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地方人大立法后评估的实施与效果
[摘要]近年来，地方政策往往以立法的形式予以实施。通观整个政策过程，立法往往只意味一个政策的开端而非终结。评定一个地方性政策的质量，关注的不仅仅是立法的水平，更值得重视的是立法之后的执行状况。因此，人大执法检查日益成为来保障政策执行的重要方式。执法检查从功能上来说是一种政策评估手段。地方性法规是一种公共政策，地方人大常委会的执法检查作为一种立法后评估，是政策评估。本文以上海市控烟条例执法检查为例，运用政策评估相关理论，分析了执法检查的效果以及执法检查存在的检查对象错位和缺乏监督机制等问题。
[关 键 词]政策评估 立法后评估 执法检查 控烟
[基金项目]本文是上海政法学院创新性学科团队建设项目，上海政法学院青年科研基金项目。本文部分资料来自刘伟伟在上海市人大挂职期间(2011.10-2012.5)调研所得。
[作者简介]刘伟伟，上海政法学院国际事务与公共管理学院讲师，政治学博士、公共管理博士后;黄科豪，上海政法学院国际事务与公共管理学院。
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引言
根据中国疾病控制预防中心《2009中国控制吸烟报告》的数据显示：当年，中国吸烟者超过3亿，每年死于烟草相关疾病者超过100万，大约每分钟2人死亡。①吸烟的危害巨大，立法控烟是国际上惯用的行之有效的控烟方式。
2010年世博会在上海举行，世界卫生组织曾提出，希望上海能办成第一届“无烟世博”。2009年12月10日，上海市通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》，承诺要办一届“无烟世博”。《控烟条例》第11条明确“市人民政府可以根据本条例的规定，根据举办大型活动等的需要，临时设置禁止吸烟场所的范围”，这为“无烟世博”的推行确立了法律依据。
作为一部地方性法规，《控烟条例》的目标绝不限于“无烟世博”。正如条例所称，其旨在“消除和减少烟草烟雾的危害，保障公众身体健康，创造良好的公共场所卫生环境，提高城市文明水平。”条例出台之后，如何贯彻条例、实现条例宗旨，不仅是执法机关的职责，也是立法机关所密切关注的。
本文在回顾政策评估理论、立法后评估的经验的基础上，对上海市人大常委会的控烟条例执法检查进行介绍和评估。
一、 政策评估理论
1. 政策评估的概念
有学者将公共政策定义为：规范、措施和方法。规范是指一国的宪法、法律和除此之外的制定和执行公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序方法;措施和方法是指具体的应对策略和惯常的程序步骤。①英国学者黑尧的定义更为简洁：公共政策是国家组织的控制者决定要做的事。②根据上述定义，我国各级人大的立法可以被视为公共政策。
一般而言，公共政策从产生到结束需要经历一个过程，即所谓的政策过程或政策循环：包括问题建构、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估和政策反馈等。一个完整的政策过程，不仅仅意味着合理的政策制定与有效的政策执行，还理应有科学政策评估。
对于政策评估的概念，主要有如下几种界定：其一，如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策评价。作为某种功能，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。③其二，政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是判断这些效果与政策的目的是否符合的过程。④其三，系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情况、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向;指明社会干预政策的效用。⑤
上述定义有两个共识：其一，政策评估是一种衡量公共政策可行性或成效的重要工具;其二，政策评估不能仅仅理解为对政策执行后的评估，而是贯穿于整个政策过程，在政策制定、执行和执行后都可能出现政策评估。也即，在一个政策过程中，可能出现针对三种不同政策阶段的政策评估，它们分别是：政策计划、选择阶段评估(或称政策预评估);政策执行评估;政策结果评估。科学的政策评估不仅可以对政策问题进行分析和评价，发现和修正政策制定和执行中的有关问题以及评估政策的实施效果，还可以影响政策的发展方向。
上海市人大常委会对于《控烟条例》的立法后评估——执法检查，是对政策执行的评估，所以是一种政策执行评估。它能为执法部门改善其执法绩效提供科学依据。执法部门通过评估结果所获得的信息， 总结过去的成绩与不足，在理性反思的基础上做出客观的判断，科学地规划和决策未来的计划和行动。
2. 政策评估的方式与标准
评估公共政策的标准有两大类，一为价值标准，一为绩效标准。具体来说，可以建立如表1所示的政策评估指标体系。
对于实际的政策评估，如果能较为充分、准确地参照到以上指标，可以算是比较系统、可靠的政策评估了。
二、 作为政策评估的立法后评估
立法后评估，是法律法规实施后对其实施、执行情况进行评估，从而判断立法的质量和执行情况如何。法律的生命在于它的适用与生效。通过评估，法律法规的效果才能真实地呈现：发现法律制定的潜在问题，及时地修正、终结不当的法律法规，提高立法水平。“立法后评估本质上是人大立法活动的延续”。①
从政策过程来看，立法后评估是对法律法规的执行或者法律法规实施结果的评估，所以是政策执行或者说结果评估。评估的目的往往在于检测执法机构是否严格依照法律法规的规定规范有效率地执行法律，政策是否到达了目标群体，实现了立法的目的，等等。立法后评估的主要目的是为法律的立、改、废提供决策依据， 同时它为执法、司法部门改善其执法绩效提供科学依据。②
在我国，立法后评估经常被称作“立法回头看”。它于本世纪初试行于国务院系统的行政立法后评估，渐扩展至一些省、市、自治区地方人大常委会对有关地方性法规的后评估或回头看，这两年几乎成为各级各类立法机关和立法学界的一种共识，大有推行之势。2004年以来，甘肃、云南、重庆、北京、上海、福建、海南、吉林、黑龙江、浙江等省和直辖市，深圳、太原、大连、武汉、青岛、宁波等市，都先后开展了立法后评估工作(详见表2)。
纵观各地的立法后评估，可以认识到，在立法后评估中，地方人大常委会及法工委往往是评估工作的主体，客体则往往是地方性法律法规。地方人大也是希望通过这样的立法后评估，提高地方立法质量水平，监督法律执行。
三、 立法后评估的实现——执法检查制度
2011年3月，吴邦国委员长在全国人大会议上庄严宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这标志着我国从整体上结束了一个无法可依的时代，但有法不依、执法不严仍然阻碍着我国建设法治国家的进程。所以对于法律的执行，刚性的制度约束是必不可少的，执法检查制度应运而生。
在第六届全国人大常委会第十次会议上，“委员们在讨论全国人大常委会一年来的工作时指出，人大及其常委会在加强立法工作的同时，还要认真监督法律的执行”，并明确“要求进一步加强人大及其常委会对已经颁布的法律执行情况的监督。”代表委员们的呼声得到全国人大常委会委员长彭真的认可，他肯定了加强对法律实施情况进行监督的必要性。执法检查逐渐登上了历史的舞台。当年，全国人大教科文卫委员会、财经委员会、民族委员会对《文物保护法》、《药品管理法》、《食品卫生法(试行)》等法律的实施情况进行调查。1993年，第八届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对执法检查的对象、内容和程序都作了具体规定。一些省级人大常委会也据此制定了有关执法检查的地方性法规。从此，各级人大常委会的执法检查开始步入有法可依的轨道。①
2006年，全国人大常委会通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，“法律法规实施情况的检查”被设置为独立的一章，确认了各级人大常委会的执法检查权(详见表3)。
根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，执法检查的主体是各级人大常委会，每年选择若干关系改革、发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的有关法律、法规实施情况，作为执法检查的客体。执法检查的对象是执法机关。常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。常务委员会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。①以上是法律上规定的各级人大对执法检查的工作安排的基本流程。可以提炼为：“制定计划——公布计划——实施检查——审议报告”四大步骤，这是从法律上对人大执法检查的规范。但在实际个案的操作中内容会更加丰富。可以将其总结设计成一个执法检查操作流程图，见图1。
从图1中可以清楚地看到，一般情况下的执法检查分为准备、实施、反馈三个阶段，八大步骤。
准备阶段的第一步是宣传造势。根据《监督法》的规定，各级人大要将每年的执法检查计划向社会公布。这不仅仅是个程序上的要求，也有着实质的效用。①在这一阶段，通过媒体宣传，动员大会，组织学习以及下发检查方案通知等方式达到宣传造势的效果。以上海某区法院经历的一次该区人大对政务公开情况的执法检查为例，在检查之前，法院确实收到了通知，也预先知道检查组要检查的各项指标，以及来访时间。当时，法院的相关工作人员协调了各个部门，根据下发的指标整理、制作相关材料，同时也及时完善了在此之间没有做好的政务公开工作。比如上传各种材料到该法院的官网，更新立案庭多媒体机的内容等。所以，宣传造势确实能够在一定程度上督促检查对象完善自身的相关工作。
在准备阶段，还有一个具体筹划的步骤，该步骤主要是指制定切实可行的执法检查方案。执法检查方案一般包括指导思想、检查重点、检查提纲、时段规定、工作要求等五个方面的内容。
在实施阶段，分为三个步骤，分别为执法机关自评、执法检查和撰写执法检查情况。执法机关自评指的是执法机关对自己执法情况的评价并向执法检查小组报告。
执法检查的核心步骤是人大的执法检查小组的行政机关的执法情况的检查。一位参与人大执法检查的工作人员将执法检查总结为：“内容主要以预先确定的执法检查方案中的‘检查提纲’为依据;检查的方式主要是全面检查和重点抽查相结合;检查的方法一般是‘听、看、查、访、谈’。听，即听取政府贯彻执行法律法规的情况汇报，听取有关部门执法情况的汇报;看，即看现场，看效果;查，即查阅有关文件资料、数据;访，即走访相关人员及部分干部群众;谈，即召开各种座谈会，多方了解情况。执法检查通过听、看、查、访、谈，全面了解一个区域对某方面法律法规的贯彻实施状况。”(来自访谈)
在实施阶段的最后一步是形成执法检查报告，把执法检查的情况、数据进行书面化，它是执法检查的书面成果，也是之后执法检查反馈阶段的依据。
人大执法检查的最后一个阶段是反馈阶段，其包括人大常委会会议或专门委员会会议对执法检查报告的审议，在审议之后，人大一般会向同级政府或者是相关执法机关提出交办意见。最后，一般由专门委员会对交办意见进行督查，督促政府和相关执法机构完善工作。
四、 上海市人大常委会的控烟条例执法检查
对于执法检查制度的具体实施过程及其效果，这里以上海市人大常委会对《上海市公共场所控制吸烟条例》执法检查的情况展开分析。
1. 上海市《控烟条例》出台历程
上海市的控烟政策可以追溯至1994年上海市人民政府颁布的《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》。经过多年的实施，该《暂行规定》的部分内容已不适应新的要求。随着社会的不断发展，市民健康意识不断提高，文明水平的逐步提高，公共场所控烟立法呼声日益强烈。自上海市十届人大一次会议以来，先后有6位代表提出了控制吸烟危害方面的书面意见6项，31位代表参与附议。在2009年召开的上海市十三届人代会二次会议上，3位代表分别领衔提出议案，5O位代表参与附议，这些议案都建议上海市人大能够制定控烟的地方性法规。①2008年控烟立法项目被列人《上海市人大常委会五年立法规划(2008-2012年)》立法预备项目，并于2009年5月将控烟立法转为年度正式立法项目。上海市政府于2009年7月向上海市人大常委会提出《关于提请审议<上海市公共场所控制吸烟条例(草案)>的议案》。2009年8月和10月，上海市人大常委会对《上海市公共场所控制吸烟条例(草案)》分别进行了两次审议。2009年12月10日，上海市第十三届人大常委会第十五次会议表决通过该条例草案。
一般看来，法定决策机关外部人员的广泛参与是政策民主化的应有内容，而政策的民主化又往往有利于政策科学化程度的提高和防范权力的滥用。对于《控烟条例》而言，社会公众的广泛参与不仅能提升政策的科学性、合理性，还能起到控烟宣传的效果。因此，在制定《控烟条例》的过程中强调公众参与是非常有意义的。上海市人大常委会在对控烟条例草案进行一审之后，公布控烟条例草案全文向全社会征求意见。在征求意见的21天内，上海市人大常委会共收到来信、传真和电子邮件56件，收到的修改意见和建议多达207条。针对公开征求意见反映的焦点问题，上海市人大常委会举行了立法听证会。在立法听证会上，有19名听证陈述人发言，10名上海市民到会旁听。公开征求意见和立法听证会反映的诸多有价值的市民意见被立法机关所采纳，并被写入条例当中，如音乐厅、电梯、网吧等市民比较关心的场所被增加为禁止吸烟的场所;再如明确执法主体等。②在《控烟条例》制定过程中以及批准实施后，上海市人大、政府相关机构注重公众参与和媒体宣传。在控烟条例正式实施后半年内，各级健康促进委员会等部门共制作发放了90多万份控烟宣传资料，开展了1300多次控烟展板巡展，组织了500多次参与面较广的主题宣传活动，另外还投播控烟电视广告累计超过5000次，持续1个半月在990、792调频滚动播放控烟公益广告。③
2. 《控烟条例》执法检查基本情况
自2010年3月施行以来，市人大常委会高度重视《条例》的贯彻实施情况，《条例》施行仅半年，常委会即启动了为期逾两年的执法检查，刘云耕主任(时任)在执法检查动员会上对执法检查工作进行部署，要求市政府、各相关部门扎扎实实抓好《条例》各项规定的贯彻实施工作，破解社会领域法规执行难题。自2010年10月起，执法检查组分别针对医疗、教育、机关、娱乐、餐饮、旅馆、网吧、公共交通等公共场所，进行了八个系列的暗访检查(详见表4)。
3. 《控烟条例》执法检查效果分析
在2010年10月起到2012年10月两年期间，执法检查组共开展了8个系列的执法检查活动。在政策认同度方面，根据上海市健康促进委员会副主任李忠阳的报告，《条例》的社会知晓率和公众支持率始终保持在85%以上。④
控烟执法检查的绩效自然体现在控烟条例的实施上来，也就是控烟的实效上面。根据市健康教育所进行的公共场所控烟状况年度监测显示，在《控烟条例》实施后，法定控烟场所吸烟发生率下降，劝阻率明显上升，社会知晓度以及公众支持度一直保持在高位(见表5)。
另外，各级健康促进委员会组织对控烟监管部门及健康促进系统的工作人员分批进行了专题普法培训，各监管部门也在系统或行业内对包括法定控烟场所管理人员在内的各类人群开展培训，总计约2000场、8.8万人。市公安局治安总队与全市1500余家网吧逐一签订《禁烟责任书》，并把网吧控烟与消防安全防范结合起来，对违规吸烟情节严重的网民依据消防法从严处罚。据不完全统计，《条例》实施至今，全市共发放各类宣传资料350多万份，展版巡展4000多场、大型主题宣传1200多场，参与人数120多万。此外，在电视、电台、报纸等大众媒体先后投放控烟公益广告5000余次，市级以上媒体关于控烟的原创报道达400余次。另外，市控烟立案处罚并处以罚款的案例数逐年递增，反映出本市公共场所控烟执法力度正在增强(见表6)。①
调查显示，过半(54.61%)网民认为“近两年上海市公共场所控烟状况有所改善”，选择“无改善”、“没注意是否改善”的分别为20.14%和25.25%。②
公共场所的具体控烟情况，以上海长宁区的控烟情况举例，为了配合《控烟条例》的实施，长宁区在2010年2-9月期间，先后2次对区内各类公共场所《控烟条例》执行情况进行阶段性监测评估(见表7)。
从以上数据显示，上海市的控烟工作确实有较大的进步，医疗卫生机构控烟工作在卫生部组织的暗查中连续几年都名列前茅(2010年、2011年分别列居全国第一名、第二名)。③人大常委会的控烟执法检查一直贯穿在上海控烟工作的过程中。从整体来看，控烟执法检查卓有成效。
4. 执法检查存在的问题
从执法检查情况来看，控烟执法检查仍明显存在着一些问题，而这些问题也是执法检查常常面临的。
(1) 检查对象的错位
从控烟执法检查的情况来看，执法检查组在两年多的控烟执法检查过程中，分别对医疗、教育、机关、娱乐、餐饮、旅馆、网吧、公共交通等公共场所，进行了八个系列的暗访检查。在具体的检查情况中，执法检查小组暗访的内容也可以总结为这些场所对《控烟条例》的守法情况。而《监督法》明确规定执法检查的对象是执法机关，检查的客体应该是执法机关的贯彻法律的情况。
回溯执法检查的历史，“县级以上地方各级人大常委会，适应社会主义市场经济发展的需要，针对法制建设中‘立法不少，执法不好’、‘立法如林，执法无人’的状况，创造了执法检查这种工作方式，目的在于检查法律、法规的执行情况，解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。很显然，人大执法检查的初衷是解决执法中的问题，保证国家法律的有效实施。”①从执法检查的性质上来看，执法检查是人大对政府的一种监督，它是人大作为国家权力机关监督行为的体现，这也可以说明为什么讲执法检查这一制度规定在《监督法》的原因。
不仅是在控烟执法检查中，而且是在普遍的执法检查中都存在着将检查的着重点放在了检查社会关系主体的守法状态，这不但是违背了执法检查制度的初衷，同时，人大调动大量资源做本应该由政府或者是法律法规授权的相关组织所做的事，不仅是职能的错位，也是资源的浪费。
(2) 执法检查缺乏相应的强制力
人大执法检查作为一种制度规定在《监督法》中，而监督的本质在于其强制力，也正因为如此，监督对被监督者才会有真正的威慑力。
从上海市控烟执法检查报告来看，主要谈及了执法检查的基本情况，《条例》实施的总体情况及启示以及相关建议，对于执法机构的执法中存在问题几乎没有谈到，反而详谈执法部门积极配合执法检查的情况。对于这种情况，执法检查能起到的真正的监督效果则要打上大大的问号。
而在《监督法》只规定了执法检查报告包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;对有关法律、法规提出修改完善的建议。也就是说，人大常委会的执法检查对执法部门的监督只停留在了建议的层面上。
一方面，我们认定执法检查是一种独立的监督方式，并人为地夸大它的作用;另一方面，我们又不肯赋予执法检查以必要的强制手段，从而使它难以承担监督的职能。如何增强执法检查的强制力，是摆在各级人大面前亟须解决的问题。
(3) 缺乏监督机制
上海市人大常委会控烟执法检查是对控烟执法机关的监督，但执法检查作为一项制度，其本身也应该接受社会和公众的监督。正如前文说提到的政策评估，政策的质量与效果如何，都应该有一套评判标准，而且作为一个政策也应该要有相应的监督机制。人大执法检查工作质量和效果如何，同样也应有一个相应的评判标准和监督机制。执法检查评判的标准不应该是简单地检查了多少次，检查了多少个单位或部门，应该是通过执法检查发现了多少问题，肯定了哪些经验和成绩;作为问题是否得到了相应的处理，处理的结果所涉及的当事人是否认可和满意;作为经验和成绩是否得到进一步改进和提高。①
执法检查是立法后评估的一种手段，是人大对一府两院的监督，而对于人大的执法检查工作，应该由社会和公众来进行监督。可行的方式是执法检查过程和结果的透明度和公开化，让社会和人民群众更多地参与监督，了解人大执法检查的过程和结果。只有这样，执法检查工作才能取得更好的法律效果与社会效果。
(责任编辑：肖舟)
Key words： policy evaluation; post-legislation assessment; law enforcement inspection; smoking control ordinance
作者：刘伟伟 黄科豪
人大及其常委会的监督，是我国法律正确有效实施的制度保证。通过解读人大常委会执法检查的有关报告和资料，我们认识到人大在法律实施和执法监督方面仍有大量的工作要做：影响法律实施的制度和机制有待进一步改革完善，执法检查的权威性和实效性尚需进一步增强;此外，还要进一步提高法律的质量和可实施性，理顺党政关系、人大与“一府两院”的关系，加大对法律法规和其他规范性文件的清理及备案审查，运用多种手段保证法律的有效实施。
第一，进一步创新执法监督机制，完善执法检查制度
执法检查是地方人大常委会在实践中探索出来并逐渐规范起来、使用得比较得心应手、实践效果比较理想的法律监督形式。地方人大为监督和保证法律法规实施做过许多探索，包括执法检查在内。一些地方人大曾一度推行过“执法责任制”和“错案责任追究制”，推行过“个案监督”，还通过各种形式的“评议”对“一府两院”执行法律法规的情况给予监督，但这些形式的法律依据以及权威性和实效性不足，大多销声匿迹。实践显示出，执法检查是比较适合我国现阶段的人大法律监督的手段，各地也都积累了一定的经验。“执法检查已经成为人大开展监督工作的行之有效的基本形式，要在不断总结经验的基础上，深入持久地开展下去。”[1]2007年1月正式实施的监督法对执法检查程序的规定，对于增强执法检查的权威和实施效果，发现和纠正执法中的问题，维护法律的权威和尊严起到了很好的作用。要进一步健全完善程序、增强执法检查监督的实效性和权威性。最重要有三点：抓住法律实施和执行中的关键性问题，牵住牛鼻子;对发现的问题要有相应的处置措施和刚性手段;坚持公开透明的原则，让人大代表和人民群众参与监督。
首先，执法检查要突出重点。现有的法律法规数量众多，人大对之执行情况不可能一一进行监督检查。吴邦国委员长说：“执法检查要注重实效，体现少而精的精神。全国人大及其常委会制定的法律，现行有效的有200多部，每年组织全国性的执法检查，只能针对少数个别的法律进行。这些年来，全国人大常委会每年组织的执法检查大体在四到五次，数量虽然不多，但起到了举一反三的效果，不仅推动了这几部法律及其相关法律的正确实施，而且在增强全社会法律意识和法制观念方面发挥了重要作用。实践经验告诉我们，要提高执法检查工作的质量，必须突出重点、注重实效。”“要有针对性选择检查的法律项目。关键是要抓住关系改革发展稳定和法律实施中的重大问题，抓住与人民群众切身利益密切相关的热点难点问题。”[2]总结以往执法检查的经验，人大在制订执法检查计划时可以考虑直接从突出的问题入手，抓住重点，有的放矢。
其次，要找到“一府两院”执法中普遍存在的共性问题。人大不能越俎代庖地直接去处理具体问题，要通过具体问题进一步发现或找到“一府两院”及其部门在法律法规实施、执行中存在的漏洞，诸如有法不依、执法不严、违法不究，以及执法不作为乱作为，重利益争权力、避责任轻服务等有共性的问题，特别是普遍出现或反复出现的问题、体制机制方面的问题，进而监督“一府两院”解决存在的问题。不直接处理问题，并不意味着人大对问题无能为力。人大可以就存在的问题进行跟踪监督，或者采取进一步的监督手段，综合运用质询和询问、专项工作审议、特定问题调查、撤职和罢免等监督手段，以保证法律得到实施。
再次，要公开透明。人大代表和人民群众的积极参与是发挥执法检查效能的必要条件，必须坚持公开原则。按照监督法的规定，执法检查组的组成人员，除了从本级人大常委会组成人员以及本级人大有关专门委员会组成人员中确定，还可以邀请本级人大代表参加;常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向全社会公布。全国人大常委会年度执法检查计划(监督工作计划)以及每次执法检查方案都要谈及新闻媒体宣传报道的问题，比如全国人大常委会2003年执法检查计划要求“每部法律实施的检查都要制订具体的新闻报道计划，重点抓好法律实施主管机关的汇报会、检查情况的反馈会和常委会会议审议执法检查报告情况的报道。对于具体情况，组织记者进行专题采访和报道;发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公之于众。”[3]要进一步增强执法检查的公开性和透明度，创造条件让人民群众监督“一府两院”执法行为和人大执法监督行为。
第二，推动发展方式转变，促进体制机制创新
保证法律法规的正确有效实施，人大履行职权时必须坚持全面、协调、可持续的科学发展观。要实施好环境保护类、节约能源和矿产资源、安全生产类、涉农类等法律，各级人大必须通过自己的职能作用，改变传统的发展模式和政绩评价观念。比如通过对水污染防治法的执法监督，使“各级政府要牢固树立科学发展观，把保护水资源和解决水污染问题作为关系到建设和谐社会的基础工程，作为关系到广大人民群众根本利益的民生工程，作为关系到可持续发展的战略工程，抓实抓好”[4]。“各级领导要充分认识水污染防治在建设生态文明中的重要地位”，“要认真调整产业结构，积极转变增长方式，大力发展循环经济，着力构建环境友好型社会”[5]。“必须坚持以人为本，坚持全面协调可持续的科学发展观，必须坚持生态立省的战略，下大力气防治水环境的污染”[6]。除了加大执法监督的力度和针对性，还要通过制定完善法律法规、决定重大事项、专题质询和询问、人事监督和任免等，推动环境友好型、资源节约型社会建设;要有统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展的意识，通过人大的积极作为，排除法律实施的障碍，规制、警示、引导政府部门、执法部门和全社会转变发展方式和政绩观念，以人为本，正确处理加快经济发展、城镇建设与依法保护环境的关系，正确处理加快经济发展与社会和谐发展的关系，正确处理加快经济发展与节约能源和永续开发的关系，正确处理加快经济发展与安全生产的关系，正确处理城市发展与农村协调发展、第一产业与二三产业协调发展的关系。人大对此类法律实施的监督，寄希望毕其功于一役是不现实的，执法检查等监督要持之以恒，特别是对那些大面积的出现、或长时间存在的顽固性问题，要进行持续性的监督。
由于体制机制对诸如涉农类、医药和食品卫生类、安全生产等法律的实施影响较大，人大的执法监督检查“要透过现象看本质，查找存在问题的深层原因，从体制、机制方面提出解决问题的意见和建议，以期通过改革，逐步解决阻碍城乡协调发展的机制、体制、制度问题。从而从根本上解决问题。”[7]比如从目前来看，对于农业法的实施，“一是各级政府要按照农业法的有关规定建立正常稳定的农业投入机制。二是要研究农业投入的载体、机制和方向等问题，提高农业投入的效益。三是要通过规划引导、项目带动等方式整合各项支农投资。四是要加强金融支农体系建设。”[8]事实上，对这类法律实施的成效以及监督实施的成效，都与相应制度的改革和体制的创新相关。
第三，建立完善违宪审查制度，加强对法律法规的备案审查
法律法规相冲突的问题，是影响法律有效实施的突出问题。保证法律法规和谐统一是人大的职责所系。全国人大常委会的执法检查报告多次提到对法律法规清理、修改、废止，以保证其协调一致的问题。如劳动合同法颁布后，国务院即组织有关部门抓紧实施条例草案的起草和论证，并向全社会公开征求意见，经过反复修改，于2008年9月18日正式出台了该条例;有关部门与地方也分别制定了一批配套办法，如江苏省发布了《灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》，解决了人员省内流动时社会保险关系接续问题，提高了农民工签订劳动合同的积极性;辽宁等省制定了集体协商和集体合同的有关规定;福建省及有关地方政府部门对与劳动合同法相关的96个文件进行了清理，废止了24个与法律规定不一致的文件，制定了20多个贯彻实施劳动合同法的配套文件。一些企业也按法律要求对规章制度进行了清理和修改[9]。
法律法规保持协调一致，必须完善对法规的备案审查。法规的备案审查，是保障法律法规和谐统一和有效实施的重要制度安排。由于制定法律法规的速度很快，而对法律法规的清理、修改或废止未及时跟进，而中国改革开放至今经济政治社会状况和体制机制已经发生了巨大变化，制定法律法规所依据的经济社会基础和所调整的经济社会关系也已发生巨大变化，这使得一些法律法规在实施中会遇到困难。多层次、多位阶的立法体制，增大了法律法规冲突的可能;部门利益、地方利益、集团利益对立法的过度影响，进一步放大了这种可能。而事实上对法律法规的备案审查被长期搁置或流于形式，使法律法规相冲突的问题未得到有效解决，进而使实践中适用法律时出现障碍，影响法律的实施。立法法对地方性法规、规章的备案审查作了程序上的规定。有立法权的各级人大要进一步加强对法律法规备案审查和清理，细化完善法律规定，明确备案审查的程序要求，充实备案专门机构人员，根据形势变化和现实需要对法律法规进行清理、废止或修改。
对法律法规的备案审查事实上是违宪审查的问题。由于体制、机制、机构、程序等多方面的原因，现阶段全国人大常委会的违宪审查的职能实际上被虚置，很难发挥作用。2004年5月，全国人大常委会法工委设立的法规审查备案室，其权威性和力量不足以担负违宪审查的职能。必须在现有体制和宪法框架内，研究、探索建立中国特色的违宪审查和宪法监督制度，以保证社会主义法制体系的和谐统一，保障宪法法律能得到良好实施。
第四，进一步理顺党政关系、政策与法律的关系，加强对规范性文件的备案审查
执政党在我国国家权力结构和法律实施中有关键性作用，而且涉及法律问题和落实法律规定的政策，也有许多是由党政联合制定的，比如有关涉农问题的许多规范性文件就是党政联合发文的。由于执政党的重视、支持和推动，许许多多的法律得以有效实施。但是党不能代替人大行使职权，落实人大的法律地位和权威，是保证人大执法监督权威和效力的前提。党必须在宪法法律范围内活动，充分尊重和维护人大的法律地位和权威。党的各级组织都要模范带头执行和实施法律，支持人大常委会工作，协调人大与“一府两院”的关系，保证人大依法行使职能。现实中人大行使保障宪法法律在本行政区域实施的职能，也需要作为执法者的“一府两院”配合和支持。一方面，“各级党委、人大、政府重视，加强组织领导、有力推动了法律的实施。”[10]另一方面，这又在一定程度上削弱了人大执法监督的效能。人大要发挥好监督“一府两院”贯彻执行法律的职能，必须进一步理顺人大与“一府两院”的关系，要通过政治体制改革，真正发挥出权力机关的作用。
现阶段贯彻执行法律法规，的确需要政策支持，需要制定一些在一定行政区域具有普遍效力的“非立法性”规范性文件。因此，现阶段必须重视政策对法律的推动作用。多年来党和政府制定了一系列的政策措施。我国30多年的实践表明，改革开放，往往需政策先行，然后是政策的法律化。如“农民专业合作社法把党的政策上升为法律，是我国农业法制建设的一件大事。各级党委、政府十分重视这部法律的实施，把发展农民专业合作社列入政府的重要议事日程”[11]。政策需要法律的认可和保障，但法律在很大程度上却需要政策的推动。在现阶段，无疑要重视政策在法律实施中的作用，特别是对于号召性、促进性的法律法规。比如实施中小企业促进法，就要“完善政策措施，加大帮扶力度，为中小企业营造良好发展环境。完善政策体系，为中小企业发展营造公开、公平竞争的市场环境”：一是扩大市场准入范围，降低准入门槛;二是不断增加中小企业发展专项资金;三是鼓励支持创业;四是加强和改善服务[12]。实施就业促进法，就要“实施积极的就业政策，努力促进和扩大就业”：调整、充实和完善促进就业再就业、加强农民工工作、以创业带动就业、大中专毕业生就业等方面的扶持政策，落实降低社保费率、减免税费、社会保险补贴等优惠政策等[13]。
与此同时，还必须进一步理顺政策与法律的关系，保障改革开放与法制建设的统一。政策有时与法律产生不协调，形势的变化也会使有的法律条文难于实施，法律需要根据形势的发展及时废改。即便这样，政策也必须以法律为边界，制定政策时要有法治观念，特别是制定涉法问题的政策时，更不能突破法律，否则其合法性和权威性要受到影响。政策大都体现为各种形式的规范性文件。从现实情况来看，许多不适当的规范性文件，超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织义务，同法律法规规定相抵触。“不适当”的规范性文件给法律实施带来很大冲击。行政机关和司法机关(主要是行政机关)作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件越来越多。可以制定规范性文件的主体几乎包括了所有的国家机关及其各职能部门，制定主体广泛，内容繁杂。全国人大常委会从2007年起将规范性文件备案审查工作列入监督工作计划，重点是“督促有立法权的地方人大常委会对各自制定的本行政区域内现行有效的法规进行梳理，对不符合监督法或与其他现行法律相抵触的法规，及时进行修订或废止”，“常委会法制工作委员会根据法律的规定，加强和改进对规范性文件的备案审查工作，进—步完善备案审查工作，为推动建设法制统一的社会主义法律体系做好基础性工作”[14]。各级人大必须进一步加强对规范性文件的备案审查，将国家机关及其部门制定的、在本行政区域具有普遍约束的等各类规范性文件纳入审查范围，建立健全常委会承担规范性文件审查的专门机构，充实人员力量，完善备案审查的程序和时限规定，明确审查原则和标准。
第五，完善民主立法、地方立法制度，增强法律的可实施性
人大执法检查表明，立法质量是影响法律实施的重要因素。所以，通过完善民主立法制度和立法技术提高立法质量非常重要。某些法律的可实施性不强，是因为立法过程各方利益的参与尤其是普通民众的参与不足，受部门利益和集团利益过度影响，权力与权利、权力与责任、权利与义务配置不当，在某些民众普遍关注的利益调整的重大问题上，未起到“在矛盾焦点上砍一刀”的作用。立法不能太粗、不能回避矛盾，否则立法中的问题就会在实施中凸显出来，反倒在实施中受到各种利益的抵制或牵制，从而变成弹性很大的“软法”，或者不得不变通执行，甚至频繁修法。法律规定责任一定要明确清晰，如在水污染防治方面，就需要“明确责任，齐抓共管。市、县两级环保部门要对本区域的水污染防治实施统一的监督管理，在严格执法，推动重点流域、区域、行业和企业的水污染防治方面发挥重要的监督管理作用;发改、经委等部门要根据各自的职责，大力促进有利于水污染防治的产业结构调整、技术改造、清洁生产和循环经济的实施;水利、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门要在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”[15]。
法律条文诸如太过原则性、执法主体不明、执法责任不清，或具体程序、实施手段缺失等，多与立法准备不足有关。为此，一定要重视立法前期准备，如立法调研、论证、起草等，从准备阶段就要注意避免部门利益对法律法规起草的过度影响，避免准备不足导致法律条文粗陋、法律之间相互冲突，造成实施中操作困难。要坚持和完善民主立法的各项制度，如公开立法计划、征求立法建议、立法调研、立法草案委托起草、向全社会公布法规草案征求民意、立法座谈和立法论证、立法听证、对有争议条款的单项表决、公民旁听常委会法规案审议、立法评估等制度和措施。尤其是立法听证制度，对扩大公众参与、公正表达各方利益诉求、广泛吸纳民意、平衡各方利益、提高立法质量作用显著。
当然，有的法律难以或不便对每一具体问题无遗漏地作出规定，有的法律制定后又会出现新的情况和新的问题;而且我国地域广大，一些法律的实施需要结合各地方的具体情况。所以，通过制定法律实施细则和地方立法，保证法律实施也是不可缺少的。例如：“未成年人保护法涉及家庭、学校、社会、司法等方方面面，具有法条内容宽泛、执法主体多元、原则性规定较多等特点。这就决定了贯彻实施这部法律需要有一系列法规、规章、司法解释和有关政策来配套。”“同时，要根据新形势、新情况的需要，制定新的规范性文件，保障法律的贯彻实施。”[16]畜牧法公布以后，国务院和农业部制定了一些行政法规和部门规章，各地也出台了一批地方性法规和政府规章。但仍需要“尽快制定配套法规规章，进一步细化畜禽养殖行为规范、畜禽污染防治、畜产品质量安全管理、畜禽遗传资源保护、政府对畜牧业投入等方面的规定，明确相关主体责任，增强可操作性。尽快发布中国畜禽遗传资源目录，制定种畜禽生产经营许可证审核发放办法”。“还要与动物防疫法、食品安全法、草原法、农产品质量安全法、生猪屠宰条例等相关法律法规衔接，推进综合执法，提高执法效率”[17]。
为此，除了全国人大常委会要适时做好法律解释，以进一步明确法律规定的具体含义、明确新的情况下适用法律的依据;国务院及有关部委要做好行政法规和部门规章的调研、论证、制定和修改、实施及评估等工作，以便正确有效地执行法律的规定;有立法权的地方人大要完善制度，制定好地方性法规以便结合各地方的具体情况执行法律和行政法规。
实施性地方立法，就是为保证国家法律在本行政区域内的有效实施，结合地方的具体实施，对上位法的进一步细化、具体化，使其更具有操作性，是保证法律实施的行为。实施性地方立法使许多法律在各地得到切实实施。地方立法不论是先行立法、创制性立法，还是实施性立法，都不能与上位法相冲突，要与上位法和其他法规协调一致;特别是实施性地方立法要以上位法为依据。要突出特色性和可操作性，“就是结合本地实际情况，以解决实际问题为目标，制定地方法规，有几条定几条，不凑数，要管用，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，不搞大而全，注重少而精。”要从本地的实际出发，但不能“打着地方特色之名，行地方保护之实”，在“地方法规中充填地方保护和本位主义、部门利益等货色”[18]。
注释：
[1][2]吴邦国：《在全国人大常委会〈中华人民共和国农村土地承包法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2003年9月19日)。全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第134~135页。
[3]《全国人大常委会2003年执法检查计划》(2003年4月16日第十届全国人民代表大会常务委员会第二次委员长会议批准)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第18页。
[4]许苏卉：《江西省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年9月21日在江西省第十一届人大常委会第十二次会议上》。
[5]纪玲芝：《湖北省人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告——2007年11月30日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上》。
[6]杨光林：《贵州省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉和〈中华人民共和国水污染防治法〉实施细则实施情况的报告——2004年11月25日在省十届人大常委会第十一次会议上》。
[7]乌云其木格：《在全国人大常委会有关农业法律跟踪检查第一次全体会议上的讲话》(2006年8月28日)。
[8]安徽省人大常委会《关于检查〈农业法〉等法律法规实施情况的报告》(2010年7月)。
[9]华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国劳动合同法〉实施情况的报告——2008年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。
[10][11]乌云其木格：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农民专业合作社法〉实施情况的报告——2008年10月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[12]鲍志强：《山东省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国中小企业促进法〉和〈山东省中小企业促进条例〉实施情况的报告——2009年9月22日在山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[13]林春明：《淄博市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国就业促进法〉实施情况的报告——2009年6月25日在市十三届人大常委会第十三次会议上》。
[14]《全国人大常委会2007年监督工作计划》(2006年12月15日第十届全国人民代表大会常务委员会第五十四次委员长会议通过)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第994页。
[15]黄创炎：《玉林市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年10月27日在玉林市第三届人大常委会第二十五次会议上》。
[16]李建国：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告——2008年8月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。
[17]王云龙：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国畜牧法〉实施情况的报告——2009年8月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。
[18]王斐弘：《地方立法特色论》，载《人大研究》2005年第5期。
(作者系甘肃省人大常委会人大研究杂志主编)
作者：谢蒲定
宪法法律赋予我国各级人大常委会保证法律法规实施的职责。多年来全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会，一方面通过完善立法不断增强法律的可实施性，另一方面通过改进和实施各种法律监督方式保证法律法规得到正确有效的实施。在人大监督、保证法律法规实施的各种方式中，执法检查是各级人大常委会最频繁使用的执法监督方式，也是最有效的人大执法监督手段之一[1]。各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。本文试图通过分析、解读人大常委会执法检查的有关报告和资料，了解我国法律法规的实施现状和成效，进而认识人大监督和保证法律实施取得的成效[2]。
第一，人大常委会对法律的实施进行了持续的监督，人大常委会大张旗鼓的执法检查为实施法律营造了强大的声势和广泛的社会影响。
从笔者搜集到的全国人大常委会历次开展执法检查的情况(表1)可以看出，全国人大常委会早在1989年就开始对法律的实施情况进行执法检查;而地方人大常委会的执法检查更早，上世纪80年代初就已经开始尝试了[3]。这表明各级人大很早就开始探索监督和保证法律实施的有效形式。至今，许多重要法律的实施情况被纳入执法检查的范围，特别是对那些与人民群众生活息息相关、被社会普遍关注的法律，如涉农类法律和环保类法律，被持续性地重点关注，反复多次进行监督检查。执法检查越来越成为人大不可或缺的法律监督形式。
人大常委会的执法检查的规模、声势，影响大，组织严密，覆盖面广。执法检查过程中，执法检查组要深入基层、深入实际、深入群众，采用听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种形式。举以下3例，分别为九届、十届、十一届全国人大常委会开展的3次执法检查：2001年全国人大常委会对村委会组织法的执法检查，共赴山东等5省区进行检查，同时委托黑龙江等4省区进行自查;到了45个地市县，听取汇报27次，深入到48个村，召开人大代表、乡村干部、村民代表等座谈会65次，还通过入户走访村民、查看村级档案和村务公开栏等多种形式，对村委会组织法的贯彻情况进行了实地检查[4]。2003年全国人大常委会对农村土地承包法的执法检查，检查组听取了农业、林业、水利、国土资源和最高法情况汇报;分7个小组赴7省进行检查，还委托11个省(区)人大常委会就本行政区域的情况进行检查;还听取了7省人民政府及有关部门的情况汇报;检查组深入农村、走访农户，通过听取汇报、实地考察、发放问卷等形式，了解情况和听取意见，共赴22个市、29个县(市、区)，召开了82次有关部门、基层人大代表、村干部、农业企业负责人、农民群众参加的座谈会，走访了152家农户[5]。2009年全国人大常委会对食品安全法的执法检查，听取了卫生、农业、工商、质检、食品药品监管等部门的汇报和工信、监察、商务等部门的书面汇报;分为5个小组分赴10个省区市检查，听取了10省区市及其31个市、县政府的汇报，实地考察了蔬菜基地、畜禽屠宰厂、食品生产工厂、批发市场、水产品市场、超市、饭店、学校食堂等87个食品生产经营和餐饮服务单位，召开了32个座谈会，与政府及其有关部门、行业协会、消费者协会和食品生产经营者、从业人员等进行了座谈;同时委托其他21个省区市人大常委会进行自查，受委托检查各省级人大常委会也如期向全国人大常委会办公厅报告了检查情况[6]。
地方人大执法检查的程序和形式与此类似，只是全国人大执法检查的覆盖面一般为全国范围或涉及多个省区市;地方人大执法检查的覆盖面仅为本行政区域。特别值得一提的是人大执法检查每次都有多家新闻媒体的参与和报道。权威媒体的宣传，无疑进一步营造了声势，引起了更为广泛的关注。
第二，人大对法律法规实施的监督，提高了全社会的法律意识，为法律实施创造了良好的社会环境。
“执法检查的过程是对法律的宣传普及的过程，也是一次活生生的法制教育的过程。”[7]人大的执法检查一般都要对媒体宣传报道提出要求。典型的如2003年对农村土地承包法的执法检查，“新闻媒体非常关注”。全国人大常委会要求：“办公厅要组织好这次执法检查的新闻报道工作，通过这次执法检查广泛宣传农村土地承包法。特别是要通过一些广大农民喜闻乐见、通俗易懂的方式，让基层组织干部和广大农民熟悉和掌握法律，提高他们依法办事、运用法律武器维护自己的合法权利的自觉性。”由于人大执法检查围绕重大问题和热点问题，受到社会各方面的广泛关注。而且“对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理结果可公之于众”，使得法制宣传教育的效果非常显著。
此外，人大执法检查报告多根据具体法律，对“一府两院”执法部门提出“加大法律宣传教育力度，增强干部群众法制观念，创造良好法制环境”方面的建议和要求。执法检查组虽然不直接处理问题，但能够发现执法部门和执法工作中存在的普遍性问题，尤其是对执法检查中发现的重大的典型违法案件还可以采取进一步的措施[8]，这对于执法部门和执法人员的执法观念和执法行为会产生很大的影响。
村委会组织法是一部关系我国亿万农民民主权利的基本法律，但由于历史和现实等方面的原因，部分干部群众对这部法律、对村民自治确实还存在着一些模糊甚至错误的认识[9]。前文所述2001年声势浩大的关于村委会组织法的执法检查，本身就是一次大规模的法制宣传教育。检查结束后，全国人大常委会的报告把法律宣传教育和法制环境建设作为重要建议和要求[10]，而后执法部门采取各种措施，在宣传内容上突出了针对性，在宣传形式上体现了灵活性和多样性。民政部修订出版了《中华人民共和国村民委员会选举规程》，并将4万册书免费赠送给900多个县(市、区)、近6000个乡(镇)和1.1万册多个村。司法部把领导干部学法用法作为普法工作的重中之重，指导各地制定了考核办法。民政部组织专家学者和实际工作者，针对当时村委会组织法贯彻中存在的问题，编写了我国村民自治领域第一套高标准、规范化的培训教材，直接培训了600多名民政业务骨干，并派人到各地举办的培训班授课，为地方培养了大批师资力量。地方各级民政部门与本地人大有关工作机构、组织部门、妇联等合作，通过分级培训，使数十万名民政干部和市、县、乡级党政分管领导以及新当选的村委会成员得到了比较系统、规范的培训。如辽宁省举办了1297期培训班，培训了6万名新当选的村委会成员，占新一届村委会成员的96.8%。除了宣传教育，执法部门还通过加大执法监督力度，减少和纠正违法行为，加强了对实施村委会组织法的领导和指导，为村委会组织法的实施创造好的环境[11]。
政策环境建设也是我国执法环境建设的重要方面。在执法政策方面，人大执法检查报告每每要求执法部门制定相应政策推动法律实施。各级政府据此制定了一系列数量极其庞大的贯彻落实法律法规的政策，如关于未成年人保护法的实施，“党中央国务院高度重视农村留守流动儿童工作，多次做出重要指示。”“2007年，中组部、全国妇联、教育部等7家单位联合印发了积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知。”[12]等等。
第三，人大通过执法检查发现了许多执法中的共性问题，提出了许多有针对性的实施法律的建议意见。
执法检查组到各地去检查，就是为了深入了解法律实施的真实情况，了解执行和适用法律中带有典型性、普遍性的问题。人大通过执法检查，确实发现了执法司法中全国各地大面积存在和长时期得不到扭转的问题、难点和焦点问题和迫切需要解决的问题。执法检查报告要对存在的问题进行分析，并对解决这些问题和进一步实施好法律法规提出有针对性的建议。前述2003年土地承包法的执法检查中发现的在全国各地普遍存在的问题有：有的干部、群众对法律的内容了解不多，甚至不知道有农村土地承包法;农民的土地承包经营权在一些地方还没有得到完全落实，个别地方还存在随意终止或变更承包合同，以及以村规民约剥夺农村妇女土地承包经营权等问题;违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出，失地农民的补偿和安置不落实;一些地方土地承包经营权流转不规范;农村土地承包纠纷解决机制不完善。执法检查组对检查中发现的问题作了认真研究分析，提出若干针对性的建议[13]。其后，农业部会同民政部、司法部、劳动和社会保障部、国土资源部、水利部、林业局、法制办等部门，对执法检查报告中所提问题和建议进行了认真研究，并提出了整改措施和意见。
再如全国人大常委会2005年对水污染防治法的执法检查发现，各地方在实施水污染防治法和水法方面做了大量工作，但水污染形势依然相当严峻。虽然全国人大常委会对水污染防治法的执法检查已进行过多次，但存在的某些问题却长期难以得到解决。有的干部并没有真正树立科学发展观和正确的政绩观，没有从维护人民群众切身利益的高度来认识环境保护问题，没有正确处理加快经济发展、城镇建设与依法保护环境的关系。有的错误地认为，我国治理污染是工业化完成后的事情。他们对当前环境污染的严重性缺乏足够的认识，对污染给经济社会可持续发展、给人民群众健康和生命安全造成的危害性缺乏深刻的认识。有的不从自身的经济实力出发，千方百计筹集资金去建设那些并没有迫切需要的大广场、宽马路、休闲场所、娱乐设施等政绩工程、形象工程，而不下工夫去建设污水处理厂，即使建成了，宁可停在那里，也不去积极配套管网、筹集运行费用，让它投入运行。法治意识淡薄，没有认真贯彻实施水污染防治法和水法，较普遍存在的问题是有法不依、执法不严、违法不究。据此，执法检查报告认为，必须首先从思想上真正树立科学发展观，真正确立和实施依法治国的方略，与此同时，必须采取一系列具体措施[14]。
第四，人大的监督使许多法律得到较好的实施，某些执法难度大的法律法规也一步步得到实施。
人大执法检查报告对执法部门提出的建议和要求每一次都是明确和具体的;“一府两院”及其执法部门对人大执法检查报告中提出的问题和建议非常重视，都要制订切实可行的措施，进行整改落实，并将落实情况报告人大常委会。人大执法检查促进了各级政府及其有关部门依法行政，促进了人民法院和人民检察院公正司法。2003年全国人大常委会对农村土地承包法的执法检查后，针对常委会提出的进一步贯彻实施农村土地承包法五点建议，农业部会同民政部、司法部、劳动和社会保障部、国土资源部、水利部、林业局、法制办等部门，对执法检查报告中所提问题和建议进行了认真研究，并提出了整改措施和意见。在依法维护农民土地承包经营权方面，抓紧组织做好有关延包后续完善工作，妥善解决遗留问题;尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权，不得收回进入小城镇落户农民的承包土地，已收回的应将承包地还给原承包农户继续耕作;加快土地承包经营权证到户工作。在严格保护耕地、控制征地规模方面，完善土地管理体制，国务院作出了改革国土资源管理体制的重大决策;集中开展了土地市场治理整顿，国土资源部严格执行基本农田保护制度，从严控制建设用地规模。在妥善解决征地补偿安置方面，国务院及有关部门开展征地补偿费管理使用情况专项检查;将清理拖欠、截留和挪用征地补偿安置费问题列为土地市场治理整顿的重要内容;对全面清理检查征地补偿费分配使用情况进行了部署，各地加紧进行自查自纠。此外，执法部门还在制止和纠正征地中侵害农民利益方面，探索解决失地农民的社会保障和平等就业方面，正确引导、进一步规范土地承包经营权流转方面，健全农村土地承包纠纷解决机制方面，完善相关法律法规、提高法律的可操作性方面采取了一系列的政策措施，等等[15]。执法部门的这些措施，使农村土地承包法逐渐得到良好的实施。
人大对某些实施难度大的法律进行了持续、多次的执法检查。执法检查当然不可能立竿见影地改变法律实施的环境，但人大的持续性监督，不可否认为法律的实施不断排除障碍，法律法规一步步得到实施。如环境保护类法律无疑是实施难度很大的法律，有的规定至今无法实施到位。改革开放后，各级政府对经济发展和GDP增长的追求非常强烈，经济发展速度很快，但由此给环境资源带来巨大的压力，环境污染问题越来越突出，环境保护类的法律实施备受各方关注和期待。全国人大常委会对环保类法律执法检查的频度不可谓不高。1993年至1996年，八届全国人大常委会连续4年检查了环境保护法的实施情况，重点检查了水污染和大气污染的防治问题。1998年，九届全国人大常委会检查了海洋环境保护法和水土保持法的实施情况;1999年，检查了大气污染防治法和森林法的实施情况;2001年，检查了水污染防治法的实施情况;2003年，十届全国人大常委会检查了固体废物污染环境防治法的实施情况;2005年对水污染防治法的实施情况再次进行检查;2006年，又跟踪检查了固体废物污染环境防治法和水污染防治法;2007年，全国人大环境与资源保护委员会跟踪检查了淮河、辽河流域水污染防治情况;2008年，十一届全国人大常委会检查了环境影响评价法的实施情况;2010年又对清洁生产促进法、节约能源法的实施情况进行检查。对环境保护类法律如此高频度的执法检查监督，可见历届全国人大常委会对于保证此类法律实施之重视。人大的监督，使环境保护法律法规的实施问题，越来越受到全社会的高度关注和政府部门的重视，越来越认识到必须“把环境保护和经济发展摆在同等重要的位置，在保护环境中求发展，在发展的同时保护环境，绝不能以牺牲环境代价来换取一时的发展”[16]。国家环保投入不断增加，执法力度进一步加大，制度机制逐渐完善。
第五，人大常委会的执法监督，促进了体制机制的改革创新，为法律的实施不断排除体制障碍。
许多法律的实施受制于体制机制因素。多年来各级人大常委会在诸如食品卫生、义务教育、环保、农业等法律法规的执法检查报告中多次提到体制问题。2002年关于食品卫生法的执法检查报告谈到监督管理体制的问题时说，我国食品卫生监管工作涉及的部门多，有关部门之间职责分工不清，职能交叉，监督、监测力量不足与人力、物力、财力浪费现象并存;有的又存在管理不到位的现象;对社会公告食品的抽检情况，有时不一致甚至相互矛盾。检查过程中，各地都提出了进一步理顺食品卫生监督管理体制的要求[17]。2009年修改后的新食品安全法，确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，同年全国人大常委会关于食品安全法的执法检查报告谈到，国务院及其有关部门积极调整职能和分工，明确卫生、农业、质检、工商、食品药品监管等部门的职责，努力探索适应新体制的工作机制，确保新旧工作体制的平稳过渡和各监管环节的有效衔接;但食品安全监管体制改革涉及范围广，工作难度大，虽然取得了一定进展，但还有很多工作要做[18]。2006年关于节约能源法的执法检查报告谈到能源管理和节能体制不适应，对粗放型的经济增长方式缺乏有效的制度约束，对节能也缺乏有效的激励机制，适应我国基本国情和社会主义市场经济的能源管理和节能体制没有形成等问题[19];2007年节能法作了修订，2010年全国人大常委会关于节约能源法的执法检查报告再次谈到体制机制不完善、难以适应节能工作需要的问题，包括节能市场化机制的作用发挥不够，节能监管体制不健全，能源统计制度不完善等等[20]。执法检查结束后，各执法部门如国家食品卫生监管部门、教育主管部门、环保部门等，相应地针对体制机制方面的问题，加强相关制度建设，创新体制机制。人大常委会的执法监督，无疑促进了体制机制的改革创新。
正是由于受体制影响较大，涉农法律的实施在很长一段时期不理想，人大对此类法律的执法监督也很难在一朝一夕达到满意效果，但人大对涉农法律的持续监督，推进了涉农体制机制的变革和创新，为涉农法律的实施排除了许多障碍。农业法于1993年7月制定并于2002年12月修改，乡镇企业法、土地管理法、种子法、农村土地承包法等涉农法律法规也相继出台。解决农业、农村和农民问题，是国家的重中之重，也是全国人大常委会的工作重点。涉农法律是全国人大常委会执法检查频率最高的领域，几乎每年都要进行专门的检查。加大农业投入、增加农民收入和减轻农民负担是农业法和其他涉农法律的核心内容，每次对涉农法律的执法检查都要重点谈到这些方面。其中农业投入是农业法和其他涉农法律实施状况的晴雨表，或者说是关键性的指标。按照农业法等法律法规的要求，各级政府必须认真履行增加农业投入的责任，保证农业投入增长幅度不低于财政经常性收入的增长幅度。从全国人大常委会历年关于检查农业法实施情况的报告来看：1998年，中央财政支农支出预算为548.9亿元，加上农业综合开发支出预算94.7亿元，共计643.6亿元[21]。2001年，“九五”期间财政支农支出、综合开发支出、农业事业费支出3051.88亿元;农业基本建设支出1576.02亿元;灾害救济支出188.28亿元。按可比口径年均增长18%[22]。2003～2004年，中央财政用于“三农”的投入(包括支农投入和农村社会事业发展方面的投入)分别为2144亿元和2626亿元，分别比上年增长12.7%和22.5%。2004年中央财政用于“三农”的支出，高于当年财政收入21.6%的增长幅度。2005年中央财政年初预算安排用于“三农”的支出2861亿元，扣除国债资金和基本建设投资，比2004年实际执行数增长16.9%，高于年初中央财政预算收入10.5%的增长幅度[23]。2004年中央财政用于“三农”的支出为2626亿元，比2003年增长22.5%;2005年为2975亿元，比2004年增长13.3%;2006年预算数为3397亿元，比2005年增长了14.2%，高于2006年中央财政预算总收入11.7%的增幅。2006年，国家在中央预算内投资和国债投资中，用于农业和农村建设方面的投资530亿元，占全年中央投资总规模的45.74%[24]。对比这些数据，可以看出随着统筹城乡发展体制的初步萌芽和逐渐发展，尤其是农业投入机制和农村税费改革的推进等，农业法等涉农法律的贯彻实施以及“三农”问题解决，效果越来越明显。
第六，人大的执法监督，推动了法律质量的提高和法律体系的完善，增强了法律的可实施性和实施的效果。
通过执法检查，“可以发现法律本身不够完善的地方，通过修订和完善有关法律，提高立法质量，使法律更加切合实际，更具有可操作性，促进我国法律制度更加完备。”[25]人大常委会每次执法检查，都会发现法律(法规)本身存在的问题，并提一些完善法律法规的建议，这些建议大体有下面四类：
一是对人大常委会提出修改被检查法律的建议。一般在随后的法律修改中，要吸收这些建议。如1999年关于大气污染防治法执法检查报告说，1987年制定并在1995年修改过的大气污染防治法“已不能完全适应形势发展的需要，亟待修订和完善”。各地对修订该法的意见和建议主要有：对城市大气污染必须实行重点控制制度;推行大气主要污染物总量控制制度;从重点区域上强化对燃煤污染的控制。全国人大常委会建议加快修改大气污染防治法，为依法整治大气环境奠定基础[26]。2003年关于建筑法的执法检查报告说，各地反映建筑法的适用范围偏窄，监督管理体制不顺;缺少规范和监督建设单位行为的条款;对解决拖欠工程款问题没有作出规定;工程承发包中总包和分包的规定已不适应现实情况;缺少公共健康安全和建筑环境质量的条款;法律责任的规定过于原则，缺乏操作性;与招标投标法、合同法等相关法的衔接不够等，建议尽早启动建筑法的修改工作[27]。
二是对人大常委会提出制定完善相关法律的建议。2004年关于工会法的执法检查报告建议，从我国社会主义市场经济的发展和劳动关系变化的实际出发，尽快制定和完善与工会法相关的法律法规，如集体合同法、劳动合同法、社会保险法和社会救济法;在制定或修改企业破产法、公司法等相关法律时，要注意与工会法、劳动法的有关规定相衔接;对制定劳动争议处理法进行调研论证。建议国务院就修改职工代表大会条例以及工会法行政执法中需要解决的问题进行研究，提出意见。建议全国总工会会同有关国家机关制定机关工会条例。建议最高人民法院对适用工会法中遇到的需要明确的问题，适时出台相应的司法解释[28]。2005年关于劳动法的执法检查报告提出，加快制订劳动合同法、社会保险法、劳动争议处理法、就业促进法等法律，修改完善劳动法。研究在刑法等相关法律中，增加对欠薪逃匿等严重违法行为追究刑事责任的条款[29]。2008年甘肃省人大常委会关于森林法等法律法规的执法检查报告说，要尽快出台《甘肃省林地保护条例》《甘肃省森林公园管理条例》，还要积极修订完善甘肃省实施森林法办法等林业法规，增加森林林木资源流转、私营企业参与林业发展等内容[30]。
三是对“一府两院”及其部门提出制定完善配套行政法规、部门规章和司法解释的建议。2002年关于种子法的执法检查报告提到，种子法规定需由国务院制定的设立扶持良种选育推广专项资金、种子贮备、农林种子进出口审批等配套法规，目前还没有制定出来。农业、林业行政主管部门在种子资源管理、主要林木品种审定、种子质量标准、外商来华投资种子种苗生产经营等方面的配套规章也有待建立和完善;对加强有关非主要农作物良种管理的问题，有待抓紧研究和规范。有不少地方还没有制定种子法实施办法等配套法规;有的已经制定了实施办法，但只是农业或林业的单项法规，还存在配套法规、规章不够完善的问题;有的配套法规规章存在强调部门利益和地方利益的倾向，需要引起重视[31]。2003年关于土地承包法的执法检查报告建议，国务院及有关部门要尽快制定规范农村土地承包经营权流转、森林林木和林地使用权流转、被征地农民的补偿安置等行政法规和规章，以及农村土地承包合同纠纷仲裁的有关规定。对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题，最高人民法院应尽快做出司法解释[32]。
四是对有立法权的下一级人大提出制定完善地方性法规的建议。2001年关于村委会组织法的执法检查报告提到，村委会组织法对村民自治的有关原则做出了规定，许多地方也制定了实施办法，但其中有些条款缺乏程序性的规定，建议各地从实际需要出发，依据有关法律制定程序性的规定，以弥补村委会组织法有些条款过于原则的不足[33]。
注释：
[1]按照法律规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检查工作由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构具体组织实施。常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，从本级人大常委会组成人员以及人大有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请人大代表参加。全国人大常委会和省级人大常委会根据需要，可以委托下级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级“一府两院”研究处理。
[2]由于全国人大的执法检查针对的是全国范围的法律实施情况，地方人大执法检查仅针对本区域的法律实施情况，而全国人大常委会的执法检查报告必定综合了或反映了各地方法律实施的情况;而且地方人大的一些执法检查，本身就是配合或结合全国人大的执法检查开展的，所以，本文对各级人大监督、保障法律实施的研究，主要是基于对全国人大常委会执法检查报告和执法司法部门落实执法检查报告的报告(汇报)的分析，文中资料主要来源于上述报告(汇报);同时也适当参考了地方人大常委会的执法检查报告以及各级人大常委会其他工作资料(有关法规、讲话、文件、报告、决议、决定等)。
[3]参见谢蒲定：《人大制度建设是一个持续不断的探索过程》，载《人大研究》2009年第5期;《制度创新必须符合社会主义宪政和法治原则》，载《人大研究》2009年第8期。
[4][10][33]侯宗宾：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施情况的报告——2001年8月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。
[5][13][32]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施情况的报告——2003年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。
[6][18]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告——2010年2月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[7][25]吴邦国：《在全国人大常委会〈中华人民共和国农村土地承包法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2003年9月19日)。全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第134页。
[8]对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议或主任会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议或主任会议报告，委员长会议或主任会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。
[9][11]《民政部关于落实〈全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国村民委员会组织法实施情况的报告〉的书面汇报》(2002年3月15日)。
[12]李建国：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告——2008年8月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。
[14]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》。
[15]《农业部关于落实全国人大常委会农村土地承包法执法检查报告的书面汇报》(2004年6月14日)。
[16]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2006年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。
[17]彭珮云：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品卫生法〉实施情况的报告——2002年8月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》。
[19]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。
[20]华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2010年12月20日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。
[21]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[22]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》。
[23]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。
[24]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[26]邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。
[27]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国建筑法〉实施情况的报告——2003年10月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[28]顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告——2004年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。
[29]何鲁丽：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国劳动法〉实施情况的报告——2005年12月28日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上》。
[30]程正明：《省人大常委会执法检查组关于检查全省实施〈中华人民共和国森林法〉和〈甘肃省实施中华人民共和国森林法办法〉情况的报告——2008年11月26日在甘肃省十一届人大常委会第六次会议上》。
[31]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国种子法〉实施情况的报告——2002年12月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。
(作者系甘肃省人大常委会人大研究杂志主编)
作者：谢蒲定
桂花乡创建“人大代表之家”实施方案
为进一步坚持和完善人民代表大会制度,丰富代表在人民代表大会闭会期间的活动,不断探索和推进我乡人大代表工作,保障人大代表学习、参政有固定场所，有具体内容，有活动经费，促进代表活动的经常化、制度化、规范化，充分发挥人大代表在基层民主政治建设中的主体作用，经乡人大主席团会议研究并报请乡党委同意，决定创建“人大代表之家”工作，特制定以下实施方案。
一、创建“人大代表之家”的重要意义
创建“人大代表之家”活动是坚持和完善人民代表大会制度，建设社会主义政治文明的需要，是实践“三个代表”重要思想和认真落实科学发展观的具体行动，也是人大代表加强与选民联系，接受选民监督的有效途径。通过创建“人大代表之家”的活动平台，可以展示代表风采，提高代表素质，为推进基层民主法制建设，激发代表履行职责，密切地方国家权力机关与选民的联系，及时了解和反映人民群众的呼声和要求，提供行之有效的载体。
二、创建“人大代表之家”的标准和主要内容
(一)场所建设
以“六有”(有场所、有牌子、有制度、有台帐、有资料、有设备)标准创建“人大代表之家”。
1、对外悬挂“人大代表之家”铜牌;
2、活动场所以乡文化站为依托整合各项资源;
3、代表基本情况、履职情况、创先争优情况、代表工作相关制度目录上墙;
4、建立代表联系选民情况记录、接待选民登记表、代表活动考勤簿、代表活动登记簿、接待选民登记簿和代表意见转办簿等工作
- 11.人员保障。乡人大工作机构设专职办公室主任1名。 2.制度保障。建立代表小组活动、代表学习、代表联系选民、代表接待选民、代表建议办理、代表活动考勤、代表述职、代表视察、代表评议、代表考核办法等十项制度，完善相应台帐资料，使人大代表履职有法可依、工作有章可循，促进人大代表之家的规范运作。
(五)加强组织领导，保证“人大代表之家”活动见到成效
1、积极发挥“人大代表之家”的阵地功能，组织好代表活动。要利用“人大代表之家”这一阵地，经常组织代表学习宪法、民族区域自治法、代表法、监督法等法律法规和有关人大业务知识，经常组织代表开展活动，履行职责，在视察、检查和调研活动之后，集中到“人大代表之家”进行审议、讨论和研究，对社会关注的难点问题和人民群众关注的热点问题提出意见和建议。
2、努力加强“人大代表之家”的组织建设，丰富和创新活动内容。我乡有县人大代表小组1个，代表7名,乡人大代表48名,其中部分代表具有双重代表身份。“人大代表之家”开展活动以乡人大代表为基础进行分组活动，乡以上人大代表均以邀请的形式参加相关小组的活动。
3.建立健全考核和奖励机制，保证活动有序开展。加强对“人大代表之家”运作情况的检查指导，建立代表活动考勤簿、代表活动登记簿、接待选民登记簿和代表意见转办簿。“人大代表之家”的活动定期开展，加强对代表的监督考核，对于出勤率高、工作积极、做出成绩的代表要进行表彰奖励;对出勤率差、工作作风较差、拒不参加“人大代表之家”活动的代表要视情节给予通报批评。
- 3
近年来，在县人大指导下，镇党委的领导下，镇人大围绕加快经济社会发展这个中心工作，全面加强人大代表之表建设，积极开展活动，取得了显著成效。
1、加强阵地建设。
在街道办一楼建设专门活动室，购置了桌椅、文件柜、图书柜和电脑等办公室设施，做到活动有计划，有安排，有台账、有资料、有制度和有记录“六有”目标要求，达到了阵地功能齐全，活动有序开展。
2、组织运行规范。
人大代表之家有街道办人大联络员主管，负责组织各种活动，每年4次以上。目前，共组织开展了各种活动11 次，其中学习培训交流3次，专项调研2次，走访接待选民6次。
3、活动丰富有效。
今年组织了镇代表就法律法规、民主权利和代表工作专业知识等有关内容，进行学习培训3次，增强了业务能力，提高了代表综合素质。开展了棚栽业、林果业和养殖业专项调研活动，白坪新区开发、马家沟水库建设重点项目视察调研，撰写了高质量的调研报告，提出了良好意见和建议，督促重点项目顺利实施。积极开展联系选民走访选民活动，联系接待选民13次，解决实际困难5件;深入农村、深入农民代表家里，果园大棚或养殖点，协调有关部门解决科技难题4例，水电路问题2个，帮助代表发展产业，鼓励农民代表带动群众建立产业，起到模范带头作用。
人大代表之家的建立和运转，极大地促进了人大代表学习、履职和经验交流活动的开展，为代表们联系选民、议政督政、加快产业建设提供了重要平台，为经济社会发展起到了重要的作用。
2015年白音套海苏木人大代表之家
活动实施方案
为进一步坚持和完善人民代表大会制度，丰富三级人大代表在人民代表大会闭会期间的活动，充分发挥人大代表在基层民主政治建设中的主体作用，促进代表活动的经常化、制度化、规范化，根据旗人大常委会代表之家建设安排，结合白音套海镇人大代表之家的实际，制定2015活动方案。
一、指导思想
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真学习贯彻党的十八大及十八届三中、四中全会精神，以创建“人大代表之家”活动为平台，提高代表素质，强化代表意识，激发履职热情。以开展“人大代表之家”活动为载体，密切代表与选民的联系，及时了解和反映人民群众的呼声，促进全镇经济社会和谐发展。
二、基本原则
代表之家以“扎根选区、情系选民、服务群众、共创和谐”为宗旨，以“解民情、听民声、映民意、办实事”为重点，立足代表职责开展工作。真正使“人大代表之家”成为代表履职的平台。
三、场所及制度建设
在“人大代表之家”建设上，积极争取苏木党委和旗人大常委会的支持，场所建设达到“四有”(即有场所、有牌子、有制度、有资料)标准，配备必要的办公、学习及活动设施设备。完善落实各项制度，即：人大代表接待选民日制度、人大代表学习培训制度、人大代表向选民述职制度、人大代表接待群众制度。
四、活动内容、时间及方式
白音套海镇人大代表之家现有代表69名，其中：市级人大代表1名，旗级人大代表14名，镇级人大代表60名。将69名人大代表，按选区划分为五个活动小组。活动方式为集体活动与自主分散活动相结合。除苏木人大代表联络办公室统一安排活动外，各代表小组结合实际自行安排活动。苏木“人大代表之家”计划2015统一开展活动如下：
一月份：
1、总结2014年镇人大工作，制定2015年苏木人大工作计划;
2、组织代表调研，为参加旗人代会并提出议案或意见建议做准备。
二月份：
1、做好苏木第二届人大五次会议的各项筹备工作;
2、开展代表活动，重点视察各企业、中小学校安全生产工作。
三月份：
1、召开苏木第二届人民代表大会第五次会议筹备会;
2、组织召开苏木第二届人民代表大会第五次会议;
3、交办苏木第二届人民代表大会第五次会议提出的建议和
意见。
4、组织代表学习《宪法》、《代表法》、《监督法》等法律法规。
四月份：
1、开展代表活动，重点视察农牧业产业结构调整;
2、启动代表接待日活动。
五月份：组织代表视察，重点视察对禁牧舍饲执行情况。 六月份：
1、检查代表意见建议办理情况;
2、检查代表之家收到的选民反映的建议和意见的处理情况。
七月份：
1、组织代表对全镇重点项目建设情况进行视察;
2、组织考核各代表小组上半年工作。
八月份：
1、组织代表学习;
2、评议站、所、办工作。 九月份：组织各代表小组就村委会换届工作进行调查。 十月份：
1、组织代表视察新农村建设情况;
2、开展代表联系选民活动。
十一月份：
1、组织各代表小组代表向选民述职;
2、组织旗苏木两级人大代表检查政法机关执法情况。
十二月份：
1、做好镇人大工作的年终总结，整理归档各类文件及会议材料，迎接旗人大年终工作考核;
2、了解各代表小组进行视察活动开展情况。
五、活动要求
代表活动是推进基层民主政治建设的重要内容，要强化组织，准备充分，要有针对性和实效性，将监督和支持政府工作有机结合起来，紧紧围绕镇党委中心工作和重点工作开
展活动，通过“人大代表之家”，进一步畅通社情民意反映渠道，引导群众有序表达诉求，及时反映事关改革发展和群众切身利益的矛盾和问题，为党委决策提供参考。这对于加强党对人大工作的领导，保持社会和谐稳定，巩固党的执政基础，推进民主政治建设具有十分重要意义。
2015
白音套海镇人民代表大会
年3月20日
乡镇“人大代表之家”工作汇报
辖6个选区2.7万人,1.3万选民。“人大代表之家”有市、县、乡三级人大代表100名，其中市代表20名，县代表36名，乡代表44名。
一是高标准创建“人大代表之家”。在县人大的精心指导下，乡党委、政府对创建“人大代表之家”高度重视，建设了200㎡四间“人大代表之家”，确定了由乡人大主席为负责人，负责组织“家”的活动，明确了专职干事为联络员，具体办理“家”的日常工作。安装了“人大代表之家”标识牌，配备了电脑、办公桌椅、照相机、饮水机、档案柜、投影仪和各项办公用品等设备。
二是完善“人大代表之家”制度。建立了代表负责人、代表联络员、代表活动日、代表视察、代表学习、代表述职、联系选民、接待选民、建议办理、代表考评等八项制度，明确负责人、联络员、代表职责。
三是规范“人大代表之家”台帐。制订了学习计划和学习资料;完善了“五簿一册”台帐，“五簿”即代表小组会议登记簿、代表小组活动登记簿、人大代表接待选民登记簿、人大代表建议批评意见登记簿、走访群众登记簿，“一册”即人大代表履职手册。
下一步，我们不断丰富代表之家的内容，着力强化代表之家的服务功能，认真开展好各种活动;同时通过“代表之家”这一平台，组织开展政策宣传、学习先进经验和代表先进事迹等活动，进一步提高代表思想素质和履职能力，充分发挥代表闭会期间的作用。要强化代表素质的提高，使之在理解政策、依法办事、走访群众、接待群众等方面更加规范，真正达到让代表学习在“家”中、办公在“家”中、知情在“家”中、议政在“家”中、服务在“家”中的目标。
阿夏乡“人大代表之家”创建活动
情况汇报
迭部县阿夏乡，辖2个行政村，人口1314人。共有代表43名，乡级人大代表40人，县级人大代表5人，身份重叠2人，机关代表18人，农牧民代表22人，男代表36，女代表4人。
我乡专门腾出80平方米房屋1间作为“人大代表之家”专门工作室，在工作室安装了“人大代表之家”的标识牌，统筹安排室内部置、悬挂国徽，张贴“人大代表之家”的代表组成情况，人大代表职责和相关活动制度等，配备了电脑、打印机、桌椅等硬件设备，为开展代表活动提供基本保障，为人大代表营造一种温馨舒适的工作环境。
人大代表之家创建以后，我乡积极开展代表活动，先后组织了四次代表活动：
一、开展联村联户、为民富民“人大代表在行动”。
二、对人大工作者暨人大代表进行培训。
三、先后两次邀请县农业专家杨彪同志进行了藏中药材种植的培训。
四、组织代表观看全国人民代表大会第三次会议。
代表之家建立后，代表小组的各项活动都在代表之家进行，代表之家成为代表学习交流的重要阵地，联系选民的重要渠道，议政督政的重要场所，扩大人大影响力的重要阵地，从而增强了人大代表的履职能力。
我们将充分利用代表之家这个阵地，积极发挥代表的主体作用，努力使“代表之家”活动的开展做到经常性、多样性，确保代表活动的实效性，努力使“代表之家”成为人大代表学习、交流、履职的重要平台。
口头镇“人大代表之家”创建活动
情况汇报
行唐县口头镇，辖41个行政村，人口2.3万。共有代表62名，全乡共有县级人大代表15名，占代表总数的24%。其中女代表11名，占代表总数的17%，专科以上学历的20名，占33%，赏代表36名，占58%。
我镇专门腾出60平方米房屋1间作为“人大代表之家”专门工作室，在工作室安装了“人大代表之家”的标识牌，统筹安排室内部置、悬挂国徽，张贴“人大代表之家”的代表组成情况、召集人和联络员，人大代表职责和相关活动制度等，并投资5万余元，对室内高标准配备了电视、投影仪、书柜、桌椅等硬件设备，在书柜里存入了必备相关的学习书籍、报刊杂志、文件材料和档案资料等材料，为开展代表活动提供基本保障，为人大代表营造一种温馨舒适的工作环境。
人大代表之家创建以后，我镇积极开展代表活动，先后组织了三次代表活动：
一、组织口头镇县级人大代表学习十八届四中全会《决议》。
二、人大代表“议政日”接待群众听取意见活动。
三、带领代表视察通往镇区学校道路建设活动。在人大代表“议政日”代表提出，通往学校镇区的道路窄小，一到学生放学的高峰期，道路拥挤不堪，无法通行。镇领导听取代表意见，积极跑办资金，目前这条道路正在施工中。
代表之家建立后，代表小组的各项活动都在代表之家进行，代表之家成为代表学习交流的重要阵地，联系选民的重要渠道，议政督政的重要场所，扩大人大影响力的重要阵地，从而增强了人大代表的履职能力。
我们将充分利用代表之家这个阵地，积极发挥代表的主体作用，努力使“代表之家”活动的开展做到经常性、多样性，确保代表活动的实效性，努力使“代表之家”成为人大代表学习、交流、履职的重要平台。
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