效评估等关键性理论问题，重点探讨了将私营部门财务管理方法应用于公共服务管理之中等重要问题。

与此同时，西方公共财政管理也开始运用多学科前沿理论解释公共财政管理现象、解决公共财政管理某些问题。如杰拉尔德·J·米勒所著的《政府财政管理学》按现有的两种财政管理方法及财政管理理论、正统理论和现行理论来研究财政管理理论，并从组织理论、决策模式、财政部门作用及财政管理所隐含技术等四个方面对财政管理理论进行了解释，是一本很有用的财政管理理论研究生课程教科书。阿曼·卡恩和巴特利·希尔德雷思编辑的《公共部门财政管理理论》围绕公共部门财政管理框架体系，从经济学、管理学和政治学等多视角，将多种理论综合在一起，多层面、多角度论述公共部门财政管理理论和相关制度与政策问题，体现了公共部门财政管理理论最新导向，向国内学者展现许多以往文献中未曾涉及的公共财政管理问题。

2、我国《公共财政管理学》研究建设述评

尽管我国在清末就开始引进政府预算制度加强财政管理，但由于建国前社会混乱和建国后受长期计划经济体制的影响，我国改革开放前很少有财政管理的研究和教学，有关财政管理的内容很少，一般会在财政学相关研究中提到些，偶尔也有些关于财政管理体制、国家预算、预算会计和行政事业财务管理方面的成果。

进入二十世纪八九十年代，我国财政管理研究教学进入一个相对黄金期。以1984年杜峻峰主编的《社会主义财政管理》和中国财政考察团编的《匈牙利财政体制和财政管理》的出版为开始，到2001年代表该时期财政管理学最高成就、由项怀诚主编的《中国财政管理》和上海财经大学杨真祝所著的《公共财政管理》的出版，涉及地方(尤其乡镇)财政综合管理成果多达22件，涉及财政综合管理著作和教材多达14部，介绍外国财政管理的成果涉及8件，此外，涉及古代财政管理以及财政管理体制、预算管理、财政会计、税收、社会保障等主题研究20余件。可见，该时期还是比较重视财政管理教材建设和教学工作

的，也体现出对国外财政管理借鉴的开始。其中以《社会主义财政管理》为代表的一些综合成果，虽然相对全面地涉及我国财政各方面管理内容，但这些著作都是以介绍我国当时财政管理具体制度和做法为主，其中国营企业财务管理内容还占有相当篇幅，都带有浓重的计划色彩，而缺少真正现代管理理念与思想。只有1990年张秉臣等主编的《现代财政管理》从财政管理系统、财政计划管理、财政组织管理、财政管理中的控制、财政信息管理、财政监督管理、外国财政管理、现代财政管理方法和技术等方面展开，初步体现了一些现代管理理念和管理方法、技术范畴。项怀诚的《中国财政管理》尽管是新世纪以来我国财政管理学代表陸著作和教材，少一些计划色彩，但仍没逃脱以介绍我国当时财政管理具体制度和做法为主的特征，鲜有涉及现代公共财政管理理念和技术手段。而杨真祝的《公共财政管理》特色就在于公共财政背景的提出以及初步对管理技术的重视。

进入新世纪以来，随着我国公共财政体系的建设以及相关研究队伍的扩大，虽然公共财政管理各相关主题研究和实践已达到全盛，但由于我国财政教育经济化和就业的现实压力等原因，公共财政管理综合研究以及相应教材建设和教学工作却比以前退化许多。在多达550多件的相关成果中，除个別的地方财政综合管理著作和一些国外研究成果外，几乎找不到一本关于公共财政综合管理著作和教材。但除涉及各主题研究成果多而深入的特征外，还可以发现该时期我国对国外公共财政管理研究增多，相应加大了国外公共财政管理著作和教材翻译引进力度，比如B.J.理德、约翰.W.斯韦恩撰写的《公共财政管理》、杰拉尔德.J.米勒著的《政府财政管理学》、约翰.L.米克塞尔撰写的《公共财政管理：分析与应用》、C.B维萨、P.W.艾瑞斯莫斯著《公共财政管理学》、约翰·威尔逊编著的《公共服务财政管理》、阿曼·卡恩和巴特利·希尔德雷思编辑的《公共部门财政管理理论》等。这可能对我国今后展开公共财政管理学建设是一个好的信号。在该时期众多成果中，西南财经大学周小林博士的博士论文《公共财政管理论》对我国公共财政管理学构建具有标志性意义，不仅着力引进现代管理理念，而且着重突出公共财政管理技术、方法和手段。此外，目前公共财政管理知识也会在个別的《公共管理学》和《财政学》中以一章的篇幅得以体现。这种状况使得目前我国财税类、公共管理类专业学生公共财政管理教育不是体现在少数几个主题课程之中，就是完全缺乏，而真正为本科学生系统开设《公共财政管理学》课程的学校越来越少，目前就西南财经大学、东北财经大学、河南大学等少数几个学校还在坚持着。

三、建设我国《公共财政管理学》课程的必要性分析

1、经济学与管理学之间关系的决定

经济学和管理学都是工业革命的产物，彼此促进互动、互补。首先，经济学、数学、心理学一起构成管理学产生、发展的基础，而管理学对于经济学实用化有巨大作用;两者研究基本方法相同，都随经济环境变化不断拓展其研究视野和方法;两者也具有相同制度环境和共同使命，相互渗透、交叉融合，在经管领域的研究大都兼有两栖性。但是，经济学和管理学在行为主体基本倾向和相互关系等方面的不同使之具有很强的互补性。比如，偏重于人“社会層陸”的管理学人性假定比“经济人”更贴近现实，不得不考虑组织中不同层次和不同个体职能的行为主体关系也比经济学中没有人格和地位差別的主体关系实际得多。基于这种互动关系，我们可以通过对任一学科的学习研究加深和促进另一学科的理解和发展，某种程度上就是理论和实践关系;也可以通过对两者的学习弥补任一学科的不足，建立完善的知识体系，以有助于对复杂世界认识。

2、财政本质属性的决定

财政既是经济范畴也是政治范畴。作为前者，财政从来就是政府经济行为，关注中心无非是社会资源在公、私部门之间，以及公、私物品之间的最佳配置。作为后者，财政从来都是同国家或政府职能连在一起，政府职能无非是社会和经济管理两方面，最终又可归结到国家或政府管理上。由此，财政学科体系几乎自产生起，便同时贯穿经济学和管理学两个线索，覆盖两大学科。单纯从其中任一方面人手，或单纯基于任一学科领域思维研究财政问题，都不会被认为是全面而完整的。

3、公共部门工作现实的决定

上层建筑的财政与经济发展的辩正关系，反映了政府与经济社会发展的互动关系，其中政府对经济运行的调控作用，也主要由财政职能作为载体。在市场经济中，财政管理成为阻碍其他资源配置失效的最有效工具。于是，保证财政职能实现的财政管理就成为政府管理工作核心内容。一方面，政府财政公共性强烈、活动内容众多、政策性强;另一方面，政府财政活动组织管理是一个十分复杂的系统工程，还伴有官员的双重人格性等。因此，只有高质量财政管理才能有效防止和杜绝政府官员徇私舞弊提高政府行政效率，科学合理、恰如其分地处理政府和非政府部门之间各种关系。这就要求具有较高职业道德水准和较高专业技能的人才。财政管理比一般组织管理复杂得多，因此为其学习和研究提供了广阔领域，也使其面对众多无论是理论上还是实践中都等待解决的管理难题。

此外，由于财政学教育的“纯经济性”、公共管理的宽泛性以及进入公共部门门槛提高等原因，使相关专业就业压力变大。如何培养出更适合实际工作并具有创新陸、较高品质和扎实基础的人才，需要加强公共财政管理教育。

四、我国《公共财政管理学》课程建设定位和内容体系构建

1、我国《公共财政管理学》课程建设定位

首先，《公共财政管理学》不同于财政学或公共经济学，后者侧重于公共财政活动简单内容描述基础上的经济分析或纯公共经济理论推演;它也不同于行政管理学或公共管理学，后者较偏重于公共组织及对社会的全面管理理论;它还不同于关于公共财政管理某一主题的学科。

其次，《公共财政管理学》涉及跨学科范畴。依据我国最近学科体系划分，它至少涉及经济学和管理学，其实还有政治学、历史学和社会学等，如图?所示。

再次，《公共财政管理学》应从理论和实践两个角度切人展开。理论基础至少涉及公共财政经济理论和管理及公共管理理论;实践强调公共财政管理全过程、全方面的系统性，是宏观和微观的结合，以公共预算管理为中心覆盖尽可能全的主题，但决不同于政府预算管理或公共组织财务管理等个別主题科目，也决不同于公共财政管理实务。

最后，《公共财政管理学》以提高公共财政管理活动效率为核心，强调管理技术、工具和方法，特别是商业组织管理技术在公共管理中的运用，决不局限于公共财政活动或制度的冗长描述，以突出管理艺术陸、培养学生创新能力为主。对公共财政管理技术强调或融于公共财政活动之中(国外教材常常如此)或单列(鉴于我国公共财政活动实际而偏于此)。此外，《公共财政管理学》应立足于我国公共财政管理实际和学生学习、生活习惯，并吸收研究和实践最新成果，突出研究学习型特性。

2、我国《公共财政管理学》内容体系构建

依据以上定位，我国《公共财政管理学》内容体系构建应包含三篇内容：公共财政管理基础篇、公共财政活动篇、公共财政管理技术工具和方法篇。具体内容体系结构如图2所示。

其中，第一篇主要实现由财政经济到公共财政管理过渡、奠定经管理论基础、考察公共财政管理发展历程以及构建公共财政管理理论等;第二篇通过对公共财政活动的简洁描述勾勒出公共财政全方位、全过程的实践画面;第三篇以大量篇幅分主题地引入不同公共财政管理技术、手段和方法，同时和使用这些技术的公共财政管理活动实践相结合，全书核心就在于此。此外，为避免教材篇幅冗长，可以把大量活动描述及案例等以自我阅读或阅读提示方式让学生课后完成。

(注：本文数据是以中国国家数字图书馆数据为基础分类统计而得。)

[参考文献]

[1]陈振明主编：公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径(第二版)[M]，北京：中国人民大学出版社，2007

(责任编辑：张琼芳)

作者：邵明伟

公共财政管理论文 篇2：

后危机时代的公共财政管理

摘 要：公共财政管理有助于制定财政政策，并为财政政策的有效实施提供各类工具，其主要目标是维持财政状况的可持续性、实现资源有效配置以及促进公共产品和公共服务的公平分配。公共财政管理的创新包括强化财政责任的新法律框架、财政规则、中期预算框架、新的财政风险管理技术、绩效预算等，这些改革在过去20 年中得以推行。全球金融危机后预算制度和财政透明度受到重视，制度安排的关键是政府应充分、全面地认识公共财政的当前状况和未来发展。

关键词：公共财政管理;财政政策;预算制度;财政透明度

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.12.006

在过去的20年中，公共财政管理这一跨学科领域出现了突破性进展。具体内容包括：财政责任法、财政规则、中期预算框架、财政委员会、新型财政风险管理技术和绩效预算等。这些进展正在改变着我们对于公共财政管理的认知，即从政府如何管理预算，转变为政府如何管理财政政策和公共财政。

一、如何理解公共财政管理?

公共财政是指政府集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和公共服务，满足社会公共需要的分配活动。公共财政管理是指政府部门为保证公共财政职能的履行，对财政收入所进行的决策、管理、监督等活动的总和。公共财政管理更一般的定义是：政府在预算的制定、批准和执行阶段如何进行管理。它涉及一整套的流程和程序，涵盖政府支出管理的各环节。同时，它还是跨学科的，涉及经济学、政治学、公共管理学以及会计学和审计学。但是，由于公共财政管理与财政政策的相关性随着时间推移而不断演进，其定义也会发生变化。仅从支出管理到财务管理这一变化，就使其不再拘泥于狭隘的预算观念，而是扩展到公共资源管理的各个方面，包括资源配置和债务管理，随后进一步扩展到政府决策对于公共财政的中长期影响及风险。公共财政管理的覆盖范围，也因此从狭义的中央预算，扩大到各级政府预算，以及更广泛的公共部门，包括国有企业和混合所有制企业。

公共财政管理也可被看作是一把自成体系的“伞”，涵盖一系列旨在产生信息、流程和规则的系统，有助于制定财政政策，并且为财政政策的有效实施提供各类工具。不合理的预算流程和规则，将导致财政支出和预算外负债不可持续性地增加。不切实际的经济增长预测以及未披露的财政风险，会产生虚假财务信息，从而削弱政府的财政基础。正是政策与流程之间的这种联系，表明公共财政管理的重要性，推动了公共财政管理的创新。不过，公共财政管理并不能替代财政政策的制定，它无法解决公共债务的最适水平、政府的合理规模、资源的最优配置和财富的公平分配等问题。

公共财政管理的主要目标是维持财政状况的可持续性、实现资源有效配置以及促进公共产品和公共服务的公平分配。为此，我们需要构建一套制度、流程和规则，以应对政治过程中固有的赤字偏见。有关财政发展的历史、现状和未来等信息都至关重要，如果公共财政缺乏可持续性，就会使效用和效率沦为次要目标。为此，公共财政管理正在从传统的注重财务合规和财务管理，演变为宏观财政分析和决策的重要基础。

公共财政管理的首要目标，就是维持财政状况的可持续性，为此，消除对这一目标的误解非常重要。不应将这个目标视为、当然也不意味着对财政紧缩政策的偏好。它不预判公共财政状况，而是以合规有序的方式，实现公平性、包容性及均衡性的宏观经济目标。

二、公共财政管理面临挑战

我们需要对过去20年中一些具有代表性的公共财政管理改革和创新进行评价，以解释改革的推行过程;审视设计和实施改革中出现的问题;比较改革的实践与预期;阐释政府制度能力差异对公共财政管理的影响。

过去20年里，关于公共财政管理的研究文献数量迅速增加，但是，这些文献很少涉及公共财政管理的发展变化情况。在这一时期，许多公共财政管理评估方法得到应用，其中最值得关注的是国际货币基金组织于1998年发布的《财政透明度良好行为准则》和《标准和规章执行情况报告》(ROSCs)，以及国际货币基金组织于2002年发布的《公共支出和财务会计责任(PEFA)评估》。尽管我们在公共财政管理领域拥有大量工作人员，但是，在经济学或公共财政学的专业课程中基本上见不到公共财政管理方面的内容，这多少有些令人失望。公共财政管理的相关内容可能出现在政治学、公共管理、会计、审计或项目评估课程中，但只有极少数能够满足当代公共财政管理研究的跨学科要求。

三、关于公共财政管理的创新

关于公共财政管理的创新包括：强化财政责任的新法律框架、财政规则、中期预算框架(MTBF)、财政委员会、新的财政风险管理技术、绩效预算以及权责发生制基础下的会计报告制度。这些改革在过去的20年中是如何推行开来的?以下几组数据，可以充分体现公共财政管理发展的历史和趋势：一是设定财政规则的国家数量从1990年的5个上升到2012年的76个。二是拥有中期预算框架的国家数量从1990年的不到20个增至2008年的130多个 。三是设有财政委员会的国家数量从1990年的6个左右增加到2013年的25 个左右。四是随着新的财政报告标准的出现，向国际货币基金组织进行报告(至少就财政资产负债表进行报告)的国家数量从2004年的21個上升至2011年的41个 。五是截至2007年，80%的经合组织成员国开始开发绩效信息，到2011年，已有近70%的成员国拥有标准的绩效预算框架。六是1999年以来，共有94个国家完成了111份“关于财政透明度的标准和规章执行情况报告”，到2012年底，共有135 个国家开展了共285项公共支出和财政责任评估。

四、后危机时代的公共财政管理

2008年全球金融危机是对公共财政管理的重大考验。在危机中出现的许多问题，说明财政改革的基础还不稳固。例如，支出控制机制实际效果远低于预期，在一些处于财政困境的国家，支出缺口仍急剧上涨。在过去15年中，量化的财政规则和目标激增，通常被视为解决所有财政问题(主要是不断上升的财政赤字和政府债务，以及问责制与责任的不匹配)的重要工具，相比而言，其他的公共财政管理构成要素则只能起到辅助作用( Wyplosz，2012)。然而，迄今为止，情况并不尽如人意，量化规则整体表现平平，因为它们不是作为相互关联的支出框架的组成部分得以整体推进，而是彼此孤立存在。令人欣慰的是，欧盟委员会已经及时关注公共财政管理的其他要素，并将其列为《财政协定》的一部分。

全球金融危机将人们的注意力集中在公共财政管理的两个核心方面，即预算制度和财政透明度，过去这两个问题却经常被人们忽视。一个较为完善的理论应当阐明预算制度对财政执行结果的影响。我们认为，制度是影响财政政策决策和管理的法律、程序、规则和约定，包括遵照这些规范建立的机构。通过强调对可持续性政策的需求、公开公共管理成本、提高财政目标的偏离成本，有效的制度安排可以增加政策公信力、营造更好宏观经济环境、提升市场信心，从而进一步支持财政恢复可持续发展。

制度安排的关键，要让政府对于公共财政的当前状况和未来发展(包括或有风险暴露)有一个充分的、全面的认识。然而，尽管一些国家的政府合作制定了一套国际公认的财政报告标准，旨在从国家层面监测和促进这些标准的执行，但由于信息匮乏和其他原因，仍然有一些国家的政府根本不了解自己的真实财政状况及其公共财政所面临的风险。

正如国际货币基金组织文件(国际货币基金组织，2012)所提到的，全球金融危机表明，即便是发达经济体，政府对其财政状况的认识也还是不充分、不全面的，这从大量的未经披露的财政赤字和政府债务，以及政府对金融机构的巨额负债(主要是隐性债务)中就可以看出端倪。有经济学家提出(Rajan，2010)，一些国家的公共财政处于断层线上，主要是政府严重低估了政府债务和财政风险。受全球金融危机影响，急剧恶化的财政状况以及财政调整的压力使得一些国家的政府更热衷于掩盖自己真实的财务状况。对此，我们需要高度警惕。很明显，如果财政报告可以被操纵，那么财政规则和财政政策目标也会被扭曲。

作者：马尔科·坎贾诺 特里萨·克瑞斯汀 米歇尔·拉扎尔 王

公共财政管理论文 篇3：

公共财政管理工具有效吗?(下)

摘 要：信息、流程和规则三大公共财政管理工具都存在缺陷，如获取外部信息成本高、信息超载、决策分工冲突、规则具有副作用等等，但管理工具并非无用。公共财政管理现代化是一项长期任务，需要不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。

关键词：公共财政;信息;流程;规则

(三)角色与关系

公共财政管理创新扩大了参与者的范围，重新分配了权利与义务，改变了资金支出者与资金控制者之间的关系。一些任务变得更集中，有些则不然。财政总量方面，中央机关通常会更加主动关注且更有权威性，但对基层机构的运转和服务供给的支持上却日益消极。政府外围的参与者——包括地方政府官员——在流程中可能会获得更大的影响力和更为正式的角色。在一些国家，独立的财政机构或立法机构经过努力，在开发和审查经济、财政、项目数据，以及为政府动议提供备选方案上，已经开始发挥重要作用。

一些基础性的任务只能由中央执行，例如发布权威的经济预测。在设定关键的财政总量、确立正式的财政目标和约束以及向各领域或部门分配资源时，会运用到这些权威的经济预测。数据和建议可能来自于多种渠道，但必须由中央权威机构集中处理，形成有效的规则或政策以指导或约束支出机构。然而，由于许多国家中央部门相互割裂，由不同的单位负责宏观经济分析、预算、国库等职能，所以实际中会出现很多问题。在中央政府设立一个政策小组，或由内阁在财政政策中扮演更积极角色，可能会让事情变得更加复杂。在此情形下，有效的协调或清晰的责任划分对于中央扮演权威角色起到至关重要的作用。

各部门和机构必须承担中央布置的任务。这些任务包括对投入的控制、对正在进行中的项目和支出进行审查、确立部门优先事项。目标是使部门管理者成为配额接受者而非索取者。尽管“每个部门的领导应该像预算主管一样行事”是一个很浅显的概念，但是说起来容易做起来难。在这样理想化的流程中，权力将会从部门总部逐步下放至实践操作领域和提供服务的部门，同时各个机构自己控制预算，并且所有预算的总额与政府的财政框架一致。然而在实际中，由于分配者与支出者的分工不清，以及出乎公共财政管理设计者预期的冲突摩擦，情况很可能会更混乱。

(四)时间框架

公共财政管理的标准时间是一个财政年度。除了特殊情况外，政府每年都会提供财政报告、审计、预算分配及财政拨款。一个财政年度是指通过审批的资金可用于支出的时间期限。公共财政管理改革者认为，单一财政年度是人为割裂的时间界限，这种界限有可能破坏公共财政稳定，并降低再分配质量和工作效率。相对于经过慎重考虑、能影响未来的决策而言，一年时间过短。但是，对于快速运转的政府机构而言，一年时间又过长。首选的解决方法是在一个年度之内、年度之间或更长的一个阶段，根据实际情况调整财政流程。因此，公共财政管理引发的改革可能有三种不同的时间调整方法。

实践中普遍采用(大部分中低收入的国家)的一种时间调整方法是年度内调整。这种方法会对支出机构在一个季度、两个月或更短期限内预留的资金额或支出总额进行限制。一般来说，限额通常小于拨付的金额。从表面上看，这种限制可使支出与收入匹配，也能使政府为年内的支出计划储备资金。不论是出于何种动机，采用较短的时间框架，都会让支出机构不能确定当年有多少可用资金，并迫使管理者通过储藏或隐匿资金、累积欠款和隐蔽地减少活动来应对。这些权宜之计推高了成本、降低了效率，并使支出机构蒙混过关，直到下一笔拨款到位。

公共财政管理解决方案是给支出机构提供一整年的资金，也可能会保留一小部分资金以备不时之需。这种方法被大多数发达国家采用，但这可能不适用于欠发达的国家，其财政可能因为不可预期的收入下滑或支出增加而变得不稳定。

第二种调整方法允许支出机构将未使用的运营资金留存到下一个财政年度，甚至可以在当年预支小部分的来年资金。经过一个财政年度，留存或预支的金额是非常小的，通常仅限于运营或投资资金。尽管尚未普及年度间的调整方法，但其很可能预示了未来以财年为中心的公共财政管理的革新方向。

第三种调整将财政时间界限扩展到中期，通常是未来三到五年。这一时间框架迫使政府为当前项目和预算决策，对未来财政承担责任。然而，三到五年的时间框架不足以衡量一个政府财政状况的长期可持续性。为解决这个问题，一些政府尝试在未来三十年甚至更长的时间框架内构建收入、支出和其他财政变量。

(五)决策范围

公共财政管理创新扩大了政府账目、预算和其他报表中的财政范围。不久前，政府的现金流入和流出被纳入公共财政之中。一个特定时期内的实际收入和支出被用来衡量财政绩效，而非现金交易和未到期债务均未被考虑在内。

随着时间推移，财政事项和财政狀况的报告已经有了明显改善。一个重要的改进是采用权责发生制(通常以微调后)作为政府记账的标准。虽然不能消除收付实现制，但是权责发生制涵盖了尚未收到的收入和尚未支出的债务。目前只有少部分政府预算采用权责发生制。

近年来，财政风险的处置受到了极大关注，并且将权责发生制扩展到或有债务中。当前政府成为社会风险的承担者，政府应当识别在担保和保险制度中的风险，而另一些风险则仅仅基于政府在意外事件发生时会提供援助的预期。或有债务风险被认为是无成本的，未来如果不能消除或有债务风险，政府将承担更多的风险。

三、规则

可靠的信息和完整的流程也并不一定都会带来完美的绩效。例如，做出可靠的中长期经济预测的政府，有可能会在预算赤字和公共债务上超过预定目标，从而造成财政状况不稳定。同时，一个依据产出对支出进行分类，要求行政部门按照实际的或期望的绩效，合理提出支出金额的预算体系，在实际中还是有可能按投入成本来分配资金。这些例子是《当代公共支出管理方法：正当程序并不确保满意的公共财政管理结果》一书中所列举的普遍问题。

基于信息和流程的創新，有其固有的内在不足。这种不足促使公共财政管理改革者去设计规则，以约束政治和管理决策制定者。公共财政管理规则可能是禁止性的，禁止某一特定的行为和结果;也可能是规定性的，规定如何决策与行动。规则在公共财政管理中非常普遍，一些重要规则与对有些问题的认识有关，比如，政府账目中的财政存量和流量、总支出与收入政策、预算和其他财务报表中或有负债的处理，以及当财政结果偏离规定水平时采取的行动。

中期预算框架的演变过程，较好地阐释了信息和流程是如何转换为约束性规则的。在很多实行中期预算管理框架的国家，转换的第一步是信息化：即准备多年度的经济预测，这通常是政府内部事务。第二步是流程化，在年度财政预算中涵盖对未来年度支出与收入的估计。最后一步是建立中期财政约束，以限制当期预算决策。

关于中期预算管理框架的变化，存在一个棘手的问题——如何区分侧重于信息或流程的改革与以规则为中心的改革。毕竟，规则通常会驱使政府机构改变公共财政管理系统的信息内容和流程。当国会或政府采用变化的规则时，与此相对应，通常会将预算的时间框架由一年延长至三年或更长，并将绩效信息注入公共财政管理系统。

如果将信息和流程改变定义为程序创新、将规则改变定义为行动或结果的有效改变，区分公共财政管理工具还是可行的。经济预测、基准预测、中期预算改变了公共财政管理程序，财政约束改变收入、支出或赤字政策。

由于公共财政管理的一个最主要目标是提高绩效，将偏好的结果写入实质性的规则是合乎情理的。但是，需要谨慎实施，实施不成熟的规则会带来副作用，并有可能影响公共财政管理政策的弹性和判断。过早建立规则，还会遇到信息不充分或执行不力的问题。

(一)实体规则束缚了领导者和管理者

通过预先设定结果，规则排除了政府官员或管理者影响公共财政管理行为的可能性。一个以规则为导向的绩效预算系统，会要求政府对能够产生(或承诺)成果的活动(或项目)分配更多的资金，而对于实际(或预期)绩效有缺陷的项目分配较少的资金。如果这一规则严格应用于教育项目时，政府应该削减绩效不佳学校的资金，增加绩效优异学校的支出。在实践中，明智的预算分配者常常反其道行之，增加较弱学校的投入以缩小绩效差距。因此，我们可以理解，很少有政府以规则为导向制定预算，多数政府都是以绩效为依据制定预算的。

运用公共资金的技能，依赖于决策者的经验、透过数据找寻机会创造公共价值的能力，以及将公众意见转变为预算分配的能力。

(二)实体规则引致财政借口

如果没有规则，就没必要去规避规则。一旦政府有了限制财政的行为和结果，支出者就有足够的动力对中央隐瞒。鉴于预算申请者和监督者之间的信息不对称，规避规则并不难。

通常有如下逃避财政限制的形式：在预算总额外设置预算外和独立的特殊账户，增加应付账款，延迟支付账单，将财政总额建立在过度乐观的经济预测基础上，提高公务员退休金，以压低现行工资，通过发行担保债券代替直接支出。当资金逐年滚动累积，且增加资金总量获得许可时，会破坏中期预算管理框架对未来支出的硬约束。从技术上讲，这样做符合中期预算框架规则，但损害了作为中期预算核心的财政约束力。

即使其中一些规则常被规避，其也可能产生有益的影响，关键要看规避的程度。管理者可以用小额预算外资金支付未纳入预算的常规费用，这样做可能会提升绩效，然而大量的预算外资金可能会让人质疑预算账户的可靠性。

(三)实体规则与副作用

实体规则规定或禁止了未来的行为，其可能是在某些具体条件下颁布的，但执行时却面对完全不同的情况。在近些年的财政巨变中，欧盟以及许多国家所使用的财政规则可以解释这一点。这些规则是建立在如下假设基础上的：经济稳定或能在可容忍的财政参数内适应周期性的经济衰退。

有时，过于宽松或有意忽视目标的规则会产生不可预期的副作用。很少国家采用基于权责发生制的预算，但有支出机构采用折旧提成的方式为项目运营提供资金。如果将中期消费预算作为未来支出的下限而非上限，那么，中期预算管理框架可能会在无意中破坏一个国家的财政状况。

公共财政管理工具还有效吗?这些工具存在缺陷但并非无用。正是因为公共财政管理的工具不够完善，公共财政管理现代化才成为一项长期任务。任重而道远，需要我们不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。

作者：艾伦·希克(王宇译)