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关于开展法律监督工作情况的报告
代主任、副主任、秘书长、各位委员：
现在，我代表省人民检察院，向省人大常委会报告全省检察机关开展法律监督工作的情况，请予审议。
一、2006年以来开展法律监督工作的情况
我国宪法和法律规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法承担着批准逮捕，审查起诉和提起公诉，查办国家工作人员职务犯罪，对诉讼活动是否合法进行监督的重要职责。2006年以来，全省检察机关在省委和最高人民检察院的领导下，在省人大及其常委会的监督下，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，深入开展社会主义法治理念教育，认真贯彻中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定和省委实施意见，全面落实省十届人大四次、五次会议精神，始终把法律监督作为贯穿各项检察工作的主线，切实加大工作力度，提高执法水平和办案质量，工作取得了新的进展。至2007年6月(下同)，全省共依法批捕各类刑事犯罪嫌疑人104802人，提起公诉123745人，立案侦查职务犯罪案件1898件，提起刑事、民事和行政抗诉964件，为维护公平正义、促进社会和谐发挥了积极作用。
(一)全面加强对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼的法律监督，维护司法公正。
加强刑事立案监督。注重监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，也注意监督纠正不该立案而立案、违法插手民事经济纠纷等问题，全省共监督侦查机关立案侦查该立而未立的案件1086件，监督侦查机关撤销不该立而立的案件770件。坚持突出重点，着力监督打击严重破坏社会治安秩序、危及群众安全感的犯罪，监督立案侦查故意伤害、强奸等严重暴力犯罪212件，盗窃、抢劫等多发侵财性犯罪258件，寻衅滋事、聚众斗殴等恶势力犯罪141件，涉毒涉赌犯罪55件。注重监督实效，落实监督立案案件的跟踪措施，侦查机关已侦查终结移送审查起诉772人，已经提起公诉的案件中法院作出有罪判决601人，其中判处3年以上有期徒刑164人，死刑缓期执行2人，结案率、重刑率均位居全国前列。认真分析立案监督案件中暴露的问题，采取发检察建议等形式促进刑事立案的规范化，省检察院与省公安厅联合调研，共同制定实施了规范刑事立案工作的制度。
加强侦查活动监督。坚持打击犯罪与保障人权并重，既依法追究遗罪漏犯，又严防冤及无辜，依法决定追捕882人、追诉727人，不捕5113人、不诉1265人。加强对案件的审查和把关，对证据不足的决定不捕1885人、不诉141人，对不构成犯罪和法律规定不予追究的决定不捕1008人、不诉70人。认真贯彻宽严相济政策，对未成年人犯罪、双方当事人自愿和解的轻微犯罪等决定不捕369人，不诉184人。加强对侦查活动合法性的监督，监督纠正刑讯逼供等严重违反程序、侵犯人权问题200件次。针对刑拘中存在的不规范情况，省检察院会同省公安厅开展监督试点，积极探索加强对刑拘后未提请批捕案件的监督。
加强刑事审判监督。重点抗诉纠正确有错误的刑事判决、裁定，共提出抗诉195件，法院已审结152件，改判53件，其中，纠正有罪判无罪2件，重罪轻判38件，轻罪重判6件，改变事实定性7件。如被告人吴道江、王新伟贩卖假海洛因38.9克，一审被分别判处有期徒刑十年和五年。温州市检察院审查后以被告人犯罪未遂，依法可以从轻、减轻处罚为由提出抗诉，二审分别改判为有期徒刑五年和二年。为改变刑事抗诉工作长期相对薄弱的状况，2006年初省人民检察院在公诉部门设立抗诉科，抽调办案骨干充实力量，并实行上级检察院对刑事抗诉书补充说明、分管检察长和处科长带头出庭等措施，切实予以改进和加强。2006年全省刑事案件抗诉数、改判数比上一年分别上升54.7％和37.7％，今年1至6月同比又分别上升5.2％和5％。同时，加强了对审判活动中违反程序审理情况的监督，提出纠正意见24件次。
加强刑罚执行监督。突出加强对刑罚变更执行的监督，建立健全逐案审查、逐件登记、逐人建档的长效机制，对违法减刑、假释、保外就医、不按规定交付执行等情况提出纠正意见782人次，已纠正772人次。认真贯彻省人大内务司法委员会的要求，加强对减刑、假释与罚金挂钩问题的监督，现法院已暂停减刑、假释与罚余的挂钩。开展监外执行专项检查。监督监外执行罪犯142人，提出纠正脱管、漏管意见4人次，监督重新收监执行2人。加强对监管活动的监督，对违法会见、通信、提审等情况提出纠正意见311人次，已纠正307人次。认真开展第二轮派驻监管场所检察室规范化建设，安装应用监所检察管理系统网络版软件，推进派驻检察室与监管单位的计算机联网，促进监所检察规范化、信息化。在公安机关、司法行政机关和监狱管理机关的支持下，有97个检察院实现了与监管单位的计算机联网，82个检察室被评为三级以上规范化检察室，其中，6个被评为全国一级规范化检察室。
加强民事审判、行政诉讼监督。创新基层检察院的民事行政检察职责，突出监督重点，着力抗诉纠正群众反映强烈、社会影响大的案件，共提出民事行政抗诉769件。深入开展民事行政抗诉书说理改革，提高抗诉案件再审改判率，在法院已审结的609件民事行政抗诉案件中，改判230件，调解结案181件，两者共占审结总数的67.5％。在审判机关的支持下，积极开展运用再审检察建议、由同级法院自行启动再审程序工作，共提出再审检察建议388件，法院采纳71件。整合民事行政检察力量集中消化积案，开发应用民事行政检察网上办案软件，民事行政抗诉案件“倒三角”、大量积压在省检察院的情况得到彻底改变。注意从化解矛盾纠纷、促进社会和谐出发，对不服人民法院正确裁判的823件申诉，做好当事人的服判息诉工作。
突出查办司法不公背后的腐败案件。深刻认识惩治司法腐败既是增强法律监督实效的重要手段，更是防止司法不公的治本之策，把惩治司法腐败始终作为诉讼监督的重点，共立案侦查司法人员职务犯罪78件，其中贪污贿赂犯罪36件，渎职侵权犯罪42件。坚持把诉讼监督与查处司法腐败紧密结合起来，恢复民事行政检察和监所检察部门的侦查职能，全省民事行政检察和监所检察部门直接立案侦查民事行政审判人员和监管干警职务犯罪24件。完善侦查监督、公诉等内设机构发现和移送司法腐败线索的责任和奖惩机制，根据内部移送线索立案查处2l件，占司法人员案件总数的26.9％。在查处的司法人员中，科级以上干部34人，担任领导职务的29人，不少案件有影响、有震动，起到了办一案教育一片的作用。
(二)围绕群众反映强烈的问题开展专项监督活动，增强监督效果。
开展逮捕工作专项检查。为了提高逮捕工作质量，2006年，省检察院会同省公安厅，采取各地集中自查、上级重点抽查、各市交叉检查等措施，对2005年受理批捕的69937名犯罪嫌疑人的批捕情况、逮捕执行情况、批捕后变更强制措施情
况等开展专项检查，发现和纠正了把握逮捕条件过宽或过严、执行逮捕不及时、批捕后变更强制措施不当等问题，并共同制定实施了规范批准逮捕和执行逮捕的制度。今年3月，又部署了对2006年度逮捕质量有缺陷案件的专项检查，集中清理纠正犯罪嫌疑人批捕后被判处管制、拘役、单处罚金、缓刑等五类逮捕质量有缺陷的案件。
开展查办破坏市场经济秩序渎职犯罪专项工作。针对一些国家工作人员失职渎职严重扰乱市场经济秩序的问题，2005年8月至2006年12月，开展了集中查办破坏市场经济秩序渎职犯罪专项工作。共查办滥用职权、徇私舞弊等严重破坏市场经济秩序的渎职犯罪196件，其中，重特大案件88件，占45％。今年1月，又部署了查处重大责任事故涉及的渎职犯罪专项行动，同步参加事故调查，严肃查处事故涉及的玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪。
集中处理涉检信访问题。根据中央、省委和最高人民检察院的部署，从2003年起连续五年开展了集中处理涉检信访问题专项工作。2006年以来，各级检察院采取重大疑难信访案件领导包案、领导下访巡访、上下级检察院联合接访、邀请人大代表共同接访等措施，对受理的涉检信访进行全面清理，逐案排查。共接待和处理各类信访38636件，其中，重大疑难信访案件526件，已办结492件，息诉282件。为切实解决重复访、来省进京访，今年3月，开展了涉检信访责任倒查专项活动，省、市检察院分别确定10件左右重点案件，正在进行责任倒查。经过努力，全省涉检信访开始回落，今年1至6月涉检信访总量同比下降32％，来省进京访同比下降26.6％。
开展对死刑二审案件的法律监督。紧紧依靠省委、省人大和省政府的重视支持，增设专门工作机构，向全省遴选22名公诉骨干，与省法院一起，在全国较早地开展了死刑二审案件审理方式改革。省检察院从2006年6月1日起对所有死刑二审案件依法进行审查，派员出席法庭，开展审判监督。共对确有错误的死刑判决、裁定提出抗诉6件，法院已审结3件，改判2件；对审判活动中的违法情况提出纠正意见6件次。被告人黄世荣因故意杀人，一审被判处死刑缓期两年执行。省检察院审查认为被告人罪行极其严重，应立即执行死刑，遂提出抗诉，二审依法予以了改判。
巩固已经开展的专项监督成果。从2003年起，根据最高人民检察院部署，全省检察机关先后开展了为期一至二年的经济犯罪立案监督专项行动，打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督，查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪专项工作，以纠正刑讯逼供为重点的专项侦查监督，集中清理纠正超期羁押专项工作和减刑、假释、保外就医专项检查等六个专项监督活动。2006年以来，各地认真总结经验，不断深化措施，建立长效机制，推动工作取得了新成效。共监督立案制假售假、侵犯知识产权等经济犯罪148件，查办非法拘禁、刑讯逼供等侵犯人权犯罪10件，全省检察环节连续4年实现了无超期羁押。
(三)强化对自身执法活动的监督制约，努力做到公正、严格、文明执法。
自觉接受外部监督。深入学习贯彻中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见和监督法，增强党的观念和接受人大监督的意识，建立健全接受党委领导、人大监督的经常化和规范化工作机制。自觉接受政协民主监督、人民群众监督和新闻舆论监督。依法接受公安机关、人民法院对检察机关执法活动的制约，共受理公安机关复议复核不批捕、不起诉决定421件，改变原决定20件。深入开展人民监督员制度试点工作，人民监督员共监督拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的三类案件245件，不同意原处理意见12件，检察机关采纳5件；探索开展人民监督员对立案不当等五种情形的监督，努力构建刚性的外部监督机制。
深入清理执法中的突出问题。认真开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动“回头看”，以职务犯罪侦查等部门和环节为重点，深入清理纠正执法中的不规范问题。采取一季一通报等措施，扎实推进扣押冻结款物专项检查，清退扣押冻结款物3000余万元，进一步完善和落实了扣押冻结款物制度。结合开展社会主义法治理念教育和接受省委巡视，对2005年以来办理的不立案、不批捕、不起诉、撤案、法院判无罪等重点案件进行全面检查，依法纠正处理不当案件14件，决定予以赔偿25件。今年，又以开展作风建设年活动为契机，省检察院党组成员带队，深入11个市广泛征求人大代表、政协委员以及基层检察干警意见，确定重点清理不文明办案、不执行讯问全程同步录音录像和职务犯罪侦查阶段律师会见难等问题。省检察院自身的查摆整改情况，将向全省检察机关通报，接受监督。对发现的问题，坚持边整边改，严肃处理。2005年4月，温州市中级法院决定瑞安市检察院、法院对叶银顺等三人共同承担赔偿责任，但直到今年4月仍未执行。省检察院发现后即责令瑞安市检察院立即纠正，现该院已作了赔偿，并进行了认真整改。
建立健全规范执法的长效机制。认真贯彻最高人民检察院和省委政法委加强执法规范化建设的部署，以建立健全办案流程、执法责任制、案件质量考评机制、内外部监督制约机制、执法公开制度为重点，有针对性地加强执法制度建设，全省共修订制度870项，制定新制度771项。省检察院围绕执法不规范的多发岗位、环节和问题，出台了规范职务犯罪侦查、诉讼监督等4个方面14项涉及检察工作全局的制度规范。在此基础上，省检察院组织起草了涵盖各项工作操作规程、工作流程的《浙江检察工作规范》，今年初已印发全省执行。目前，正在开发集动态管理、流程跟踪、质量监控、考评对接等功能在内的办案软件，力争通过几年努力，基本实现执法办案的网上流程管理、网上审批和网上监督。
改革完善内部监督制约机制。强化内设机构之间的制约，坚持职务犯罪案件受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、申诉赔偿由不同内设机构承办，前后环节互相制约。强化上级检察院对下级检察院的监督，严格执行职务犯罪案件立案、逮捕报上一级检察院备案和撤案、不起诉报上一级检察院批准的制度。开展检务督察试点，以纠正违法办案、保证案件质量为中心，强化对自身执法的全面动态监督。发挥纪检监察部门的监督作用，加大对违法违规办案的查处力度，共查处违纪检察人员4人。
(四)切实加强法律监督能力建设，为履行职责奠定坚实基础。
着力提高队伍的整体素质。在大力加强思想纪律作风建设的同时，适应执法办案的新形势新要求，实行学历教育、业务培训、岗位技能训练、高层次人才培养和理论研讨“五管齐下”，不断提高队伍的专业化素质。全省检察干警本科以上学历的已达77.2％，其中研究生占5.3％，同时涌现出不少全省、全国有影响的业务人才。在去年全国公诉人评选中，我省有2人同时获全国十佳公诉人，1人获全国优秀公诉人称号；今年全国检察系统获全国“五一”劳动奖章的9人中我省有2人。
目前，我省已有获全国检察业务专家等全国称号的业务人才15人，全省检察业务专家等省级称号的业务人才69人，有83人入选了全国、全省两级各类业务人才库。
积极创新完善法律监督机制。与我省经济社会先发相适应，在深化检察改革的同时，不断探索强化法律监督的有效措施，推动机制创新、工作创优。主要有：推动建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，省检察院与14家省级执法部门联合制定工作衔接机制，2006年来，共建议有关部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件180件，数量居全国前列；在全国率先探索对严重侵害国家利益的民事案件提起诉讼和支持起诉，依法督促、支持民事起诉692件，防止国有资产流失2.3亿余元；增强法律监督的说理性，率先推行民事行政抗诉说理、不捕说理，实行涉检信访疑难复杂案件“公开听证、阳光息诉”与不起诉案件的公开审查，提高执法的公信度。同时，着眼于以理论创新推动机制创新，加强检察理论研究及成果转化工作，连续5年保持了全国领先。
大力加强检察基础工作。去年7月，省检察院制定实施《关于加强检察基础工作的意见》，积极推动各级检察院以加强业务基础性工作、检察工作规范体系、信息化平台、队伍专业化和检务保障五方面建设为重点，以科技应用和机制创新为动力，着力破解法律监督的难点问题。目前，信息化方面，有80％的检察院已安装使用办案、办公管理软件，讯问监控系统、民事行政检察网上办案系统等已在全省实现一体化应用，控告申诉信息管理、网上举报系统等二十余个项目得到不同程度应用，有的检察院已初步实现与公安、法院、行政执法部门的信息交换和共享；完善业务机制方面，确定建立检察机关同期介入重大责任事故调查机制等八个课题，在部分检察院开展了试点，省检察院全面征求各市县检察院意见，修改完善了业务考评机制；强化检务保障方面，依靠各级党委、人大和政府的重视支持，努力解决编制紧张、人才短缺、经费困难等问题，保障和促进了工作的开展。
二、当前法律监督工作中存在的主要问题
(一)法律监督力度、质量和效果需要提高。有的立案监督重点不突出，监督撤案比监督立案案件多，监督立案案件被判处三年有期徒刑以下刑罚的多，有的甚至仅被判处免于刑事处罚，社会效果不好。有的不重视监督纠正侦查活动中的程序违法情况。有的怕影响关系不敢提出刑事抗诉，抗诉水平低，抗诉后自行撤回和被裁定维持原判的多，有的甚至连续三、四年没有抗诉案件。有的不重视监督附加刑，对预缴罚金等违法问题监督不力。有的民事行政抗诉案件少，抗准率低，不重视平等维护双方当事人权益，不注意工作方式方法，有的甚至引发当事人上访。
(二)自身执法不规范的情况仍有发生。有的对职务犯罪嫌疑人长时间连续审讯，使用不文明语言，极个别的甚至搞变相体罚。有的讯问录音录像不同步、不全程。有的自行收取取保候审保证金，甚至罚没取保候审保证金。有的不依法保护诉讼参与人的诉讼权利，不及时安排律师会见当事人。有的不告知当事人不服逮捕决定有权申请人民监督员监督，不组织人民监督员对“五种情形”开展监督。有的二审案件向法院借阅案卷时间过长。少数案件质量不高，2006年以来被法院判无罪的14人。
(三)法律监督能力还不适应工作需要。依法独立查办职务犯罪大案要案的水平不高，办案的科技含量低。刑事抗诉的数量和质量有待提高。民事行政检察力量薄弱，专业人才缺乏，工作机制还不完善。省市检察院对下工作领导、业务指导水平不高，帮助基层检察院解决实际困难不多，业务考核仍然有不科学、不合理的情况。
(四)法律监督的保障机制有待进一步完善。案多人少矛盾极为突出，2006年，我省检察机关以全国1/32的干警办理了全国1/12的批捕起诉案件；一些检察院特别是经济欠发达地区的基层检察院办案用房、专业技术用房紧张，公用经费达不到省检察院和省财政厅共同下发的最低保障标准，在一定程度上影响了法律监督工作开展。
以上问题，省检察院将负起领导责任，积极采取措施，努力加以解决。
三、进一步加强法律监督工作的主要措施
根据我省经济社会发展要求和检察工作实际，当前和今后一个时期，全省检察机关要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，牢牢把握检察机关的宪法定位，全面履行法律监督职责，保障法律的统一正确实施。
(一)要在提高监督意识上下功夫，增强履行法律监督职责的责任感和使命感。深入学习贯彻中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定和省委实施意见，继续扎实开展社会主义法治理念教育，通过学习教育充分认识新形势下加强检察工作的重要意义，进一步明确检察机关的宪法定位，牢固树立监督意识，突出履行职责中的监督主线，不断加强和改进法律监督工作，为我省全面建设小康、继续走在前列贡献力量。
(二)要在加大法律监督力度上下功夫，努力维护社会公平正义。在认真履行批捕、起诉、查办职务犯罪等法律监督职责的同时，进一步加强对诉讼活动的法律监督，重点监督纠正执法不严、司法不公等突出问题。在刑事诉讼监督中，着重监督纠正有案不立、有罪不究以及违法插手经济纠纷、不该立案而立案等问题；切实加强刑事抗诉工作，对确有错误的判决裁定依法抗诉，提高抗诉质量。在民事审判和行政诉讼监督中，重点监督严重违反法定程序以及因贪赃枉法、徇私舞弊而导致错误裁判的案件。不断强化对人权的司法保障，依法纠正侵犯诉讼参与人诉讼权利等违法情况。严肃查处司法人员职务犯罪，坚决清除司法领域中的腐败现象。继续抓住群众反映强烈的问题开展专项监督活动，增强监督的针对性和实效。
(三)要在改革创新上下功夫，不断完善法律监督工作机制。认真贯彻最高人民检察院深化检察改革的意见，加大改革组织实施力度。继续抓好人民监督员制度试点工作。完善检察机关对诉讼活动的法律监督机制，提高法律监督的效率和质量。进一步深化检务公开，增强执法透明度，以公开促公正。同时，深入实施《关于加强检察基础工作的意见》，重点推进信息情报、外部协查、侦查一体化等业务基础性工作和信息化建设，不断夯实法律监督的基础。
(四)要在规范执法上下功夫，促进自身严格公正文明执法。以对党的事业、对检察事业高度负责的精神，继续抓好执法规范化建设。突出规范职务犯罪侦查活动，坚持什么问题突出就重点解决什么问题，什么问题反映强烈就优先解决什么问题。深入抓好《浙江检察工作规范》的学习贯彻，加快开发应用办案软件，促进业务、队伍、信息化“三位一体”建设。健全执法责任和责任查究制度，落实检务督查机制，保证法律监督职能有效实现。
(五)要在加强队伍建设上下功夫，进一步提高法律监督能力。以公正执法为核心，以专业化建设为方向，全面加强队伍建设，不断提高广大干警的政治素质、业务素质和职业道德素质。加强思想政治建设，牢固树立“立检为公、执法为民”的执法观。强化业务能力建设，加大业务培训和人才培养工作力度，大力开展多种形式的岗位技能训练和竞赛，在敢于监督的基础上，提高善于监督、规范监督的能力。加强纪律作风建设，坚持严格教育、严格管理、严格监督，严肃查处违法违纪案件，维护检察队伍的良好形象。
代主任、副主任、秘书长、各位委员，这次省人大常委会专门听取检察机关开展法律监督工作情况的报告，是对检察工作的有力监督和支持，也是我们开展工作的强大动力。希望省人大常委会继续加大对检察工作的监督力度，强化执法检查；继续关心支持检察机关的各项工作，帮助协调解决一些突出问题，促进检察机关更好地履行法律监督职责，为我省全面建设惠及全省人民的小康社会、加快构建和谐浙江、率先基本实现现代化作出新的贡献!
以上报告，请予审议。
作者：陈云龙
法律援助是县级以上人民政府为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，对符合条件的公民提供法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务[1]，是维护弱势群体法律赋予的权益得以实现的一项司法救济保障制度。非诉讼法律援助作为提供非诉讼途径的法律援助，是法律援助制度的一种重要形式。在基层推广采用非诉讼法律援助形式，有利于克服诉讼形式的程序严格复杂、周期过长、费用高昂的固有弊端，尤其在基层案件数量激增、司法资源相对有限的情况下，诉讼的弊端常导致纠纷解决途径不畅和阻滞，削弱了司法的权威性，以致威胁到社会的稳定。因此，对基层非诉讼法律援助的开展状况进行调查研究，并通过增强法制宣传、提高服务意识、加大推广力度、完善法律法规制度来在基层进一步推广非诉讼法律援助是很有必要的。
一、基本情况和成效
本次调查的主题为调查法律援助制度在基层的开展状况以及非诉讼法律援助在基层适用过程中存在的现实问题。调查从2012年1月8日开始，至2012年2月11日结束。采用了问卷调查、访谈调查和实地考察三种形式。调查针对调查地下辖的3个镇(城关镇、丰庄镇、东屯镇)，9个乡(僧固乡、石婆固乡、魏邱乡、司寨乡、王楼乡、马庄乡、胙城乡、榆林乡、小潭乡)常住居民共发放了200份问卷，回收有效问卷162份。同时针对作为法律援助主体的司法局(所)等相关单位进行了实地调查，对其负责人进行了访谈。
(一)基层矛盾纠纷的几个明显特点
1.类型增多，诱因复杂
由于经济体制改革、社会结构变动而引发的利益调整、观念冲突等原因，导致现阶段农村基层社会矛盾更加多样和复杂。近年，由劳动雇佣、征地、赡养因素引发的纠纷大幅度增加。在矛盾纠纷的类型中，劳资纠纷、征地拆迁、家庭赡养、婚姻纠纷等方面占纠纷类型比重分别达到了14.2%、19%、16%、22%，达矛盾纠纷总数的71.3%。
2.矛盾主体多元化，群体性纠纷竞出
过去基层矛盾纠纷主体多为个人。现在则是群体性纠纷日趋增多。群体性纠纷占全年纠纷总数比重由过去的8%上升到现在的13%。主要表现村民与村委会之间、经济合作组织之间乃至与政府之间的纠纷。这其中有关拆迁安置、征地补偿和信用储蓄纠纷占绝大多数，并极易由一般性矛盾演变为群体性纠纷。例如：“魏邱乡46名储户联名上访案”。
3.矛盾不断反复，调处难度加大
由于群众自身素质和一些如超过诉讼时效等历史因素，存在一些非诉讼法律援助无力调解的利益冲突，常使一些矛盾纠纷不能按照调处协议办理而再起纷争，进而产生了多个二次上访案件。援助调解导致纠纷调处难度加大。
(二)基层法律援助的实施效果
自调查地的法律援助制度实施以来，援助事业在机构建设、资金筹措、受理案件方面渐进发展，取得了一定的社会效益，具体表现在：
1.法律援助案件数量、质量提升
2011年，全县12个乡镇的1个法律援助中心，11个法律援助工作站共完成各类法律援助案件306件，其中民事案件296件，刑事案件10件。较去年的267件提高了14.6%，特别是2009年以后，办案数连续二年以超过10%的速度递增，共为1300余名困难群众提供了法律援助，挽回经济损失1000余万元。截止今年2月底，全县已办理援助案件52件。(其中交通事故8件、医疗事故2件、婚姻赡养21件、请求支付劳动报酬12件、工伤赔偿5件、其他4件)，挽回受援人经济损失160.3万元。
除了受理数量上发展，延津县法律援助案件的处理质量也有所提升。县司法局法律援助中心近年来承办的多起案件先后被评为历年的河南省法律援助十大精品案件或优秀案件。中心也多次受到上级司法行政机关和县委、县政府的表彰，多次荣立二、三等功。多位工作人员被河南省司法厅、市委市政府评选为“十佳法律援助工作者”，“社会矛盾化解工作先进个人”和?“新乡市妇女儿童维权卫士”等称号。
2.基层法律援助机构网络完善
延津县法律援助工作开展较早，2003年，延津县法律援助中心和11个乡镇及团县委、工会、妇联、残联等部门法律援助工作站先后经市、县编制部门批准设立。目前，全县在乡镇司法所均已加挂了法援工作站牌子，并确定了法律援助联络员，有了比较健全的法律援助工作网络，为全县法律援助工作的顺利开展提供了较好的组织保障。
二、基层非诉讼法律援助实践问题
虽然近年来非诉讼法律援助事业在基层取得了较为平稳的发展，但在司法实践过程中仍然存在诸多问题。
(一)基层群众对法律援助知悉度较低
在对调查问卷的统计分析中发现，在“您知道法律援助吗”这一问题中，选择“只听说过”以及“根本不知道”的受访者分别有11人，9人，占到调查对象的19.6%。这表明存在很大一部分群众不知道法律援助政策存在。
在“经济困难，受过权益侵害而未寻求法律援助的原因”这一问题中，选择“不知道可以去哪里投诉”选项的受访者达到46%;在“据您所知，哪些机构可以提供法律援助”的问题中，选择村委会、公证处、公安局、妇联、残联这些不能直接受理法律援助机关的受访者达到63%。这种情况会导致相当多的申请者不能直接找到法律援助直接提供机构。这样，案件就需要经过这些单位部门的引导转交才能到达法律援助机构，从而使申请过程增加很多不必要的繁琐。这些表明相当多的一部分群众对法律援助了解不足，难以享受到国家这一惠民政策的好处。在“您认为现有的法律援助申请程序如何”一题中，多数受援者认为申请程序比较复杂。在调查了解了法律援助机构的审批程序和标准之后我们发现，正常的审批程序并不算复杂，这就和多数群众不熟悉政策，找错部门的主观因素有关因素。
(二)法律援助主、客体较为单一
非诉讼援助的推广需要形式和主体上的丰富。相对于城市丰富的社会文化环境，基层能够提供法律援助的机构部门较为单一。对于对社会法律资源依赖度较高的非诉讼法律援助来说，这无疑是一个非常不利的社会环境。
访谈调查过程中我们发现，受援助主体单一的社会环境所限，法律援助机构受理的案件通常委托给律师处理。从业律师普遍反映，相对于其他案件，法律援助的补贴较低，每件案子平均补贴实际只有100到200元。随着社会上报酬较高的经济纠纷案件日益增多，法律援助案件很多律师只在闲时才愿意接或者根本不接。
统计结果表明，会申请法律援助的申请者以受教育程度相对较高的农民和个体工商户为主，占到了所有申请者的67%，不懂法的群众和流动务工人员很少或几乎没有。而更多的基层纠纷恰恰多发于其余文化素质不高的群众中间，他们在实质上对于法律援助的诉求较别的群体更高却未受到足够的重视和服务，法律援助援助受众较为单一。
(三)援助形式较少，利用率不高
法律援助，尤其是非诉讼形式的援助，对于化解基层矛盾，减轻司法诉讼压力有着重大现实意义。延津县法律援助中心在2008年办理的“46名农民诉信用社储蓄合同纠纷案”中，灵活运用包括非诉讼法律援助在内的多种法律援助形式，被评为河南省第三届法律援助十大精品案件。该案件办理过程中，县援助中心采用了诉前调解、法律咨询等形式，多次下到村镇了解案情，协助公安、安排律师层层解决困难，成功维护了群众利益，以清晰的事实体现了运用非诉讼形式应对基层纠纷的有效性和优越性。
但是，由于基层特殊的社会文化环境，没有城市法律援助中可以利用的高校、NGO、公益律师等社会援助主体，故而援助形式较为单一。仅以调解为、咨询为主。虽然法律援助案件受理数量逐年增多，但相对于同步增长的公诉、自诉案件数量来说，法律援助服务的利用率仍然不算高。
三、存在上述问题的主要原因
(一)从援助主体的角度看
1.宣传指导不足，责任意识不强。在“你是通过下列哪些途径了解到法律援助的”一题中，选择司法行政部门常用的“普法宣传”这一形式的受访者只占13%。“看电视、听广播、读书看报”，等人民群众更容易接触到的传播形式几乎没有。这种情况和司法部门法制宣传途径单一，到达度不高有着密切关系。现有的法律援助宣传途径仅限于每年的法制宣传周、宣传日的户外宣传，影响面小，持续时间短，达不到理想的宣传效果。造成了当群众需要援助，寻求援助时，不知道有政策可以申请，或是不清楚去哪里申请，因此大跑冤枉路的现象屡见不鲜。
除了个为群众别务实做事的公职人员外，援助机构中很大一部分人对责任认识不到位。其原因主要在于学理上虽已将法律援助视为政府的职责负担，但由于其公益性无效益，实际之中也主要是由个别律师来承担。援助机构中大部分人对自身责任不够重视，工作态度较为消极。在对乡辖11个援助站的走访中，有8个援助站在工作时间没有任何人员值守。经了解得知这些人或是去忙活农活，或是经营自家生意，使得其有规避职务之嫌。
2.法律资源客观分布不均，激励措施不足。截至2011年，我国法律从业人员总数约为300万人左右，人均拥有法律资源仅0.00218人，1名法律工作者平均服务人数近500人[2]。而这些资源又主要集中于相对发达的城市，能够留在广大基层的法律资源严重不足。这其中能够从事法律援助事业的法律从业人员更是少之又少[3]。又因为没有一定的激励措施，使得提供法律援助的律师数量甚少，无法满足广大群众的需求。在实际中，律师提供法律援助后往往得不得理想回报，即使在地区提高了律师的补贴标准，但补贴的发放只按承办案件的数量决定，而非具体到个案的实际情况。
(二)从群众自身的角度看
群众对法律援助了解较少。调查显示，基层群众对一些有关法律援助的法律常识知之甚少。统计数据中，60岁以上的老年受访者占到了总人数的10.4%，50岁以上的中老年受访者比例为24.8%，这其中69.6%的人属于农村户籍。近年来外出务工人员的逐渐增多是基层常驻人口偏老龄化的主要原因。留守在乡下的老人、青壮年妇女、少年儿童的法律知识普遍不足。而且，由于基层群众文化素质普遍较低，法律意识淡薄，依法维护自身权益的能力低下，一旦人身、财产等权益受到侵害时，习惯于传统的行政协调，而不愿意诉诸于法律解决问题，存在着许多陈旧观念。他们往往怕“官官相卫”，自己的权益得不到保障;相信“多一事不如少一事”的保守思想;怕“打赢了官司输掉了钱”，得不偿失;怕复杂而漫长的诉讼程序，耗时费力。也有些农民则根本不知道可以通过法律援助途径维护自己的合法权益，使自己的合法权益不受侵犯。可见这种妥协性选择的实质是一种畸形的和谐，存在着一定的限度。由于不公积聚起的民愤有着时刻喷发的危险。非诉讼形式在目前仅针对一般性的邻里纠纷，调解合议等较为有效，一旦涉及较大的经济、权利利益，不少群众则会立即选择诉讼、上访途径解决问题，而这种纠纷多是情况严重超出了群众的忍耐能力，由此产生的聚众闹事、越级上访的事例屡见不鲜。
四、问题解决与推广非诉讼法律援助的构想
(一)推广非诉讼援助，扩大受众类型
法律援助作为政府行为，其所针对的是所有公民。[4]在对基层涉及人员较多，影响较大的群体性纠纷的现实处理过程中，援助中心从最初的排查摸底到立案侦查取证，终于促成双方调解成功，再次显示了法律援助机构在处理复杂涉法事件中的优势和能力。他们与社会律师相比能够调配更多的行政资源和社会资源，与一般政府工作人员和人民调解员相比又具备更为丰富的法律知识。特别是非诉讼法律援助也更适合针对基层纠纷数量大、事务杂的特点，降低上诉率，促进基层社会和谐。因此在处理这类事件中能够发挥积极作用。随着社会主义法制的逐步健全，广大农村有许多纠纷需要通过法律渠道解决，非诉讼法律援助会发挥越来越重要的作用，需要进一步的推广。
首先，鉴于非诉讼援助的社会服务性，应当充分调动基层地区有限的法律资源。基层群众维权涉及到部门很多，应当在各级政府的统一部署下，建立相关部门的协作机制。有关机构和人员在为农民工提供法律服务和法律援助过程中，需要调取相关证据，劳动、建设、公安、安全生产管理等部门要给予支持和配合，更好地解决基层纠纷中取证难的问题。司法行政机关和法律援助机构在开展为群众提供法律服务和法律援助过程中，要主动与财政、民政、劳动和社会保障、建设、卫生、工商以及公、检、法等部门的沟通与协调，做到信息互通、工作互动，更好地实现法律援助、司法救助和行政执法的衔接[5]。
与此同时，应进一步丰富社会法律援助主体，除在群众诉求较多的企事业单位建立法律援助工作站，或指派法律援助联络人以外，可增加公证、行政复议、仲裁代理等法律服务，使得有法律服务需求的群众少走弯路，更加省心省力。
其次，法律援助援助对象也不应仅限于经济上的弱者，还应将不了解法律的人民包括在内。法律援助部门应在观念上加以把握和了解，进一步推广非诉讼援助[6]。对于基层各类纠纷存在的特殊性，比如，农村家庭及邻里纠纷所引发的人身损害赔偿民事案件及刑事案件正逐年上升，农民土地被征用、征地拆迁安置、村委会选举不公、村务不公开等引发的法律纠纷事件也日益增多等。可以采用不同的法律援助形式予以解决，故而有必要针对农村设定一些特殊法律援助形式，扩大援助范围。
非诉讼援助形式的的推广还应着力于改善援助主体待遇补贴，提高办案积极性。首先，要提高司法行政人员待遇。随着人民群众对法律援助的逐步了解，维权意识的增强，法律援助工作的日益扩展和完善，基层群众对法律援助的需求会逐渐增多，法律援助经费补贴机制需要进一步完善提高。相对于其他案件来说，法律援助所需费用更多，特别是基层农民的法律援助。援助工作者在取证和其他诉讼活动中需给予充分的经费补贴，才能保护援助工作者的积极性，同时也有利于保证法律援助服务的质量，实现真正意义上的权益保障。其次，要提高社会援助主体补贴。提高基层社会援助主体补贴工作的主要内容就是提高从业律师的工作补贴。作为一种行政服务的社会补充资源，基层律师在数量上就处于劣势，能从事法律援助案件的律师更是难能可贵。在缺乏高校、NGO(非政府组织)、公益律师等社会援助主体的现实情况下，应当珍惜这些法律援助资源。
(二)加大宣传力度，提高法律援助知悉度
首先，增强法律援助特别是非诉讼法律援助的宣传，开展多种形式的指导教育。统一部署法律援助宣传活动，加大法律援助宣传的广度。结合“3·15”、“12·4”等维权日、法律宣传日等活动开展大型法律援助宣传，在主要街道、社区悬挂过街横幅，村镇粉刷标语;制作法律援助公示栏。并通过在农村发放法律援助宣传资料、送法下乡、法律咨询等传统的宣传形式和利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体开展宣传，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，努力使“请不起律师、打不起官司”基层困难群体了解认识法律援助这一利民政策，形成“有矛盾，找非诉讼援助”的思想意识。
其次，加强法制指导，提高服务效率。多数法律援助工作是被动地实施的，必须先有农民提出申请才能启动。因此，必须激发农民运用法律援助法律武器的积极性。必须通过多种渠道，如通过报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体，结合农民农闲时间，发放宣传资料。通过送法下乡、法律咨询等方式方法，加大对法律援助的宣传引导，让农民了解法律援助的基本原则，明确法律援助的条件范围，使其在权益受到侵害时知道怎样去，去哪里寻求法律保护，以解决多数群众“不知道去哪里投诉”而乱投医，导致服务效率繁琐低下的问题[5]。
对基层法律援助各方面现状的调查分析，显示了法律援助机构在处理基层涉法事件中的优势和能力。他们与社会律师相比能够调配更多的行政资源和社会资源，与一般政府工作人员相比又具备丰富的法律知识。法律援助形式特别是非诉讼形式对于化解基层矛盾纠纷，降低司法部门的上访、诉讼率，构建社会主义和谐新农村意义重大。只有将这一政策形式真正完善推广下去，才能维护广大基层的稳定，最终实现社会主义和谐社会的远大目标。也是本次调查的意向之所在。
基金项目：中央司法警官学院2011年度学生科研创新能力培养专项项目，项目编号XYX201134。项目主持人：李俊杰，课题组成员：王俊蓉，王长城，贾蓉。指导教师：王宪国。
参考文献：
[1]中华人民共和国国务院.法律援助条例[Z].2003-7-16
[2]周大伟.法律职业人[J].方圆，2010.
[3]徐晓娟.中国民事法律援助制度的价值、现状及完善建议[J].经济研究导刊，2009(9).
[4]刘洪德.农民法律援助机制建设中存在的问题及治理对策分析[J].农村经济，2007(5).
[5]樊崇义，张中.弱势群体的法律救助-法律援助服务及其质量问题研究[M].中国人民公安大学出版社， 2008.
[6]潘岳松.农村法律援助工作的实践与思考[J].中国司法， 2008(12).
(作者单位：中央司法警官学院)
作者：李俊杰 王俊蓉 王长城 贾蓉
主任、副主任、秘书长、各位委员：
这次省人大常委会组织在全省范围内开展安全生产法律法规执行情况的检查，充分体现了对安全生产工作的高度重视，也是对政府工作的有力支持和鞭策。下面，根据省十届人大常委会第二十六次会议的安排，我受吕祖善省长的委托，代表省人民政府，将全省执行安全生产法律法规情况报告如下：
一、近年来执行安全生产法律法规所做的主要工作
我省正处在工业化、城市化加快发展的重要时期。这一时期，既是发展的黄金机遇期，也是各类矛盾的凸显期，各类事故易发、多发，安全生产形势严峻。对此，近年来各级政府及有关部门在省委的正确领导和省人大常委会的监督支持下，认真贯彻落实科学发展观，按照深入实施“八八战略”、全面建设“平安浙江”、加快建设“法治浙江”、努力构建社会主义和谐社会的总体部署，认真贯彻实施安全生产法律法规和方针政策，狠抓安全生产工作，努力促进安全生产形势的稳定好转。概括起来，主要做了以下六个方面工作。
(一)加强组织领导，完善法规政策。省政府历来高度重视安全生产工作，始终坚持“安全第一，预防为主”的方针，以对党和对人民高度负责的精神，从加强领导、组织协调、工作机制、政策措施等方面，不断加强安全生产工作。去年以来，我们先后多次召开全省安全生产工作会议、省政府常务会议、省安全生产委员会全体会议以及各类专题会议，根据不同时期安全生产形势和特点，及时研究重大问题，部署安全生产工作。为加强对安全生产工作的领导和组织协调，适时调整了省安全生产委员会成员，由吕祖善省长担任主任，并将成员单位由19个增加到34个。进一步完善安全生产法规政策，省人大常委会制定或修订丁矿山、道路交通、消防等领域安全生产方面的地方性法规，并正在审议《浙江省安全生产条例(草案)》。省政府制定了危险化学品、渡口、高速公路、社会消防组织、航道管理等安全生产方面的规章，先后出台了《关于切实加强安全生产工作的决定》、《关于进一步加强安全生产工作的通知》等规范性文件，下发了加强道路交通、消防、建筑、特种设备、公路隧道、海上交通、渔船捕捞作业等领域安全监管和事故调查处理、应急救援体系建设等20多个文件，省有关部门和各市、县(市、区)政府也制定了一批安全生产方面的具体政策措施，促进了安全生产工作的法制化、规范化。
(二)完善监管体系，落实安全责任。积极推进安全生产监管机构建设，省安全生产监管局升格为正厅级建制，单设党组。各市、县(市、区)均组建了安全生产监管机构，81个市、县(市、区)建立了安全生产执法队伍，一些地方在乡镇建立了安全生产监管派出机构或监察中队。其他有关部门也结合自身特点，加强安全监管机构建设，配备相应人员。省公安部门计划在3年内组建300个乡镇交警中队，从中央给我省新增的公安编制中专门安排1000名，充实道路交通安全管理一线的力量，同时，配备7458名协勤人员，协助交警加强道路交通安全管理;推进多种形式的社会消防组织建设，全省已建专职消防队427支、义务消防队4170支，配备专兼职义务消防员5.2万余名。建立和完善安全生产责任体系，按照“谁主管、谁负责”的要求，逐步建立了政府主要领导负总责、其他领导在各自分管范围内对安全生产工作负责的领导责任体系，实行安全生产“一岗双责”和“一票否决”制度。强化安全生产目标责任制管理，不断完善考核指标体系和考核办法，并纳入省委、省政府建设“平安浙江”工作考核。省政府与各市政府和省级有关部门、部分省属企业签订安全生产责任书，各市、县(市、区)、乡镇政府(街道办事处)也层层签订安全生产责任书，并延伸到村(居)委会等基层组织，落实安全责任。
(三)强化宣传教育，提高安全意识。充分发挥新闻媒体的作用，组织开展“安全生产月”等主题宣传活动以及安全生产演讲、知识讲座、知识竞赛、“咨询日”等多种形式的群众性宣传活动，印发安全生产宣传教育资料，广泛宣传安全生产法律法规、方针政策、安全知识和防范技能，提高广大群众防灾和自救互救能力。安全生产法制宣传纳入了“四五”普法的重要内容，安全教育作为素质教育的重要内容纳入了中小学地方课程。省政府突发事件应急管理办公室等单位向全省每户家庭、驻浙部队和部分外来务工人员免费赠送《公众防灾应急手册》1544万册，省安委会向22万多家重点生产经营企业赠送了《企业安全生产法定职责》读本，在省级主要媒体上发布了《努力确保安全生产，合力建设平安浙江》公开信。道路交通、消防等部门深入开展法律法规宣传进农村、进社区、进企业、进学校、进家庭“五进”活动。依法加强对各类从业人员的安全培训，去年各级安全生产监管部门组织培训各类企业负责人、安全管理人员和特种作业人员22.9万名，今年又启动了全员安全培训工程，提高从业人员的安全素质。通过各方面的宣传教育，增强全社会的安全意识和法制意识，努力营造“关注安全、关爱生命”的社会氛围。
(四)狠抓源头管理，加强基础工作。认真组织开展重大危险源调查和申报登记工作，逐步建立重大危险源数据库，加强监控管理。到目前为止，全省已完成2890个重大危险源的登记工作，并实行分级动态管理，落实了各项管理措施。认真贯彻实施《安全生产许可证条例》及其实施细则等法律法规，严格危险化学品、矿山、烟花爆竹、建筑施工等高危企业的安全生产条件，督促企业建立健全各项规章制度，加强内部安全管理，加大安全投入，完善安全设施，提高本质安全水平。到今年6月底止，全省高危行业已发放安全生产许可证4.7万余家。逐步退出煤矿、烟花爆竹生产领域，目前全省还剩3对煤矿矿井，37家烟花爆竹生产企业。实施人口密集区危险化学品企业的搬迁工作，全省有67家列入搬迁计划，目前已完成搬迁的有8家。许多地方对量大面广的中小企业实行分类管理。在各类企业中积极推广安全质量标准化活动。在各类矿山企业中推广中深孔爆破等先进开采技术。推动企业加大安全技术改造力度，加快科技进步，提高自身安全保障能力。积极组织开展创建“平安畅通县(市、区)”活动，以“降事故、保安全、保畅通”为目标，进一步落实预防道路交通事故“五整顿”、“三加强”措施，加强道路交通安全基础工作。进一步加强重大节庆活动、春运及黄金周等节假日的安全生产工作。
(五)深化专项整治，查处各类事故。全省先后开展了营运客车、中小学生接送车辆、公路超限超载、“三合一”企业、“多合一”建筑、危险化学品、烟花爆竹、矿山、建筑施工、特种设备、渡口渡船、船舶修造、海上交通和渔船捕捞作业等行业和领域的安全专项整治行动，组织有关执法人员和专家，全面监督检查，着力解决安全生产中存在的突出问题。去年全省关闭地下非煤矿山85家、危险化学品生产经营单位13家，取缔了一批不符合安全生产条件的其他生产经营单位。加大对事故隐患的排查整改力度，全省排查事故隐患10.6万个，已完成整
改10.5万个;其中重大事故隐患1584个，已完成整改1495个。对重大事故隐患实行挂牌督办制度，去年省里挂牌督办的27家工矿企业重大事故隐患、26家重大火灾隐患和100处道路交通事故多发点(段)已基本完成整改。今年省里又公布了28家工矿企业重大事故隐患、21家重大火灾隐患和100处道路交通事故多发点(段)，目前正在积极整改中。各地还加强安全生产行政执法。各级安全生产监管部门处罚违法违规单位2280次，罚款2839万元，责令停产整顿的生产经营单位1598家。公安部门查处交通违法行为1596万起，治安拘留1.2万人，吊扣驾驶证2.1万本;监督抽查了5.4万多家单位的消防安全情况，处罚违法单位4467家，罚款1553万元，责令停止施工、停止使用和停产停业1821家。按照“四不放过”的原则，严肃查处各类事故，不仅对事故直接责任人进行处理，还严肃追究有关负责人的责任。去年以来受到行政处分的共210人，其中，行政机关领导干部43人;移送司法机关追究刑事责任70人。在追究事故责任的同时，重视分析事故原因，吸取教训，举一反三，加强防范，防止类似事故的再次发生。
(六)制订应急预案，组织开展演练。我省在全国较早地开展了应急体系建设，去年省政府制订了《浙江省突发公共事件总体应急预案》，成立了突发事件应急管理办公室。在安全生产方面，已制订了特大(特别重大)生产安全事故、化学事故、矿山事故、重大道路交通事故、重大火灾事故等20多个事故应急预案。各市和省级有关部门也制定了相应的事故应急救援预案。省安全生产应急救援指挥中心和矿山、危险化学品专业应急救援队伍也正在加紧组建之中。同时，各地、各有关部门积极组织开展应急预案的演练，提高应急处置能力。去年以来，我省一些地方发生重特大事故以及危险化学品泄漏事故后，及时启动应急预案，妥善进行处置，有效地防止了事态的扩大。
通过近年来全省上下的共同努力，我省安全生产形势趋于稳定好转。去年，全省共发生各类安全生产事故5.4万起、事故死亡8247人、事故直接经济损失3.96亿元，同比分别下降17.5%、11.6%和28.6%，连续两年实现了三个“零增长”的目标。今年1月至6月，全省安全生产事故三项指标同比又分别下降17.1%、3.1%和19.9%。特别是事故死亡人数，2004年同比减少520人，2005年同比又减少1085人，今年上半年同比再减少115人。
二、执行安全生产法律法规存在的主要问题
近年来安全生产工作取得了一定的成绩，但我们也清醒地看到，这些成绩仅仅是初步的和阶段性的，安全生产工作基础还不稳固。全省安全生产形势依然十分严峻。事故总量居高不下，去年全省平均每天发生事故146起，事故死亡22人，直接经济损失105万元;今年1月至6月，安全生产事故起数、死亡人数和直接经济损失同比虽然仍呈下降趋势，但降幅趋缓，实现“零增长”的压力越来越大。重特大事故时有发生，去年全省发生一次死亡3人以上的重大事故90起、死亡391人，今年1月至6月又发生60起、死亡231人，同比增加20起、66人，上升幅度较大。
尤其值得注意的是，各个领域的事故隐患还大量存在。道路交通安全方面。机动车驾驶人超速、酒后驾驶、疲劳驾驶、无证驾驶、乱闯红灯、骑乘摩托车不带安全头盔以及车辆超载等严重交通违法行为的问题较为突出。少数道路运输企业对承包车辆安全管理不到位，以包代管，客运站场安检仪配备不足，行车记录仪的使用和管理欠规范。道路安全设施不完善的问题比较突出，一些临水、临涯等高落差地段以及部分公路隧道等的安全设施严重缺失，一些公路开口过多，高速公路紧急停车道、岔道等方面存在较多安全隐患，一些新建道路安全设施没有建设到位就开始通车。许多农村道路安全设施不全，养护管理不到位，交通安全管理不落实，近年来农村道路事故死亡人数占全省道路交通死亡总人数的比重一直高居35%左右，等等。危险化学品安全方面。随着城市化进程的推进，一些危险化学品企业被居民区包围，周边安全间距不足的情况越来越突出，企业内部生产区和居住区布局不合理的现象也不同程度地存在。一些新建化工园区没有严格执行安全设施“三同时”审查制度，安全设施不全。化工产业低、小、散的格局没有根本改变，一些企业设备老化，技术落后，诱发事故的因素增多。非法生产经营危险化学品的现象依然存在。危险化学品运输安全问题严重，运输车辆“大吨小标”、超载混载现象较为突出，监控措施没有很好落实，翻车、泄漏等事故有增多的趋势。危险化学品事故应急救援装备也得不到有效保障。消防、建筑安全等方面。一些地方公共消防基础设施建设滞后，消防站、消防车通道等设施欠账较多。一些地方“三合一”企业屡禁不止，不少“多合一”建筑、高层建筑、商场、市场、娱乐场所、生产车间等场所消防设施配备不足，运行不正常，防火措施不严。一些建筑施工企业从业人员安全意识不强，安全防护不到位，安全技能不适应。一些中小企业安全管理基础薄弱，历史欠账较多，生产安全设施、设备落后。此外，在水上交通、渔船捕捞作业、特种设备、旅游、教育等领域也存在较多的安全隐患。
安全生产的严峻形势，一方面，说明我省安全生产基础薄弱的状况尚未从根本上得到改观。另一方面，也说明我们贯彻落实安全生产法律法规还存在许多不适应、不到位的地方，分析起来，主要有以下几个方面：
(一)思想认识不够到位。有的地方政府和部门领导对安全生产在经济社会发展中的重要性认识不够充分，安全生产措施只停留在口头上、会议上、文件上，贯彻实施安全生产法律法规严格不起来、落实不下去。有的部门和单位领导对安全生产工作重视不够，支持和配合力度不大，安全生产工作合力尚未真正形成。不少企业负责人安全意识淡薄，不能摆正安全生产与经济效益的关系，有的甚至把安全与发展对立起来。更有一些企业主利欲熏心，对员工生命和安全生产极度不负责任。不少企业员工安全意识不强，特别是外来务工人员没有经过必要的安全知识培训，安全技能缺乏，他们往往既是事故肇事者，又是事故直接伤害者。
(二)责任落实不够到位。安全生产责任制在一些地方、部门和单位尚未得到有效落实，重形式、轻内容，重考核、轻监管的现象还不同程度地存在。企业安全生产主体责任还没有真正落到实处，不少企业的安全生产责任制形同虚设，一些企业安全管理机构和人员配备不足，对员工的安全培训教育不够重视;对安全设施的投入不足，安全防范措施不落实;对安全的管理不严，违章指挥、违规作业、违反劳动纪律的“三违”现象时有发生。
(三)安全监管不够到位。一些地方安全生产监管工作满足于一般性的号召和要求，满足于一阵式的安全大检查，依法监管的机制尚未真正形成;有法不依、执法不严、违法不究或以罚代管、以罚代刑的现象时有发生;有的领域安全监管职责
不清，存在失管漏管现象。有的执法人员素质不适应安全监管行政性、执法性和专业技术性的要求;有的执法人员作风不实，对发现的问题不能及时跟踪解决，甚至存在不正之风和腐败现象。此外，安全监管任务繁重与监管力量不足的矛盾也较为突出。
(四)工作措施不够到位。大量的监管对象分散于乡镇(街道)，而乡镇(街道)安全管理力量薄弱，又没有安全生产执法权，对辖区生产经营单位违法违规行为缺乏处置手段，而一些地方政府和部门重视不够，办法不多，安全生产工作措施难以落实到位。许多企业新建、改建、扩建项目没有按照“三同时”要求进行安全设施投入。政府有关安全监管方面的支出与实际需要也存在一定差距，特别是在公共安全设施建设、安全生产宣传教育、一些重大事故隐患整治、重大危险源监控、事故应急救援体系建设等方面投入不足的矛盾较为突出。安全生产宣传教育缺乏广度和深度，公共媒体对安全生产的宣传有待进一步加强，广大群众的安全意识、安全常识、自防自救能力和全社会安全生产的氛围也需要进一步增强。
对这些问题，我们将予以高度重视，进一步采取有力措施，下大决心，花大力气，努力加以解决。
三、进一步执行安全生产法律法规的主要措施
高度重视和切实抓好安全生产工作，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益的必然要求，是全面建设“平安浙江”、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容。下一步，我们将牢固树立“以人为本”的科学发展观和安全发展的理念，进一步贯彻实施安全生产法律法规，积极探索依法监管的长效机制，抓好安全生产“基层组织、基本制度、基础培训”，努力促进安全生产形势的稳定好转，为深入实施“八八战略”，全面建设“平安浙江”、努力构建社会主义和谐社会、加快建设“法治浙江”营造良好的环境。重点抓好以下五方面工作：
(一)进一步落实企业安全生产责任主体的职责。
一是健全企业内部安全管理机制。督促各类生产经营单位认真贯彻执行《安全生产法》及相关法律法规，正确处理安全生产与经济效益的关系，坚持抓生产必须抓安全，把安全生产工作纳入本单位发展规划和生产经营考核之中，从管理机构设置、人员配备、安全责任、安全投入、安全管理等方面，建立、完善和落实安全生产各项制度和措施。督促生产经营单位主要负责人切实履行安全生产第一责任人的责任，对本单位安全生产工作负总责，并明确和落实各分管负责人以及部及部门、班组和岗位的安全生产责任。
二是引导企业开展安全质量标准化活动。按行业制订安全生产质量工作标准，明确基本条件，积极组织开展试点，以点带面，不断提高企业安全质量标准化水平。力争通过2年左右的努力，全省规模以上工业企业安全质量标准化普及率达到80%以上;危险化学品、建筑、电力、机械制造等行业的规模以上企业安全质量标准化达标率达到50%以上。
三是加大企业安全生产投入。督促各类生产经营单位保障必要的安全投入，足额安排用于安全技术应用和改造、安全设备维护更新、员工劳动保护用品配备和安全教育培训等方面的资金。按照国家有关规定，加快研究制订高危行业企业安全费用提取和使用管理等政策措施，促进企业加快安全技术改造，改善安全生产条件。
四是落实安全生产设施“三同时”制度。对新建、改建或扩建工程项目的安全设施，督促生产经营单位依法与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，确保落实到位。对矿山建设项目和用于生产、储存危险化学品、民用爆炸物品等危险物品的建设项目，按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。未经“三同时”审查的项目，不得投入生产和使用。
(二)进一步落实政府安全生产监管主体的职责。
一是完善安全生产责任制考核体系。坚持“谁主管、谁负责”的原则，把各级政府及有关部门和单位的安全生产工作责任纳入目标管理。完善安全生产考核指标体系，加大考核力度，强化量化考核，健全奖惩机制，充分运用法律、经济和行政等手段，确保安全生产责任落实到位。
二是健全安全生产监管体系。加强安全生产执法队伍建设，今年年底前县级以上安全生产监管部门基本建立安全生产执法队伍。有关行业主管部门健全安全监管机构、配备必要的专职安全生产监管人员。结合农村综合改革，加强乡镇的安全管理职能，积极探索联合执法制度。按照《浙江省人民政府关于切实加强安全生产工作的决定》(浙政发[2004]21号)的有关要求，加快在乡镇(街道)设立安全生产监管派出机构或配备专职安全生产监管员。选择一批行政村，开展“多员合一”的农村公共安全协管员试点工作，积累经验后适时总结推广。
三是深化安全生产专项整治。坚持不懈地抓好营运客车、农机、学生接送车辆、城乡公共交通、公路隧道、危险化学品、民用爆炸物品、烟花爆竹、建筑施工、人员密集场所和“多合一”建筑、特种设备、矿山、水上交通运输和渔船捕捞作业、冲压作业等行业和领域的安全生产专项整治。进一步加大对道路交通事故危险点(段)、重大火灾隐患单位和工矿企业重大事故隐患等的整改力度。对隐患整改不力或存在重大事故隐患的，依法采取责令停产、停业整顿，直至依法予以关闭、取缔等措施，消除安全隐患。
四是加大安全生产监管力度。加强安全生产行政执法，坚持从严从严再从严的原则，严肃查处违法违规行为。以新的《中华人民共和国刑法修正案》颁布实施为契机，对重大违法案件，将一查到底，加大惩处力度，决不姑息，以做效尤。突出工作重点，进一步落实预防道路交通事故“五整顿”、“三加强”工作措施，深入开展“平安畅通县(市、区)”创建活动。积极探索切实有效的办法，着力解决农村道路交通安全问题。进一步加强对危险化学品生产、经营、储存、运输、使用等各环节的安全监管，落实各项防范措施。认真查处各类事故，按照“四不放过”原则，依法追究有关责任人的责任。
(三)进一步提高安全生产保障能力。
一是加强对重大危险源的监控管理。继续深化重大危险源的普查工作，摸清底数，分类登记建档，进行安全评估、评价，并加强动态监控管理，落实安全防范措施。建立健全重大危险源数据库和重大事故应急救援辅助决策系统，开发重大危险源监管地理信息、自动辨识、自动评价分级、动态监管和重大事故模拟分析等功能。实现信息资源共享，形成省、市、县三级监控管理网络，确保对重大危险源的有效监控，防止重特大事故的发生。
二是推进安全生产应急救援体系建设。坚持“属地为主、优化整合，总体规划、分步实施，条块结合、合理布局”的原则，在建立省、市两级安全生产应急救援指挥中心的同时，充分利用社会资源，加快矿山、危险化学品等事故应急处置专业队伍建设。进一步完善重点行业和领域事故应急救援预案，加强对
重点企业应急救援预案编制工作的指导，组织开展应急救援预案的宣传和演练，提高处置重特大安全生产事故的能力。
三是加快安全生产科技进步。制订和完善有利于安全生产的政策措施，推动安全，丰产技术支撑体系建设，以主要工业领域的共性、关键性安全技术为重点，加大对安全科技研究的支持力度，积极推广应用安全技术。鼓励和支持企业实施安全技术改造，提高预防事故和控制安全风险的能力。在各类矿山企业中进‘步推广应用中深孔爆破技术等先进安全的开采技术，提高矿山企业本质安全水平。
(四)进一步增强全民的安全生产意识。
一是大力开展安全生产培训。加强对从业人员特别是外来务工人员的安全生产基本知识培训，加强对企业主要负责人和安全管理人员的安全知识和管理能力培训、特种作业人员的安全作业培训，提高各类人员的安全素质。加强对驾驶员培训机构的监督管理，严格机动车驾驶员培训考核制度，确保驾驶员培训质量。认真组织实施“全员安全培训”工程，力争今年完成培训1000万人次，用2年左右时间完成对全省各类生产经营单位从业人员的安全生产知识轮训。将安全生产培训工作纳入安全生产目标管理责任制考核的内容，制订方案和计划，明确目标和任务，层层落实责任，精心组织实施。注重培训质量，建立健全培训记录等制度，增强培训效果。
二是广泛开展安全生产宣传教育。将安全生产法律法规纳入“五五”普法教育的重要内容。充分发挥新闻媒体的作用，广泛宣传安全生产法律法规和方针政策、公众安全防范知识以及先进经验，增强全民的安全防范意识和自救互救能力。积极组织开展“安全生产月”等宣传活动，采用群众喜闻乐见的形式，不断丰富内容，提高质量，增强针对性和有效性。
三是加强社会舆论监督。定期向社会公布安全生产情况，每月公布安全生产事故信息，适时公布重特大事故典型案例、重大事故隐患整改情况等信息，强化社会对安全生产工作的监督，在全社会营造“关爱生命、关注安全”的良好氛围。
(五)进一步落实安全生产长效管理措施。
一是完善安全生产法制和政策措施。认真贯彻实施《安全生产法》和即将出台的《浙江省安全生产条例》等法律法规，研究制定具体的实施办法和配套措施。认真研究安全生产工作中出现的新情况、新问题，及时制定安全生产工作的政策措施。认真贯彻落实《国务院关于进一步加强消防工作的意见》(国发[2006]15号)，研究制定我省具体实施意见。进一步加强工矿企业、道路交通、消防、建筑、烟花爆竹、安全设施“三同时”审查等行业和领域安全生产法制建设，促进安全生产工作制度化、规范化。
二是编制实施安全生产“十一五”规划。按照国民经济和社会发展“十一五”规划的总体要求，编制安全生产“十一五”规划，明确安全生产工作的目标任务、重点和措施，认真组织实施，提升安全生产水平，促进安全生产与经济社会协调发展。
三是推进危险化学品等行业产业布局调整。组织专家对人口密集区的危险化学品企业进行安全评估，研究制定有关政策措施，关闭或搬迁不符合安全生产条件的企业。对已列入搬迁或关闭计划的危险化学品生产和储存企业，加快工作进度，力争按期完成。实施烟花爆竹生产企业的稳步退出，除对生产规模较大、工艺设备先进、管理规范、符合安全生产条件的烟花爆竹生产企业予以保留外，对其他烟花爆竹企业在3年内逐步予以关闭。加快矿山企业的结构调整。对“三合一”企业，通过建设标准厂房、实行生产和生活功能分离、改善消防设施等办法，从根本上消除消防安全隐患。
四是完善齐抓共管的工作机制。进一步提高做好安全生产工作极端重要性的认识，把安全生产工作摆在更加突出的位置，切实加强领导，定期分析安全生产形势，研究解决安全生产工作中遇到的重大问题。进一步加强部门之间的协调配合，共同做好安全生产工作。进一步发挥工会、共青团、妇联、工商联等组织在安全生产工作中的作用。努力构建“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局，促进全省安全生产形势的稳定好转。
主任、副主任、秘书长、各位委员：
多年来，省人大常委会十分关心、支持安全生产工作。对这次全省安全生产执法检查，省人大常委会专门下发通知，作出部署。4月初，省人大常委会又组织召开全省电视电话会议进行动员，俞国行、叶荣宝副主任分别作了重要讲话。6月份，省人大常委会组织7个检查组，由7位副主任分别带队赴各地进行实地检查。这充分表明了省人大常委会对安全生产工作的高度重视，充分体现了对广大人民群众生命财产安全的关切之情。这次全省安全生产执法检查，既是对我们工作的监督和鞭策，对各级政府及有关部门来说，也是一次自我检查、发现问题、寻找差距、改进工作、狠抓落实的良好机会。根据省人大常委会的部署和要求，省政府非常重视，立即作出具体部署，提出要求。各级政府及有关部门思想统一，态度积极，行动迅速，认真开展自查自纠，积极配合做好执法检查工作。6月22日，省政府专门召开全省安全生产执法检查自查工作座谈会，针对执法检查和自查中发现的问题和安全隐患，研究整改措施，提出整改意见。省人大常委会叶荣宝副主任和财经委谌青山副主任委员到会指导并提出了要求。
下一步，我们将根据这次会议的审议意见，进一步查摆问题、分析原因，狠抓各项整改措施的落实，切实提高整改的针对性和有效性。一是明确整改责任。对执法检查和自查中发现的事故隐患和存在的问题，实行分类、分级管理。对性质严重、可能造成重大危害、整改难度大的重大隐患，由省里挂牌督办;要求各市、县(市、区)政府根据当地实际，挂牌督办一批重大事故隐患，并落实责任主体和督办单位，督促责任主体逐一制订整改方案，落实责任人的责任，明确整改期限，认真抓好整改。年底前，对省里挂牌督办的重大事故隐患的整改情况进行一次检查验收。二是落实整改措施。以铁的手腕、铁的纪律，铁石心肠抓好整改工作。对不符合安全生产条件的生产经营企业，责令其限期整改或停业整顿;对在规定期限内因情况特殊确实不能完成整改的，经整改督办单位组织有关执法人员和专家检查确认后，经批准可适当延长整改期限，并采取严密的防范措施，加强监控，严防事故的发生;对限期整改或停业整顿后仍达不到安全生产基本条件的企业，坚决依法予以关闭。因隐患整改不力，或在整改期内防范措施不到位，导致发生重特大安全事故的，不仅要追究事故单位及责任人的责任，也要追究当地政府及整改督办单位的责任。三是强化综合治理。综合运用法律、经济、行政、教育等各种手段，从体制、机制、投入等多方面采取措施，多管齐下抓整改。调动社会各方面的力量，整合各相关部门的优势，加强协调配合，齐心协力抓整改。同时，认真总结，积极探索安全生产管理的长效机制，从根本上消除事故隐患，解决安全生产工作中存在的问题。有关整改情况，我们将及时向省人大常委会报告。感谢省人大常委会对安全生产工作的重视和支持，希望进一步加强监督和指导。我们将虚心听取各位委员的批评意见，进一步改进和做好工作，为保障人民群众生命财产安全和全省安全生产形势稳定好转，为“平安浙江”、“法治浙江”的建设、社会主义和谐社会的构建和经济社会持续快速健康发展作出新的更大的贡献。
作者：金德水
[摘要]：世纪更替,回顾人类社会向文明进步的过程,人类用特有的灵性去
思考以后,在不断改造客观世界,创造物质文明的同时,也在不断探索人类的主观
世界,逐步形成了一系列维系社会秩序的精神规范,更创造了博大精深的法制制
度。这些法律制度来于生活,又真实地反映现实,普遍存在于我们周围。法律的进
步,法制的完善是一项综合性的社会工程。全民法律意识、法律素质的提高,才是
实现依法治国的关键和决定因素。可见,法律的普及特别势在必行特别是在农村。
[关键词]：法律普及 当地群众 思想现状 解决办法
在社会实践中，我亲身深入农村，就当前农村群众的法律素质进行了专题调
研。通过这次了解真实的反映了目前当地群众在法律意识上的强与弱，在触及法
律面前的思想和行动以及当地法律知识的普及情况。
一、当地群众法律意识现状
当地农村群众法律素质可分为三种类型，一是法律通型;二是似懂非懂型;
三是法盲型。
(一)、法律通型。在走访的几个村的部分村两委成员和普通群众共80人，
有17%的干部群众属法律通型的，他们主要是通过观看电视节目、阅读报纸、书
籍了解法律，他们往往会用法律的知识武装、充实自己的头脑，法律通型的干部
群众较善于用法律的武器维护自己的权益。
近几年来，在农村群众借贷问题逐渐成为激化矛盾的焦点、热点问题。究其
原因，主要是大多数群众碍于面子在借还钱、借还物时不写欠条和收据。在这种
情况下，万一单方失信，无法诉诸于法律。而一些在法律方面较为精通的农民就
会让对方写好欠条或收据，这样就有效的避免了经济的损失，也不至于伤了双方
和气。一些村的老人会用法，与子女签订老人赡养协议;有的农家女在结婚时与
丈夫办理婚前财产公证，这都表明当前农村法律的存在和运用。
(二)、似懂非懂型。在调研的80人中，有大约57%的属于这一类型。他们
对法律往往是一知半解，似懂非懂。他们获取法律知识的途径主要是通过别人说和评论。他们往往不轻易犯法，但不能更好的用法律的武器维护自己。如，前几天某村的村民张某2亩麦田连续三次被羊群"侵袭"，张某凭着自己懂点法律常识，认为用枪或棍打的方式违法，他瞑思苦想，最后决定用玉米拌上剧毒农药撒于麦地，并在地头写上了麦地有药的牌子。几天后，同村李某的羊群因看管不严，扎进了张某的麦地，致使5只山羊中毒而死。张某万万没想到自己触犯了法律。
(三)、法盲型。法盲型的干部群众对法律一点都不知道，这种人占26%。这种类型的人不懂什么是法，什么是违法，只知道自己做的是对的。有的村干部在村高音喇叭上胡喊乱叫，甚至大骂其人，造成极大的负面影响，而自己还欣欣然，却浑然不知自己已违了法。而且在生活中，特别是农村发生纠纷时，注重调解而非诉讼是当地人民的习惯。"每有纷争，最初由亲友耆老和解，不服则诉诸各房分祠，不服则诉诸叠绳堂。叠绳堂为一乡最高法庭，不服则讼官矣" 因此，"和息"成为当地解决纠纷的最高目标。
二、当地群众法律意识不强的制约因素
虽然通过一系列的思想教育活动，农民的思想觉悟明显提高。但是由于受多种因素的影响，当前，大多数农民学习法律的积极性不高，依法维权的意识有待提高。
(一)、农民的国家、集体观念比较淡薄。土地承包到户以后，集体劳动相对减少，国家、集体观念逐渐淡漠，讲索取的多，讲奉献的少，有的遇事以自己的利益为中心，对国家、集体利益不太关心，有的对重点建设不支持，或横加阻挠，或敲竹杠。
(二)、履行义务意识淡化。部分农民对法律法规和党的政策作片面理解，对自己享受的权利烂熟于心，而对自己应尽的义务却知之甚少。不主动纳税，不赡养老人，不出义务工，盗伐林木等现象时有发生。
三、增强当地群众法律意识对策
推行法律是必须的，但难度也很大，首先是当地政府的支持和推广不力，其次当地居民文化水平都较低，这些都一定程度影响法律在西部的推广、使用。针
对以上的问题，要在从以下几个方面着手努力:
(一)、采取有力措施，大力普及和发展农村牧区文化、教育、科技事业，大力宣传村委会组织法，加大村干部的培训力度，引导农牧民破除自然经济和落后、保守的小农意识，逐步确立适应社会主义市场经济条件的自主、平等、民主、法制、科学、效益、创新等现代意识，使之逐步适应自我教育、自我管理、自我服务的管理模式，变"要我自治"为"我要自治"，成长为合格的村民自治主体。县、乡司法机关开展深入农村宣传活动，深入农家农户，对他们生活中的法律问题做以解答，结合实际来说法，让群众从心理根本的接受，切实维护农民的利益。
(二)宣传教育，提高农村干部群众的法律意识。特别是在农村，条件比较落后，当地可以通过广播、电视、报刊等媒体大力宣传法律知识，利用宣传车、张贴标语、村高音喇叭多方位、多触角教育干部群众，增强他们的法律意识。通过组织"法律讲师团"下村讲解法律知识，印发法律案例明白纸，送法律书籍，让法律充实他们的头脑。要在农村中营造有一种法律氛围，开展培训，教育干部群众运用法律武器。举办法律培训班、模拟法庭，让老百姓学习法律，学会用法律的武器维护自己的权益。
(三)、依法规范宗族、家族行为，保障村民自治健康发展。在农村里，由于风俗习惯的特殊，群众对宗教、家族更加依赖。鉴于这种情况，在当地对宗族、家族干预村民自治问题一要坚持正面教育、疏导，用科学的、先进的理论武装群众头脑，用行之有效的法律、制度保障群众合法的民主政治权利，用群众喜闻乐见的方式方法引导广大村(牧)民逐步树立科学、民主、法制的意识。二是各级党委、政府要切实发挥领导作用，采取法律的、行政的、经济的手段坚决遏制利用宗族、家族势力非法干预群众正常生产生活的不正常现象，三是在村民自治的具体组织实践工作中严格依法按程序办事，从制度上杜绝类似事件的发生，以确保村民自治健康发展。
(四)、加强法制建设，进一步完善法律法规。村民自治是九亿农民广泛参与的一项基层民主活动，要使亿万农民共同进行协调有效的社会参与，必须有完善、规范、稳定的法律体系。具体措施：一是根据村民自治的发展情况，以村委会组织法为依据，围绕四个民主，结合本地实际做好地方性法规的立法和各项制
度的修订完善工作，建立规范、完整的行政指导规章、办法。尽快制定地方实施《村民委员会组织法》办法、《村民委员会选举办法》和有关民主议事、民主管理、民主监督的详细规则，规范四个民主的具体运作程序。
地主性法规和规则的制定一要有突破性，二要当地实际。二是尝试建立村干部"离任"审计和村委会"委托审计"制度，完善村级财务制度和专业审计制度。三是建议对目前争议较大的"村民资格"的界定、罢免程序、违法现象纠错等问题可在不同地区进行试点，取得成功经验后，适时修改村委会组织法或在地方立法时对有关问题予以明确。四是加强培干部训力度，强化各级干部特别是民政干部的理论和法律知识，全面提高他们的政治、业务素质，建立规范的行政指导办法。五是建议将村级民主权利纳入国家司法调节范围之内，确保村民自治有法可依，违法必究。
"路漫漫其修远兮，吾将上下而求索"前方的路十分艰难，需要十二分的勇气，更需要十五分的执着。只有加强法律的普及来弥补,才能使西部人民的综合素质得到提高、才能使人格道德完善,才能促进社会主义法律建设,才能实现法制现代化。
参考文献：《村民委员会组织法》
《村民委员会选举办法》
《论当前农村法律普及的现状及思考》
我国作为一个农业大国，农村的现代化法治进程直接影响了我国依法治国目标的实现。而现实是我国农村经济发展落后，农民多数法律意识淡薄，在依法治国,建设社会主义法治化国家这一历史性命题面前,农民的法律意识无庸讳言还存在着许多问题。从总体上讲,我国农民法律意识现状是以淡漠为其表象特征的。
一.农民法律意识淡薄
在法治社会中,法律具有最大的权威和最高的效力,任何组织和个人都必须服从法律,严格依法办事。然而,在广大的农村地区,法律却没有处于至上的位置。人们不了解也不愿意了解法律,依然倾向于用非法律方式解决问题,农村秩序的型构与维持所需要的具体素材是长期的乡间生活所供给的,诸如“族外交涉”、“差序格局”和“爱有等差”,除非万不得已,它一般不会主动邀请国家正式法律的介入。
与轻法意识“相映成趣”的是,在农民心中既“轻法”又“畏法”。这不能不说与我国的传统法律文化密切相关。众所周知,中国古代法律体系的一个突出特点就是“诸法合体,民刑不分”,法律的刑罚化,成为中国传统文化中的最鲜明特色。这种传统法律文化反映到人们的意识观念上,导致了对法律的狭隘认识。时至今日,仍有老百姓把“被告”视为“罪犯”的同义语,而国家倡导法治,老百姓想到的并不是通过法治,实现权利,而是想到“严打”,要“从重、从快、从严”,这也从一个侧面反映了人们对苛刑的畏惧心理。
“知足者长乐,能忍者自安”是我国广大农民的生活格言。在他们看来,遭遇不幸怨不得别人,而是自己的命苦。诉讼是道德败坏的表现,为好人所不耻。虽然,改革开放以来,人们诉讼观念已经有了很大变化,越来越多的人已经不再把打官司看作不光彩的事,遇到纠纷逐渐倾向于诉诸法庭。但是,仍然有相当多的人缺乏诉求意识,缺乏寻求法律救济的主动性。即使是自己的合法权益受到了损害,他们也会采用“和为贵、忍为上”的方式来处理,宁可委曲求全,也不愿走向法庭,更不会主动自觉地寻求法律的保护。
二、高农民法律意识的途径
1.调查显示，电视、广播、报刊、杂志这些传统媒体仍然是农民工获取法律知识的主要途径和手段，占到了被调查人数的75%;通过法制宣传橱窗获取法律知识的农民工占到了总数的15. %;以互联网为载体获得法律知识的农民工只占到了总数的10%。
通过观看电视节目，可以获得与自己的生活直接或间接相关的各种信息，及时把握环境的变化。监测环境是人们观看新闻节目的主要动机，但其他类型的节目也可以在不同程度上满足人们的这种信息需求，如收看家庭电视剧同样能够使人们感受到社会生活状况及其变化。现在社会上普遍关注的问题仍然是农民工权益的问题。由于法律意识的缺乏，使得一些农民工在自身权益受到侵犯时并不知道自己应该怎样维护。无论是讨薪、合同的签订还是职业病的治疗上，农民工单薄的法律意识在面对这些问题上都显得苍白无力。但由于近些年来，这类法律报道的增多，我们可喜的发现类似这样的事件发生的没
有以前这样多，国家不断加强对农民工的法律保护工作，而农民也在大众传播中不断丰富自己，渐渐走上自己的维权之路。
2.提高执法者的素质，杜绝执法者在农村执法中徇私枉法、违法执法、滥用执法权等现象。这些现象对农民正确树立法律意识有极大的危害。经过长期艰难的普法教育使农民形成的对法律的正确认识及信任,往往会因为一些错误处理或枉法行为而丧失。
3.重视司法执法的“示范”作用 通过正确的司法执法行为引导农民树立法律意识,使农民将法律与自身生产经营活动、社会活动结合起来。
4.农村普法活动要有针对性农村普法活动应与农民所参与的社会、经济、生活活动相联系。在普法内容选择上,要尽量与农民的生活实际结合起来。例如,把农村比较常见的宅基地纠纷、邻里纠纷、借贷纠纷、继承和赡养纠纷、财产和人身损害赔偿纠纷等处理办法作为普法的重点。在普法形式上,要改变过去灌输式的说教方法,应当采取以案说法、法制文艺表演等农民喜闻乐见的形式,注意发挥电视、广播等直观性、时效性强的普法媒体的作用
5.发展市场经济,使法律成为农民生活的必需品。市场经济的突出特点是,独立的个人或利益集团得依市场、靠契约关系进行活动,市场、契约关系促使个人主体化、社会关系复杂化。这从两方面对培育农民的法律意识给予支持:一是市场经济打破以血缘为纽带的家族制,断绝了传统宗法习俗对人们道德观念的束缚,为人们的精神解放创设了社会条件。二是市场经济无时不把人们抛入复杂的社会交往中,
迫使人们时刻不得不考虑维护自己的权利,从而自觉提高权利意识。基于此,只要我们建立起健全、发达的市场经济体系,使其成为农村的主导性经济模式,也就具备了提高农民法律意识的社会基础。 6.增强国家法的亲和力。立法机关在指导思想上一定要树立起农民权利保护意识;在立法程序上要贯彻群众路线,让立法走向民间,走入民众;在立法技术上,必须考虑我国特别是广大农村地区薄弱的法治传统,注意国家法是否与民众的习惯心理和行为合拍。唯此,才能有效地反映农民的呼声。
总之，要消除几千年来封建意识在农民思想中的积淀,使农民树立正确的民主意识和法律意识,对农民的法律教育就不能是一次性的。法制教育要在内容更新的基础上反复进行,使农民能够适应更发达的经济条件下的法制环境。农民法律意识的提高与其自身素质、社会环境都有直接关系。在改善农民学习、运用法律知识的外在环境的同时,要不断提高农民的自身素质。在经济发展的同时,要注意将提高农民的文化素质、科学技术素质、市场意识和法律意识结合起来
——以安义县石鼻镇居民为例
随着社会主义市场经济体制的足部建立和完善，市场调节作用日益彰显。劳动力市场调节使农村剩余劳动力向城镇化转移速度不断提高。与此相反，传统市场体制仍未得到根本改革，城乡隔离模式下的许多制度扔阻碍这农村劳动力的自由流动，农民是合法权利得不到充分有效地保护。由于历史级制度为得到根本改进，有些地区农民与城镇居民的差距显著。农民是我国重要的组成部分，更是祖国的未来和民族的希望，农民只有懂得如何运用法律武器，才能在现实生活中保护自己的合法权益不受侵犯。农民法律意识的强弱，法律素质的高低，直接关系到我过民主法治建设的进程，关系到“依法治国”方略的实施。笔者与小组成员深入调查新农村建设中农民的法律意识，并和农民进行了接触，对一些关乎农民切身利益的法律知识进行普及，自己印制了一些简单的法律知识发给农民，使得一些农民能在遇到问题时能拿起法律的武器维护自己的利益。据了解，新农村建设后农民越来越知道法律的重要性，为了了解安义石鼻镇居民的法律意识特进行此次关于农民法律意识的调查，本次调查以调查问卷形式为主，非结构式访问的方式为辅，在发出的100分问卷中，回收率为76%，其中有效率为 65%，其中年龄分布比较平衡。于此可见，此次调查的结果真实可信，具有代表性和全面性。
一、我国农民法律意识的现状
随着各界坚持不懈地开展普法工作以及媒体对以案说法的报道越来越多，公民的法律意识特别是维权意识开始加强，农民也越来越注意到了法律的重要性。虽然农民法律意识的提高对新农村建设意义重大，但目前我国农民法律意识的现状却不尽人意。具体表现在以下几个方面：
第一，农民法律知识水平的匮乏。虽然经过多年的普法教育，农民的法律知识水平有了一定的提高，但是由于历史传统和社会政治、经济发展水平的制约，加上普法宣传流于形式，农民对法律知识的认知仍停留在浅层次的感性认识上，不能真正了解法律的含义，这种对法律的陌生感决定了农民在遇到问题时一般是拒法律于门外的，更倾向于用非法律方式去解决问题，情在处理问题是在某种程度上占了极大的比重。
第二，法律知识欠缺，对法律的认识程度不足。小组在安义石鼻镇调查的时候发现，很多人对一些根本的法律有所了解，比如很多人知道杀人发火是犯法，但是对无照经营等却认为不犯法，更不要说对那些涉及与经济贸易等有关的法律知识了。因此，除一些重大犯罪行为外，农民的社会行为基本上是脱离法律认知而进行的。
第三，权利意识淡薄。“民不与官斗”、“一年官司十年仇”、“吃亏是福”等传统观念深深的影响着一群人。受传统人治思想的影响，长期以来，法制在农村的着眼点都是如何加强管理，着重于法的政治统治功能，农民往往只把法律当成是制裁违法犯罪的工具，而忽视了法律保障权利的功能。权利意识淡薄，主体意识模糊，缺乏维护民主权利，利用法律手段保护自己切身利益的意识和实践活动。
不少农民在其权利受到侵害时，或不知道已受到侵害，或虽已知道，却信守，对侵害自己合法权益的行为不敢抗争，一味忍让。
第四，是法律在农村缺乏应有的权威。法治社会要求法律至上，具有最大的权威和最高的效力。然而，在我国广大农村地区，法律却没有处于至上的位置;相反，几千年来的封建人治传统已使权力至上的观念在我国农村社会打下了深深的烙印。在现实生活中，我国农村地区呈现出明显的泛权力状态。在权大还是法大的价值取向上，广大农民会毫不犹豫地选择前者，法律几乎是没有权威的。在农民的心中，政府管理了一切，在日常生活中找政府往往是解决矛盾纠纷的主要途径，远远大于寻找法律救济的比重。
第五，法律基础知识薄弱成为制约市民法律素质提高的瓶颈。当地居民掌握法律法规数量明显不足。大部分居民民对内容有大致了解的法律法规仅在10种以下，对不同类别的法律法规认知水平不均衡且带有明显的选择性。法律认知不足很大程度地影响到法律遵守，居民不遵守法律的主要原因之一是不懂法。大多数居民认为不遵守法律的原因是不懂法，尤其是在居民维权意识比较强烈的情况下，法律知识的缺乏可能会导致一些不理智行为。
二、农民法律意识淡薄的原因分析
第一，受教育程度不高，影响其法律素质的提高。由于传统和现实原因相互交织，我国农村人口文化水平普遍较低。据有关资料统计，目前我国农村劳动力的平均受教育年限为7.7年，而城市为12.2年。而在笔者的调查过程中,发现现在安义县石鼻镇在接受调查的人群中学历在高中以上的 仅为23.85% ，而大学毕业的很少。另据有关报载，目前，我国文盲绝对数高达8507万左右，而其中90%的文盲分布在农村。农民文化水平的普遍低下，必然直接影响到其学法、知法、用法的积极性和实际效果，进而影响其法律意识的提高，阻碍农村法制建设的进程。
第二，法律在农村的实施情况较差。农民法律意识的培养与农村良好的执法、守法、崇法环境密切相关。由于封建法制传统中“行政兼司法”体制的影响，农民在碰到纠纷时首先想到的是找政府，而不是找法院，这不仅使司法独立的实现困难重重，也使司法的终极权威性大打折扣。农民不相信法院，无意诉诸法律，却对用行政手段解决纠纷充满憧憬。而农村的行政执法情况又如何呢?部分基层执法人员素质低下，农村执法监督机制不健全，农村中以权代法、以势乱法、执法违法的现象还普遍存在。乡村执法者的这些形象和执法行为必然削弱法在人们心目中的地位和形象，使人们不再相信、尊重和遵守法律。
第三，农村普法工作较为薄弱。农民法律意识淡薄与政府的法制宣传教育有着直接关系。虽然已实施了四个五年普法计划，但总的来讲，我国普法宣传工作收效甚微。特别是农村，政府的普法投入不足，未能根据农村的实际情况有针对性地进行普法宣传，只是简单地发放普法法律法规选编，普法流于形式，方式方法较为单一。法制宣传中较注重法律义务、法律责任的灌输，忽视人们对法律权利的认识，注重实体法，而不重视体现法律正义的程序法等等，这势必使农民对法律产生厌倦的心理，影响其法律意识的提高。
第四，当地居民能用到的法律途径很少，当地居民的遇到问题时，很多人根本不知道能够找那些途径以获得帮助，他们(他别是年龄较大的人)遇到问题解决不了的话只能想到向政府求助。
三、解决方案
经过二十多年的改革开放，农民思想观念或多或少发生了一些改变，但这远远不足。要想把我国建设成一个富强、民主、文明的现代化法治国家必须转变农民的思想，提高他们的法律意识。让他们做一个现代农民。小组认为，可以从以下几个方面进行：
第一，积极探索农村普法教育新模式是关键我国目前的普法教育，是指政府采用多种形式进行全社会的法律宣传教育，“目的在于让全体社会成员获得法律知识，培养法律情感，确立法律信仰，”这种自上而下的普法教育模式在农村地区所取得成效低于预期值。因此，首先要从发展的视角搞清楚现阶段农民对法律的需求，这样才能避免形式主义普法，提高农民学习法律的热情和自主性，同时要加大投入，突破陈旧的普法方式，搞好法律援助，将普法的重点放到现代法治理念和民主思想的教育宣传上来，提高农民对法律的深层认识。一方面要结合农民群众文化素质较低、认知能力有限的实际情况，在法制教育中改变单一的说教方式，采取多种形式和方法，如采取以案说法、在农贸集市设立法律咨询点以及法制文艺演出等通俗易懂、生动形象、群众喜闻乐见的形式，使农民群众在寓教于乐中增强法制观念，在潜移默化中提高法律意识。这样才不至于使“送法下乡”变成简单的“送书下乡”。另一方面，要多渠道开展法制宣传教育。要充分利用宣传栏、报纸、广播、电视、网络等媒介覆盖面广、渗透力强、传播速度快的优势，进行农村普法工作。
第二，加强法制建设进程。进一步完善法律法规，要使农民都进行有效的社会参与提高他们的法律思维必须有完善规范的法律体系。政府应对村委会工作制度进行法制改革，保证村委会有效快速的进行基层工作，使更多的农民参与进来，管理自己的事务。
此外，对于农村留守的老人孩子应采取一些针对的方式。
对提高老人法律意识来说，一是开展全面性的《老年人权益保障法》宣传，宣传通过法制宣传橱窗，黑板报、法律咨询等为老年人开展法律服务，帮助老人排疑解难;二是为特殊老年人提供上门服务，工作人员对有残疾或行下不便的老人进行了一次走访，能及时满足老年人法律方面的需求;三是为老年人发放《法律服务手册》及工作人员联系卡，通过此项工作来满足老年人基本的法律需求，将有援助需求进便于及时联系;四是开展老年人法律援助专题咨询活动。开展法律援助现场咨询活动，回答了老年人关心的老年婚姻、遗产继承、赡养纠纷、分家析产、拆迁安置及遗嘱效力等方面的法律问题，消除了老年人心中心疑惑。
而对于提高儿童来法律意识来说，一是逐步将法制教育纳入教学大纲，纳入教学计划，真正做到计划、教材、课时、师资“四落实”，同时，坚持校内教育与校外教育相结合，组织生动活泼、寓教于乐的法制实践活动;二是确保课时到位。中小学要充分发挥品德课、初中思想品德课和高中思想政治课在法制教育中的主渠道作用;同时，要在相关学科教学过程中渗透法制教育内容;组织开展丰富多彩的法制教育宣传及相关的主题教育活动。中小学法制教育课时，可由省、自治区、直辖市教育行政部门结合实际情况做出安排，有条件的地方要开设法制教育专门课程;三是提高法制课教师的授课水平。要有计划、有针对性地对法制课教师进行法律知识的培训。可采取脱产进修、短期培训、专家辅导、以会代训等方式进行。“四五”普法期间，力争将所有中小学法制课老师轮训一遍。有条件的中学要引进法律专业的毕业生充实师资队伍。同时，也要重视整个教师队伍的普法教育，使广大教师在学法、守法、用法等各个方面都能为人师表。
希望能通过一系列的活动使农民的法律意识得到提高。
在中国不断与世界扩大交流，全面建设社会主义农村的今天，法律开始走进并更近的影响农民的生活，那么，农民的法律意识状态如何呢?他们的权利意识、法律保护意识和民主意识的状况又如何呢?这些都是我作为一名法学专业的大学生急切想了解的问题，于是趁着实习的机会，在我县的几个乡镇展开了此次的社会调研。
一、调查农村居民法律意识现状的目的和意图
现在，我国已进入了法制社会的时代，农村的日常生活不仅涉及到经济，还涉及到文化和伦理道德等多方面，而所有的这些都必须用法律来调整。通过对农村居民法律意识现状的社会调查，了解现今我国农村居民的法律意识状况(尽管每个地区各有差异，但也可大致了解)，意识也希望通过了解，能加强和增进农民的法律意识，使其树立正确的法律的观念，对我们的法律有正确的态度，真正做到知法、懂法、守法、用法。
二、调查对象和调查地。
调查对象分别是黎川县日峰镇、湖坊乡、潭溪乡在村生活的居民，所被调查的人员大概在18-65岁之间，文化程度在小学至本科之间，无文盲。所以，可以保证调查问卷的真实性，以及回答我访问时理解问题的能力。
三、调查的程序
此次调查主要用的是问卷调查和访问相结合的调查方法。不过仍是以调查问卷为主，访问为辅的调查方法。
四、调查问卷的基本情况
因为考虑到本次调查问卷的调查对象主要都是农村居民，文化水平参差不齐，所以，尽可能做到浅显易懂。在爸爸的帮助下，这次的调查共发问卷60份，每个村各20份，采用当场回收的方式，60份全部回收，但有4份没按要求填写，所以，最后的有效问卷为56份。
以下是我的调查问卷： 1你对法律知识了解多少? A该了解的都了解了——12.8% B.不太了解——65.3% C不了解——21.9% 2您觉得法律能维护您的切身利益吗? A能，我对法律非常有信心——10% B不能，法律越来越成为有钱人和有权人的代表和工具 ——18.3% c现在还不能，但随着社会的发展，法律会逐渐完善。 ——31.7% D.说不好——40% 3当您的合法权益受到侵犯时，您会 A利用法律的手段解决——40% B带上一群人，拳头解决——17.5% C多一事不如少一事，忍气吞声——10% D拿钱私了——32.5% 4您党得您的法律意识强吗? A很强——20% 一般——72% C. 不强——18% S您觉得法律和您的学习、工作和生活 A关系密切——55.8% B关系不大——35.82% C没关系——8.33% 6您在日常生活中，会自觉遵守法律的规定吗? A严格遵守——47.5% B大部分遵守——28.3% C有时会——14.12% 对法律规定不了解——10% 7您知道自己有哪些权利和义务吗? A知道，并且十分清楚——9% B大体知道——48.8% C我只是知道什么不犯法——26.7% 不知道， 做人靠的是良心， 别的无所谓——16.4% 8您觉得影响我国法律有效执行主要原因是
A法律本身没有足够的权威——11% B执法机关执法不严——18% C一些领导干部不守法——65% D)多数人对法律尊重不够——6% 9公交车上您刚好看到有两个小偷合伙正在从一老人 家挎包里偷东西，您会: A马上制止——4.82% B如果别人出面制止里，我也会帮忙——16.9% C做暗示提醒，引起别人或者被偷者的注意——56.7% D多一事不如少一事——22. 32% 10对于一个跟你关系特别好的朋友，向您借700块钱， 答应两个月后还，您会要求他写借条给您吗? A关系那么好，不用写——58. 6% B应当写——16. 48% C写不写都无所谓——21.8% D说不清——5.2% 根据调查问卷的结果和就一些调查问卷的内容和村民交流，回来通过一系列数据分析，大概总结出了以下几点：总的来说，法律，现代文明社会必不可少的工具，可我国是一个传统法律意识极浓的国家，在传统的法律意识里，法律的地位并不高，作用十分有限，权利意识非常淡薄。
(1)传统的习惯根深蒂固
根据调查问卷结果的分析，以及联系近年来媒体披露的大量案件，都可了解到不少人的脑子里的法律意识仍是空白的，即使自己或家人受到了严重侵害，也不知道用法律来保护自己，不去报案;也有一些像有经济往来的行为，如借款不写借条，总以为大家是熟人，是朋友，不会出问题，而一旦出了问题，又无凭无据，无法求得法律的保护;更有甚者，一些村委会的干部的法律意识也十分淡薄，公然出面去解决本村发生的刑事案件，以私了的方式解决，使得触犯刑法的犯罪分子逍遥法外。
(2)积极态度与消极态度并存
因为法律的普及逐渐深入农村，大部分村民一般都还是能肯定法律的价值的。可是，还有许多村民对相当部分的法律规范和司法机关持不信任态度，往往把自己置身于现行法律调整的对象的被动地位，不懂法也不愿主动地去了解法律，从而用合法的手段去维护自己的合法权益;还有相当一部分人对法律赋予的检举权、控告权还不甚了解。
(3)妇女的法律意识更为淡薄，且一些合法权益得不到保障 在广大农村，应该特别是在偏远的山村里，多数的妇女经济上还不能够独立，走不出家庭的圈子，也得不到社会的尊重、家庭暴力也时有发生，妇女受歧视、受虐待、受摧残的事时有发生，但她们却忍气吞声，不会拿法律的武器保护自己，来捍卫自己的合法权益。对以上现象的分析：在我国农村，大多数农民的受教育程度不高，文化知识面窄，谈不上什么系统有条理的学习法律法规，广大农民获得的法律方面的信息量非常少。所以，法律在广大农民的头脑中所占的位置自然是十分淡薄，甚至是触犯刑事的行凶、抢劫、盗窃等严重侵害国家集体利益和公民的生命财产的犯罪，行为人也并非无知到杀人是否偿命，犯罪是否坐牢的愚昧地步，但是他们仍然铤而走险，这纯粹就是，法律意识的问题了。虽然，犯罪的原因十分复杂，但犯法的自然是法律意识不高，但很多懂法的也依旧如此。在农村里，一些普法教育单单靠形式化、表面化、张贴标语、悬挂横幅、散发些传单，而这些根本就解决不了实际问题，也不可能从根本上提高农民的法律意识。我觉得针对以上的现象，可以尝试从以下几个方面入手，以此来提高广大农村居民的法律意识：
1、营造一个大家都积极参与的学法守法的舆论氛围
现在的传媒的力量是巨大的。各类传媒应该要加大法律的宣传力度其。通过电视、电影或是其他的文艺作品以直观的方式入手，来吸引村民的注意力。在这个方面，宣传机构、普法机构应担负起自己的责任。
2、应让有关部门编写出通俗易懂的普法宣传教材
广大的农村居民的文化水平都偏低，像枯燥的法学理论肯定不适应他们，所以要编写出适合广大农民的法律学习资料。在我们的农村里，各类案件时有发生，法律宣传的素材应该并不缺乏，只是说没有下大力气、下功夫去收集整理他们。编写宣传材料，最好是法律条文结合实际案例、真人真事的案例。多拍摄农村生产生活与法律相关的短片电视剧，贴近他们的日常生活，这样的教育才能收到更好的效果。
3、建立一支专业的普法队伍
首先，这支队伍应该要具备一定的法律专业水平，熟悉基本的法学理论。同时，他们也应该要熟悉农村、农民的日常生活，知道农村在法律上的空白是什么，农民经常发生的纠纷是什么。只有这样，才能更好的、有针对性地对症下药、因人施教。在每逢普法的宣传日，搞好法律咨询活动，散发宣传资料。普法队伍得长期做好这项工作，才能促进农村居民法律意识的提高。
4、有关部门在普法教育，上还应适当投入
因为像编写教材、发行书籍，建立专业的普法队伍、定期下乡，所有的这些都是需要资金支持的。而且，我国的农村地域广阔、条件也是千差万别的。首先，在村委会里，就应该设立专项资金，订一些相关书籍、报刊杂志，一来可以供村干部学习，起模范带头作用;二来形成一个良好的学法氛围。其次，还可以用村里的传统办法，比如办壁报，做一些宣传的栏，把最新的法律信息及时传递给农民。
5、一些领导机关、司法机关应做好表率工作
因为目前，一些有法不依、执法不严、违法不究的现象屡见不鲜;一些触目惊心的违法现象在报刊、电视，特别是广大农民的合法权益得不到保护的时候，他们就会产生一种误解，对法律权威性的误解。所以，领导机关、执法机关应该要以自己的实际行为为广大的农村居民做出表率!通过这次实地的社会调研，让我从中学习了很多。也要特别的感谢我的父亲，是他，教会我怎样去分析调查问卷的数据。也是通过这次的社会调研，我从中了解到了作为一名法学专业的在读本科生的努力方向：那就是决不能仅仅拘泥于书本的知识，更要把从书本学到的知识运用到实际的生活当中去。
通过这次关于农村居民的法律意识现状的调研， 也让我深刻认识到提高农民法律意识的重要性和紧迫性，但我坚信，通过各方的共同努力，法律之花一定会在广大农村结出累累硕果的!
一、调查时间：2012年7月10日至8月25日
二、调查地点：大坝乡沙庙村二队
三：调查对象：大坝乡沙庙村经常外出打工的农民
四、调查目的：了解农民工获取法律知识及法律援助的途径，了解农民工法制宣传教育工作中存在的问题，提出相应的解决措施。
五、调查方式：采用收集材料、电话、面谈等方式进行调查。
前言：农民工是我国社会转型过程中的必然产物，大量进城务工的农民成为缩小城乡差别，促进城乡统筹发展的一支重要的生力军。农民工的合法权益不同程度地受到侵犯，其主要原因是农民工法律素质较低，不懂得运用法律武器维护自身的合法权益。针对这一问题，我在2012年7月10日至8月25日，在大坝乡沙庙村的农民工中进行了一次深入的调查。这份调查涉及到该村200人，年龄涵盖18岁至55岁之间，有效答卷143份。
通过调查了解到，外出的农民工在外主要从事建筑业、餐饮服务、批发零售、车辆修理、工厂干临时工等行业。
一、农民工获取法律知识及法律援助的途径
调查显示，电视、广播、报刊、杂志这些传统媒体是农民工获取法律知识的主要途径和手段，占到了被调查人数的54.64%;通过法制宣传橱窗获取法律知
识的农民工占到了总数的25.24%;以互联网为载体获得法律知识的农民工只占到了总数的1.6%。
在有效解决法律问题途径这一问题上，有66.51%的人选择了依法解决，另外还有9.57%的人选择了上访，这说明大部分农民工有通过法律手段保护自身利益的意识，而少部分把上访作为解决问题的途径，这也符合当前的社会实际。
在农民工是否了解法律援助具体条件的问题上，有84.07%的人选择了了解一些。有85.64%的被调查者认为，当他们需要法律帮助时很方便或比较方便。
二、农民工法制宣传教育工作中存在的问题
1、农民工分布较广、流动性大、居住分散、难以集中，这些特性给农民工的法制宣传教育工作带来了一定难度，特别是外出农民工的法制宣传教育比较薄弱，存在不少盲点。
2、对农民工的法制宣传教育没有形成制度化和规范化。
3、由于缺乏有效的经费保障，宣传教育活动的开展受到限制，宣传形式单一，特别是对外出农民工的法制宣传教育没有更好的办法，这应该是今后法制宣传工作的一个重点。
4、个别单位和部门领导重视程度不够，没有把农民工的法制宣传教育工作摆在重要位置，也没有将其列入普法计划，致使此项工作开展的力度不大。5、工作发展不平衡，部分用工单位对在农民工中开展法制宣传教育工作认识不足，目前宣传工作主要集中在建筑工地、较大的工厂等农民工较集中的企业，分散的个体商业、服务业、私营企业的法制宣传工作比较薄弱。
三、当前亟需法律帮助的农民工群体及通过法律手段解决的问题
调查中，62.44%的被调查者认为建筑工地农民工最需要接受法律帮助，在外经商人员占23.08%，这说明建筑工地农民工人员集中，有共性问题，最需要得到法律帮助。
在农民工最需要解决的法律问题上，有43.72%的人认为是拖欠工资问题，另有24.02%及21.26%的人认为是劳动时间过长和用工单位待遇过低。
四、相应的解决措施
1.建立健全领导机制，推动农民工法制宣传教育工作制度化。建议建立各职能部门组成农民工法制宣传领导小组，形成例会制度，积极开展调查研究，把握农民工法制宣传教育工作中出现的新问题、新情况。以引导农民工法制教育适应形势的变化和发展。共同推进农民工法制宣传教育工作。
2、将宣传教育与法治实践活动相结合，发挥媒体作用。一是普法部门要联合相关单位定期开展“送法进企业”、“送法进乡村”等活动，适时组织普法讲师团巡回演讲;二是整合社会资源，发挥法律专业人士、法律志愿者的作用，鼓励法律工作者在承接农民工法律服务时有针对性地开展法制宣传，倡导律师事务所自主为农民工举办各类法制讲座;三是充分发挥调解组织及法律援助机构的作用，将人民调解与法律援助、法律服务相结合，及时调处农民工因工伤、劳资、人身伤害等引发的各类矛盾，为困难群众提供法律援助，维护其合法权益;四是组织农民工参与法律知识竞赛、征文比赛、法制文艺汇演等活动;五是及时总结推广农民工法制宣传教育典型经验，表彰先进，带动后进，确保法制宣传教育工作在农民工之中扎实、有成效地开展。
4、抓好企业主和经营管理人员的法制教育。企业主是企业发展、运营的决策者，抓好这部分人的法制教育，树立起法治理念，也就抓住了农民工法制宣传教育工作的关键。因此要重点加强企业主和经营管理人员的法制教育，使他们理解贯彻依法治国方略的重要意义，努力掌握宪法、基本法律以及规范市场经济的法律法规，进一步增强依法经营、依法管理的观念，达到依法治企，诚信经营，维护农民工合法权益、维护社会治安和市场经济秩序的目的。在普法内容上，要选择一些实用并与企业生产、经营、管理、金融、税收、劳动社保等相关的法律;加强对企业主的法制宣传工作，积极引导企业主遵纪守法、依法决策、依法经营。
5、进一步抓好农民工的法制宣传教育。按照属地管理“谁主管谁负责”、“谁聘用谁负责”的原则，将农民工的法制宣传教育融入社会治安、劳动用工、计划生育、卫生管理于一体的管理责任制，将责任落实到相关的部门和相应的用工单位中。在教育内容上，选择与其工作生活相关，以及维护保障公民合法权益方面的法律法规和诉讼法基本知识;劳动部门在用工单位招聘人员时要把好就业前的培训关，在岗前培训时组织学习《劳动法》、《安全生产法》等法律法规。用工单位也要将法律学习融入各项业务培训活动中，如经营培训、管理培训、市场培训、使农民工在接受业务培训过程中接受法律知识，使农民工掌握与自身工作、生活密切相关的法律知识，知晓解决法律问题、寻求法律帮助的渠道和方法。满足农民工的学法需求。同时，做好农民工的维权工作，维护他们的合法权益。在调查中发现，农民工的法律水平与社会平均水平的差距比较大。在以后的工作中，应定期举办“法律进工地”活动，宣传与其切身利益密切相关的法律知识，使普法教育经常化。建立工地民调组织，积极引导农民工依法维权，理性表达利益诉求。加大法律知识覆盖面，在劳动法、民事法律法规等传统内容上加大与农民工工作、生活更加贴近的相关法律、法规的宣传。
在用工单位劳动时间过长及待遇过低等问题上，在以后的工作中加强对农民工合法讨要拖欠工资的宣传教育之外，还要加大对用工单位的宣传教育，提高用工单位依法维护农民工合法权益的自觉性。
通过对此次农民工的法律知识的调查，参看调查数据，我认为整个情况暂不严重，在确保农民工就业与增收不受影响，促进现代农业和打工经济的发展的同时，加快新农村建设。同时这是我们在深入学习实践科学发展观过程中遇到的新的突出问题，我们要以科学发展观为指导，以人为本，统筹兼顾，稳妥解决，促进我县的经济、社会持续较快发展。
一、调查背景及路径
“中国的问题仍然主要是农村问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。”[1](P7)基于此，我们受中国法律与发展咨询公司和美国乔治•华盛顿大学的资助，于2005年4月20日赴湖北省宜城市开展了为期三个月的农村法律援助项目。我们本着面向农村、服务农民的精神，以法律服务为中心，相继开展了普法宣传、法律咨询、纠纷调解、代写文书等活动，并于期间开展了关于农村法律服务的社会调查，从中掌握了许多第一手资料。
与其它调查报告不同的是，本报告在分析角度上摒弃了以农村法律服务所为窗口的传统做法。其它类似报告均以法律服务所为中心，分析其在整个基层法律服务体系中的角色定位和功能作用。通过考察法律服务所与法庭、派出所、司法所、乡(镇)政府、律师事务所等的相互关系，从而得出有关基层法律服务所的一些理论认识。其目的在于为法律服务所的设置、业务范围、区域划分等提供理论依据。因此，这些报告都忽视了对农民实际法律需求的考察。然而，法学是一门应用科学，既为“应用”就应当首先搞清楚农民的实际需求到底是什么，然后才能根据现实需求去判断各服务单位的角色定位和功能作用是否适格。所以，本报告紧紧抓住“农民到底需要什么”这一中心命题，通过考察农民在实际生活中是否与法律密切相联、与哪些法律密切相联、如何解决具体法律问题等，分析现有基层法律服务体系及纠纷解决机制的优缺点，进而阐述学生志愿者参与农村法律服务的必要性和可能性，并提出相关的具体建议。这是本报告的最终分析路径。
二、调查方法
本次法律援助的最大特点是，在整个项目期间都是学生独立自主地开展活动。当地政府、法庭等均未参与其中，司法所和法律服务所也仅仅只是提供一些便利条件而已。由于调查者非官方、非权威身份，在考察中很难收集到一些政府、法庭的内部文件和数据，因为“以中国国情，获得被调查者的信息，常常需要借助一定程度的私人关系。”[2]尽管这在一定程度上影响了我们的分析，但由于政府机关总结报告本身的真实性值得怀疑，且本报告的观察重点在于农民的现实需求，因此上述影响并没有想象中那么大。同时，由于我们与司法所和法律服务所接触较为频繁，通过他们偶尔也能看到政府机关的某些文件和报告，这或多或少弥补了上述遗憾。
个别访谈，是我们最重要的调查方法。我们对访谈对象的选取分为三个部分。一是农民群众，包括接受过法律服务和未接受过法律服务两类。这种分类十分必要，一方面前者对基层法律服务有着最直接的感受，他们的看法和意见直接反映了基层法律服务的现状。另一方面后者在农村占绝大多数，更具代表性。这对我们了解农村法律服务的真实面貌同样具有十分重要的意义。必须指出的是，未接受法律服务并不意味着他们没有遇到法律纠纷，是何种原因使他们与法律服务擦肩而过?追寻其中的原因，显然具有十分重要的理论和现实意义。第二部分访谈对象是法律服务所的法律工作者。主要是了解法律服务所之现状，以及在满足农村法律需求方面所发挥的作用。与对农民的访谈不同的是，这部分访谈大多不是以正式方式进行的，往往是在闲聊甚至是吃饭时获得我们想要的信息。这些信息同样具有相当的可信度。最后一部分是司法所和部分当地政府官员。主要了解政府机关在解决农村各类纠纷中的作用。
问卷调查，是我们了解基层法律服务现状的另一重要手段。有专家认为，在中国的调查，必须正视被调查者文化素质不高，缺乏社会调查常识的现实，尽是少用书面调查方式。[3]。然而我们认为，这是对基层群众的固有偏见。事实上，我们所接触到的农民大多具有中等以上文化程度，也接触过许多外部信息，对我们并没有表现出敬而远之的态度。尽管有些农民，特别是五十岁以上的，一开始对调查充满疑虑，但经我们反复解释，多数人最终都能接受调查。
实地考察。这里所指实地考察，不仅指参观相关部门和单位的物质设备、办公条件、言谈举指等，也包括我们亲身参与的普法宣传、纠纷调解等实践活动。这些实践活动使们摆脱了单纯以一个旁观者身份分析问题的局限，更以自己的亲身体会增加了报告的真实性。
三、基层农民的现实法律需求
“中国是一个农业在国，十三亿人中就有九亿是农民，可是很久以来，农民在农村中的生存状态研究如何，绝大多数城市人并不清楚。”[4](P1)现在社会上有各式各样的法律援助活动，针对农民的送法下乡也在一定范围内蓬勃开展。然而正是一个“送”字，真实地表达出一种强烈的信号：活动者一开始就是以施舍者的面貌出现在广大农民面前，他们没有深入了解农民的现实需要，仅仅只是单方面将自己的专业知识“送”给农民。虽然不可否认活动者良好的主观愿望，但要做出一份理性的、具有一般抽象性的调查报告，显然是不够的。
农民到底需要什么?这是一个非常复杂而宏大的问题。如果以发散式的路径进行分析，似乎很难从中理出脉络。因此我们采取了逻辑化的分析模式，即首先考察农民与法律的密切程度，其次看农民与哪些法律密切相关，再看农民法律纠纷的方式是什么，通过这样一种由表及里、由浅入深的分析模式，最终可以相对完整全面地了解农民的实际需求。
那么法律与农民日常生活联系密切吗?在120份调查问卷中，有72份回答“很有关系”，约占60%;回答“有一点关系”的24份，约占20%;回答“没有关系”的24份，约占20%。前两项合计80%。这表明，农民的法律意识普遍提高，一改过去法律虚无主义观，认为法律与自己的日常生活越来越紧密地联系在一起。那种日出而耕、日落而息，平平静静与世无争的生活哲学已经悄悄发生变化。这得到了问卷中另一问题的印证。当被问到“你是否需要法律服务”时，回答“很需要”的72份，占60%;回答“无所谓”的36份，占30%;完全不需要的只有12份，占10%。
问卷调查的结果让我们倍感欣慰。但是，由于被调查者面对问卷调查或多或少地表现出一种理想主义色彩，据此做出相应结论不免会有偏离实际的危险。因此，我们在进行问卷调查的同时，也深入村庄进行了实地走访。而走访结果恰恰证明了上述忧虑。在与农民的交谈中，我们强烈地感受到，一方面农民具有相当的“理论水平”和法律认知度，他们绝大多数高屋建瓴地认为，法律与每个人息息相关。它无处不在、无时不有，人人都处在法律的包围之中。但另一方面，当被问到实际生活中都有哪些具体涉法问题时，大多数都回答说其实也没有什么实际问题，基本上还是与世无争，过着恬然自得的生活。在一个村治保主任那里我们得知，该村一年也就发生17起村民纠纷，这与该村庞大的人口基数比起来是微不足道的。而当被问到周围都有哪些常见纠纷时，甚至有一部分人的回答竟是“不清楚”“不知道”“不好说”等。可见，一涉及到具体生活，法律与农民又相距甚远。
令人尴尬的局面出现了，我们到底如何解释上述差异?我们认为，随着中央和地方在法制宣传上的投入越来越大，特别是各类法制电视节目的播出，依法办事作为一种意识已经潜移默化地植入农民的大脑。农民对于法律已不再像从前那样陌生。权利、义务等时髦名词已耳闻能详，维权观念日渐浓厚。然而农民这种法律认知度的提高，更多的依赖于外部力量的推动。各种普法教育、电视宣传，就像一部鼓风机，将各种法律观念强行吹进农民的大脑。农民仿佛一夜之间明白了法律的意义。农民正是这样被动地改变着自己的法律观念。经典著作中的“社会存在决定社会意识”在这里并没有得到直接体现。“‘法根源于一定的经济基础’，这是马克思主义关于经济基础与上层建筑关系原理在法学领域的科学应用。”[5](P46)当外来因素日益改变农民思维的时候，内在的根本性的经济因素却并没有显示其主导力量。虽然从官方数字上看，农村的社会经济结构发生了重大变化，虽然本项目选择宜城的重要理由之一，就是“该地农民尽管还谈不上富裕，但由于物产较为丰富而使商品经济有所发展，从而产生了较多的得到法律服务的需求。”[6]但是，当我们走进宜城村庄亲身体验农村实际时，上述理由就不免显得过于主观了。我们所到之处(不包括靠近乡镇中心的少数村庄)，基本上没能看到商品经济的痕迹。在稍大一点的村庄还可以找到一两家小卖部，三两个闲来无事的村民聚在门前闲聊。而小一点的村庄，则从头到尾就看不到几个人。即使在白天，也基本上是家家关门闭户。为了尽可能保证分析的客观性，我们刻意沿王万公路一路走访。在我们的概念里，沿途村庄有交通、人流上的便利，其商品经济应该比较发达。路旁各式各样的酒楼、饭庄也是我们做出此种推断的佐证。然而走访结果不容乐观。所谓酒楼、饭庄，不过是农民在自家民宅里随便挂个牌子而已，没有营业执照、没有专业设备，有的甚至连菜单都没有。“门可罗雀”本是形容宾客稀少，但对这些酒楼、饭庄来说，能够罗到一只雀就已实属不易了。有位村民则直接告诉我们：“我的生意压根儿就是等着一两个过路的外地人狠狠杀他们一顿。”我们走访的村庄还有一个共同特点，就是村级经济一个没有，至于农业产业化更是闻所未闻。如果要说有什么商品经济的话，那么农民将剩余的粮食沿途贩卖以及购买必要的生活用品或许可以算作其中。由此可见，宜城农村商品经济远没有书面文字描绘得那么发达。而商品经济的不发达，必然造成法律与农民事实上的隔阂。
一方面是观念上法律认知度的提高，另一方面是实际生活中与法律相距甚远，农民真的不需要法律了吗?我们认为并非如此。任何事物都有一个发展过程。商品经济的发展也是如此。虽然实地调查的结果有些悲观，但经济发展不可能一促而就。事实上，在各乡镇中心及其周边地区，商品交易已有相当程度的发展。在这些地方，商品交易市场已有一定规模，人人流量也比较大。在实地参观过程中，我们甚至还看到一家某名牌家电的专卖场。商品经济已经在这些地区开始萌芽。而中央一号文件的出台，无疑将使广大农村进入发展的快轨道。尽管现在尚不尽如人意，但农村商品经济的发展是必然趋势。商品经济越发达，人与人的交往和磨擦越频繁，这时人们的法律需求就越迫切。加上外部力量的推波助澜，农民与法律的联系不是越来越疏远，而是越来越紧密。各乡镇人民法庭受案量的稳步攀升，就很好地说明了这一点。
(二)那么在现实生活中，农民都有哪些常见纠纷呢?从调查问卷来看，刑事案件为数不多，行政案件基本没有，主要是民商经济类纠纷，尤以民事纠纷为最。其中土地纠纷反映最为强烈，约占40%。这是因为土地乃最重要的生产资料，在农民所有生产要素中居于至高无上的地位。特别是在农村社保制度还很不完善的情况下，土地还承担着社会保障的职能。这些都使土地纠纷成为农村最常见也是最严重的纠纷。如果说第一轮土地承包经营期届满前，这些问题还有所掩盖的话，那么当农村土地开始二轮延包、工业开始反哺农业、中央开始发放种田补贴时，所有矛盾一下子全部浮现出来。乡(镇)政府开始扮演起灭火队员的角色，并大有顾此失彼之势。
让我们深感意外的是，合同纠纷居然被认为是仅次于土地纠纷的第二大纠纷。这与上述有关农村商品经济的分析显得格格不入。但当我们追问合同纠纷的具体内容时才知道，农民所说合同纠纷，多指农资产品质量纠纷，偶尔有少量的借款纠纷。在以农业为主的地区，农资显然是除土地之外最重要的生产资料。但受时下市场环境的影响，假冒伪劣产品层出不穷，在这种情况下，“合同纠纷”日益增多也不足为奇。
劳务纠纷和赡养纠纷也是反映较多的纠纷类型。劳务纠纷的出现，与农村社会结构的变迁有关。“农业生产回报率低和城市就业相对较高的现金收入，以及农村人多地少的矛盾冲突，使得农民工成为我国经济发展中一支独特的生力军┄┄随着城乡这种比较利益的对比越来越明显，以及农村耕地的逐年减少，农村劳动力向城市转移成为不可逆转的发展趋势。”[7](P14)在宜城近十年来，农村青壮年外出打工渐成气候。有的村庄几乎全部都是老弱病残。外出务工人员越来越多，欠薪、拖薪以及种种侵害农民工权益的行为，都不可避免地成为农民关注的对象。通过法律手段维护农民工合法权益，成为农村的迫切需求。
赡养在农村历来是一个比较突出的问题。“长期以来，家庭养老是我国农村最主要的老年保障方式┄┄目前农村家庭养老约占养老保障的92%以上┄┄随着农村人口老龄化和家庭结构小型化，传统的养老保障方式面临沉重的压力。近年农村老人在经济供养、代际赡养、居住、医疗问题方面，纠纷频繁甚至诉诸法院的现象，折射出农村养老问题的发展。”[8](P163)很多老年人晚年境遇十分凄惨。子女可以对孩子百般宠爱，但对父母却到了近乎苛刻的地步。“衣不遮体、食不裹腹”虽然有些夸张和片面，但也绝非耸人听闻。在我们参与调解的一起赡养纠纷中，老人不断向我们发出“上辈子到底作了什么孽”的追问，这让我们无言以对。
此外，从调查问卷来看，侵权、婚姻、继承也占一定比例，但为数不多。让我们感到不解的是，调查问卷上婚姻纠纷仅占6%，然而宜城各乡镇人民法庭审理的案件中，40-50%却为婚姻案件。我们接到的法律咨询中，婚姻也占了相当比重。我们认为之所以出现这种反差，可能与婚姻涉及隐私，被调查对象多不愿谈论有关。
法律并不总与纠纷相伴相随。我们特别想知道，农民在诸如签订合同、入退伙、抵押贷款、购房等非纠纷类事务中，是否存在法律需求。多数农民回答说，平时这类事务较少，即使有自己看着办也就可以了。这也反映在法律服务所的业务构成上。据我们了解，法律服务所的业务主要就是调解纠纷和代理诉讼，非诉业务基本没有。但农民同时也表达出另一愿望，即：如果这些事务有免费服务的话，还是更愿意请专业人士帮忙。显然，非纠纷类法律服务并非真的没有市场，而是农民普遍认为，尽管在签订合同、入退伙、抵押贷款、购房等事务中可能存在风险，但这种风险毕竟是不确定的，花上一笔钱请专业人士帮忙规避可能出现也可能不出现的风险，有些不划算。相比之下，当出现现实纠纷时，再请法律工作者(律师)，这笔钱就花得实在多了。由此可见，农民在法律上的小农意识仍然比较严重。
(三)那么当农民出现纠纷时，都以何种方式解决呢?在问卷调查中，选择“找村干部调解”的共55份，约占46%，位居榜首。这充分说明，具有民间威望的村干部比一脸严肃的法官，更容易被农民接受。这与城市的陌生人社会不同。在城市，人们之间既不认识，也不相互依赖。一旦发生纠纷，打官司成为首选。官司结束后，各人又回到各自独立的生活空间，不必担心官司会改变自己的生活状态。但在农村，人们之间的依存关系明显大于城市。一个村庄就是一个社会。亲戚关系、朋友关系、邻里关系共同构成一个关系网。村民长期甚至一辈子都生活在这个关系网中。人们不仅影响着他人，也被他人影响。因此发生纠纷的当事人不可能像城里人那样在法庭上“潇洒走一回”，因为官司之后他们还要生活在这个小社会里。更重要的是，这种小社会本身有它自己的一套行为规范。这种规范虽然不是法律，但在熟人社会里，它并不比法律差多少。“传统的风俗习惯都有其类似法律的明确规则，它在有关的社会圈子中为大家所认可和支持，因此运作起来不成问题。而国家试图制订的一些只有规条意义的‘与世界接轨’的法律，很可能是外在于人的具体生活世界的。”[9](P7-8)这样，深谙其道的村干部就立刻显示出优越性，法官只好退居次位。
寻求乡(镇)政府的居中裁决，也是农民的重要选择之一。这是因为在中国，行政力量向来居于中心地位。不论在体制设计上，立法、司法如何如何制约行政，但在实际生活中行政力量的强大和无孔不入，恐怕是前者永远无法比拟的。因此，行政介入的立竿见影与司法救济的漫漫长路相比，更受农民欢迎。
派出所系治安管理机构，但有时也应农民的请示处理一些民事纠纷。在过去，由于派出所在乡村社会中的权威性，有问题找派出所一度成为农民的首选。但近年来，公安部门不断进行内部整顿，以及司法体制改革不断深入，派出所介入民事纠纷的现象已逐步减少。从问卷调查来看，选择“找派出所”的仅占8%。
选择打官司的比例高达30%，仅次于“找村干部”。然而必须指出的是，绝大多数农民选择打官司是以“其它方式解决不了”为前提的。在120份调查问卷中，直接选择打官司的仅11份。而在“你是否打过官司”一栏中，选择“是”的仅占25%，75%的农民没打过官司。可见，将问题直接诉诸法院无论如何都不能算上策。
书斋里的苦思冥想，永远无法跟上实际生活的步伐。我们在实地调查中发现，利用宗族力量居然也是农民解决纠纷的方式之一。一个村庄往往由一两个大姓和若干个小姓人家组成。“由于历史、社会、文化的原因，许多大姓与大姓、小姓与小姓、大姓与小姓之间形成一定经济往来的、婚姻关系错错综复杂的村庄共同体。”[10](P265)大姓村民之间一般都有或近或远的亲威关系，他们在无形中形成一股力量，影响着村里的大小事务。“虽然村干部在处理全村性的事务尤其是政务时，包括宗族在内的各种非正式组织一般是不会插手干预的┄┄但实际上，宗族背景已成为影响村干部工作方式和权限的重要因素┄┄宗族背景强弱的因素影响到村干部的发言权和决策权，相对而言，来自大姓大房的村干部尽管不一定是主要干部，但有着更大的发言权，来自小族小房的村干部总会自觉地规避或忍让。”[11](P278-279)当同姓村民发生纠纷时，氏族内德高望重的老者就责无旁待地充当起调解人。当本姓村民与外姓村民发生纠纷时，外姓村民往往迫于大姓人家的无形压力，采取息事宁人的态度。有位老太太则告诉我们：“不忍又能怎么样呢，你仍旧是你，你仍旧是小姓，你仍然要在这个村子里生活下去!”
四、现有法律服务体系评价
村干部的调解，是化解社会矛盾的第一道屏障。既然有近一半农民把村干部调解作为首选，就充分说明了其不可替代的作用。但村干部调解的最大缺陷，就是其政策水平和法律水平的低下，无法提供专业的分析意见和解决方案。其调解依据首先是情，其次是理，最后才是法。这与现代法治社会的“法、理、情”模式正好相反。由于其方案的不专业，给再度纠纷埋下隐患。这反而会造成社会的不稳定。
乡(镇)政府是否可以挑起大梁?我们对此不得不给出否定性评价。虽然现在乡(镇)政府有相当精力花在解决农民纠纷上，但随着政府职能改革的进一步加快，“小政府、大社会”模式的最终确立，政府直接介入农村纠纷的做法将被逐渐摒弃。另外，由于农村税费改革，乡级财政发生困难，加上乡镇合并和机构精减，乡(镇)政府无钱无人也无力顾及越来越多的农村纠纷。同时，与村干部一样，乡(镇)政府工作人员的法律知识同样匮乏。在民事领域更是如此。因此乡(镇)政府不可能给农民提供更多更优质的法律服务。
派出所和人民法庭这两个官方法制机构同样无法满足农民的需要。关于派出所，上文已有分析，这里不再赘述。人民法庭作为审判机构，能够给农民提供的法律服务除了审判，就是有限的法律咨询。而审判与其说是为农民服务，还不如说是履行自身职责。至于常常见诸报端的法院主动上门服务，早已招致学者们的一致讨伐。随着司法消极性和中立理念的深入，这种现象将退出历史舞台。法院针对农民的法律服务十分有限。
法律服务所在农村法律服务体系中扮演着重要角色。虽然从体制意义上讲，司法所在普法宣传、法律援助等方面，应当起到中坚作用。但实际情况却是，绝大多数司法所都是“一人所”，而且这些行政或公益性职能都没有专项经费支持。因此司法所的实际作用十分有限。相反，作为社会中介机构的法律服务所却扛起了大旗。不论是人民调解、普法宣传，还是法律援助，几乎都有法律服务所的身影。甚至本应挂靠司法所的法律援助站，干脆就直接挂在法律服务所的门上。因此我们看到一个有趣的现象，尽管司法所与法律服务所仅一墙之隔，但找法律服务所的人远多于打司法所的。在涉及诉讼的案件中，法律服务所的地位更是不可动摇。一方面律师事务所远离乡村，另一方面农村知法懂法的人寥寥无几。这时既有专业背景，又扎根农村的法律工作者就理所当然地成为当事人的眼中宝。所以在实地考察中我们看到，虽然乡镇法律服务所的办公条件差强人意，但其业务量相对而言还是比较可观的。
但是，这并不表明法律服务所就能完全满足市场需求。事实上，法律工作者与律师、法律服务所与律师事务所的差距还是客观存在的。“由于全国范围内缺乏统一的任职资格考试，导致整体队伍素质不高┄┄甚至没有多少文化，对法律知识知之甚少的人，也进入了法律服务的队伍。”[12]与通过国家统一司法考试的律师相比，法律工作者在个人综合素质上确实存在差距。我们特意设计了一道问题：如果你打官司，在律师和法律工作者之间你会选择谁?为了尽量减少因为概念错位而导致的信息失真，我们给每一位被调查者详细地解释了一番什么是律师、什么是法律工作者。调查结果显示，70%的农民会选择律师，只有20%的农民选择法律工作者。原本在我们看来，价格会成为农民做出选择的重要因素。然而访谈中得到的信息却是，只要能赢官司花多少钱都无所谓。显然，在农民心中法律工作者不是最理想的选择，更为专业的律师才是他们的首选。除此之外，更为严重的是，法律服务所的内部机制还远未达到律师事务所那样相对完善的地步。大多数法律服务所都只是一张皮，为了凑够最低注册人数，三四个法律工作者貌合神离地走到一起。但在具体工作中，则完全各自为政、独立核算。我们在宜城某镇的一个月里，有的法律工作者压根儿就没出现过。当事人不是与法律服务所签订合同，而是与法律工作者个人签订，个人与所里几乎没有约束机制。当当事人与法律工作者就法律服务发生纠纷时，法律服务所勿须以自己的资产承担责任，这与律师事务所相差甚远。而这种涣散的内部机制，最终将影响当事人的利益。
最后要指出的是，利用宗族力量解决村民纠纷，是一种十分落后的方式，可能带来严重后果。因为“它以族老政治为中心，族老、族贤等‘族精英’过多介入村民事务，将大大削蚀正式组织的权威。在一些地区宗族权力已实际上成为与国家的行政、司法权力平行的一种私人性质的权力。”[13](P282-284)宗族力量一旦发生扭曲和嬗变，就极有可能走上黑恶势力的道路。因此政府对于宗族力量向来都持不鼓励态度。随着国家权威向农村的渗透和司法环境不断改善，此种纠纷解决方式终将走入历史尘埃。
五、学生志愿者农村法律援助的分析与建议
(一)必要性和可能性。由以上分析可以看出，农村基层法律服务体系虽然在一定程度上解决了部分问题，但由于人员素质、服务经费、组织体制等种种限制，还无法满足农民的需要。而农村商品经济的萌芽、成长与发展，又必然会带来越来越多的法律问题，于是需求与供给之间就产生了矛盾。当城市特别是中等以上城市的法律服务体系日臻完善时，农村却面临着成为法律洼地的危险。这就必然要求有其它某种法律服务力量的介入，以填补空缺。另一方面，法学是一门应用科学，法学的魅力不在理论，而在于实践;不在书斋，而在于社会。法学院校也确实需要借助某种平台，将学生推入到火热的实践中去，培养学生的实际操作能力。因此，当两种需求不谋而合时，学生志愿者进行农村法律援助就拥有了广阔的空间。
此外，学生志愿者的公益性，也是农村法律援助活动可行性的重要因素。不得不承认的是，在城乡二元结构还未完全打破、农村商品经济刚刚萌芽的情况下，农民并不像某些官方数字描绘的那样富裕。“从1997年到2003年这7年时间中，农民的人均收入每年平均增长4%┄┄但是城镇居民的收入却每年增长8%。”[14](P15-16)城乡居民之间的收入差距不断扩大。“在城市，居民们开始纷纷购买汽车，而农村不少农民却重点煤油灯;在城市，有保障的市民们囤积药品，而农村不少农民辛苦一辈子却有病不能医┄┄有良知的农村基层干部们说：农民真苦，农村真穷。”[15](P207)“原来存留在我们印象中的那一幅幅乡间风俗画，不过都是遥远而虚幻的田园牧歌，或者说，是过贯了都市浮躁生活的城里人对乡间的一种向往。”[16](P1)因此，经济因素成为农民解决纠纷时不得不考虑甚至是首先考虑的问题。当涉及诉讼时则更为明显。尽管在调查过程中，很多农民表达过“只要能赢官司，花多少钱都无所谓”的倾向。但我们认为，这与其说是农民的理智选择，还不如说是一种感性宣泄。农民在非诉法律事务上的小农意识就是最好的说明。因此，学生志愿者的义务法律服务无疑会受到农民的欢迎。在我们的调查问卷中，对志愿者持欢迎态度的达90%，认为无所谓的仅占10%，没有表示不欢迎的。事实上，志愿者的公益性也是我们在宜城广受赞誉的重要原因。
(二)组成人员。学生者的范围或者说条件是否应受一定限制?就我们所了解的情况看，在全国现有类似活动中，基本上没有什么硬性要求，无非就是责任心强、能吃苦耐劳。因此有些本科的学生也参与进来。我们认为，这种做法应该坚决摒弃。因为既然是“援助”，就应当以解决农民实际需要为目标。从上文调查分析来看，农民对于法律的需求主要就是解决纠纷、化解社会矛盾，其中尤以民事纠纷为主。而不论是调解还是诉讼，都需要援助者具备相当的专业法律知识。如果说，本科学生尚可在法制宣传方面做些工作的话，那么在调解纠纷、代理诉讼上就力不能及了。因为整个本科阶段，学生都处于打基础、学常识的状态。很难说一个在校本科生的专业知识，能够达到直接处理实际问题的地步。更重要的是，如果让一个在校本科生花费数月时间进行法律援助，不仅无法满足农民需要，而且还会影响其自身的学习，可谓得不偿失。所以我们认为，人员配置上应限定为研究生为宜。这是因为，一则研究生经过本科学习，大多已具备扎实的基本功底。二则研究生以自学为主，有大量可供支配的自由时间。他们进行法律援助，不仅不会影响自身学习，反而能够获得大量一手资料，为科学研究积累素材。由于农村纠纷绝大多数为民事纠纷，因此在专业划分上宜以民商经济法为主，刑法、诉讼法、行政法等相关专业为辅。本次由中律原和乔治•华盛顿大学资助的农村法律援助项目的人员配置基本上体现了这一原则。特别是在最后一批志愿者中，民商经济法专业学生比例达到了65%。而实际援助情况也表明，这样的人员构成能够较好地完成援助任务。
必须指出的是，中国的法学教育，不论是本科生还是研究生，都有重理论轻法规的倾向。甚至有学生在完成四年本科学习后，居然连《民法通则》都没有完整地看一遍。而农民需要的是解决实际问题，这就要求志愿者必须熟悉法律法规而不是法学理论。因此我们建议，除了专业上应有所倾向外，还应尽可能选派那些已通过司法考试的志愿者。因为司法考试以考查法规知识为重点。通过司法考试的志愿者对现有法律法规已相当熟悉，较之理论型学生，能够更好地为农民服务。
(三)服务方式和内容。“依靠法律服务所和当地政府，独立自主地开展活动”，这是本次法律援助活动的宗旨。在组织者看来，一方面依靠政府和法律服务所，可使志愿者摆脱人生地不熟的尴尬，较快地进入工作状态，至少可以获得一定后勤保障。另一方面志愿者不隶属任何机构，又可以充分发挥中立者的优势。尽管组织者的愿望是好的，但实际情况却并非如此。在本次活动中，由于我们的住宿、饮食均由当政府提供，因此当有涉及政府及其工作人员的案件时，我们不得不选择沉默。而法律服务所对于我们的态度，虽然没有我们想象中那么排斥，但更多地是将我们作为招揽案源的金字招牌。因为在相对闭塞的农村，突然出现一群大城市里来的研究生，确实能够吸引到不少眼球。有鉴于此，我们认为，学生志愿者法律援助最好采取完全独立的民间形式出现，勿须挂靠当地政府和法律服务。虽然如此一来，志愿者可能要花费一定时间熟悉当地情况，但对于更多地服务农民，无疑扫除了许多不必要的羁绊。毕竟法律援助的最终目的是为民服务，所以志愿者可以采取直接入住农民家中的方式。这样在保持独立性的同时，又可以最大范围地发现问题、分析问题、解决问题。
至于法律援助的具体内容，必须以农民的现实需求为依据。根据以上调查结论，我们认为学生志愿者的援助内容包括：调解纠纷、法律咨询、代理诉讼和法制宣传。
1、调解纠纷。村干部本应是调解农村纠纷的最佳人选，但受专业水平的局限，其调解难以达到最佳状态。而学生志愿者虽然具有较好的专业素质，但受其身份影响又不具有一定的权威性，恐难被当事人接受。所以我们建议，志愿者可以与村干部取得联系，采取由村干部出面主持，志愿者具体调解的方式。这样既保持了调解的权威性，易于当事人接受，又发挥了志愿者业务精湛的特长，保证了调解的高效与公正。
2、法律咨询。这是志愿者又一主要工作内容。可采取三种方式：一是在乡镇集市上摆摊设点，进行集中的法律咨询。二是走村访户，主动上门。但由于志愿者没有便捷的交通工具，且对乡村社会情况不熟悉，这两种方式不可能经常采用。因此第三种方式便成为首选。即：由志愿者在乡村各主要地点张贴告示，将活动内容及联系方式公之于众，由农民到志愿者驻地咨询或电话咨询。在本次活动中，我们基本上就是采取此种方式，取得了良好的社会效果。
3、代理诉讼。本次活动中，校方出于安全和时间的考虑，并不鼓励志愿者介入具体诉讼程序。可是根据我们的实地调查，虽然纠纷当事人主观上并不愿意对簿公堂，但法庭的受案量却表明，在客观上不少纠纷最终不得不走上诉讼。所以仅仅只是提供调解、咨询远不能满足农民需求，代理诉讼也应当成为志愿者的服务内容之一。但是，由于诉讼对法律实际操作能力的要求远高于调解和咨询，学生志愿者无法与专业律师比拟，更由于志愿者受时间、人力所限，所以对代理的案件必须有所选择。我们认为，案件类型应以民事类为主，且要选择那些关系简单、证据充分、争议不大的案件。对于那些复杂或证据不充分的，不要代理。另外需要指出的是，由于诉讼程序一般耗时较长，所以志愿者的援助时间有必要适当拉长。根据《民事诉讼法》的相关规定，我们认为以6个月为宜。
4、普法教育和宣传。本报告第一部分就已指出，农民的法律意识普遍提高，但这种意识只是一种模糊的法律观。对于具体的法律法规，农民仍显迷茫。因此许多农民都有强烈的学法欲望，希望掌握一些与他们密切相关的具体法律知识。但现有的普法机制几乎无法满足这一愿望。一方面司法所受经费所限，无法开展经常性的普法教育;另一方面有组织、有计划且有经费保障的全国性普法教育，越来越流于形式。因此，志愿者针对农民开展法律培训和宣传，不仅必要而且可行。我们建议，志愿者可选项进行调查摸底，了解农民想学习哪些法律法规，然后以一个行政村为单位，由村委会负责召集村民集中学习。根据上文调查结果看，土地、家庭婚姻、侵权、劳动(劳务)、产品质量等是农民比较关注的问题。此外，也可以与当地中小学校联系，采取讲座的形式，将法律知识送进校园，初步培养中小学生的法律意识。
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