上海休闲农业发展现状的主要问题及对策

摘要[目的]休闲农业是深化农村改革、实现农业转型、推进美丽乡村建设的一项重要工程，是推动城乡统筹发展、促进乡村振兴、全面实现小康社会的重要手段。在乡村振兴战略背景下，归纳上海市休闲农业的发展现状，为上海市休闲农业的高质量发展提供对策建议。[方法]基于政府访谈与企业走访，结合对休闲农业企业的抽样调查，分析了上海市发展休闲农业的主要措施、现存问题、原因与解决思路。[结果]上海市主要采取了出台基础政策、以项目为载体进行资金补贴、休闲农业示范点建设三种方式推动休闲农业发展。在农业种养、农产品加工、农产品销售与休闲服务提供三个环节仍面临着“三品一标”农产品有限、加工农产品开发不足、生鲜农产品销售渠道单一、休闲服务提供同质化较高等瓶颈。[结论]上海市休闲农业发展问题的成因包括：规划布局不够完善，科技融入不够充分，配套政策不够丰富，管理冲突有待协调，人才导入函需增强，资金扶持不够均衡。上海市休闲农业的未来发展，需基于“长三角一体化”、因地制宜确立规划布局，利用科技优势打造产业精品，逐步完善休闲农业配套政策体系，建立政策制定多方协调机制，加强人才合作与导入，丰富并平衡资金扶持体系。

关键词休闲农业乡村振兴高质量发展三产融合发展对策

0引言

休闲农业是以农业为根本，以农业环境、农业资源、农业科技、农业文化为载体，融合农产品种植养殖业、农产品加工业和休闲服务业的综合性产业[1]。休闲农业还具有旅游体验、科普教育、生态保护等重要功能。发展休闲农业是实施乡村振兴战略的重要内容。对上海这一特大型国际化都市，虽然农业占比很小，但其战略功能不容忽视：除保障基本粮食生产外，发展休闲农业能提升都市生态水平，优化都市农业结构，实现都市农业模式与业态创新，对统筹城乡经济社会一体化发展、促进共同富裕具有十分重要的意义。

党的十八大以来，上海市休闲农业发展成效显著，但也面临着总体规划尚不十分完善、项目同质化程度较高、农业文化资源利用不足、可持续发展潜力有待挖掘等问题[2][3][4]。休闲农业企业是构成农业产业的基础单位。基于对休闲农业相关政府部门与企业的调研，本研究分析上海市休闲农业的发展成效与主要问题，探讨如何促进上海市休闲农业的高质量发展，以期充分发挥休闲农业在上海都市农业可持续发展中的作用。

1上海市休闲农业发展现状调查

1.1调研目的与方法

本次调研，一方面是了解上海市政府对休闲农业的政策供给及产业发展概况，另一方面是了解休闲农业企业的经营现状、发展意向、面临问题及未来期望等。调研方法包括文献研究、深度访谈、实地走访与问卷调查。

2019年10月14日至12月4日，对上海市农业农村委、规划与自然资源局、市农业旅游经济学会等部门进行了深度访谈，主要内容包括：全市休闲农业的总体定位、战略规划、发展特色、现行政策与主要问题、未来发展重点等。实地走访了10家休闲农业企业，对企业负责人进行了深度访谈，主要内容包括：企业发展特色、核心优势、主要做法、存在问题与政策需求等。设计调查问卷，于2020年2月24日至3月3日对上海市休闲农业企业进行抽样调查。调查内容包括：经营概况、业务范围、用地和资金来源、营销方式、运营能力、未来经营意向、期望政策支持等。共发放问卷95份①，有效问卷87份(有效率91.58%)，样本对上海市涉农行政区域均有覆盖。上海市休闲农业的发展问题主要集中在中小型企业(占地面积小于1500亩)，本次调研中小型企业共79家，占比90.80%，调查结果应能有效反应当前上海市休闲农业的现存问题与实际需求。

1.2上海市推进休闲农业发展的主要措施

第一，出台基础政策营造休闲农业发展环境。党的十八大以来，上海市出台了《关于本市支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展实施意见的通知》、《关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展的规划土地政策实施意见》等基础政策支持休闲农业的发展，确立了休闲农业在上海市都市经济发展中的重要地位，提出了推进休闲农业产业建设的方向和要求。

第二，以项目为抓手推进休闲农业发展。2019年上海市共发布了33项休闲农业项目清单，对农产品产地初加工、田园综合体建设、技术创新等休闲农业项目进行资金扶持②，最大程度地支持休闲农业发展。浦东新区农业农村委还增设了项目管理处进行专门化管理，并重新界定了相关部门的监管职责(例如农田建设从水务部门管理转移到农业农村委管理)，以提高休闲农业项目的运行质量和效率。

第三，评选示范点带动休闲农业发展水平。示范点评选能从实践层面促进农村产业融合和农业生态效率的提升[5]。至2019年底上海市已创建全国休闲农业和乡村旅游示范点19个，全国休闲农业星级示范园81个(其中五星级示范园25个)③。在示范点带动下，上海市休闲农业的产业功能，也由休闲旅游，拓展到农业科普、生态保护、文化传承等方面，进一步挖掘了传统农业的价值。

1.3上海市休闲农业发展面临的主要问题

休闲农业在第一、第二、第三产业，分别体现为农业种养、农产品加工、农产品销售与休闲服务提供。做好休闲农业，一方面是提升传统农业的产值和经济附加值，另一方面是满足消费者的需求升级，即：对“三品一标”产品、特色加工农产品、文化衍生品和差异化休闲体验的需求提升。调查发现，上海市休闲农业的发展尚面临以下主要问题。

农业种养环节的主要问题是农产品产量不高、优质农产品不足。调查中仅34.38%企业取得了“三品一标”认证，其余企业售卖的均为普通农产品。普通农产品价格难以提升，人工、物流等成本的上涨，使企业难以实现农业种养盈利，限制了第二、第三产业的业务开展。

①抽样框以上海市农业农村委网站公布的2018年上海市休闲农业点名单为准(上海市农业旅游经济协会提供)，共计141个休闲农业点。资料来源：http://nyncw.sh.gov.cn/sc/20180719/0009-76124.html

②资料来源：https://www.sohu.com/a/316017267_99947300

③数据来源：上海市浦东新区规划与自然资源局

农产品加工环节的主要问题表现为开展农产品加工业务的企业数量不多。调查中仅27.59%的企业开展了相关业务，各类休闲农业企业的主要收入来源均集中于农业种养业与休闲服务业。

农产品销售与休闲服务提供环节的主要问题，一是销售渠道不够丰富，调查中71.26%的企业仍以合作社销售为主，42.53%的企业采用了线上销售渠道，但多为中大型企业。二是文化衍生品和差异化休闲体验项目较为缺乏，调查中仅7.41%的企业售卖文化衍生品。三是休闲体验项目同质化程度较高，多为传统的观赏、农事、食宿和游乐体验，多数休闲农业点的游客复游率非常低。

2上海市休闲农业发展问题的原因分析

2.1规划布局不够完善

产业规划方面，一是上海市对发展休闲农业的科技与经济优势，利用不够充分。二是休闲农业产业规划与城市规划、旅游规划等联系不够紧密。三是尚未形成清晰的、区别于浙江、江苏和安徽省的休闲农业竞争力。这也进一步导致在上海市内，各区休闲农业的发展也缺乏长远规划和特色体现，从而使得企业没有明确的发展方向，也影响了企业与产业创新。

产业布局不够合理。市内休闲农业点数量及用地布局虽呈集中分布趋势，但未形成集聚区，从市区到远郊功能分区不明确[6]，也未能充分体现各区农业资源特色。从而使部分企业，将休闲农业简单理解为旅游、餐饮和住宿，脱离了休闲农业的本质——以传统农业为核心，融入科技要素，利用二、三产业的延伸带动传统农业的发展。也造成了部分企业未因地制宜进行业务规划。

2.2科技融入不够充分

科技融入不足、农业科技应用不充分影响了农产品产量质量提升与生态农业打造。虽然上海市农业科技进步贡献率达到75%(全国农业科技进步贡献率为59.2%)①，但调研中，大部分企业对科技的应用较为缺乏，多停留在信息收集或是互联网营销层面，未能将科技充分应用到农业生产和研发中。此外，企业想将农业科技融入种养结合以实现生态农业，也由于政策限制无法做到。种养殖适度结合可以保证农业的生态性，但目前政府对养殖的限制影响了农业循环链，还需花费大量精力、财力解决农业废弃物处理等相关问题，不利于生态农业的发展。

2.3配套政策不够丰富

上海市相关政府部门尚未形成系统且相对完善的休闲农业配套政策和管理体系。

休闲农业用地政策不够完善，目前休闲农业配套用地是以设施农用地管理政策为标准，使企业经营受到限制。一方面，农用地受限导致土地利用率偏低，影响农产品产量。调查中68.97%的休闲农业企业经营用地以农户流转为主，流转的土地大多较为分散(调查中最小流转地仅8分)，难以统一规划、引进农用设备、对土地高效率利用，更难以进行经营扩张、实现规模经济。另一方面，农产品加工用地政策较为有限，使涉及农产品加工的企业面临种种不便。有企业提到，由于土地不能硬化，镇政府建设的烘干房在雨季也不够用，且烘干大米品质欠佳，只能各处寻找合适的晾晒场地。企业想要做农产品深加工，工厂建设也是难以解决的问题。调查中21.84%的企业通过“租借农民宅基地”解决用地受限问题，“国有土地”、“政府平台流转”、“村组织统一流转”等其他形式的用地来源并非所有企业适用。

此外，标准化建设、信息化建设等方面相对空缺。调查发现，上海市各区休闲农业的发展暂时缺乏相对统一的法律法规、管理办法、实施方法和指导意见。

2.4管理冲突有待协调

上海市对于休闲农业企业的管理，依据的标准来源于农业农村委、旅游局、自然与资源规划局等不同部门，各方标准不完全统一，产生了一定的管理冲突。在部分文件中，将休闲农业与乡村旅游并列在一起，未能进行有效区分，导致与休闲农业相关的产业规划、用地政策、服务标准等部分冲突。这一现状一方面造成了相关部门对休闲农业进行管理时难以选择恰当的文件标准，另一方面也造成了企业以保守的姿态开展相关业务，不利于产业创新与升级。

2.5人才导入函需增强

科技研发人才不足是企业技术能力受限、科技融入难以实现的根本原因。不仅是农业种养环节，农产品初加工、精深加工、副产物综合利用等方面，对农业科技的依赖性非常高。想做好农业种养、开展农产品加工业务，就需要一定的技术实力和科技人才支撑，但目前上海市绝大部分休闲农业企业在技术能力和人才储备方面存在缺口。调查发现，上海市休闲农业企业大多仅有两类员工——管理人员和生产人员，没有专业的研发人员，生产人员平均年龄在51岁以上，平均受教育程度集中在初中和中专(调查占比93.10%)，难以帮助实现生产技术改进。

2.6资金扶持不够均衡

一是项目补贴方面，顺利申请到政府项目经费的主要是一些实力较雄厚的中大型企业，政府资金扶持政策对于中小型企业的发展，并未有显著的促进和支撑作用。调查中91.95%的企业经营资金来源以自筹为主，36.78%的企业通过银行贷款进行资金补足，32.18%的企业能申请到农业补贴、项目建设形式的政府经费扶持，仅3.45%企业经营资金部分来源于风险投资。二是农业从业人员补贴政策有限。从业人员补贴仅针对农业户口，休闲农业对年轻人的吸引力不足。三是农产品加工环节提供的资金补贴比较有限。农业种养环节盈利不足及资金短缺，使企业无法投入充分的资金在农产品加工环节上，也无法引进专业设计和运营人才，影响企业由传统农业到农产品加工、销售和休闲服务业的拓展。

3发展上海市休闲农业的建议

3.1基于“长三角一体化”、因地制宜确立规划布局

在完善休闲农业发展战略、空间布局时，上海市应基于“长三角一体化”国家战略，打破长三角行政区域的界限，细分与江苏、浙江、安徽省农业资源的差异性，扬长避短，确立适合上海市休闲农业高质量发展的战略定位和发展方向，既凸显上海市在长三角区域中的特色，又协同提升长三角地区休闲农业的综合竞争力。

上海市各涉农行政区休闲农业资源丰富度差别较大[7]，应基于自然资源和农业资源的特点及分布情况，进行合理规划，错位经营，打造属于各区的休闲农业产业特色，实现区域差异化发展。同时还应培育休闲农业集聚区，改变目前简单串联景点的现状，各区政府应与村集体组织一起，提升区域休闲农业整体形象。

3.2利用科技优势打造产业精品

充分利用上海市所具有的科技优势，在休闲农业的“精品”内涵上下功夫，在细节、创意上做文章，对休闲农业的一、二、三产业进行全方位的创新升级。在农业种养环节，为休闲农业企业寻求科技合作，引入绿色农业(立体种植、稻鱼共养等)、智慧农业等模式，推进农业科技在休闲农业企业中的落地应用，提升农产品质量与产值;在农产品加工环节，联合科研院校所、大型企业，开展农产品深加工与特色加工农产品研发工作，丰富加工农副产品的种类、拓展利润空间;基于互联网与大数据技术[11]，在农产品销售及休闲服务提供环节，一是探索生鲜农产品线上销售模式，拓展农产品和加工农产品的销售渠道，改变目前线上销售有限、产量跟不上电商平台要求的现状，二是可由区、镇政府牵头，联合区域内休闲农业企业，与电商平台对接，探索生鲜农产品的“新零售”模式，三是利用虚拟现实等技术对体验活动进行创新设计，四是基于“互联网+”环境设计宣传、推介方案，打造休闲农业品牌，提升影响力。

3.3逐步完善休闲农业配套政策体系

一是制定休闲农业配套用地政策。一方面，由市政府牵头，联合农业农村委、自然资源与规划局等政府部门，根据企业规模、特色等，确定休闲农业配套用地标准。另一方面，可在行政区划内，由村镇政府统一布局、规划休闲农业配套设施的建设和用地(例如，统一规划停车点、餐饮点等，设计、建设好停车场到各景点“最后一公里”的交通方案)。此外，还可探索田头超市等小农户优质农产品交易用地政策，帮助解决小农户优质农产品滞销和廉价销售的问题。

二是建立行业标准化服务体系，加强行业服务质量监管。在市场充足、居民素质较高的前提下，政府支持农旅融合发展的作用主要体现在建章立制和执行监督职能[8]。政府应制定休闲农业的资质认定、评级标准和监管条例，建立征信体系，结合定期或不定期监督检查，规范企业行为。同时，休闲农业示范点对农村经济贡献显著，具有累积效应[9]，但需补充建立示范点进退机制，打造标杆示范基地并推广成功经验。

三是建立休闲农业信息化服务体系，打造区域休闲农业品牌。可建设企业和市民共享的休闲农业综合服务公共信息平台，使消费者能对上海市休闲农业有更充分、深入的了解，增加消费可能性。

四是建立休闲农业试点区域。可考虑将上海市休闲农业的着力点放在远郊农业保护区，借助上海自贸区临港新片区的地理位置特征和政策空间，尝试建立休闲农业试点区域。一方面，探索种养结合、生态农业、科技农业的配套政策;另一方面，探索建设“社区支持农业

(CSA)”、“订单农业”等新型模式，形成相关经验。

3.4建立政策制定多方协调机制

政策制定方需协调好“休闲农业”与“乡村旅游”的发展关系。休闲农业是以农业种养为基础，在农产品加工、农产品销售和休闲服务提供环节进行拓展和融合，提升农业附加值。乡村旅游则强调旅游活动与乡村自然环境、乡村文化属性的关联与结合[10]，侧重于乡村休闲活动的打造。二者并不矛盾，而是互为补充，需政策制定方共同探讨如何促进二者协同发展。

上海市政府应指导成立专门的休闲农业管理机构，由市农业部门牵头，自然资源与规划局、旅游局、水务局、市场监督局等多部门参与，实现多部门联动的细化完善，使土地规划、农业规划、旅游规划相互协调，提高休闲农业产业政策的可实施性、可落地性与可接受性。此外，还应建立区镇管理机构，加强政策引导和统一管理。

3.5加强人才合作与导入

一是引入科技人才和创意人才。上海市政府可加强农业产业与科技产业、创意产业的人才合作，让科技产业、创意产业带动休闲农业的升级和发展。可综合运用高校、研究机构和学会等平台资源，组建休闲农业专家队伍，指导产业的发展。还可加强同北京、广州等其他省市的交流，借鉴其在标准建立、模式创新、品牌打造等方面的经验[12]。

二是吸纳生产和运营人员。需要政府对农业从业人员的补贴政策进行优化，吸引人员加入，政策覆盖面不仅限于农业户口。可考虑以实习的方式吸引涉农、涉旅专业的大学生加入，发挥年轻人的思维优势和能动性，解决企业运营人才缺乏的问题，并在实习期结束后尽量留住这些年轻人，继续参与企业的经营和发展。

3.6丰富并平衡资金扶持体系

一是引导社会资本投资休闲农业产业。应落实好金融支持政策、优化休闲农业投资环境，创新融资方式，加大对休闲农业创新创业(特别是中小型创新创业企业)的支持力度，推动休闲农业产业升级和高质量发展。

二是优化集体入股和分红政策。考虑如何调动村集体和农民在发展休闲农业中的积极性。例如，对于重大休闲农业项目的开发经营，村集体有优先参股权，通过入股、联营等方式，参与重大休闲农业项目的开发和经营;完善集体资产收益分配机制，让村民共同分享项目收益，带动基层民众的积极性;通过入股分红、托管服务等政策，将小农户融入休闲农业产业链。

三是加大农业保险支持力度。休闲农业的发展，受天气和自然灾害的影响非常大，这也是阻碍企业发展的重要因素。虽然企业会自己想办法预防、减少损失，但不能从根本上解决问题，还是需要依靠农业保险来分散风险。政府可增强农业保险支持，帮助企业对抗风险。

4结语

通过出台休闲农业基础政策、设立项目进行资金扶持、开展休闲农业示范点建设等措施，上海市休闲农业产业发展取得了一定成绩，但仍然存在着产业定位不够明晰、产业融合不够充分、科技融入尚不充足等问题。上海市休闲农业应适应长三角一体化的发展，合理分配与使用各方资源，完善产业规划和布局，有效理顺第一、第二和第三产业的发展关系，促进特色休闲农业的建立;充分利用科技人才，促进休闲农业的创新升级与精品打造;优化配套政策并多方协调，保证休闲农业的发展畅通;提供均衡的资金扶持，打好休闲农业高质量发展的经济基础。使上海市休闲农业的发展，为上海市乡村振兴及国际化大都市的农业可持续发展做出应有的贡献。

参考文献

[1]陈文盛,范水生,郑金贵.休闲农业的内在逻辑与政策响应[J].理论与改革,2016(03):184-188.

[2]曹红亮,董家田,刘增金.上海休闲农业的发展现状——与江苏、浙江、北京、广州对比分析[J].江西农业学报,2017,29(07):131-135.

[3]周慕华.上海休闲农业发展现状分析及对策研究[D].上海:上海交通大学,2017.

[4]金玲,杨冰,蔡轶泓,朱佩瑾.上海休闲农业与乡村旅游供给侧结构性改革的思考[J].上海农村经济,2018(02):10-13.

[5]胡平波,钟漪萍.政府支持下的农旅融合促进农业生态效率提升机理与实证分析——以全国休闲农业与乡村旅游示范县为例[J].中国农村经济,2019(12):85-104.

[6]胡亚丹,徐建华,李治洪.上海市休闲农业布局及影响因素分析[J].长江流域资源与环境,2017,26(12):2023-2031.

[7]胡晓雯.上海市休闲农业影响要素分析与空间布局引导[J].中国农业资源与区划,2019,40(12):268-275.

[8]胡平波,钟漪萍.政府支持下的农旅融合促进农业生态效率提升机理与实证分析——以全国休闲农业与乡村旅游示范县为例[J].中国农村经济,2019(12):85-104.

[9]李彬彬,米增渝,张正河.休闲农业对农村经济发展贡献及影响机制——以全国休闲农业与乡村旅游示范县为例[J].经济地理,2020,40(02):154-162.

[10]朱建江.乡村振兴与乡村旅游发展:以上海为例[J].上海经济,2017(06):17-24.

[11]张笃川.以休闲农业推进三产融合研究综述[J].中国农业资源与区划,2019,40(08):226-231.

[12]王明康,王诚庆.休闲农业效率特征及演化分析——以长三角地区为例[J].地域研究与开发,2019,38(01):138-143.