教育行政体制权力管理论文

摘要：美国高等教育宏观管理体制具有管理的社会性、法律保障的权力制衡和适切性的特征。借鉴美国的做法，我国高教宏观管理体制应从以下几个方面进一步改革：以管理主体结构为基础，构建新的高等教育宏观管理体系；以管理权力划分为核心，重新划分权力，寻求权力制衡；以法律化建设保证宏观管理体制的有序、高效运行；以高校自主办学为目的，坚持依法自主办学。今天小编给大家找来了《教育行政体制权力管理论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

教育行政体制权力管理论文 篇1：

论教育行政权力的边界

中國教育问题已经成为一个公众关注的社会焦点问题，包括教育投入的问题、教育公平的问题、城乡教育差异问题、高校自主权问题、高考改革问题，等等。通过对纷繁复杂的各种教育问题的深入分析，我们发现，各种教育问题的产生或解决，又都指向教育行政权力的问题，有的是因为教育行政权力的滥用、误用或不用而产生，有的则依赖于教育行政权力的合理介入才能得以解决。实际上，中國是一个行政主导教育的國家，绝大多数的教育问题最后都指向教育行政权力。所以，明晰教育行政权力之有所为、有所不为的边界，让教育行政权力科学运作，就成为解决中國教育问题的关键。

一教育行政权力边界的构成

根据依法行政的基本原理，行使行政权需要遵守两大基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则。教育行政权就是行政机关依法管理國家教育事务活动中享有的权力。教育行政权属于國家行政权的一部分，同样需要遵守行政合法性原则与行政合理性原则这两大基本原则。

那么，教育行政权该如何遵守这两大原则呢?笔者认为，这就要求教育行政权力遵守三大边界：根据行政合法性原则，教育行政权应遵守法制边界;根据行政合理性原则，教育行政权在行使行政自由裁量权的时候，应遵守基于教育规律的教育领域专业边界，还要遵守面向社会公平、正义的价值边界(见图1)。

由图l可见，教育行政权首先需要遵守法制边界。但是，法制都有自由裁量权的空间缺口，教育行政权会凭借自由裁量权而突破法制边界。这时候，教育行政权应遵守基于教育特殊规律的专业边界。但是，基于教育特殊规律的专业边界也可能有弹性缺口，这时候，教育行政权还应遵守价值边界。

(一)教育行政权力的法制边界

l依法行政的理论基础。依法行政渊源于宪法确立的法治原则，它是法治原则在行政管理领域的具体体现。在中國，依法行政原则的确立虽晚于发达资本主义國家，却是中國宪法实施、民主法制完善和法治观念深化的必然结果。

首先，依法行政原则的确立有其宪法基础。中國宪法总纲中明文规定：“國家维护社会主义法制的统一和尊严。一切國家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是中國法制精神的中心内容和高度概括，也是中國确立依法行政原则的宪法基础。此外，中國宪法确立的人民代表大会制度、國家行政机关地位及职权的规定，均为依法行政原则的提出奠定了宪法基础。

其次，依法行政原则的确立也是以中國民主制度为基础的。中國是人民当家作主的社会主义國家。政府机关执行法律就是代表人民并按人民意志进行國家行政管理。因此各级行政机关在行政管理中是否坚持依法行政，直接关系到人民当家作主原则的实现程度。

第三，依法行政原则的确立是社会主义法制的基本要求。社会主义法制要求一切國家机关、社会团体、企事业单位和个人必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。行政管理作为國家管理中涉及面最广、任务最重的一个领域，其法制化程度将直接和主要反映中國社会主义法制的实现程度。

第四，依法行政原则的确立，也是依法治國思想和法治观念深化的必然结果。随着依法治國观念的深入人心，人们逐步认识到，在现代各种國家职能中，行政职能占主导地位，行政机关及其公务员掌握着相当大的决策权、执法权和管理权。坚持依法行政，实现由“人治”向“法治”的转变，对于有效实践依法治國方略、加速依法治國进程是至关重要的。依法行政是实施依法治國的主体工程，是建立法治國家的关键。

2教育依法行政的“法”之范围。教育行政要依法，这是没有争议的，但是，这里存在一个“法”之标准或“法”之范围的问题。有学者认为，依“法”行政中的“法”是指法律法规，这样就把“其他行政规范性文件”排除在外。有的学者认为，依“法”行政中的“法”包括法律法规和“其他行政规范性文件”。

宪法、法律、地方性法规以及自治条例、单行条例和经济特区法规是权力机关制定的法律法规，毫无疑问是教育行政权力的依据。至于行政法规、部门规章、地方规章和其他行政规范性文件能否成为教育行政权力的依据，笔者认为，可以分两个层次来分析。第一个层次是：行政法规、部门规章、地方规章等行政立法行为，其本身是行政权力的一部分，应该首先有权力机关制定的法律法规作为依据;制定“其他行政规范性文件”作为普遍行政行为，也是行政权力的一部分，也应该有权力机关制定的法律法规或上级行政立法作为依据。第二个层次是，行政法规、部门规章、地方规章和“其他行政规范性文件”发布生效以后，它们可以作为下级行政机关教育行政权力的依据，因为行政机关有服从上级行政机关的组织原则。

(二)教育行政权的专业边界

作为行政权力的教育行政权，其管理对象是教育。而教育是一种复杂的社会现象，有其自身的特殊规律。任何对教育的管理活动，只有遵循教育的自身规律，才能促进教育发展，否则就会阻碍教育发展。这就要求教育行政权力必须敬畏教育规律，不要逾越教育专业边界。

教育是培养人的活动，它有专业自身的复杂规律。教育活动的规律主要体现在教学、学习和科研这三大活动中。而这三大核心活动有一个共同规律：需要给教师和学生以足够的自由空间。特别是大学，这种自由尤其可贵。所以，对教育进行行政管理，不能忽视教育规律。“学术是学者的生命，是大学的灵魂。学术的繁荣是学者、学校的共同理想。自由是学术生存和发展的空气，民主是学术兴旺和发达的土壤。学校行政权力的神圣使命之一就是保障这种自由和民主。”“学术权力的良心很难容忍行政权力的过度介入。”教育的历史证明，在学校里，行政权力是后生的，它出现之后越是顺从于学术，它就越有力量，而当真理至上、民族至上的旗帜能够在大学校园里高高飘扬的时候，大学便获得了无限的教育资源。可见，教育有其自身的特殊规律，不允许外力去破坏。这就要求教育行政权力在教育规律面前保持敬畏之心。

(三)教育行政权的价值边界

教育是一种追求价值的活动，而且，与其他领域相比，教育体现着更多的价值。因为，与社会其他领域相比，教育承担着极为特殊的人类发展使命。“面对未来的种种挑战，教育看来是使人类朝着和平、自由和社会正义迈进必不可少的一张王牌……是一种促进更和谐、更可靠的人类发展的一种主要手段，人类可借其减少贫困、排斥、不理解、压迫、战争等现象。”教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。教育不公平是社会的最大不公平，严重危及一个社会最基本的公平底线。因此，教育行政管理必须遵循价值规范，贯穿正义、公正、民主等价值追求。

教育行政权力的价值构成，主要包括公平、公正、正义、自由、平等、民主、文明、科学、人权、法制、秩序等基础价值，也包括勤政、廉洁、效率、服务、团结、守信、透明等实践价值。在目

前的中国，笔者认为尤其要奉行公平、正义的价值，同时要尊重教育对自由的价值追求。教育对公平、正义、自由的价值追求，必然意味着对教育行政权力的价值束缚，这也就是教育行政权力的价值边界之所在。

二教育行政权力三边界之间的关系

教育行政权力应遵守法制边界、专业边界和价值边界，那么，这三条边界之间是一种什么关系呢?

(一)法制边界是第一边界

首先，法制边界是第一条边界，也是刚性边界，是首先必须遵守的。即使在法制与教育规律、价值期待发生冲突的情况下，也必须遵守法制，除非法制得到了修改。

学界有观点认为，法律有“良法”、“恶法”之分，“良法”应该遵守，而“恶法”不是法，可以不遵守。笔者认为：“恶法”是否应该得到遵守，这需要从政治体制是否民主、是行政行为还是个人行为等不同的层面来思考(见表1)。

从表l可以看出，作为行政行为的教育行政权力，必须遵守法律，不管是“良法”还是“恶法”，因为行政权力的来源就是法律。如果允许教育行政权力违反“恶法”，一方面，会导致教育行政权力失去合法依据，另一方面，会导致社会秩序失控，教育行政权力难以控制。

这里，还有一个重要的问题：“良法”与“恶法”由谁来判定?同一个法条，在有些人眼里是“良法”，在有些人眼里是“恶法”，这个时候，是由教育行政部门的领导人来判断法条之“良”、“恶”，还是由教育专家来判断“良”、“恶”，还是由其他谁来判断?这都是问题。其实，这种情况下，除了通过民主机制来整合社会公众之判决，没有其他路径可以给这个法条之“良”、“恶”做出判决。

(二)专业边界与价值边界的前后交替现象

在专业边界和价值边界之间，关系未必有先后之分。它们可以出现以下3种关系：

一是专业边界位列第二边界，价值边界位列第三边界(见图1)。比如某教育行政行为干涉学术自由，这个时候，该教育行政行为逾越了专业边界，但没有逾越价值边界。

二是价值边界位列第二边界，专业边界位列第三边界(见图2)。比如某教育行政行为破坏了教育公平，这个时候，该教育行政行为逾越了价值边界，但没有逾越专业边界。

三是专业边界和价值边界并列在第二边界的位置，相互重叠，相互补充(见图3)。比如某教育行政行为违背学习规律，侵犯以学生为本的原则，那么，该教育行政行为既违背了基于教学自主规律的专业边界，也违背了基于教育人本价值要求的价值边界。

教育行政权力是有边界的，主要可以概括为法制边界、专业边界和价值边界。但是，中国目前的教育行政权力逾越边界的情况比较严重，在高等教育领域尤其突出，这直接导致了中国很多教育问题的产生。

在法制边界方面，有些教育行政立法与法律发生冲突，有些行政立法之间出现冲突，有些非立法性行政规范性文件与法律法规之间的冲突。比如《教育法》以国家法律的形式确立了教育的战略地位和优先发展教育的基本原则，确立了“三个增长”的重要原则，还在设立教育专项基金、征收教育附加费、开征地方教育附加费、鼓励发展校办产业、完善和规范教育集资等方面做出了明确规定。可是，政府的教育投入严重不足，占GDP的比重上升缓慢，远未达到原定2000年达到4%的预期目标，生均教育经费长期低于发展中国家平均水平。又如，教师待遇的落实也远未达到《教师法》规定的标准。

在专业边界方面，主要体现在教育行政权力不谨守教育领域的特殊规律，在教师教学、科研和学生学习等方面过多干涉。表现在科研上，教师自主决定做什么研究的空间越来越小，教师要得到经费资助，就得去申请那些由各级行政部门规定的课题，不管这些课题有没有研究价值。这会迫使一些教师放弃对自己科研兴趣的自由选择，违背科研规律。表现在教学上，教育行政权力控制着学校的专业设置、课程设置等环节，而且实际上已经开始在管理课堂，管理教师的具体的教学模式、教学方式、教学方法。从教育部制定的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》可以看出，教育行政权力已经在管理教师的具体的教学方法和手段，还对各主要教学环节质量标准的建立提出了要求。

在价值边界方面，比如高校招生计划的地域分配歧视问题，明显不公平，这也是中国高考移民问题的根源。又如教育部要求从南到北、从东到西，全国统一必修外语(主要是英语)，这也对很多地方明显不公平。实际上，在广东、上海等地方学英语的条件好，在广西、云南等地方学越南语的条件好，在辽宁、山东等地方学韩语的条件好，在新疆等地方学俄语的条件好。当教育部用教育行政权力要求各地学英语的时候，已经逾越了公平、公正的教育价值边界。另外，高考加分制度也在经受教育公平价值的拷问。

四

中国教育行政权力逾越边界的原因分析

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”凡拥有权力的人都喜欢滥用权力。只要是权力，人们都有滥用它的偏好与冲动。这一方面是因为滥用权力能获得实实在在的额外利益，另一方面也是人性使然。这也是人性的弱点所在。具体到中国，教育行政权力的滥用、教育法制不健全的原因，也有中国政府模式和教育体制方面的原因。

政府模式，就是在某种社会形态下，按照一定的结构和功能，依从特定的标准而组成的政府形式或样式。

在一般政府模式方面，中国不像西方国家实行三权分立，中国实行的是人民代表大会制度，实行议行合一的原则，国家大事的决议和执行均体现在人民代表身上，讨论和执行合而为一。这种制度的优点是能够提高效率，保证其人民性，但其弱点也很明显，即对权力缺乏制约和监督，容易产生权力腐败、滥用权力、权钱交易、贪污腐化等政治和社会问题。

在政府结构模式方面，中国属于单一制中央集权型模式。在这种模式的政治体系中，主权权力为中央政府所保有，中央政府的权威可直接及于其公民，并可随意变更地方单位的制度。中央政府可以随时决定收回地方单位的权力，地域性次级单位并不是固定的。

在政府功能模式方面，中国政府属于“大政府、小社会”模式。改革开放以前，中国实行全能主义政治，在政府与社会的关系上选择了“大政府、小社会”模式，政府大包大揽，什么都管，只给社会留有较小的空间，社会不拥有任何权力，政府与社会的关系严重失衡，政府功能大而强，社会功能小而弱。1978年改革开放以后，中国全能主义政治虽然有所削减，但是“大政府、小社会”模式依然没有发生根本变化，政府照常大包大揽。

在政府过程模式方面，中国没有建立理性官僚模式，属于政治动员模式。政治动员模式超脱了一般的制度程序，把政府过程的重点放在广大群众身上，强调大众动员和参与，以此作为达到社会、经济和政治目标的手段。当代中国的政府过程往往就是与政治动员紧密结合在一起的，这在毛泽东时代最为明显。在邓小平时代，大规模的群众运动被放弃，决策者更倾向于运用官僚模式而不是政治动员模式来制定和贯彻政策，行政组织的正规化、制度化被赋予了更重要的地位，但政治动

员模式在某种形式上依然存在。从政府过程角度来看，政治动员模式在一定程度上和一定范围内弥补了官僚模式的缺陷和不足，在某些领域中使政策的渗透力达到最大化，产生了即使在一些官僚制度比较完善的国家中难以达到的施政效能，这是当代中国在1949年后相当长的一段时期里，虽然官僚体制的结构与功能存在不少问题却能够实现高效行政的重要原因。但是，政治动员模式的负面作用还是很明显的，比如容易导致错误政策难以纠正的局面，甚至造成不同程度的失控现象。

教育行政属于国家政府行政的一部分，受到政府模式的影响。在中国政府模式的影响下，教育行政权力出现滥用问题也就在所难免的了。

教育行政体制是指一个国家与政府领导和管理教育的基本方式，包括领导和管理教育行政事务的教育行政机构的设置、教育行政权力的确立和划分以及各级教育行政部门之间的隶属关系等方面的基本制度。在教育行政活动中，教育行政体制具有举足轻重的地位，它能够直接影响教育行政活动。在中国，教育行政权力滥用的一个主要原因就在于中央集权教育行政体制和首长负责制。另外，从教育行政机关的权限来看，中国教育行政机关集中掌握了学校领导的人事任免权力，掌握着学校教师的资格审查权力，掌握着学校的财政权力，等等。正是教育行政机关权力太大，给教育行政权力逾越边界提供了畅通的方便之门。

五中国教育行政权力边界的守护

为了约束中国教育行政权力，让教育行政权力遵守权力的边界，就必须进一步完善法制、构建监督机制和责任机制，等等。针对中国教育行政的特殊问题，笔者认为，中国尤其需要在教育行政民主化和教育行政体制改革两个方面做出努力。

(一)教育行政民主化探索

1教育行政立法民主化。“行政立法”是指有权的行政机关依照法定的权限和程序制定行政法规和规章的活动及其结果。行政立法包括行政法规和行政规章。

按照传统的分权理论，行政立法的名称本身是矛盾的。法国学者卢梭认为，“公意才是政府合法性的惟一基础”;“公权力是如公意，乃出于每一个公民权力之让渡和授予，它必须对源泉负责”。然而，事实上，作为社会发展的产物，行政立法却普遍存在。

行政立法有专业性、技术性、灵活性、具体性、能满足应付紧急情况需要等优点，但其缺点也很明显：行政立法相当混乱，良莠不齐，立法人员的素质、立法技术、立法程序、立法效果等问题颇多，部门保护主义及地方保护主义泛滥，越权立法、无权立法、以法争权、以法争利的现象普遍存在。

从古典宪政理论出发，行政立法的扩张会肆意侵犯公民的权利。“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不具有法律效力和强制力。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。除非基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”“当立法权与行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了;因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这个法律。”

笔者认为，可从两个方面来降低教育行政立法存在的风险：一是限制教育行政立法，一是探索教育行政立法民主化。

在限制教育行政立法方面，结合中国的国情，笔者认为可以探索让权力机关即人大的教育委员会来承担更多的教育立法可能更合适。也就是说，尽可能减少教育行政立法，在权力机关难以承担更多立法任务的情况下，可以让权力机关的教育委员会承担一些教育行政立法工作。权力机关的教育委员会毕竟具有一套民主的机制，更有利于开展立法工作。

有些教育法制必须由行政机关承担的，则应探索教育行政立法民主化。以前行政不讲求民主，在“行政立法”、“行政自由裁量”等行政权限空间里面，主要是靠行政权领导人的良心和伦理来决定公共利益的维系。但在现代信息社会中，人们信息沟通和意志表达的渠道很便捷，“行政民主”的理念应该被提到议事日程。

要加强行政立法过程的民主化，特别要防止“部门利益法制化”。在一个真正的民主社会、公民社会和公平得到最大程度体现的现代社会里，凡涉及全体公民利益、公共秩序的法律，都是全体公民共同意志以及机会均等地表达各自意志的产物;凡是涉及部分公民利益、某领域秩序的法律，也是利益相关者共同利益以及机会均等地表达各自意志的产物。

至于公民如何参与行政立法，如何表达意志，这是一个不断实践和探索的过程，只要持有如此理念，肯定能找到相对科学、合理的方式、方法。比如目前正在尝试的民间提出法律草案等，值得推广。

2教育行政决策民主机制构建。政府进行决策的根据一是依照相关的法律法规和文件，二是按惯例来处理，三是按经验来处理。虽然中国政府系统已经比较完善，部门齐全，责任明确，但由于人员多，机构庞大，各部门间利益存在非同性，加上收集相关信息不齐全、不对称，有时甚至不准确，而对相关信息的分析只是过后事件的分析，很多因素都难以预料，因此在决策过程中很难做到可靠性、全面性，有时甚至会做出非理性的错误决策。要克服这个问题，民主化就是惟一选择。

当前，探索在利益相关者范围内的教育行政决策票决机制，是中国教育行政决策民主化的关键。

3教育行政人才专业化、民主化探索。法国规定：大学区总长，必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任;大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过高中教授的人担任。日本教育委员会的成员也由教育专家组成。

我们应该而且可以从以上国际经验中得到启发。实行教育行政领导专业化的主要优点在于，它有利于对教育事业进行科学管理，重视发展教育事业，按教育规律办教育。

另外，笔者认为，中国也许可以探索教育行政领导人才选拔的民主化。毫无疑问，中国的政治民主还很不完善，行政官员选拔的民主化程度不高。在这种背景下，探索教育行政领导选拔在教育系统内的民主化也许是必要的权宜之计。教育系统人士素质普遍比较高，特别是高校，几乎集中了社会上高素质的理性人才。在这个群体内实现教育行政领导选拔的民主化，是有积极意义的。

(二)教育行政体制改革探索

1构建理性官僚制的教育行政组织。理性官僚模式主要是按照韦伯的理性官僚制理论设计建立起来的，它提倡理性精神，尽量克服管理过程中的感情因素，试图使组织按照一套系统的规则保持高效运转;它崇尚法治精神，贬抑人治因素，使组织关系的行为克服混乱，实现有序运行;它注重科学精神，能够把知识和技术放在重要地位，使得管理精确、稳定、可靠，从技术上可以达到最高的完善程度。

虽然说官僚模式也存在一些问题，但是，具体到中国，针对中国行政组织的政治动员模式的弊端，笔者认为还是应以构建理『生官僚模式为努力方向。

2教育行政地方分权制。教育行政地方分权制是相对于教育行政中央集权制而言的，其特点是：中央虽然设有主管教

育的部门，但仅是协调和辅导者的角色，其功能是促进地方教育事务的推进以及跨区域的教育合作;在人事、课程、经费以及监督等方面的权力主要在地方，中央教育行政部门没有太大的权力。

地方分权制固然有其缺点，比如：中央缺乏统辖权限，不利于教育标准的统一和重大教育改革的推行;地方各自为政，容易造成国家整体资源分配上的不经济，不利于跨区域的教育合作;容易导致地区差异扩大等。但地方分权制也有其明显的优点，包括：(1)地方拥有绝大部分权限，可以根据本地需要制定教育政策，因地制宜，促进本地区教育发展，避免全国教育的僵化、呆板，促进教育事业发展的多样化和个性化;(2)教育权力分散各地，可以较少受到中央政权更迭或政治运动的影响，有利于教育事业的稳定发展;(3)地方负责本地教育事业，有利于调动地方办学的积极性，发挥地方的聪明才智，减少对中央的依赖性;(4)可以减少沟通的层级，尽快解决地方的教育问题;(5)提高教育民主化程度，使更多的人参与到教育决策中。

中国教育行政过于中央集权，不利于地方教育的特色发展，应朝地方分权制这个方向改革。

3探索构建教育行政组织的委员会制。委员会制是相对于首长负责制而言的，是指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。委员会的成员一般由人民选举或由民选首长指定，下设教育行政执行机构，负责执行。委员会制当然有责权不明、效率低下等缺点，但其优点很明显：委员会制能集思广益，考虑问题较为周全，能反映并满足各方面的利益和要求，发挥各种人才的特长，防止独裁专制的现象发生。

首长负责制有权力集中、责任明确、决策迅速、效率高等优点，但也有明显的缺点：行政首长个人的知识、经验和精力有限，决策和处理问题可能欠周到或难以胜任;行政首长独揽大权，缺少监督与制约机制，容易形成独断专行，造成独裁的现象出现，不符合民主精神。

一般来说，教育行政一般不需要高效率，更需要民主，所以，教育行政更应该实行委员会制。

4削弱教育行政机关对学校的权力。长期以来，中国实行的政(治与)教(育)合一，导致包括高校在内的整个教育事业高度行政化、官僚化。政府掌握学校的政治与经济命脉，教育听命于权力。教育与学校便成了权力的附庸，教育和教育机构便失去了自主性与独立性，中国教育行政管理强势的趋势越来越严重。目前，教育行政机关掌握着学校的领导人事权和财政权，这可以说是掌握了学校的命脉。如果这两大权力不破除，教育行政权力很难被有效约束。

首先，在学校领导人事权方面，笔者认为可以把权力交给学校的教师、学生、学生家长、校友等利益相关者来通过民主的方式决定。教师、学生、家长、校友，他们的目标都是把教育办好，这和国家办教育的基本目标一致的。在这个基础上，让教师、学生、家长、校友通过民主的方式来选择学校的领导人。尽管这在具体操作的过程中有一个艰难的探索和完善的过程，但其基本方向是没有问题的。

其次，在学校财政权方面，笔者认为，关键是要将学校财政法定化，也就是通过法律的形式确定政府在学校财政方面的责任，并且不要留下太多的行政自由裁量权的空间。

参考文献

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作者：龙耀

教育行政体制权力管理论文 篇2：

美国高教宏观管理体制及其对我国的启示

摘要：美国高等教育宏观管理体制具有管理的社会性、法律保障的权力制衡和适切性的特征。借鉴美国的做法，我国高教宏观管理体制应从以下几个方面进一步改革：以管理主体结构为基础，构建新的高等教育宏观管理体系;以管理权力划分为核心，重新划分权力，寻求权力制衡;以法律化建设保证宏观管理体制的有序、高效运行;以高校自主办学为目的，坚持依法自主办学。

关健词：美国;高等教育;宏观管理体制

一、美国高等教育宏观管理体制概况

美国高等教育宏观管理体制独具特色，就现有研究资料看，主要包含两个部分：“官方对高等教育的管理”和“非官方对高等教育的管理”。

1.高教行政制度。美国高等教育行政制度分为地方、州、联邦三级。三级之间互相配合，有机联系，但彼此之间的职权划分又是清楚的。1791年，美国在宪法第10条修正案中规定：“凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事项，皆归属各州或人民。”根据法律规定，联邦政府对高等学校没有直接的管理权。虽然美国设有联邦教育部(1867年成立)，但只是作为一个一般性的指导和咨询机构，涉及教育规定方面的权力十分有限，主要通过立法、拨款、科研投入、评估认证和颁发指导性文件等途径，对全国高等教育实行有效的调控。美国宪法规定，教育管理权划归各州。因此，州政府对本州的高等教育具有广泛的权力。大多数高等学校是由州政府建立的(公立大学)或从州政府获得办学许可证(大多数的私立学校)，州政府拥有规范和允许学校办学的权力。各州高等教育的立法权归州议会，其制定的法案的许多条款对本州的高等教育机构的经费来源、组织形式、课程设置和师资资格等都作了原则性的规定。在某些情况下，州教育行政部门、州高等教育委员会、州立大学或专门委员会共同分担教育机构的责任。州政府下辖的高等教育委员会或高等教育协调委员会是各州公立高等教育的决策权力机构，该机构一般由政府、高教界人士组成，负责制订本州的高等教育规划、向州政府提出预算方案以及协调本州各高等学校间关系等。尽管一些州立大学经费来源多元化，但由于州政府是高等教育部门的主要经费提供者，因此，它们在一定程度上必须接受州政府的政策监督和指导。各个州对公立高等院校的管理方式不尽相同，但多数情况是通过州高等教育委员会来行使两项重要权力：第一，在州立院校成立以前，批准建校的必要规章;第二，为新建院校发放许可证。此外，有些州规定，州立院校的董事会成员由州长任命。私立院校为自治机构，但其建立必须得到州政府发放的执照。私立大学有自己的董事会，其首届董事会成员名单和董事会成员的选举方式由州政府明确规定，并受到涉及管理非营利和营利组织的州法律的制约。有些州对私立院校的课程内容及目的都有批准和监督的立法和规章。

2.社会参与管理体制。半官方、民间的团体组织对高等教育实施监督、控制或影响。根据团体组织的性质不同，它们对高等教育施加影响的方式也不同。具体表现为：一是垄断财团采用“资助”的方式实现对政府决策和高校发展的影响;二是工会、政党、宗教团体等在法律允许的范围内采取宣传、集会、罢工等方式，监督高等学校履行职责，影响官方的决策;三是各种评估机构、全国性的教育和专业协会的影响。遍布全国的不同层次的高校质量评估机构对高等教育的评估在美国是有权威性的，影响力甚至超过政府评估，得到社会认可。行业性质的各种协会，如美国教师联合会、全国教育协会是团结和领导全国教师的重要组织，它们通过集体谈判等方式对地方教育决策起重要作用。

以上是美国高等教育宏观管理体制的表面特征。然而，透过美国独具特色的高等教育宏观管理体制的表面特征，我们发现其显现出以下特性：管理的社会性、法律保障的权力制衡和适切性。

一是管理的社会性。所谓管理的社会性，就是高等教育管理的多元主体，社会的各个领域、各个层次都参与管理。从纵向看有联邦政府的行政、立法、司法参与，从横向看，除联邦政府外，有社会各团体组织及人员的广泛参与。这样，美国高等教育既不是由政府垄断管理权，也不是彻底的“高校自治”。社会各个领域的参与，代表了各自的利益，反映了社会各方面的要求。来自社会各个方面的管理机构不断地向高等教育传递着社会各界的要求以及对高等教育活动的反馈信息，从而使高等教育能不断地适应外界社会，体现出高等教育的民主化。

二是法律保障的权力制衡。所谓法律保障的权力制衡，就是建立在法制基础上的美国高等教育宏观管理体制，参照各管理主体在社会地位、能力大小、原始社会功能等因素综合确立了各管理主体的社会地位，明确划分各自的管理权限，通过合理划分权责，避免了多元主体陷入混乱和困顿的局面，使不同管理主体扬长避短，各得其所，权力相互补充、相互制约，最终实现管理权力的平衡。

三是适切性。高等教育宏观管理体制的形成与一国的政治、经济和文化等密切相关，其运作也是围绕政府、社会(含市场)、高校等几个方面来进行。美国高等教育宏观管理体制也不例外，是符合其民主文化、法制国家和市场经济要素的，既保证了高等教育在发展中更好地适应环境，又保持了高等教育自身的内在逻辑。

二、对我国高等教育宏观管理体制改革的启示

1.以管理主体结构为基础，构建新的高等教育宏观管理体系。社会的广泛参与是美国等市场经济国家高等教育宏观管理体制的一个主要特征。实践证明，社会参与不仅是高等教育决策科学化、民主化的需要，而且也是调动社会力量办学，减轻政府财政困难，加快高等教育发展的重要途径。高等教育管理社会化有利于高等教育的发展，特别是当前世界高等教育正朝着民主化的趋势发展，加快构建新的高等教育宏观管理体系符合其发展趋势。我国社会主义经济体制的运行，为社会广泛参与高等教育活动提供了一个良好的社会环境，社会各界特别是企业界和教育界对高等教育事业表现出强烈的参与意识。针对高校与社会在管理上脱离，呈现单一主体的结构失衡情况，当前我国高等教育管理多元主体的建设，更主要的是发展各种职能的非官方团体、组织，形成高等教育管理主体的多样化基础。可以拓宽以下渠道：一是尽快建立一些由各界人士(政府、社会各界和高校)共同组成的高等教育决策咨询和审议机构，实现政府高等教育决策活动的民主化。二是建立比较符合国情和校情的“内控型”社会参与教育管理的新模式。即管理权在校内，适当吸收校外人士(如社会政治团体、用人部门、学生及其家长群体形成的中介组织)参与，如参与影响高校重大事项的决策，定期公布校情，接受社会大众的关注和影响。三是健全社会监督机制。1998年，教育部委托“普通高等学校本专科教学工作评估专家委员会”对普通高校本科教学工作的随机性水平进行评估，加强和改善了国家教育行政部门对高校教学工作的宏观管理和指导，推动了各级教育主管部门重视和支持高校的教学工作。因此，国家可以加大这方面的力度。另外，教育有关部门可以组织或委托有关的社会团体，经常性地对大学的办学效益进行评议，既可以是专项性评议，也可以是综合性评议，以利于帮助大学改进工作，促进大学更健康地发展。地方政府还可以组织大学相互之间交叉检查评估，激发竞争机制，促使大学沿着正确的办学方向越办越好。五是形成新办学体制。当前要解决乱办学的现象，规范办学行为，积极支持和引导民办院校健康发展。

2.以管理权力划分为核心，重新划分权力，寻求权力制衡。当前我国的高等教育正在向“两级管理，地方为主”的管理体制过渡。改革的一条主线是“转变政府职能”，“向高校放权”。因此，很有必要进一步理清权力—制衡问题。

一是纵向上，解决中央政府宏观调控与地方统筹和管理高等教育问题。应把中央政府有效调控高等教育集中于社会性的、原则性的问题，如高等教育活动中有关人权保障、社会公平、国家安全和经济发展等问题(中央政府直接管理的高校除外)，制定教育政策、确定基本原则和教育目标等。地方政府对高等教育事务管理，其权力范围应限定在制定地方教育政策、确定基本原则和教育目标等，通过法规、财政、信息和适当的计划对高等教育进行管理。

二是横向上，分功能解决权力的利用问题。官方负责宏观层面调控，加强宏观调控能力，特别是立法、评估和颁发指导性文件等方面。非官方负责微观层面的协调，加强团体组织的影响力。

3.以法律化建设保证宏观管理体制的有序、高效运行。应重新认识和评价高等教育法制建设的作用。一直以来，我们认为高等教育法制建设是高等教育的外部保障。透过美国高等教育宏观管理体制，我们发现法律建设乃是高等教育体制的“内在技术基础”，而不仅仅是外部保障。基于此认识，我们必须将整个高等教育体制建立在法制基础上，以法律的形式规定高等教育活动的基本原则，维护各管理主体的社会地位，划分各自的权限，明确各自的义务，真正做到“有法必依、执法必严”。

4.以高校自主办学为目的，坚持依法自主办学。在美国，高校有很大的自主权，但并未出现我国“一放就乱”的现象。究其原因，除了自治传统在起作用外，一是美国法制健全，高校必须在法律的框架内活动，运作不得逾矩;二是市场机制发育完善，校际之间存在着一定的甚至激烈的竞争关系。同类高校之间为竞争取胜，就必须设法提高质量，进而获得声誉。因此，我国高教体制改革中，要坚持依法自主办学：“依法”作为基本的规定性，在宏观上是高校的发展与运作做到合理、有序、健康的基本保证;“自主”是相对于过去政府对高校限制太死太细而言，“自主”要求办学单位具有主体意识，包括自我认识、目标选择、发展战略决策及学校体制、机制的设计等，还要求学校对自己的生存环境做出正确的判断，找到改善、拓展生存空间，与环境形成良性相互作用的途径。坚持依法自主办学可以激发活力和办学特色，使每个学校具有不可取代的存在价值和独特的整体形象。

参考文献：

[1]刘勤勇.论美国立体式高等教育管理体制[J].高等教育研究，2000(2).

[2]吴志宏.两种教育行政体制及其改革[J].华东师范大学学报：教育科学版，1999(3).

[3]谢安邦.比较高等教育[M].南宁：广西师范大学出版社，2002.

〔责任编辑：李贵林〕

作者：王中向

教育行政体制权力管理论文 篇3：

构建高校国有资产管理新体制

目前高校国有资产管理在体制方面存在管理体制不顺、产权界定不明、监管体系不力等问题，应该按“现代学校制度”总体要求构建高校资产管理新体制，以明确责权归属为抓手，提高国有资产管理新体制效率，以保障新型资产管理体制有效运行，为目标建立高校资产监督管理体系，以此不断促进高校国有资产管理体制创新。

高校国有资产规模扩大之后，资产管理体制没有同步跟上，构建与目前高校资产管理相适应的体制，是高校与资产管理相关职能部门的重要任务。对此课题，笔者提出几点思考。

一、高校国有资产管理体制与新形势的不适应之处

综合国内高校国有资产管理管理体制及经营情况，高校国有资产在取得良好发展业绩的同时，仍然存在一些发展中需要解决的问题，它们主要表现在以下方面：

1.管理体制不顺。高校国有资产管理由后勤、财经、基建、图书馆及相关院、系、所等管理。资产管理工作交叉且制约，管理标准不统一，造成管理上的混乱。管理体制不顺使得一些单位尽量占有和使用资产，并不考虑使用效益。因为缺乏统一有效的管理体制，国有资产往往形成形式上谁都管，实际没有真正管好。管理机制不健全，职责不明确，政出多门，没有专职的管理部门和管理人员，谁都管，出了问题谁都不管，谁都不负主要责任，这是主要的症结。

2.产权界定不明。无论经营性和非经营性资产，产权关系在实质操作过程中并不明晰，致使国有资产归属、权责、流转等环节均不同程度地存在问题。特别是非经营性国有资产产权关系不清晰，造成管理和使用脱节，在将非经营性资产转入经营过程中，产权问题表现的尤为突出。有些部门在非经营性资产使用过程中将这些资产转借或出租。高校国有资产产权界定不清还表现在缺乏科学规范的无形资产管理体系，它们是高校国有资产的组成部分。由于对这些国有资产缺乏管理办法，使得有些科研开发项目完成之后，相关人员未经高校主管部门同意就将科技成果私自转让，以致学校无形资产流失。

3.监管体系不力。全国普通高校总资产有上万亿之巨。如何监督管理和使用好这部分资产是个大问题。利用好的前提是有健全的监督与管理制度，但目前存在监管体系不健全问题，一是多头统计。各自为政、各吹各调的对策是估报应付、编报对付，一表多用、一表常用、一表乱用。二是账物不符。实际统计中数值不能及时更新、“瞒报漏报”缺乏审计督察等问题普遍存在。三是虚报冒领，夸大浮夸。受政绩工程和形象工程影响，报喜不报忧、“要钱争项目，表上做文章”等现象比较普遍。

二、构建高校国有资产新体制的思考

针对高校国有资产管理存在的上述问题，应该从制度上、机制上对现行管理制度进行进一步改革与完善，以达到高校国有资产保值、增值的目的，从而为实现国有资产整体高效运行贡献应有力量。提高高校国有资产管理水平的政策建议主要包括以下几个方面：

1.按“现代学校制度”总体要求构建高校资产管理新体制。落实学校法人财产权利是高校国有资产监督管理体制改革的基本前提。现代学校制度与现代企业制度在内涵、外延及其外部特征总体相近。现代学校制度具有现代企业特点的现代学校制度。它是适应市场经济要求的一种学校基本制度。它包括学校的法人财产制度、有限责任制度和科学组织制度。通过国有资产体制改革，使高校成为自主办学、自我发展、自我约束、自负盈亏的独立法人实体。新型高校要求国有资产所有者的主体地位必须明确;高校的组织形式必须符合市场规则;新的资产特别是国有资产监督管理体系必须与现在学校制度相匹配。

作为按照现代学校制度要求相适应的高校资产管理新体制，必须是一个“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的国有资产管理体制。在此指导思想下，可以考虑建立专职的国有资产管理部门。这一机构应当超脱任何部门，直接隶属分管校长领导，明确其职能，赋予其权力。在此前提下，不断加强经营管理队伍建设，因为任何先进的体制最终需要管理队伍去落实。为实现规范、科学、高效的管理目标，高校应在进一步理顺国有资产管理体制的同时，对原来分散在不同机构的国有资产管理人员进行优化、整合。对知识水平低、不能适应现代管理要求的人员进行培训和精减，充实国有资产管理队伍，提高学校国有资产管理队伍的专业素质水平，形成专业、精干、富有活力的国有资产管理队伍，推动高校国有资产管理体制不断创新。

2.以明确责权归属为抓手，提高国有资产管理新体制效率。国家国有资产监督管理委员会在《关于中央企业加强产权管理工作的意见》中指出，要“深刻领会建立现代产权制度的重要意义和作用，树立产权观念、强化产权意识、理顺产权关系、加强产权管理，创造条件建立健全现代产权制度。” 建立健全现代产权制度，关键在于高校是否建立了国有资产管理体制，高校只有建立了国有资产管理体制，才能有效地完善现代产权管理制度，才能真正做到产权明晰、流转顺畅、产权交易规则健全。没有建立国有资产管理体制，就谈不上完善现代产权管理制度，也谈不上学校国有资产的保值增值问题。产权是所有制的核心和主要内容，可分解为财产的占有、使用、收益和让渡权以及出资、经营和管理权等一系列行为权利，各类产权关系形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是高校国有资产管理体制的基础。高校必须以《教育法》、《高等教育法》、《公司法》等法律法规为依据，界定国有资产产权，明确权责范围，并对现有资产价值进行重新核定。

高校要积极探索非经营性资产有偿使用的转型。根据产权界定的要求，对资产的使用要支付成本，提高高校国有资产的使用效率，实现国有资产有偿使用。高校要积极探索高校与校办产业资产的产权关系实现方式，实现由“校企不分”向“校企分离”的产权关系转型。以校办产业受托资产的方式对学校负责，形成校办产业的独立运行体系，确定对国有资产“投资管理—投资增值—取得回报”的良性产权关系。高校要积极探索高校后勤社会化改革过程中资产管理的新形式，实现由零租赁费用向资产交费使用方式的转型;以租赁资产的形式提供给后勤实体使用，只有使用权，没有处置权，这种方式可作为高校国有资产投资收益和资产价值增值的另一种实现形式。作为现代企业管理制度，经营性与非经营性资产应该严格分离。理顺学校与校办企业之间的复杂的资产关系，明确各方的责权利关系，重点是通过明晰校办企业产权关系，理顺校办企业管理体制，规范校办企业各项管理制度，建立以资本经营为纽带，产权清晰、权责明确、校企分开、管理科学的现代企业制度，使校办企业成为承担有限责任，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。加强无形资产管理制度建设是明确责权归属的内在要求，新的管理体制应通过制定无形资产管理规章制度，要求无形资产管理机构及有关人员严格执行无形资产管理的各项规章制度。根据高校实际，完善技术保密制度、无形资产评估制度、无形资产转让和收益办法、无形资产合作检查制度。

3.以保障新型资产管理体制有效运行为目标建立高校资产监督管理体系。国有资产无论分布在企业还是分布在行政事业单位其国有属性是一致的。按照教育行政管理、事业管理、资产管理相分离和权利、义务、责任相统一的原则，高校国有教育资产的监督管理没有必要另起炉灶，只要将其纳入国家、省市自治区政府国有资产监督管理系统并少许增加内设和人员即可正常运作。按照出资人享有的资产范围将其资产划归相关政府所属国有资产监督管理委员会管理，内设国有教育资产监督管理机构，负责宏观监管。在高校数量较多和规模较大的省份，可成立国有教育资产控股公司或有限责任公司，专司资产的管理与经营并负责核定国家对高校必要的固定资产投资、合理的财政负担以及吸收外部投资等。高校按照国有资产监督管理委员会的授权范围，实行有限责任制度，享有法人财产权利和经营管理权利。

科学界定国有教育资产监管体系内各方的相互关系和主要任务。成立新的国有教育资产监管和运作机构后，教育部门才算真正归位为政府行政主管部门;国有资产监督管理委员会作为出资人代表享有资产所有权和监督管理权;国有教育资产控股公司或有限责任公司是授权经营集团企业;学校是教书育人和经营并重的法人实体。国有资产监督管理委员会对国有教育资产的监管主要是宏观掌控。一是掌握人事任免权。按照管人管事管物相统一的原则，校委会和国有教育资产控股公司的领导职务任免权，应由教育行政管理部门和国有资产监督管理委员会联席会议讨论并报上级政府批准后联合发文公布。学校党委领导成员职务的任免则应按党内规定办理。二是掌握重大事项决策权。依照法定程序决定出资比例，决定独资或参控股学校的后续投资、股权转让、重组、解散等事宜。负责现代学校制度的建立、规范和完善，承担学校国有资产保值增值责任。三是掌握资产监督管理权。负责学校国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作;协调学校产权纠纷和学校与其他方面的财产纠纷;核定监管学校投融资、收费和联合办学等较大经营活动;审查批复学校发展规划等。

(北京师范大学资产处)

作者：张　凯