对美国政治极化环境下联邦审计制度忽略审计机构负面影响事件的政治学分析

[摘要]近期美国审计署和监察长办公室连续发生多起负面影响事件，这是美国政治分裂态势在审计领域的反映。美国联邦审计制度的形成动因在于分权制衡机制中行政权扩张带来的制衡不足，其制度权威性主要源于政治体制的内在需要、客观中立的第三方立场、专业水平以及相应的制度保障，而随着分权制衡体制被党派对立裹挟，审计制度被频繁政治化理解、工具化使用，已经深刻动摇了这一权威性和公信力基础，并且不会随着温和派领导人物的更迭而轻易缓解。

[关键词]美国审计署;美国联邦审计制度;政治极化;审计权威性;行政权扩张;党派对立

近年来，美国社会政治极化现象(politicalpolarization)呈现加剧趋势，并已影响到以“党派中立立场”著称的审计监督体系，其核心机构审计署和监察长办公室近期连续发生了负面影响事件。2020年1月，美国审计署在参议院正式审理总统弹劾案的同一天发布了一项审计决定(Decision)[1]，决定内容为总统弹劾案的核心问题，认为特朗普政府扣留2.14亿美元乌克兰安全援助资金违法，该审计结果立刻被民主党在新闻发布会上宣布为弹劾案的“有力武器”。由于弹劾案被普遍认为是配合大选的党派斗争，与之关系密切的审计署相关工作也被质疑为党派斗争的工具。预算管理办公室(OMB)提出审计署试图引导媒体争议导向，是对弹劾案的介入和干扰。2020年4月至5月，特朗普在6周内解雇了正在

开展对其不利审计或调查的美国情报机构、国防部、卫生及公共服务部和国务院4位监察长，并在给国会的信中说“对监察长失去信心”，在社交媒体上指责被解雇监察长的审计调查是出于民主党立场的政治偏见。随后，他新任命两位代理监察长，都同时保留其原部门的管理职务，这一做法违背了利益冲突防范原则和《监察长法案》的明确规定。连续发生的系列事件对审计制度的权威性和公信力造成了极大损害，多家媒体认为“审计受到党派关系的推动，以及受到党派关系的污染”(motivatedbyandtaintedbypartisanship)[2]。

现有文献普遍承认政治对国家审计制度的重要影响，刘家义认为“国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的模式决定了国家审计的制度”[3]，石爱中认为“政治民主化是现代国家审计发展的动因”[4]，从政治需求角度理解和阐释了审计产生的动因。世界审计组织明确国家审计是“国家治理不可分割的组成部分”[5]，认可了国家审计制度是国家治理体系中的一项政治制度安排。美国是典型的多元主义政体国家，亨廷顿认为，对个人价值至上性的坚持和对绝对权力中心的排斥是美国政治哲学的逻辑起点，因此分裂、冲突和对立在美国历史上一直存在，只是强弱程度不同[6]。近年来政治学研究普遍认为美国政治极化现象日趋加剧，弗朗西斯•福山认为，自19世纪末以来，两党在意识形态上从未像今天这样极端，甚至完全排斥了群体协商、对话、沟通的可能性[7]。Fiorina认为美国政治极化主要表现为两党的内部更趋一元化和同质化[8]。Payne、庞金友则都认为经济不平等是政治极化的根源，贫富差距日趋悬殊加剧了阶层固化，不仅导致右翼保守主义兴起、民粹主义泛滥、身份政治崛起和政治信任危机，更使党派冲突白热化、精英立场极端化、意识形态两极化进一步加剧[9-10]。

政治环境的变化必然影响审计制度，Evans和Patton曾提出政治竞争影响监督信息的需求与供给，政治竞争越激烈，为了得到利益集团的支持，政客们就越需要更多的监督信息[11]。然而美国政治极化环境对审计制度的影响却尚未引起国内外学者的关注。在为数不多的研究中，江振春关注到特朗普解雇监察长事件对联邦政府问责制度的影响，但他主要归咎于特朗普个人，未能深入分析政客个人行为背后的政治制度原因[12]。王卓提出了美国监察长制度被党派斗争裹挟，但认为这是监察长制度的结构性缺陷，未能深入分析政治极化环境对制度侵蚀的不可避免性[13]。基于此，本文将从政治学视角深刻分析美国审计制度的变迁及其权威性和公信力的基础，研究政治极化环境对审计制度基础的动摇作用，并从理论和实际、历史和现实相结合的角度对未来发展作出趋势性预判。相对于已有研究，本文可能的增量贡献主要包括:第一，可以拓展对美国审计制度动因分析的研究视角，从政治权力消长关系和政治格局变化角度分析美国审计制度的发展变迁;第二，深化对美国近期负面影响事件的根源研究，提出动摇审计制度权威性和公信力基础的原因并非个别政治人物极端行为，而是在于政治极化环境的持续侵蚀;第三，对我国审计制度发展提出启示建议，纠正部分学者盲目照搬美国审计体制的偏见，为新时代审计高质量发展提供理论依据和现实借鉴。

二、美国联邦审计制度的形成动因及发展变迁

美国联邦审计制度形成的根本动因是政治思想中对政府权力的极度不信任和分权制衡需求。在体制设计之初，尽管限制政府权力是制宪者们的共识，但制宪者们认为立法、行政、司法在职能上分立制衡，只要各自良好运行就能够形成相互之间的节制和约束，既未设计独立的监督权，也未设计独立专门的监督机构。但在实际政治中，立法权、行政权和司法权之间的权力关系消长在不同时期会有所不同[14]。联邦审计制度的发展变迁与这种权力消长关系密切相关，特别是当行政权过度扩张导致对其制衡不足时，审计作为一种补充制衡机制发挥更加重要的作用。

美国建国后到20世纪之前:没有独立的审计制度和专门的审计机构，仅在政府财政部下设主计长办公室。美国建国后到内战前，国内经济社会关系较为简单，分权制衡机制运行良好。内战后到20世纪前，三权均衡被打破，但一直是国会居主导地位，掌握着对国家经济发展的调控权。因此，国会对行政部门具有绝对的政治优势，一直不需要对政府采取额外的监督手段，审计仅为财政管理过程中的一个环节，影响力和权威性非常有限。

1921年至1945年:审计机构从财政部门中独立出来，但职能仍然以事前的账目审计为主，属于通过独立机构来实施的内部财务控制。这一阶段，国家权力中心向行政系统转移，总统的权力开始扩大，同时美国因卷入第一次世界大战而产生了大量财政借款，迫切需要加强控制以改变政府财政管理混乱和低效率的状况。1921年，国会通过《预算和会计法》，将审计职能从财政部主计长办公室独立出来，设立了一个独立于行政机关的联邦审计机构，强化了对行政权的监督。该法案第304条规定，原先法律赋予财政部主计长、财政部六位审计师的权力和职责均赋予审计署，且不受其他任何官员干预[15]。可见，由于这一时期行政权力扩张有限，制衡需求不高，因此尽管设立了独立于行政机关的审计机构，但具体审计职能仍延续以往，以对政府内部的财务收支审计为主，向总统和国会递交的报告主要包括“有利于及时、准确解释和处理会计账目的立法建议，以及与公共资金收入、支出和运用有关的其他建议”[15]，审计制度的价值目标并不高，旨在规范财政管理、严格内部控制。

1945年至1978年:审计机构隶属于立法机关，审计职能由政府内部财务控制转向对国会目标贯彻情况和政府资源利用绩效的综合审计。随着罗斯福新政和二战爆发，美国政府承担的公共职能越来越多，公共开支规模日益增大，立法机构对行政机构的财政管理绩效缺乏有力的监控手段，带来了审计定位的变化。1945年《立法机关重组法案》明确规定审计署是国会的一部分，1950年《预算和会计程序法》将对政府内部财务控制的职责转移给各行政机关内部控制制度，明确对财务收支的逐项确认审核交由行政机构的会计机构和内部审计机构负责。而审计署实行综合审计(ComprehensiveAudit)，时任审计长沃伦明确了综合审计的目标有五项，除了聚焦政府资源绩效外，明确提出“审查政府机构的计划和活动是否贯彻了国会的目标”[16]。这一时期审计的权威性是直接评估政府重大决策，成为立法权的延伸，显著增强了国会决策的权威性和效力，有效抑制了行政权的扩张和失衡趋势。

1978年至今:增设监察长办公室，审计署更名，形成审计监察结合的审计制度体系，职能兼顾绩效与反腐，对政府实行全面监督问责。二战后美国审计署转向综合监督政府绩效，而20世纪70年代连续多个行政部门被卷入欺诈丑闻，其部门的内部审计机构仅审核会计账目，对欺诈、舞弊、滥权、腐败等经济犯罪行为无力监督。1978年《监察长法案》通过，在联邦政府各部门和各独立机构设立监察长办公室。历经数十年演变，监察长制度充分发展，已经设置监察长办公室的部门和机构从最初的12个扩大到现在的74个。审计署和监察长办公室既相互独立、各有侧重，又在业务上密切联系，形成了内外结合的审计监督体系。审计署更关注政府战略决策、宏观管理等方面的绩效和风险，重点职责为督促联邦政府尽到对国会和美国公众应尽的责任，2004年起审计署将名字也更改为“政府问责署”(GovernmentAc-countabilityOffice)。监察长办公室职责上以审计和调查为主，遵循审计署制定的准则，但更关注本行政机关内的权力行使、资金使用、项目运行过程中的违法违规、舞弊欺诈等问题，并且权限手段上更具有监察和刑事侦查的强制力，如可以通过传票要求出示一切所需资料，可以在执行公务时携带枪支，可以发出逮捕令、搜查房屋、扣押证据等。

审计署和监察长办公室经常协作配合，共同对重点项目实施审计监督，《监察长法案》中明确规定其履行职责时要注意避免与审计署活动重复，确保有效协调合作。2009年《经济复苏与再投资法案》(ARRA)出台，制定了高达7870亿元的经济刺激一揽子计划以应对金融危机，法案中特别提出“应对纳税人钱财使用的透明和问责进行前所未有的监督”[17]，要求由审计署和监察长办公室协调配合共同对ARRA法案的财政资金实行审计监督。二者也保持互相监督，审计署可对各监察长办公室遵循审计准则的情况进行审查。同时2008年起审计署内部也设立监察长办公室，解决“谁来审计审计署”问题。美国审计署和监察长办公室分别从内外部对联邦政府实行监督，共同组成了联邦政府问责制度的主体，审计成果在维护和促进资金安全和有效使用，推动加强内部控制与风险管理、提高绩效和强化责任、防止出现舞弊与欺诈行为等方面发挥了积极作用。

三、美国联邦审计制度权威性和公信力的渊源及制度保障

在百余年发展过程中，美国审计制度随着分权制衡体制需求变化呈现不同时期特征，但制度运行效果一直较好，审计报告查出的问题和提出的建议都很受重视和肯定，在国会的证词也非常有力，到近期负面事件连续发生之前，在美国各界一直具有较高的权威性和公信力。

(一)美国审计制度权威性和公信力的来源

美国审计制度的权威性和公信力，首先源自其政治文化和政治体制的内在需要。在美国的政治文化中，基于对权力的极端不信任，政府和体制具有高度分离性，前者权威性很低，后者则很高。政府代表行政权，政治力量越强大，政府权力和威望越高，民众对权力扩张和异化的担心越大，即使以罗斯福新政的巨大贡献也未能消除民众对绝对权力的恐慌和排斥，催生了以哈耶克为代表的反国家干预、反政府权威的新自由主义思潮，也引起了政治实践的深刻变化，强化了制衡政府权力的需求，尤其带来了以审计制度为代表的政府监督和问责制度的发展。而分权制衡的政治体制正是基于对绝对权力的抵制而形成的多元主义政治格局，具有极高的权威性和公信力。审计制度既是分权制衡机制的重要组成部分，又着重发挥对行政权的监督制衡作用，特别是近年来行政权力的不断扩张、经济危机带来的巨额财政资金管理分配使用，使得对行政权的制衡需求不断提升，对审计监督的依赖也不断增加，审计的权威性也逐渐增加。

其次，源自其非党派、客观公正的第三方立场。在一个选举政治国家中，为防止审计监督成为某个党派或某种权力的附庸而丧失客观公正立场，美国审计署强调其非党派性，在网站首页介绍第一句就是“美国审计署是服务于国会的独立的非党派机构”。监察长办公室是行政机关的一部分，但也需要遵守《哈奇法案》的行政中立原则，如不得使用政府资源介入政党活动，不得利用职务之便为政党谋利等。这也是保障审计机构在两党选举制的美国能够不受任何政党、机构、利益集团的干涉，审计结果能够为国会两党和公众所信服的重要原因。

最后，源自其较高的专业水平和高质量审计成果。时任审计长大卫•沃克在2004年《名字背后是什么?政府责任署的答案》一文中说明，审计署已经成为现代多学科专业服务机构，其雇员包括经济学家、社会科学家、工程师、律师、保险精算师、计算机专家以及从医疗到国土安全等众多领域的专家[18]。根据美国审计署2019年绩效报告，近5年来美国审计署通过审计工作为政府取得的财政收益每年均在500亿美元以上，2019年审计取得财政收益为2147亿美元，是目标收益的4倍多。

(二)审计制度权威性的制度保障

《预算和会计法》《总审计署法》《总审计署人事法》等法案强化对审计署职责、权限和人事任免等方面的保障，如审计署隶属于国会，向国会报告工作，但国会并不能决定审计长的人选，而只能提出三名以上审计长候选人供总统选择提名，提交参议院审核批准，再由总统任命。审计长任期15年，不受总统和国会换届影响，且不能随意罢免，美国总统无权随意罢免审计长，只有当审计长触犯法律构成犯罪，才能由国会提出指控并罢免。这样既能有效地防止审计署成为总统行政权的附属物，也可以有效地防止审计署完全成为国会立法权的附庸，具有较高的独立性和权威性。

1978年《监察长法案》及此后的修正案规定，监察长办公室设立在行政机关内部，独立性弱于审计署，但根据《监察长法案》，“应当将每个监察长办公室看作是一个独立的机构”，监察长一般不具有党派色彩，其选任标准只看是否“廉政无私，以及他在会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政管理或调查工作等方面能力”。法案还明确禁止监察长身兼双重角色带来的义务冲突，“各个监察长……不应该接受该行政机关的其他官员的监督或向他们报告工作”。监察长可以被总统撤换，但“应当30天内书面形式向国会参、众两院说明作出撤换的理由”。1988年的“莫里森诉奥尔森案”(Morrisonv.Ol-son)中，联邦最高法院也确认“具有独立地位的官员，没有正当理由不能罢免”[19]。

四、政治极化对美国联邦审计制度基础的冲击及影响

适度的竞争型政治是选举民主的润滑剂，可以给人民提供在不同党派、不同候选人、不同政策之间进行挑选的机会，这也是美国建国之初试图避免“多数的暴政”的制度设计。两党的政治精英为了争取主流选民，往往都会选择更为包容、温和的中间立场和互相能够接受的政策主张。然而近年来，随着贫富分化加剧，各阶层、各利益集团之间分歧加剧，共识逐渐被对峙和对抗取代，审计制度尽管仍在有序运行，但在严重政治分裂的环境下，审计成果甚至审计制度本身都面临着被政治化理解、工具化运用的风险，制衡力严重削弱，审计权威性和公信力的基础被动摇。

(一)政治立场严重对立环境下，审计行为和审计结果被泛政治化理解，导致质疑和政治报复当政治立场极端到不可调和的程度，党派之间的共识被严重挤压，任何理性的异见或批评都被视为来自对方阵营的“敌对观点”。因此，以问责为主要职能目标的审计机构无论其实际立场是否独立，审计内容是否客观实际，都因其天然的批判性而容易被认为其中蕴含政治动机。

从特朗普连续解雇监察长事件来看，特朗普作为政治立场极端化的代表人物，他并未将监察长办公室的审计调查工作理解为一项依法独立开展的监督工作，而是一律认为来自民主党的政治阴谋。如卫生及公共服务部监察长格里姆开展的新冠疫情下医疗机构的审计调查完全符合其职责要求，而且还是在全国范围内随机选取的46个州的343家医院，但因为其曾在奥巴马政府长期任职，且当年并没有对奥巴马政府应对H1N1猪流感情况进行审计出具报告，就被特朗普认定其具有政治偏见，从而对审计揭示的实际情况和现实问题视而不见，甚至在审计报告发布当天，特朗普在推特中发文“在奥巴马政府任职了8年的监察长，她是否曾报告过失败的H1N1猪流感大屠杀，造成17，000人死亡?”。众议院议长民主党人佩洛西表示这就是一种“危险的报复模式”，然而这种报复并不是一个独裁主义者对监督的拒绝和报复，而是一种极端政治立场对他的政敌的怀疑和报复。

(二)公共政治决策受制于“政党忠诚度”，审计的专业性和客观性难以保障

极化现象包括两个主要方面:一是相互之间的差异性，二是各自内部的同一性。美国的政治极化也意味着两个阵营之间的中间势力和温和派越来越少，两党之间的交集越来越小，最自由的共和党人甚至比最保守的民主党人还要保守。公共政治的目标已经让位于党派利益。以此次疫情应对为例，弗朗西斯•福山失望地表示，在理想的政治格局中，这场前所未有的大流行本来可以是美国人抛开分歧、团结在旗帜周围的机会，正如“疫情如战争”所比喻的那样。但实际上“这场大流行已经加深了政治极化，随着时间的推移，情况可能会更糟”[20]。

以2020年3月底出台的救济法案为例，尽管在当时巨大的经济社会压力下，为挽救疫情冲击下的美国经济，白宫方面与参议院两党高层经过漫长的谈判僵局和激烈辩论，最终通过了2.2万亿美元的《冠状病毒援助，救济和经济安全法案》(CoronavirusAid，Relief，andEconomicSecurityAct)，并随即成立了由10名监察长组成的救济法案督察小组，负责审计和调查2.2万亿救济法案的执行情况，但是这个小组的主席正是国防部代理监察长格伦•费恩，格伦•费恩是由奥巴马任命的，特朗普一直表示不希望由以民主党总统任命的监察长监督纾困基金(EconomicImpactPayment，EIP)，因此很快就将其解职，重新任命亲共和党的环保部监察长肖恩•奥多奈尔为国防部代理监察长，并让其出任新冠肺炎疫情财政监督委员会主席。

《华尔街日报》称，费恩无缘由被调岗，原因是白宫认为他是“外人”，担心其与国会“勾结”。而新任的两位监察长，一位同时兼任国务院代理监察长和外国使馆办公室主任，一位兼任交通运输部新任监察长和主要交通运输机构“管道和有害物质安全管理局”的管理人员，尽管违反利益冲突原则却因为政党忠诚而被信任。前美国政府伦理办公室主任肖布认为监察长办公室的人事任免已经变成了“清除异己的一部分”，“换上效忠者”。可见，即使在两党达成共识的应对新冠疫情的重大政策监督上，特朗普政府仍然将党派标准置于政治决策的普遍标准之上，并非因专业性和职业能力来选择监督人员，而是因“政党忠诚度”来选人用人。

(三)国会政党严重对立陷入“否决政治”，导致分权制衡被党派对立裹挟，隶属于国会的审计署难以保持其非党派立场当前，国会已经成为党派斗争的竞技场，“党派投票”盛行，在第92届议会(1971—1973年)，两党在意识形态光谱中尚有25%的重合部分，第102届议会(1991—1993年)，重合部分缩至10%，而进入21世纪以来，重复部分已经逐步消失了[21]。如奥巴马政府期间，2017年6月美国众议院对医改法案第336次唱名投票(rollcallvoting)中，240名共和党议员中235票反对，5票弃权;193名民主党议员中，191名支持，2名弃权。同样，2019年10月，在美国众议院发起对特朗普滥用职权和妨碍国会的两项弹劾条款表决中，195名共和党议员对两项均投反对票，232名民主党议员中226名对两项投赞成票，5人对其中1项投赞成票，1人弃权。从表决结果可以看出，几乎完全以党派划界，与之前约翰逊和克林顿总统的弹劾案相比，美国国会的党派倾向性无疑在20年间极端严峻。