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陕西民办教育发展报告
摘要：本文从陕西民办教育发展的十大转变、陕西发展民办教育的主要措施、陕西民办教育发展的成因与经验、陕西民办教育发展的十大趋势和陕西民办教育发展的问题与对策等六个方面阐述了陕西省近年来民办教育的发展状况。该文对研究陕西民办教育，特别是民办高等教育具有重要参考价值。
关键词：民办教育;发展;报告
文献标识码：A
一、概况
2006年，全省民办学校经过二十余年的发展，达到4722所，在校学生达到111.3万人，学校数和在校生数较上一年分别增加6.18%、9.14%。本年度招生数达56.03万人，较上一年增加9.2%。学校固定资产总值达到116.46亿元，占地面积4.22万亩，图书2055万册。近年来，陕西民办高等教育发展迅速，现有民办高校及民办非学历高等教育机构41所，其中本科院校5所，占全国民办本科院校的1/5;有高等职业学院12所;有万人以上规模民办高校8所。全日制在校生达到23.94万人，其中国家统招本科生1.31万人，专科生10.34万人，二者合计已占在校生总数的48.6%;教职工1.98万人，其中专职教师占47.7%;学校占地面积已达1.72万亩;纸质图书1057万册;陕西省在民办本科院校数、万人以上规模民办高校数、全日制大专以上在校生数、学校占地面积数和纸质图书数等在全国名列前茅。
二、陕西民办教育发展的十大转变
2006年是陕西民办教育继续蓬勃发展的一年。我们坚持科学发展观，以促进民办教育持续健康发展为第一要务，积极贯彻民办教育的法律、法规，推动民办教育实现了十个转变：一是从注重发展学校数量向注重提高学校教育教学质量转变;二是从注重发展学校规模向注重提高学校办学层次、办学效益转变;三是从学校的粗放型、家族式管理向学校规范化、民主化管理转变;四是从注重学校校园建设、基础设施建设向注重学校软件建设和科学管理转变;五是从注重学校投资规模向注重学校投资效益、防止投资风险转变;六是从注重学校以建设兼职教师为主的师资队伍向注重学校以建设专职教师为主、兼职教师为辅的师资队伍转变;七是从学校以租赁场地办学向学校以自有土地、自建校舍办学转变;八是从注重学校对外宣传向注重学校求真务实、搞好内部管理转变;九是从学校专业设置基本雷同向突出学校办学特色和专业特色、准确定位转变;十是从注重学校提高毕业生就业率向注重提高学生素质和全面发展，成为社会的有用人才转变。通过十个转变，一方面在稳步扩大办学规模、进一步完善学校法人治理结构、优化办学条件的同时，更多地在优化办学层次、提高教学质量和管理水平、规范办学行为等方面加大工作力度，实现了陕西民办教育的稳步、健康、可持续发展。2006年全国各主流媒体对陕西省民办教育的评论性报道日益增多，陕西民办教育在社会各界产生的积极影响日益扩大。
陕西民办高等教育更是成绩斐然，在办学指导思想、管理模式、专业特色、校园建设、师资队伍建设、硬件建设等方面所形成的特点，丰富了中国民办高等教育的发展内涵，也为全国民办高等教育的举办者、管理者提供了许多经验和借鉴。
三、陕西发展民办教育的主要措施
陕西在发展民办教育中主要采取了以下措施：
1.全面落实科学发展观，明确民办教育发展的指导思想和目标任务。近年来，我们坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻国家的教育方针和民办教育的法律、法规;坚持教育思想、教育理念、教育管理的不断创新;突出民办学校的办学特点和专业特色，以适应社会经济发展和学校发展的需要。增强学校的质量意识，把提高办学水平放在突出的位置。重视提高办学效益，让民办学校把积极承担社会责任和为国家培养合格人才作为自己的光荣职责。
2.积极创造宽松的办学环境，不断充实完善办学条件。多年来，陕西各级政府立足扶持发展民办教育为第一要务，坚持大发展、小困难，小发展、大困难，不发展、最困难的工作思路。陕西民办学校受益于政府提供的各项扶持政策和社会各界的鼎力支持，社会及政府为民办学校的发展提供了较宽松的办学条件和良好的办学氛围，教育部门及有关部门一手抓扶持，一手抓规范，全面贯彻国家的“十六字”方针。随着社会经济的不断发展和社会成员选择学校余地的增加，学生对学校的校园环境、教学设施以及教学质量提出了更高的要求。加大学校的基础设施建设和实验室、图书馆建设，为学生提供良好的学习环境和众多的实验、实习、实训场所，以满足学生对理论教学和实践教学的需要，已成为现阶段民办学校发展的重要前提。努力创造良好的办学环境和优越的办学条件是陕西民办学校可持续发展的有力保证和突出特色。
3.高度重视学校领导班子建设和师资队伍建设。2006年，全省狠抓民办学校领导班子建设，从校董事会、校委会、党组织、工会、团组织等班子的组织建设、作风建设、能力建设和制度建设全面进行健全和规范，提出具体要求和任务，推进了依法办学、民主治校、科学决策的管理体制和民主监督机制的完善与落实。
学校的发展靠师资。努力建设一支数量充足、素质过硬、结构合理、相对稳定的师资队伍，是民办学校发展的根本保证。加强对青年教师的培养力度，引导教师树立正确的教育观、质量观和人才观，是师资队伍建设中的重要任务。由于各校普遍重视了师资队伍建设，陕西民办学校的发展有了坚实的基础和保障。
4.狠抓教学管理和教学评估，全面提高教学质量和办学水平。教学是学校的核心工作，教育质量是学校的生命。为了确保教学在学校的中心地位不动摇，今年陕西省对五所民办高校进行了高职院校人才培养工作水平评估。通过评估，极大地推动了民办高校的基础设施建设和规范化管理水平，达到了以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设，不断完善民办高校的教学质量监控体系和保障体系的目的，为民办高校重视教学工作，提高教学质量奠定了良好基础。民办高校坚持以抓特色为龙头，全面带动了学科建设、专业建设、教材建设、实习实训基地建设和示范性教学实验中心建设，遵循教育教学规律，不断提升教学质量。
四、陕西发展民办教育的成因与经验
陕西民办教育之所以能快速发展，是天时、地利、人和诸因素聚焦在一起形成合力的结果。首先，得益于国家和陕西对民办教育政策的大力扶持;得益于陕西经济建设快速发展对人才的需求;得益于教育体制改革和教育资源总量供给不足为民办学校提供了生存空间;得益于陕西宽松的办学环境。其次，陕西具有悠久的历史文化、积淀深厚，有尊师重教的办学传统;陕西普通高校和科研机构云集，高等教育资源和人才资源十分雄厚;陕西地处中国腹地，人杰地灵，交通便利，具有吸引全国各地学子的地域优势和学习成本较低的优势;陕西有发展民办学校良好的社会环境和校园环境。第三，有各级政府的大力支持，有教育行政部门的正确引导和科学管理;有一批热爱民办教育事业并遵照民办教育规律办学的领军人物;有一相对稳定、和谐，并具有较强办学实力的民办学校办学群体，他们的带头作用和示范作用有力地支撑着陕西民办教育大厦。
归纳陕西民办教育发展的经验，可以概括为：
1.坚持扶持与规范两手抓，两手都要硬的管理原则，是陕西民办教育快速发展的根本保证。陕西属经济欠发达地区，在这一背景下，发展民办教育的惟一出路在于给政策。以政策求得保护、以政策求得生源、以政策求得支持、以政策求得发展。可以说，离开政策则一事无成。与此同时，陕西各级政府，特别是教育行政部门又把规范管理放在重要位置，以规范求得稳定、以规范求得保障、以规范求得平衡、以规范求得公正。扶持和规范是一个事物的两个方面，缺一不可。当然在不同时期，不同问题上应有所侧重。
2.尊重创造性，坚持多样性，是陕西发展民办教育的必要条件。在现阶段，允许民办学校大胆进行各种教育实验和探索，不搞“一刀切”。陕西民办学校初步形成了各校一面、各具特色、相互借鉴、相互补充的新局面。民办学校之间在生源状况、管理水平、办学层次、办学条件和专业设置等方面的差异性，有利于各自办出特色，避免无序竞争。各校之间在办学理念、教育模式、教学改革、教材选用、内部管理等方面的个性化与特色化，最大限度地适应了社会对各级各类教育的需求，也为学校求生存、求发展提供了基本保证。
3.积极适应市场需求是陕西发展民办教育的根本动力。经济的发展为民办教育提供了物质基础和经济基础。多元化的经济体制又为增加教育供给，引导教育消费，满足社会成员选择不同层次的教育提供了经济源泉。经济的发展，特别是民营经济的发展又为民办学校学生的就业拓宽了渠道。近年来，陕西经济的快速增长对各类人才的需求明显增加，激发了民办学校的投资者、办学者以及求学者的积极性。民办学校又积极吸纳市场经济运行中有利于促进民办学校发展的竞争机制和经营手段，增加了办学经费来源，提高了管理绩效。
4.坚持规模、结构、质量、效益的有机统一，是陕西发展民办教育的有效途径。民办学校的首要任务是解决资金问题，学校除依靠收取学费等外，筹资渠道已扩展到吸纳大、中型企业投资、银行贷款、个人投资、引进外资和与房地产商、设备供应商联办等方面。利用社会资金，扩大了教育资源，优化了办学环境，改善了办学条件。学校又利用硬件优势，发展办学规模，提高教学质量，并把二者有机的统一起来，求得平衡发展。教学质量的提高，提升了民办学校的知名度，保证了学校在更广泛的领域产生社会效益、经济效益和办学效益，促进民办学校综合效益的不断提高。学校借机又吸纳更多的社会资源，使办学活动步入良性循环。
5.造就一支民办教育的领军人物是陕西发展民办教育不可或缺的重要保证。自民办教育恢复以来，陕西省陆续涌现出一批德才兼备、思维敏捷、具有创新意识和开拓精神的民办教育的实干家。他们不断研究民办教育的规律，提出办学的新思路、新举措，发扬实干、苦干精神，敢为人先、锲而不舍、勤奋努力，在激烈的竞争中立于不败之地，使陕西的民办学校实现了超常规跨越式发展。经过多年的磨练，这些实干家已经成为名副其实的民办教育的领军人物，对全省民办教育的发展做出了贡献。未来在他们中间有望出现真正掌握了民办教育规律，并身体力行，为民办教育事业做出突出贡献的教育家或专家。
五、陕西民办教育发展十大趋势
1.民办学校数、在校生数进入较快发展期。自《民办教育促进法》颁布以来，陕西省经教育部门审批的民办学校数、在校生数连年递增(见表1)。这从客观上否定了社会上一些人认为民办教育发展进入寒冷期的评价。起码在陕西并非如此。
2.中等职业教育进入快速发展期。近年来，陕西中等职业学校数连年递增。2006年比2005年增长18.3%，创历史最高，一改过去中职发展缓慢，甚至曾一度严重下滑的局面。在校生数连续两年以增幅达四分之一的比例递增，充分说明民办教育在举办中等职业教育中所具有的巨大潜力和市场对人才的旺盛需求(见表2)。
3.高等职业教育步入稳步发展期。陕西实施学历教育的民办高等职业学校逐年递增，而非学历高等教育机构逐年递减，一批办学条件较差，规模较小的非学历高等教育机构通过停办、合并或转设逐渐消亡。民办高等教育的办学环境更加优化、办学水平更加提高、办学条件更加完善，确立了民办高等教育的整体形象，维护了民办高等教育的整体利益，保证了学校的教育教学质量。这种变化符合民办高等教育发展的趋势。近年来，陕西民办高校全日制在校生数稳步增长，校均规模逐步扩大，办学层次逐年提高。目前统招本科在校生数和大专在校生数已占在校生总数的一半左右，生源类别较多年前发生了显著变化，高教学历文凭生逐年递减，高教自考生以本科为主，预科生已经停招。生源质量有所提高，特别是从东部和中部省份所招收学生中，位于高考高分段的学生较多。
另外，陕西以民办机制运行的独立学院已发展到12所，在校生已达3.03万人。
注：2005、2006年统计数据中不含在民办高校中就读的五年制大专生、中专生、预科生、订单生等非国家统招生、非高教自考生。
4.优化和改善师资队伍建设驶入快车道。一批具有高学历、年富力强的中青年教师进入民办学校从教，改变了主要由退休教师和应届大学毕业生为主的师资构成状况。专职教师比例逐年递增，兼职教师比例明显下降。2006年兼职教师较上一年下降幅度高达46.1%，师资队伍构成主要依靠兼职教师的格局得到明显改观。教师队伍的职称结构、学历结构、年龄结构、来源分布、师生比、专兼职比等日趋合理。学校对专职教师的培养培训工作采取了一些有效措施，并初见成效。教师的合法权益陆续得到保障。同时，对教学管理、行政管理队伍建设也加大了工作力度，注意提高管理队伍的素质与能力，收效很好(见表4)。
5.学科建设和专业建设趋于理性化、科学化。民办学校在初创期从众心理严重，办学过程的盲从意识和跟风现象十分突出。近年来，以上现象有所收敛，特别在专业建设方面已经注意根据社会需求，对学校特点、办学定位和自身实力进行调整。在全省民办高校布局中，我们还注意区域分布和对与国计民生联系紧密的，与衣、食、住、行、美等直接挂钩的单科专业学校的建设。如陕西服装艺术职业学院、陕西旅游烹饪职业学院、西安汽车科技职业学院、西安海棠职业学院等都是在这一背景下应运而生并得到发展的。实践证明，这类院校因特色突出、定位准确、竞争对手少，很适合设置高等职业院校。
6.学生工作强调从严管理。陕西民办高校在学生管理工作中以前主要有两大流派：从严管理派和自主管理派。近年来，由于民办高校学生独生子女众多、入学成绩参差不齐、非智力因素影响学习成绩的成份较大、年龄低龄化、容易受社会上网吧、娱乐场所等的引诱、容易发生各类突发事件、安全稳定隐患较多等原因，倡导从严管理逐渐成为民办高校学生管理工作的主流。其主要表现在建立指导员、班主任制度，严把学生德、智、体入学资格的审查、严格学籍管理、严格考风考纪、全程监控学生学习、实践环节的进度与成绩，及时反馈给家长及学生本人，严格毕业发证和就业指导，健全学生信息的采集和学生档案管理等。
7.教育教学质量稳步提高。近年来，民办学校的学生在参加全国、全省各级各类国家级考试，教育部门及其他部门组织的统一考试和学习竞赛、社会活动中，成绩提高很快，民办学校的教学质量已经开始得到社会的认可。不少民办高校的大专生、本科生(含自考班学生)在参加国家专升本考试、本升研考试中，成绩明显提高。能考入国家重点大学的学生也由过去的凤毛麟角变得比较普遍。
8.运行机制进行全面调整。民办学校的各项管理制度已由原来的混沌状态向清晰状态、由清晰状态向理性状态，由理性状态向科学状态转变。学校的运行机制也由过去游离于国家法律、法规体制之外的体外循环向体内循环收敛，以符合国家法律、法规为基准，经过不断调整，抓紧完善教学、人事、财务、学生等管理规章制度，并逐渐趋于规范。
9.民主决策水平提高。民办学校管理体制不断完善，校董事会、校长、党组织负责人的责任、权利、义务日趋明晰，各司其职、各负其责，相互配合，协调工作已成为学校管理体制和运行机制的重要组成部分，成为学校依法办学、民主决策、自我完善、自我发展的重要内容。许多学校之所以能长期稳定的得到发展，与学校主要领导人由过去的个人决策向集体决策、由家族式管理向民主化管理、由权力的高度单元化向权力的相对多元化发展不无关系。
10.固定资产投入继续加大，设备进入更新期。陕西民办学校的资金和设备投入持续增长，固定资产平均每年约增加15亿元，校舍建筑面积增加150万平方米，图书增加200万册，土地增加2000余亩。今年以来，半数以上的民办学校的基本建设工程进入收尾期，过去那种年年搞基建的现象正在改变，学校办学规模也进入相对稳定期。
为了适应新形势下民办学校发展的需要，其教学设备已进入更新期。许多民办学校已开始投入大量资金购置最能代表当今科研水平的教学实验、实习、实训设备，使学校的实验室建设上了一个新台阶，并与一些公办学校相媲美，某些方面甚至超过同类公办学校(见表5)。
六、陕西民办教育发展的问题及对策
(一)存在的主要问题
陕西民办教育在社会层面、政府层面和学校层面仍然面临诸多问题。
1.社会层面
(1)认识有限。社会各界对民办教育的认可度仍然十分有限，忽视、轻视、蔑视，甚至歧视民办学校的现象仍然存在。认识上的肤浅性决定了社会对其关注度的有限性。民办学校的实际地位很难在较短时间内得到明显提高。
(2)支持有限。民办学校的办学经费主要依靠学费、滚动积累和银行贷款，并没有真正从社会非公共资金中筹集到足额经费。在办学过程中社会的参与度、支持度仍然有限。
2.政府层面
(1)配套政策不到位。现已出台的法律、法规多属于原则性条款，缺乏可操作性，一些规定又与国家原有的法律、法规、规章相悖，很难真正落实。民办学校从国家政策中的实际受益率远远低于政策规定的理想程度，在享受国家优惠政策、减免税费、土地征用、基本建设、招聘教师、对外招生、学生就业等方面明显处于不平等地位。
(2)缺乏发展规划。全省至今没有一部民办教育发展规划，民办教育在办学规模、区域布局、学校类型、层次分布、学科定位、专业设置、人力资源配置、硬件建设投入、管理软件建设等方面仍然处于“自发状态”。
(3)政策风险制约发展。国家陆续出台了公办高校可以举办独立学院、国家取消高等教育学历文凭考试、高职院校的专业设置由3年改为2年、高教自考医学类专业不得招收社会考生、义务教育阶段实行两免一补、公办高校开通绿色通道、国家严格控制学校贷款和土地审批等政策，都对民办学校的发展形成压力，甚至导致一些民办学校停办。
(4)管理僵化。一些政府部门对民办学校的特殊性认识不足，其管理的形式、内容、方法、手段多按公办学校对待。在办学条件设置、招生政策制定、专业设置核准、收费标准制定等方面忽视了民办学校发展历史短、招生困难多、市场变化快、资金十分短缺的特点，蕴含着实质上的不平等。有些管理应该与公办学校一视同仁的，却又区别对待，如教师职务评定、申报科研课题、评选先进等往往又把民办学校划归另类。还有一些地方政府对民办学校近乎只批不管，缺乏服务意识。
3.学校层面
(1)学校法人治理结构不合理。学校董事会缺少设置“学校法人立案”程序，董事会成员的专业资格没有从法律上加以明确。依靠“租赁”场地或借贷资金办学的民办学校，事实上不具有独立承担民事责任的能力。有的校董事会管理及运作的严肃性、稳定性较差。有的校长、举办者违反教育教学规律，偏离教育的本体价值和目标，随意侵害教职工、学生以及社会的公共利益。
(2)理论上的非营利性与现实上的营利性矛盾突出。一是有的行政部门事实上把民办学校按营利性学校对待。二是有的民办学校在收费、资金运作、办学经费结余部分的处理上，实际上是营利性学校。
(3)办学条件普遍较差。民办学校的硬件设施建设的整体水平仍然低于公办学校;专职教师的水平与公办教师相比还有较大差距;不少学校的教学设施还仅限于满足最基本的办学活动需求。
(4)办学经费严重不足。举办民办学校的投入成本连年上涨。原来主要依靠滚动积累发展的民办学校缺乏坚实的经费支撑点和新的增长点，已深感后续资金的匮乏。
(5)两极分化日趋严重。民办学校在地区之间、校际之间日益呈现两极分化加剧的趋势。一批规模大、条件好、教育教学质量有保障的民办学校已度过原始积累的艰苦创业阶段，进入资本积累的良性循环期，但相当多的民办学校仍举步维艰，为生存而拼搏。
(6)办学行为尚不规范。民办学校的不规范办学行为呈多角度显示，最突出的是招生无序，竞争不择手段，甚至以误导欺诈行为求得生源。学校的财务管理缺乏有效监督是最大的隐患，而人事管理的随意性又常常损害教职工的合法权益。
(二)拟采取的对策
1.提高认识，全面宣传《民办教育促进法》及《实施条例》，宣传民办教育在国家政治、经济、文化、教育领域所处的重要地位和不可替代的作用，宣传民办学校已取得的骄人业绩和对社会做出的突出贡献。改变社会对民办学校的偏见，增强社会各界投资民办教育、支持民办教育的信度和力度。
2.管理机制分权化。政府对民办学校的管理应实行分权制：即部分权力归政府，部分权力归学校，部分权力归学生和家长。政府的视野将主要关注民办学校的发展战略、区域布局、教育结构、市场准入、教学质量等具有战略意义的工作。政府对民办学校的管理将力求体现新型的“问查”关系，而不是“代办”关系。政府首先要规范自己的管理行为，一不缺位，二不越位，坚持依法行政，依法管理。学校内部也要把权力分别置于董事长、校长、党组织负责人、教职工和学生之手。政府督导员要负起监督、指导学校工作的职责，学校的权力不允许高度集于一人之身。
3.制定发展规划。制定民办教育发展规划，科学指导全省的民办教育工作。各级政府、各有关部门及民办学校都要按发展规划方案认真实施，以保证民办教育的稳步、健康、有序发展。
4.完善规章制度建设。抓紧对《陕西省民办教育促进条例》相关配套政策的出台工作。扶持政策是核心、是关键，强调以国家政策扶持为主的新思路，所有政策应增强其可操作性和透明度，使民办学校与公办学校能最大限度地享受同等待遇，民办学校的合法权益得到切实维护。
5.加强组织建设。进一步明确校董事会的产生程序、成员资格及董事会职责，真正发挥董事会的决策功能和保障作用。校委会应实行民主决策、集体领导，坚持专家治校，按照教育教学规律办学。要推动实行民办学校所有权与经营权相分离。学校的日常管理应由校长负责。必须发挥党组织在民办学校中的政治核心和监督保障作用，领导学校的党建工作和思想政治工作。
6.加强资金筹措、使用和管理工作。民办学校要加大筹资力度，拓宽筹资渠道，以保障学校较长时期的发展。企业投资、个人投资将成为筹资的主要选择。民办学校要加强财务管理和会计核算。校长要负责学校财物工作，保证资金合理使用、节约使用，最大限度地提高投资效益。
7.准确定位，突出特色。民办学校要立足于为实现教育大众化的目标服务，为当地经济建设服务，为培养实用型人才服务。并根据市场变化和教育发展趋势，适时调整办学思路。民办学校要集中师资、专业、设备和图书等优势，突出特色，办出特色，创出品牌，赢得社会认可。依靠品牌的感召力和公信力，降低办学成本，减少投资风险，增强发展后劲。
为了保证民办学校的发展规模，国家下达招生计划时应加大学历教育学生比例，减少学校为争抢生源而屡屡违规的现象发生。
8.加强和完善日常管理。民办学校要坚持公益性，坚持以质量求发展，坚持社会效益第一，坚持诚信办学、合法经营的原则，取信于社会，取信于学生。学校的规章制度既要建立健全，更要认真落实，努力把学校的教学、人事、学生、财务、后勤等工作有机的结合起来，赢得管理效益的最大化，在整个教育之林中占有重要的一席之地。
[责任编辑 孔 颖]
作者：李维民
长期以来，地方政府与公办学校关系没完全理顺，学校一直被视为教育行政部门的一个机构，从对校长、教师的选聘到考核进行较多的行政干预，校长一言堂、内部管理同质化、民主监督机制失灵和社区与家长没有真正参与学校管理等，不仅降低了教师队伍的职业化和专业化水平，而且也制约了现代学校制度的建设。现代学校制度建设迫切需要通过排除他律性因素干扰，即去行政化来理顺外部制度环境，通过加强学校内部治理结构探索，建立符合学校特点的管理制度和配套政策，以及通过促进学校管理民主化进程来保障教育的公共性。
一、基本情况
公共教育管理领域内的政府和学校之间的关系主要体现为教育行政与学校管理之间的关系。教育行政与学校管理之间一般有三种管理平：一是法制管理，二是制度管理，三是两者在教育管理运行机制上的自觉的意识管理。长期以来，“我国的教育行政和学校管理之间关系的根本特征不是制度性的，而是以行政性(上下级的)、管理型(管与被管)、习惯性(随意地、人际的)为根本特征。”这一教育行政管理特征尽管具有的精确、快速、效率、成本低等优点，成为实现政府职能专门化的普遍做法。但这种管理模式暴露的问题也愈来愈突出，集中表现在以下几方面：
教育行政机关成了“大校长”。公办学学校类似于国家教育行政机关的附属机构、分支机构，学校的主体地位不明，在人、财、物、课程及其它教学业务方面政府对学校统得过死，校本管理远未形成，依法自主管理难以实现。
学习评价评价搞成“一刀切”。现行学校评价制度评价主体是教育行政机关及其指定的机构，功利化取向十分明显，评价指标体系“一刀切”，统得过死，没有顾及学校的差异和特色，对学校多元化、差异化发展，有一定负面引导作用，导致了现代教育观念难以贯穿和指导教育教学全过程，素质教育难以全面实施，学生的充分、全面、多元、终身发展和允许有差异地发展的目标难以全面实现。
人财物上学校成了“肌无力”。在先行管理制度下，表面看起来学校很风光，满身肌肉，实际上是“肌无力”。一些公办学校应获得的公共教育经费难以落实，在人力资源管理、经费的筹集及管理、生源等方面，出现了制度层面的一些亟需研究的问题。如需要的教师进不来，“富裕”的教师出不去，经费筹集渠道单一，开支管得过死，经费常常是捉襟见肘，学校招生权受到限制。制度因素导致部分学校的资源未能充分、有效地发挥作用。
学校管理搞成了“家长制”。首先是学校决策机制存在问题。一是决策权力过分集中于主要负责人，部分学校校长缺乏民主意识，养成“个人说了算”家长制作风，教职工难以有效地介入学校管理工作。二是决策过程简单化、经验化，决策预案不充分，决策程序不民主，决策结果不透明。决策和执行分离，决策的有效性不高、指导力不强。决策责任追究制度不健全，重大决策失误得不到及时的纠正和处理。管理方式陈旧。学校管理仍沿用传统的金字塔式(层层垂直命令式)管理方式，这种管理方式组织上过分庞杂、管理结构上多层次、管理职能上多重叠、管理手段上高集权，因而，在现代组织管理中已经逐步被淘汰。现代管理模式强调实行扁平式管理，尽可能减少中间环节，直接面对政策对象，解释政策初衷，增强政策认同，保障信息畅通，从而使管理更加有效。
学校管理相对封闭——搞成了“孤岛”。制度的分割作用，导致部分学校不能与社区、家庭沟通。这一切，都与学校制度的相对落后、现代学校制度尚未系统建立有一定的关系。制度障碍已经成为我国基础教育阶段现代学校建设与发展的较大的障碍之一。
随着全球化进程的加快，传统的科层制管理难以应对后工业时代出现的种种社会问题，公共管理服务领域在公平、质量、效益等各个方面遭到质疑。教育内外部环境日益复杂化，教育活动的不确定性、不可预测性不断提高，这些变化对学校尤其是校长在处理复杂事态方面的综合能力要求越来越高，传统的教育行政管理体制已经不适应当前教育改革和发展的实际需要，无论是政府教育管理职能的转变，还是现代学校制度的建设，在当前都无法回避“去行政化”这一改革命题。为此，我们接受了中国教育学会整体改革委员会课题《现代学校依法办学自主管理制度体系建构研究》，假定在管办评体检成熟的情况下，学校应该如何建构内部管理体系，同时回答建构依法办学内部管理体制需要哪些外部条件。
本文是前期所做的调查研究，是课题研究的重要组成部分。
二、目的和意义
“没有调查就没有发言权”，这是毛泽东同志的经验总结。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出要建设现代学校制度，构建政校分开、管办分离的新型政府与学校之间的关系，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。可以说，今天我国的教育改革已进入深水区，改革的焦点主要集中在制度变革上，而制度变革的核心是如何对政府与学校之间的权利、责任和义务进行重新调整和分配。
学校现代教育制度建设的前提是实现教育“管办评”分离、学校“去行政化”它涉及到的核心问题是对公共教育领域里长期存在的政府对学校管理和教育实践活动干预过多，以及服务单一化、僵硬化等弊端而提出的改革问题，目的在于削弱教育行政过程中的权力性、强制性等要素，突出教育行政部门对学校的专业技术指导能力。为此，我们必须认真而客观地了解社会各阶层的对此反应，以中小学教师人事管理中存在的行政化现象及去行政化实践探索作为问题焦点，重点分析和探讨去行政化对推动现代学校制度建设的重要性。目的是为了提高我们研究的实效性和科学性，为学校现代制度建设研究提供基础。
三、调查内容、对象与方法
为此，2014年上半年，我们以“转变政府教育管理职能”、“建设现代学校制度”、“中小学教师人事管理改革”等内容为主题，分别对校级领导、中层干部、教师、社区及家长代表。采用随机抽样调查，共发放调查表300份，回首250份，回收率80%。同时我们组织了多次访谈。然后采用统计分析，形成报告。
四、调查情况分析
调查结果表明，当前我国教育行政主管部门从对校长、教师的选聘到学校用人制度均有较多的行政干预，不仅降低了师资专业化水平，也制约着现代学校制度建设的实际进程。因此，去行政化不仅局限于高校内，基础教育领域内同样迫切需要去行政化。
当前学校管理中突出的问题有：
(一)教学行政部门对学校管过多。简政放权，进一步扩大学校办学自主权，这是伴随政府职能转变、构建现代学校制度而提出的教育改革方向。根据我国现行法律法规的规定，教育行政部门事先具备了有关对学校人、财、物的管理权利;而学校作为法人单位，必然希望能够自主、自律地按照各校的办学传统和理念进行改革，然而却因各个学校基本上不具备有关作为组织条件的人、财、物等方面的决定权，而必须依赖教育行政部门的管理和指导，这就构成了现实中教育行政和学校管理之间既限制又依赖的矛盾关系，这一矛盾关系也成为制约现代学校制度建设的主要因素之一。
多年来，我国形成了公办学校政府办，公办，一直没有很好解决政府怎么管学校的问题，长期以来政府习惯于一手包揽，从校长任命到教师选聘，从学校制度建设(怎么办学)到学校评价都是政府说了算，结果学校千人一面，同质化想想十分突出，不能满足社会对公办学校的多元化需求。对此被调查者颇有微词，绝大多数人认为“当下的学校管理制度存在的问题”主要问题是“主管部门管得太多，学校自主权有限”“校长任命制，专家办学特色不明，校长过分依赖主管部门”，学校“管”得太死，制度没有激活教师积极性。教师对于“论资排辈”，绩效分配“大锅饭”现象很是不满。部分家长和社区代表也觉得管理主体单一，缺乏建构社区和家庭参与学校管理的机制。
(二)任命制不利于校长职业专门化。教育人事管理行政化的特色就是实行校长任命制为主，学校校长是靠教育行政部门发现、培养，形成近亲繁殖和裙带繁衍，这无疑把有些具有现代校长素质、办学理想和创新型人才排除在外，有些人当了校长以后，把校长当官做，眼睛向上，只对主管部门负责，缺乏眼睛向下服务于教师和学生的精神，对学校发展、对教师发展和学生发展负责的意识淡薄。
在《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》中明确提出：“改进和完善中小学校长选拔任用制度，积极推行中小学校长聘任制。中小学校长的选拔任用要扩大民主，引入竞争机制。”调查表明，在被调查的80%人拥护“自荐竟聘”和“民主推荐”。绝大多是人认为学校去行政化，校长应该实行职级制，走专家化发展道路，一边校长全心全意办好学校。在访谈中大家认为，校长任命制是比较典型的行政化管理模式，这种选拔方法一方面不能保证具有相应资格的人当选校长，使得选拔校长的过程成为一般行政干部交流的过程，不利于校长职业的专门化;另一方面地方教育行政部门人权与事权相脱离，教育局一些业务科室与基层学校在行政级别上出现“倒挂”现象，加大了教育行政和业务部门对学校进行有效管理的难度。
(三)协调选聘不利于教师队伍建设。建设一支结构合理的教师队伍是学校管理的永恒主题，然而在高度行政化的管理模式下，由多部门协调选聘教师的行政化管理模式降低了教师职业的专业性。这一办法是一把具有“双刃剑”：一方面由多部门协调选聘起到了权力的相互制约和平衡作用，以防权力过于集中到某一部门;而另一方面，教师职业是“以作为教育者的使命感和深厚的教育热情为基础的，而且具有广泛的教育涵养，能够深入理解学习能力、教育理念和方法以及人的成长和发育规律，具有出色的教育艺术等综合素质和能力，具有高度专业化的职业。”
面对这样一个既要求具有较高专业水准，又要求具有较高责任感的专业群体，有必要由专门的机构对教师进行认证、选聘和考核。采取多个部门选聘教师的做法，难免运用一般行政原理，加大了横向行政部门干预教育的随意性，从而降低了教师这一职业的专业性，这必然很难从入口处把好教师队伍素质关。
调查和访谈表明，在被调查中80%的人希望，专门机构(第三方)选聘，学校使用，主管部门备案，也有部分赞同学校选用，但担心学校领导暗箱操作。
(四)职称评聘分离可谓一把双刃剑。教师职称和职务不搞一刀切和终身制，去年全国人代会上，就有代表提出，目前实行的绩效工资的高低，一个重要的参评依据就是职称的高低，职称“终身制”使得一些学校的部分教师只要评上高级职称就认为万事大吉，在之后的工作中不再“卖力”。建议取消教师职称“终身制”。解决教师不思进取、高原现象问题，最有效的方法就是学校采用评聘分离，地址高评和高职低聘，行政部门搭建促进教师校际交流的平台，促进教师良性流动。
在绝大多数受访对于“教师学校使用教师时，不搞终身制，根据学校编制的职称职数，实行“高职低聘、低职高聘”，有利于调动中青年教师的积极性;有利于促进教师专业技术终身发展;有利于教师队伍的正向交流和合理流动;有利于学校对教师的动态管理。但也有人认为这是一把双刃剑，学校领导必须制定公正公平的制度，将过程公开化、透明化，否则会造成人心惶惶，不利于学校的安定团结。
(五)现代学校制度建设的要素欠缺。“管、办、评”分离后，学校现代教育管理制度，依法办学，民主管理，一方面学校必须成立学校民主管理机构，引进现代企业管理你年和模式，实行校长负责制下的“扁平化”管理，提高管理效率，另一方面要求扩大学校管理主体的内涵，引进社区、家长参与学校管理，教育主管部门将引进第三方机构对学校办学质量进行专业评估。而这一切目前都不够成熟。
大家认为，依法成立由校长、学校行政、教代会代表、骨干教师、社区代表和家长代表的学校“校务管理委员会”，实行民主管理。能充分调动广大教职工作为学校管理的主体的积极性，增加学校的向心力，有利于学校校长“依法办学，民主治校”的各项制度的贯彻和执行，有利于畅通教师的各项诉求渠道，保证学校管理的公正、公开和透明，有利于减轻校长日常事务管理，专心思考学校发展，体现专家办学的优势。
绝大多数人支持引进“第三方”评估学校，因为专业机构的评估一般尊重教育规律和学校特色，既体现科学性和有效性，有体现了客观、公正、科学的。但也有人对此持怀疑态度：因为专业机构是由教育主管部门指定的，换汤不换药;目前专业机构很不成熟，难免出现偏差。
对当前的“社区”和“家委会”参与学校办学的普遍看法是很不成熟，社区办学还停留在形式上，与世界上其他国家不一样，目前社区办学积极性不高，很难从实质上参与学校办学。目前家委会大多属于帮、为学校解决具体问题的机构，还没有真正参与到办学过程中。家委会显得比较松散，成员的素质和积极性参差不齐，很难形成一股参与办学力量。
(六)现代学校制度要求高素质校长。建立现代学校制度是依法治校、民主管理的要求，也是校园文化建设和校园政治文明建设的组成部分。校长作为学校发展和学校管理的首要负责人，应该关注现代学校制度建设，并在校内制度建设中发挥主导作用，成为推进和建构现代学校制度的灵魂人物。因此校长必须具有现代眼光和博大情怀，先进的教育理念和不断创新的精神，民主的智慧和深厚的情感凝聚力是校长必备的素质，所以说“一个好校长就是一所好学校”。
“好校长应该具备哪些素质呢?”大家不约而同的认为：好校长应该具有：对我国教育现状保持清醒的头脑，是教育的思考者和实践者，具有教育家办教育的战略思考;要有法制意识，发扬民主，依法治校，满怀激情引领教职工办好学校;要有教育理想和教育激情，主动地为师生服务，具有管理即服务的理念;要有科研思维，沉下身子回到课堂，与老师们一起研究和解决课程设置、课堂教学中出现的问题，是课堂的领导者和管理者;要有学习和创新精神，创造性地开展工作，办出学校自己的风格和特色。
(七)现代学校制度建设的一些想法。大家对现代学校的一揽子制度的看法有：一是看好现代学校制度，认为这一揽子制度很系统，如果能变成自觉行为，管理成本会很小，机制的效益会很高;制度很科学，广大教职工通过校务委员诉求和讨论，将自己的意志转化为自觉行为，充分体现民主治校的思想。但也有一部分人不看好，认为制度很繁琐，关键是很难变成自觉行为，管理成本会很高，执行力度很大。这不是制度本身的问题，二是不符合当前实际，因为教师已经适应了为管理而管理的制度。
校长所担心的是现代教育制度将人事权下放、经费包干给学校意味着对校长发出了挑战：挑战校长的法律意识，校长是否有依法办学，接受民主监督的意识;挑战校长的民主意识，校长能否实行民主管理，依靠广大教职工办好学校;挑战校长的责任意识，校长是否有向政府负责，向社会负责的意识;挑战校长的办学智慧，校长是否具有办学能力，能把一所学校办成好学校;挑战校长的创新意识，校长能否运用教育智慧，以创新思维推动学校特色发展。一句话，校长愈来愈不好当了。
当然要推行现代学校制度路还很长，不可能一蹴而就，它的前提是政府松手，简政放权，去行政化，实现“管、办、评”分离，而实行“管、办、评”分离的关键是“政府放权”，否则一切免谈。
五、思考建议
调查结果表明，当前我国教育行政主管部门从对校长、教师的选聘到学校用人制度的行政干预过多，不仅降低了师资专业化水平，也制约着现代学校制度建设的推进。因此，在基础教育领域内去行政化，建设依法办学的现代学校管理体系，对于深化教育改革具有十分重要的意义。为此我们特提出以下思考建议：
(一)改革校长选拔制度，实行中小学校长专业职级制。一直以来，我国将学校视为教育行政的一个机构，中小学校长也具有行政级别。具有行政级别的校长忙于行政事务，无法将主要精力放在学校教育教学改革上来，也无法关注教师专业化发展的诉求，容易忽视教师的主观能动性，造成教师从事教育改革的职业权利与职业能力严重缺乏，“教师的不支持与不适应使教育改革只能得到有限的、支离破碎的执行，使教育改革形式上变化较多，实际进步很小。”
人事部提出对事业单位人事实行“脱钩、分类、放权、搞活”的总体思路，为此，近年来，在上海、中山、潍坊等地区试点运行了中小学校长职级制改革。实践表明，中小学校长职级制改革是教育体制改革的一个方向，把校长职位与其原来的行政级别脱离，通过选聘、考核建立起新的一套校长职级系列，目的在于减少学校教育中不必要的行政干预，培养教育家办学的氛围，这项改革可以视为是当前我国教育去行政化一次试水。
潍坊市在推进素质教育改革的过程中认识到教育家办学的重要性。从2004年起就推行校长职级制改革，从最初取消校长的行政级别到实行校长职级制、任期制，确保让懂教育的人来办教育，基本上阻断了传统的行政官员担任中小学校长的路径。2010年，该市成为国家试点的校长职级制改革单位。目前，该市正通过采取后备人才制、校长遴选制、校长职级制、校长薪酬制、校长任期制、校长与教育主管部门交流任职制、县市区教育局长任职资格制等一系列配套改革措施继续完善该项改革。
与传统的校长任命制相比，实行校长职级制管理具有以下几方面优势：一是校长的选拔、考核以及调配归口于教育行政部门管理，减少了横向部门之间的行政干预，实行公开遴选制，为教育家办学提供了制度保障;二是减少了校长过于繁琐的行政事务，增加了投入于教育教学活动的时间和精力，有助于校长职业化，为培养教育家办学创设了平台;三是增强了学校办学活力和创新意识，有助于创新型人才的培养。
不过，在现阶段中小学校长职级制改革进展并不顺利。主要原因：一是校长任命权不在地方教育局，即使教育行政主管部门有实施职级制改革的主观愿望，但很难付诸实施。二是实施校长职级制，必须要有比行政级别更具吸引力的改革条件。潍坊实施职级制改革，是采取与校长职级制改革相适应的薪酬制和任期制等配套改革环节予以保障的，这需要政府统筹支持，单靠教育行政部门是不能够实现的。
(二)建设现代学校制度，实施依法办学民主管理制度。从现代学校制度建设的国际经验来看，构建现代学校制度主要受制于三方面要素：一是学校自主性的外部保障机制——教育行政机关向学校下放包括人事、预算和“学校管理规则”在内的管理权限;二是学校办学自主权的内部保障机制——学校内部组织的重建和学校管理者能力的提升;三是保障教育的公共性——实行社会参与，促进教育管理民主化。建议今后主要通过以下三方面推进现代学校制度建设。
1.政府实行简政放权，进一步扩大学校办学自主权。首先，要解放思想，推广校长职级制改革，保障校长职业的专业化水平。校长职级制，对于加快实现中小学等事业单位与机关行政级别脱钩，建立校长职级制，不仅可以保障教育主管部门的事权与人权的相对统一，也是教育行政机关向学校“放权”的重要探索，有利于教育家的培养。实践表明，通过取消校长行政级别的改革举措不但没有影响教育质量，反而唤起了校长和教师的改革主动性和积极性，一些年轻的教育家型的校长正在实践中脱颖而出。
其次，简政放权，进一步扩大学校办学自主权。构建服务型政府的前提是要实行简政放权，也就是教育行政机关向学校教育机关放权。以教师编制为例，目前，结构性缺编问题比较突出，解决好这个问题，就有必要重新研究和制订中小学教师编制标准，适当增设一定的弹性编制给地方，因地制宜地解决结构性缺编的问题。有了一定的弹性编制，既可保障每校每年都有一定比例教师能够脱岗培训，又能保障教师有效流动，同时也有效解决代课教师的问题。实践表明，目前一些地方已经具备解决教师结构性缺编问题的主动性和相应能力。如山东省寿光市通过“政府出资，教育局招聘，学校用人”的灵活机制，采取了“动态编制”办法有效解决了高中教师缺编的问题。实行由教育行政机关向学校教育机关下放权限。在管理学中，自主权包括财权、人权、物权和事权，在确保让懂教育的人来办教育的基础上，将适当的人事权、公用经费使用权转交给学校。
第三，处理好政府与学校的关系，不能取消对教育必要的行政干预。教育行政与学校管理之间的关系是相互联系、密不可分的。首先，教育行政组织与学校教育组织之间的一般关系应是宏观指导与微观实施的关系、一般指导与具体执行的关系。教育行政机关制定的方针政策，归根结底要通过学校教育过程来体现和检验，而学校行政管理过程也不能游离于政府之外成为“孤岛”。实行由教育行政机关向学校教育机关下放权限也必须具备相应的前提条件，如校长可以有权聘用教师，但必须要事先向教育行政主管部门申报，得到正式的审批认可才能聘用。同理，学校预算以及经费的使用等都必须事先向教育行政主管部门进行申报。
2.强化学校内部治理，依法建构现代教育管理制度。目前，我市多数学校面临缺乏自身战略发展规划能力、学校领导力欠缺等实际问题。
针对上述问题，首先，需要政府层面从教师职业化和专业化建设的重要性出发，重新明确中小学教师尤其是义务教育阶段教师的身份和地位，通过加强教师资格、校长资格的认定，逐步减少教师选聘过程中不必要的行政干预，真正实现从源头上把关教师队伍的整体素质。
其次，加强教职工代表大会制度，改进和完善学校中层管理组织，进一步加强学校自身发展规划和内部治理能力。
第三，加强学校管理领导力专题培训以及内部组织建设，增强校长以及学校中层管理的组织协调能力。只有学校有了自律性、自主性改革的意识和相应的能力水平，才能推进现代学校制度，才能真正落实教育的公平和质量提升。
3.社会参与学校管理，保障教育的民主化和公共性。政府、学校、家庭、社会是教育的核心利益相关者，从教育的公共性考虑，教育利益者彼此间需要平等对话，但在行政垂直管理体制下，学校只对上负责，忽视了家长、社会对学校教育的知情权、参与权和决策权。在教育需求多元、民主理念日益深入的今天，社会对教育的关注度越来越高，这也正集中体现了教育相关者的利益诉求。面对来自社会的压力，一方面需要对教育行政过程实行问责制，实行信息公开，以取得社会对教育的信赖;另一方面需要加强管理的民主化进程，鼓励家长、社会以及社区居民参与学校管理过程。而且社会参与不能仅停留于重大教育改革决策过程中，而是从制度建设的视野加以推进。
仍以教师人事管理为例，教师评价由第三方专业评估机构、家长和学生共同参与，既可以发挥社会、家长的民主监督作用，同时在一定程度上弥补了校长负责制的不足，避免校长的专权，可形成校长负责制与民主参与制度之间相互制约、相互协作的良性机制。
目前，我国一些地区已先行在社会参与学校管理制度建设方面进行了有效的实践探索，如南京市的校务委员会制度、我市青羊区的中小学民主管理委员会制度、宁波海曙区的教育议事会制度等等，这些地区的改革经验为促进学校管理民主化进程提供了很好的经验。不过，社会参与学校管理是需要一定的必要条件的，如合理的民主参与制度、参与者的民主议事水平以及学校管理者的办学理念等。这里特别要指出的是，在缺乏明确理念的前提下提倡社会参与，不但容易带来妨碍正常教育教学活动的嫌疑，而且也关系到公共教育质量的问题。因此，在实行社会参与的过程中，一定要考虑到教育的公共性与私有性之间的关系，采取谨慎态度推进学校管理的民主化进程。
作者：陈龙泉
摘 要：农村中职学校留守学生群体大，就耒阳市中职学校的调查发现，留守学生比例高达60.4%。农村中职学校留守学生存在的普遍问题或不足有：行为习惯较差、时间观念不强、网游戏上瘾、学习能力弱、安全隐患担忧等。基于学校管理的需要，成立留守学生代理家长组织、设立知音信箱、提高课堂管理意识、开展多彩的集体活动等措施给予留守学生以温暖，弥补其亲情缺失，为留守学生健康成长护航。
关键词：留守学生;農村中职学校;存在问题;对策建议
作者简介：胡运根(1963—)，男，耒阳市中等职业技术学校德育副校长，讲师;
肖秀柏(1970—)，男，耒阳市中等职业技术学校教研主任，高级讲师;
刘 兵(1977—)，男，耒阳市中等职业技术学校学生处主任，讲师。
耒阳市中等职业技术学校(以下简称“我校”)是一所留守学生居多的中职学校，为加强对留守学生的健康教育，我校成立了“中职学校留守学生教育研究”课题组。课题组于2017年5月对我校二年级学生进行了留守学生基本情况调查，现将调查结果报告如下：
一、调查方法与过程
课题组编印问卷调查表分发到二年级每个班级，由班主任组织全体学生按照自己的实际情况逐项选择，一个班在一个读报时间内调查完毕，立即收集调查问卷，并运用Excel软件进行数据统计。
二、调查结果
(一) 调查样本情况
课题组成员在班主任的配合下，利用读报时间对二年级41个班级共1631名学生进行了问卷调查，回收了1631份调查问卷，有效调查问卷1631份，调查问卷有效率达100%。
(二)调查数据结果统计(见调查统计表)
(三)调查结果与分析
1.中职学校留守学生体量庞大
从调查统计表可以看出，我校二年级留守学生比例达60.4%。其中，双亲在外地的留守学生比达39.4%。平日无人监管的独居留守学生占学生总数的4.2%;留守学生中寄宿生比例占学生总数的51.8%。
2.中职学校留守学生存在的常见问题
①生活习惯差。留守学生群体中没有好生活习惯的居多，主要体现在乱丢垃圾，不讲究个人卫生和公共卫生。男生留长头发、不修边幅，不爱运动，喜欢吃各种垃圾熟食，还有抽烟、酗酒等不良生活习气，甚至有部分女生也有抽烟酗酒的坏毛病。②时间观念差。留守学生群体在时间观念上特别散漫，遵规守纪方面的表现极不尽如人意。早晨起床速度慢，上课迟到频繁，请假、缺勤、就寝吵闹等现象较多。③自控能力差。留守学生多处于生长发育高峰期，情绪波动性大，自尊心明显增强，对外界刺激的反应强烈，易激动、易生气、易冲动，有的常常恶语相向，拳脚相加的情况时有发生。④学习能力弱。留守学生绝大多数是在小学、初中阶段就是留守学生。他们的监管人没有过多的时间、精力、能力对其学习过问，更没有在学习方法上进行指导，多为“放羊式”的让他们自由成长。自我约束力稍低的留守学生逐渐荒废学业，在学习上遇到困难也只有选择放弃，日积月累地对学习产生畏难、畏惧心理，从而厌恶学习;这些留守学生更没有好的学习习惯，多数学生上课不能较长时间保持注意力集中，不会主动记笔记，能够主动背课文、做练习题的更是少之又少，有的甚至写钢笔字的基本姿势都不会。⑤网游成灾。随着智能手机的普及，留守学生的手机持有率达100%，有的学生还有两部以上的手机。智能手机为父母与孩子的沟通提供了便利，但同时，手机游戏的功能被这些学生无限放大，玩网络游戏成为这些学生的绝对娱乐方式。有的学生彻夜不眠的玩手机游戏，有的夜不归宿玩网络游戏。这种无休止的网游，严重影响了学生的学习和身心健康成长，给教育教学管理带来了许多新矛盾。⑥融入团队能力较弱。留守学生由于较长时间与父母分离，导致亲子教育的不足，严重缺失来自父母的亲情体验。在团队活动中，这些留守学生不会与人交往，也不太愿意与人交往，比较难融入大的集体活动中来展示自我、欣赏他人。
三、对策建议之讨论
1.成立校内留守学生代理家长组织
在学校内部建立留守学生代理家长组织，对留守学生的学习和生活时时、处处渗透亲情和温暖。学校由学生工作管理处牵头，班主任、科任教师和其他管理人员共同参与到代理家长组织。班主任通过摸底调查，筛选出不同类别的留守学生群体，诸如独居的留守学生、寄养在亲戚家的留守学生、寄养在(外)祖父家的留守学生等，按照每位代理家长帮扶3～5名留守学生的原则，优先帮扶独居和寄养在亲戚家的留守学生群体。代理家长经常与帮扶对象谈心交流，时时关注他们的生活和学习情况，督促他们养成自律、守纪、勤奋、友爱的优良品行，在学习方法上给予指导，帮助他们提高学习能力和学习兴趣。代理家长参与他们的社交活动，陪同他们过生日和传统节日，双休日和节假日组织有关集体活动，给予他们无限的亲情温暖，提高他们融入社会的能力。总之，代理家长作为他们的临时“父母”，全程关心他们的学习和生活，做留守学生的生活知情人、学习引路人、成长保护人。
2.设立留守学生知音信箱
学校在相对固定的地方设立留守学生知音信箱，聘用有心理咨询资质的专业教师和资深辅导员对知音信箱的来信进行解答。我校对于共性度高的问题，以校园广播、文化墙报的形式进行反馈辅导，增加教育普及的受众面;对于个性和较私密的来信内容，则采用个别谈话的方式进行，及时解答他们的心结。
3.提高批评管教学生的艺术
我校的留守学生正是处在青春期的“小大人”，自尊心很强，但是自我约束力又较弱，不太服从教师的管理，特别是自认为有伤自尊心的事件，更是表现出无理闹三分。为此，教师在课堂上对违纪学生进行处理时要注意方式方法，提高批评的艺术，才能起到事半功倍的教育效果。教师对于不是很严重的违纪行为，坚持采用冷处理的原则;对个别的课堂违纪行为适当地给予提示，保持课堂基本的常态有序，在课间再将其安排到办公室进行批评教育，避免在课堂上与学生争长短的尴尬局面发生。
4.丰富文化活动，让留守学生寄情于校
活动可以让学生得到更多的关爱与温暖，可更多地与人交流沟通，可让学生学会感恩、学会关心他人。我校的留守学生更加需要多参加各类活动，驱散他们心中的孤独、失落和自卑心理，在集体活动中快乐成长。学生在技能竞赛活动中培养团队合作精神和努力钻研精神;学生在体育运动会中领会“我运动、我健康、我运动、我快乐”的体育运动意义，培养团队合作、勇敢拼搏的体育精神。在文化艺术节活动中，我校让学生展现优美动听的歌喉，展现寄情于景的画作，或是婀娜多姿的舞蹈，培养学生欣赏美、感悟美的情感，体验生活美好的瞬间;在社会公益实践活动中，我校让学生体验社会民众生活工作的多样性，培养学生感恩他人、关爱他人的无私奉献精神。
参考文献：
[1]辜贤春，施 颖.农村中职留守学生心理健康调查与对策[J].中学教学参考，2015(24).
[2]池 边，李全明.中职学校留守学生教育中存在的问题及对策分析[J].科学与财富，2015(22).
作者：胡运根，肖秀柏，刘兵
某某公司
关于XX小学的筹设情况报告
区教育局：
某区建设用地共 平方公里，到2020年规划居住人口将达到 万。为了提升区域形象及价值，促进区域教育发展，实施科教兴国战略，切实提高国民素质，促进区域教育均衡发展，根据某区发展规划，某年某月经区招商引资项目评审领导小组通过，在某区建设一所学校，以满足该区域及周边居民子女就学的需求。后经某区政府批准我公司拟出资举办民办全日制小学，引进优质教育资源。我公司于某年某月与某学校谈妥并签订学校项目协议。筹设期间具体情况如下：
一、关于学校名称的说明
某学校项目，于某年通过某区招商引资评审领导小组办公室给国土某局的土地储备建议(文件号为)，当时学校项目定名“某学校项目”。其中“某学校”由某公司申请筹设，并于某年某月某日获得区教育局筹设批复。
某年某月某日，我公司与某学校、某区管理委员会签订《某学校项目协议书》，确定学校名称为某某学校，并于某年某月某日通过区管理委员会学校项目备案。
二、筹设申请及批复
我公司投资筹建某学校得到了区政府和贵局领导的肯定和支持，贵局于某年某月某日下发了 号文件《同意筹设某学校的批复》的文件。
三、办学地点规模及建设情况 学校地址： 办学层次及性质：
办学规模：每级 个班，共 个班，每班 人。 接到筹设批复后我公司立即开始积极建设，学校建有以下设施：
1.按照学校设计规模为 个班，规划用地面积 亩，总建筑面积 平方米，(其中，教学楼 平方米，办公楼 平方米，宿舍楼 平方米，综合楼 平方米等)含教学、办公、会议、活动、学生餐厅。校园规划以礼仪广场、教学区、运动区作为整体功能空间排列。景观设计将硬质铺装和绿地结合布置，为学生读书、休憩和课外活动创造有利环境。
2.配置的教学设备：按省市相关规定配备课桌椅、电教设施、文体教育设施、教师办公设施、学生生活设施。
四、学校举办者基本情况
学校由某公司单方(或哪几方)出资举办。公司成立于某年某月，注册资金 亿元，法定代表人为某某某。公司经营范围为： 。
五、学校理事会的成立
学校设立理事会，某年某月某日召开了第一届理事会，理事会由双方派人组成，理事会由理事会由5人组成，某公司委派3人包括：某某某、某某某、某某某;牟学校委派2人包括：某某、某某。设理事长和副理事长各一名，理事长由委派 担任，副理事长由 委派 担任。
六、学校管理体制及教学管理机构的设立
学校实行理事会领导下的校长负责制。理事会是学校的最高权力机构和决策机构。
理事会实行一人一票制的议事制度，理事会决议必须三分之二以上理事同意方可通过，理事长召集和主持理事会议。
学校委托某学校管理，独立办学，设校长一名，由 提名，理事会聘任;副校长由校长提名推荐，理事会聘任。校长在理事会的领导下，执行理事会决议，负责学校的日常教学和行政管理工作。
某年某月某日召开了第一届理事会，通过了聘任某某某为校长，同时聘任了某某为副校长的决议，并确定学校法定代表人为某某某，形成了学校的教学管理机构。
七、学校师资情况
学校师资均按照某某教育集团的标准配备，目前配备教师19人，其中，校长兼教务主任1人，后勤主任1人，专职教师11人，会计1人，出纳1人，教务电教等4人。所有专职教师均具备相应的任职资格证书，并和教师及管理人员签订了劳动合同。
八、办学资金与管理使用 1.学校出资及经费筹措：某公司负责提供土地、校舍、教学设施设备等，并负责学校开办费用。目前日常开办费用已经到位，并投入运营。
2.学校办学资金积累全部用于增加教育投入和改善办学条件。
九、招生原则
1.遵守国家法律法规及各级教育行政部门规定的招生原则。
2.优先解决 子女入学，并给予学费优惠。 3.在学校招生规模范围内，解决社会适龄学生的入学。
十、风险责任分担
根据《办学协议》我公司愿意承担在办学过程中的所有风险。
特此报告，恳请贵局予以批准正式办学，为盼!
(联系人： ，电话： )
某某公司
某年某月某日
献县劳动和社会保障局：
根据《河北省营利性民办学校监督管理办法>》通知的有关要求，(河北广播电视台艺术培训中心)拟申请设立以艺考培训为主的民办艺术培训学校，现将有关情况报告如下：
一、办学宗旨：
河北广播电视台艺术培训中心本着“十年树木，我们树人”的办学宗旨，致力于让每位学生得到最高小的专业指导，获得最佳的学习效果。
二、培养目标：
1、给每一个学生提供发展的机会和条件，让每一个学生都得到充分、全面的发展，以适应社会对多类型、多层次、多规格人才的需求是新课程标对艺术教育的基本要求。有利于加速推进新课程改革，使学生能够在学习艺术的过程中增长技能，培养和发展学生的个性。
2、艺术教育本身具有促进智育、德育发展的功能，同时未来社会对艺术专门人才和具备艺术素质人才的需求将大大增加，把它作为我校实施素质教育的切人口，具有其他教育所无法替代的优势。
3、学校在艺术教育方面制定高规格的培养目标，创建现代化的硬件设施、改革和优化课程结构、运用现代化的教学手段和综合性的评价体系促进营造较强的艺术氛围，以美促智、以美促德，使艺术教育与智育、德育相辅而行，把艺术教育
1 渗透到学校教育的各个领域。
三、办学规模：
聘请河北广播电视台著名主持人、资深从业人员及国内外顶尖艺术院校师资，力图打造河北最顶尖的依靠培训品牌。
四、举办者概况：
1、拟办学校名称：河北广播电视台艺术培训中心
2、拟定办学地址：
邮编：
联系电话：
3、拟定法定代表人：
身份证号码：
家庭住址：
4、拟聘任校长：
身份证号码：
5、举办者：*******人或***********单位名称
五、办学形式：全日制
六、招生对象：就业人员，在职人员，应届接大中专毕业证
七、现有办学条件：
聘请河北广播电视台著名主持人、资深从业人员及国内外顶尖艺术院校师资，力图打造河北最顶尖的依靠培训品牌。
开设专业有：播音主持、广播电视编导、影视表演、舞蹈等专业。
申请单位(人)：
年 月 日
附件
1民办职业培训学校筹设申办报告
(格式)
顺义区劳动和社会保障局：
根据《北京市民办职业技能培训学校管理办法》的有关要求，(申请人或申请组织名称)拟申请设立以职业技能培训为主的民办职业技能培训学校，现将有关情况报告如下：
一、办学宗旨：
二、培养目标：
三、办学规模：
四、举办者概况：
1、拟办学校名称：北京市顺义区******职业技能培训学校
2、拟定办学地址、邮编、联系电话：
3、拟定法定代表人：身份证号码：家庭住址
4、拟聘任校长：身份证号码：
5、举办者：*******人或***********单位名称
6、主管部门：
五、办学形式(全日制、半日制、业余)：
六、拟办职业(工种)及层次：职业(工种)按照国家职业标准名称填写，层次按照国家职业技能资格
五、
四、
三、
二、一填写
七、招生对象：就业前人员，在职人员，失业人员，农村劳动力
八、现有办学条件：针对拟开设的职业、办学层次、办学规模等情况，就已具备的办学各种软、硬条件进行总体描述
九、 内部管理体制：主要指学校成立董事会、理事会或者其他形式决策机构的组织构架，职权分配
十、
计制度，开设银行账户并实行独立核算
办学经费筹措与管理使用：要突出学校实行独立财务会申请单位(人)：年 月 日2
汉中市杨河学校项目建设可行性论证报告
一、项目背景
随着我县经济社会的发展，以及放开二胎后人口的增加，人民群众对优质教育资源的需求会越来越强烈。《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的相继实施以来，汉中市南郑、汉台、城固、洋县、勉县等县区都创办了投入过亿元的民办学校，因此，在西乡县设立一所集小学、初中、高中为一体的优质民办学校是十分必要的，此举必将开创西乡教育发展的新天地，拓宽西乡教育发展的空间。
二、项目概况。
(一)、项目名称：引入现代学校管理制度，设立民办“汉中市杨河学校”。
(二)、项目宗旨：
1、全面贯彻落实党的教育方针，培养德智体美劳等全面发展的社会主义建设者和接班人。
2、充分调动民间资本，激发民营企业、个人对教育投入的积极性，大力发展民办教育事业，以进一步满足人民群众对优质教育资源的需求，促进西乡县基础教育协调发展。
3、以质量求信誉，以信誉求生存，以特色求发展。先
1 做强，再做大，走上良性循环的发展道路，努力把学校办成高品位、高质量、现代化、特色化的一流学校。
(三)、项目定位
1、性质：非营利性民办学校
2、学段：小学、初中、高中
3、收费：严格按国家有关规定收取费用
4、办学形式：全日制、寄宿制
三、项目可行性分析
(一)社会需求
1、拓宽教育投资渠道，弥补国家财政支出不足，提高教育资源使用效益的需要。
我国是“穷国办大教育”，单靠国家财政无力支持庞大教育支出费用，教育经费供求矛盾成了制约教育发展的“瓶颈”。发展民办教育，打破原有政府单一投资体制，可以实现教育投资的多源头、多渠道，同时，民办教育以市场为导向，以效率求生存，可以充分利用大量闲置教育资源，实现教育资源的合理配置。
2、增加教育供给方式，引导消费结构，满足社会多层面选择教育的需要。
市场经济是自由选择的经济，民办教育是自由选择的教育模式。教育需求的多样性转化为教育市场选择的多样化，客观上要求教育供给的多样性。民办教育的多元办学模式包
2 括办学形式、办学条件、特色教育等等，一定程度上满足了社会对教育的多种需求。另外，民办教育的发展增强了公众教育投资意识，改变了人们的教育消费观念，把教育消费纳入家庭消费结构，引导一种积极健康的消费取向。
3、打破政府包揽办学单一格局，形成教育竞争机制，提高学校管理效率的需要。
民办学校的出现打破了国家统一办学的格局，实现从教育的“国家模式”向“社会模式”的转变，即从政府办学的单一主体向社会力量办学的多元主体转变，并且不断增加社会办学份额;民办学校的发展为现有的教育创造了一个更具竞争性的环境。民办学校之间，民办学校与公办学校之间的竞争，增强了民办学校的效率意识和责任意识，促进了公办学校的改革，一定程度上，改变了过去的管理体制，提高了管理效率。
4、转变传统教育观念，有利于教学方法全面改革，形成办学特色的需要。
民办学校享有较大的办学自主权，为学校办出特色准备了条件。通过人事制度、内部组织建设、教学条件改善、教育教学改革，形成了一种不同于公办学校的办学模式和品质，可以说，民办学校体制注定它能够克服缺少特色、“千校一面”的缺陷，利用在办学思想、内部管理、课程教材教法上的自由发展，成为教育实验的开路先锋、教育改革的实
3 验田。
5、满足我县各界人民群众日益增长的对优质教育资源的需要。
一是满足我县人民群众对优质教育资源的需要。目前，西乡县城里的中小学优质教育资源远远不能满足需要，择校矛盾十分突出，城区学校大班额现象十分严重，导致一批优秀生源花大价钱到外地求学;二是满足事业型家庭对优质寄宿制学校的需要。随着经济的发展和社会竞争的激烈，很多家庭需要在事业上投入更多的精力和时间，无暇对孩子的学习进行辅导和督促，急需一所高质量的寄宿制学校来满足他们的需求;三是满足外出务工人员子女求学的需要。西乡县是国家级贫困县，据统计，全县农村人口有四分之一以上人员外出务工，全县留守儿童据统计超过 3000人。这部分学生，由于父母外出打工，他们与家长聚少离多，这种状况容易导致留守儿童“亲情饥渴”，心理健康、性格等方面出现偏差，学习成绩低下。留守儿童问题已经不仅仅是一个教育方面的问题，它已逐步变为一个社会问题。为此，汉中市南山学校拟成立西乡县留守儿童托管中心，让留守儿童的管护更专业，更系统，更全面，彻底解决西乡县留守儿童教育难、管理难，农村留守儿童缺乏有效关爱保护的问题。
(二)、法律及政策依据
1、2003年9月1日《民办教育促进法》正式施行。该
4 法第2条规定：国家机构以外的社会组织或者个人，可以利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构。
第3条规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方式，各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。
第5条规定：民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的自主权，国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。
第37条规定：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示;对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。
第44条：县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。
第45条：县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让、划拨闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。
第46条：民办学校享受国家规定的税收优惠政策。
2、《民办教育促进法实施条例》2004年4月1日正式施行，该法就解决困扰民办学校的实际问题做出了大量的具体
5 规定。
该条例第2条规定：国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办除实施军事、警察、政治等特殊性质教育以外的各级各类民办学校。
第22条第2款规定：实施高级中等教育、义务教育的民办学校，可以自主开展教育教学活动。
第35条规定：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示。
第41条：县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。
第43条：教育行政部门应当会同有关行政部门建立、完善有关制度，保证教师在公办学校和民办学校之间的合理流动。
3、二0一六年十一月，十二届全国人大常委会审议了民办教育促进法修正案，进一步明确了民办教育的法律地位，强调了非营利性民办学校与公办学校在政策优惠方面的平等待遇。
(三)、我县引进民间资本办学的成功经验
我县于2008年引进四川树人集团，将西乡县职教中心采用国有、民办、公助的办学模式成功改制，几年来学校走
6 出了改制前债务高，招生难，办学难的困境，现在的西乡县职教中心越办越红火，国有资产不断增加，学校规模不断扩大，得到了各级领导和人民群众的肯定和好评。
(四)、办学能力和资源优势
1、办学理念优势
从西乡县“飞凤中学” 办学的成败中，我们学到了好的经验，同时也吸取了一些教训，他们的发展思路是“先办大，再办强”，结果是既没有办大，更没有办强，我们发展的思路是“先办强，再办大”，先招收初一学生小规模起步，三年取得成绩，通过宣传后再全面招生大规模发展。
依托高新一中、西工大附中办学，所有管理人员、教学人员定期接受西安专家的培训，学习西安名校先进的管理理念、教育理念。
2、教育教学管理优势
办学由西乡县教育界知名人士发起，西安高新一中，西工大附中资深领导、优秀教师共同参与策划和管理。
3、办学条件优势
汉中市杨河学校拟利用原西乡县杨河中学闲置校区办学。目前，学校校园占地面积24亩，总建筑面积6000余平方米，教学基础设施完善齐全，办学工作不需从零开始。我们准备再筹资1000余万元，对校舍进行维护装修，绿化、美化，使其校容校貌和各项硬件设施超过我县同类公办学
7 校。
4、生源优势
随着社会经济日益发展，人民群众对优质教育越来越重视，对优质教育的需求也日益增强。西乡县是一个有40余万人口的大县，据统计，每年有上千名中小学学生到外地求学，有3千余名留守儿童存在管护难、教育难的问题，这些都是我校的潜在生源。在办学初，我们先招收初
一、高一两个年级学生，预计至少每个年级招收100人，经过三年发展在校生可达到800人以上。通过对中考、高考取得的成绩宣传，从第四年起小学一至六年级开始招生，同时还可以吸引到外地的学生，届时在校生可望达到2000人以上。
四、项目具体实施步骤
1、2016年11月，上报项目可行性报告。
2、2016年12月，按照《民办教育促进法》及其实施条例的要求申报办学资料。
3、2017年元月，整修校园，购置教学设备。
4、2017年2月，招生宣传。
5、2017年9月1日正式开学。
五、学校管理
学校实行校长负责制，学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权。学校筹备阶段，成立建校筹备领导小组，负责建校的具体筹备工作，筹备工作结束，转入正常的学校
8 管理。
在师资管理方面，根据民办学校班级设立情况，合理聘用教育教学人员。起步时，希望县上调配部分公办教师，不足部分可从应届优秀大学毕业生中选拔。
六、项目效益
六年后让更多的西乡学生考入名牌大学，每年至少有学生考上北大、清华。
其次，在留守儿童的管护方面，最终达到全县留守儿童应收尽收，彻底解决西乡县留守儿童教育难、管理难、缺乏有效关爱保护的问题，有利于社会的稳定和西乡经济的发展。
再次，随着学校规模的扩大和办学水平的提高，有利于全县基础教育的整体发展，促使全县教育整体水平再上新的台阶。
汉中市杨河学校筹建委员会
2016年11月7日
基本条件：
1、有组织机构和章程
2、有符合规定标准的教学场所及设施设备等
3、有合格的教师
4、有必备的办学资金和稳定的经费来源。
申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料：
(一)申办报告，内容应当主要包括：举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等;
(二)举办者的姓名、住址或者名称、地址;
(三)资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权;
(四)属捐赠性质的校产须提交捐赠协议，载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。
审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式作出是否同意的决定。
同意筹设的，发给筹设批准书。不同意筹设的，应当说明理由。
筹设期不得超过三年。超过三年的，举办者应当重新申报。 申请正式设立民办学校的，举办者应当向审批机关提交下列材料：
(一)筹设批准书;
(二)筹设情况报告;
(三)学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组成人员名单;
(四)学校资产的有效证明文件;
(五)校长、教师、财会人员的资格证明文件。
第十五条 具备办学条件，达到设置标准的，可以直接申请正式设立， 申请正式设立民办学校的，审批机关应当自受理之日起三个月内以书面形式作出是否批准的决定，并送达申请人;其中申请正式设立民办高等学校的，审批机关也可以自受理之日起六个月内以书面形式作出是否批准的决定，并送达申请人。 审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。
审批机关对不批准正式设立的，应当说明理由。
附件：筹设批准书 ——————：
你(你单位)向我局提交的《关于筹设学校、幼儿园(教育机构)的申请书》收悉，经审查，你(你单位)申请筹设的学校(教育机构)符合我市教育发展规划的需求，具备法律规定的基本条件。根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》及其他有关法律法规的规定，同意你(你单位“)筹设——————学校、幼儿园(教育机构)。学校幼儿园地址为————筹设期为——年 望你们在筹设期内，按照学校、幼儿园(教育机构)的设置标准，认真做好筹设的各项工作，待学校幼儿园具备办学办园条件，达到设置标准时，及时向我局提出设立申请，筹设期不得超过三年，超过三年的举办者应当重新申报。
教育局
本人
，保证提交申请筹设民办学校的材料内容真实，如有不实，愿负法律责任。
保证人：
身份证号码：
电话：
年
月
日
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