行政听证程序举证责任探析
【摘要】行政听证程序中的举证责任，在法律属性上既是听证当事人的权利又是其义务。从保障人权的角度看，举证责任是对行政行为的程序性约束，对行政主体更强调其义务性，对相对人则更强调其权利性。行政主体应对其拟作出行政行为的合法性和合理性承担全面的举证责任。相对人和利害关系人仅就其异议主张承担举证责任。
【关键词】行政程序 行政听证 举证责任
行政听证制度是行政主体在做出不利于相对人的行政决定前，就有关事实和法律问题广泛听取当事人的意见，以确保行政决定合法适当的程序性法律制度。①其目的在于通过当事人对不利于自己的证据进行质疑和辩驳等，力争将行政决定建立在合法、充分、确凿的证据基础之上，避免违法或不当的行政决定给利害关系人带来不利或不公正的影响。②因此，行政听证程序中的举证责任问题尤为重要，其直接关系到行政决定的形成和内容。确定举证责任问题常常就是决定谁胜谁负的问题。③我国自1996年通过的《行政处罚法》首次正式确立行政听证制度以来，诸多行政领域已确立了行政听证制度。但关于行政听证程序中举证责任的立法规定较为概括，目前学界对此系统深入的研究也较少，因此本文采用学理分析和规范分析的方法，对行政听证程序举证责任的含义、性质和举证责任的分配问题进行初步探讨，以期有益于行政听证的理论与实践。
行政听证程序举证责任的概念
举证责任是诉讼法学的基本概念之一。早期的观点认为举证责任即提出证据的责任。④目前学界普遍认为举证责任是指举出证据并利用所举证据证明自己诉讼请求和主张的责任。举证责任是两方面内容构成的有机统一整体，任何一个方面的缺乏都会导致举证不能或举证不力，从而承担败诉的风险。诉讼活动和行政听证因程序规则、目的、内容等不同，其举证责任也有所不同。但从渊源上看，行政听证程序是“司法庭审模式移植到行政程序上并与之融合而成的一种新型的特殊程序制度”⑤。包括举证责任在内的行政听证制度在移植过程中，可能会根据行政程序的特点和要求在制度设计上作相应的调整，但是基本原理和内容应是相通的。
行政听政程序中举证责任首先意味着行政主体或当事人对自己的主张提出证据予以证明。我国《行政处罚法》第三十一、三十二条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据……”，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，……”，第四十二条第一款第六项进一步规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证”，《行政许可法》第四十八条第一款第四项规定：“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证”。从以上法律规定不难看出，行政主体做出行政决定，必须有确实、充分的证据和理由，并对此提出的证据予以支持;相对人、利害关系人对行政主体的行政决定以及据以做出行政决定的证据和理由有异议的，有权利提供证据予以辩驳。
其次，举证责任意味着行政主体或当事人提出证据的确实和充分程度所必然引起的后果是后果责任而非行为责任。我国《行政处罚法》第三十八、四十三条规定：“听证结束后，行政机关根据听证记录，做出相应行政决定”。《行政许可法》第四十八条规定：“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”。这说明，相对人承担因其举证不能的不利后果。但是，这种不利后果与诉讼程序中举证不能的败诉风险性质是不同的。行政听证的对象是拟形成的尚未生效的行政决定，并不是己经成立的且其合法性正待审查确认的行政行为。行政主体按照相应的证据规则审查和认定案件事实，并据此做出行政决定。行政主体或当事人举证责任履行情况必然会影响行政决定的正式形成和内容，比如当事人举证不能的后果是行政机关会做出对自己不利的行政决定，但不是对该行政决定合法性的最终评价—胜诉或败诉。
综上，行政听证程序中举证责任的基本含义是指听证当事人对自己的主张，有提出证据予以证明的责任，以及承担其提出证据的确实和充分程度所必然引起的行政法上的后果。
行政听证程序举证责任的性质
在听证的过程中，行政主体应当首先向相对人举出拟定的行政决定所依据的事实和法律规定。相对人对此若有异议，可提出相应的证据以证明自己的主张，以增强自己陈述、抗辩意见的说服力。
行政主体听证程序中的举证责任是国家行政权的具体表现。同时，行政主体的举证责任也具有义务的性质。在听证程序中“调查取证人员负举证责任是行政机关行使行政处罚权的当然职责”⑥。“行政有证在先原则”要求行政主体在做出行政行为时要有确实充分的证据，无证据不能做出行政行为。对于行政行为是否证据确实充分，相对人有了解、知悉和辩驳的权利，行政主体有告知和提出证据予以证明的义务。行政主体不履行该义务的法律效果是程序违法，如我国《行政处罚法》第四十一条规定，行政主体在做出行政处罚决定之前，未按规定“向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，……行政处罚决定不能成立”。另一方面，行政公开原则要求行政主体做出行政决定的事实和依据必须公开。
相对人的举证责任，则更多表现为一种权利。其根本性质是公民行政程序中的陈述权和申辩权，即相对人有权对行政行为的事实认定和法律适用进行陈述、申辩，并提供证据予以证明和支持自己的主张，以抵抗违法或不当行政行为。相对人举证权对应的是行政主体听取当事人陈述和申辩的义务，即行政主体不得拒绝接受当事人提供的和案件有实质联系且不属于法律规定应当或可以排除的证据，否则构成程序上的违法，如《行政处罚法》第三十二条、四十一条规定：“当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”，行政主体在做出行政处罚决定之前，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。
另一方面，举证责任对相对人来说同时也是义务。现代公共行政是行政主体在行政相对人合作下的公共服务行为，公民有协助公务的义务。如果相对人在听证程序中不及时认真地协助调查，提供自己能够或者应当提供的证据予以质证，那么旨在查明事实的听证程序就失去了其存在的价值。“提供证据不仅是当事人的权利，也是当事人的义务。正式裁决中的当事人有义务把他所掌握的全部和案件有关的证据，在行政听证阶段提出，否则法院认为当事人已放弃利用这项证据的权利，不能在以后的司法审查中再提出这项证据。当事人必须承担提供证据的义务为判断法和制定法所明白承认”。⑦
由此可见，行政听证程序中的举证责任，既是听证当事人的权利又是其义务。举证责任是对行政行为的程序性约束，对行政主体更强调其义务性，对相对人和利害关系人则更强调其权利性。
行政听证程序举证责任的分配
行政听证程序举证责任分配一般指按照一定的标准或原则，确定听证当事人之间承担举证责任的范围及举证时限的问题。行政听证程序中的举证责任兼有权利和义务的性质，且是一种结果责任。听证当事人举证责任的分配和履行情况对行政行为的形成及其内容起着十分重要的作用，是各国行政程序法的重要内容。相较美国和德国行政听证程序举证责任的规定，由于行政程序模式不同，我国在行政听证程序举证责任分配上也有所差异。但也有一些共同点：第一，行政主体必须承担举证责任;第二，相对人也应当承担一定的举证责任，其举证责任的范围因行政程序模式的不同而不同;第三，听证主持人员不负举证责任⑧。
目前我国行政程序法尚未出台，《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法律对行政听证程序举证责任分配的规定不统一。因此，结合相关法律制度，分析行政听证程序举证责任主体及各主体的举证责任范围等问题很有必要。
举证责任主体。“谁主张、谁举证”是罗马法确立的举证责任分配的一项基本原则。这一原则同样适用于行政听证程序，即当事人对自己提出的主张所依据的事实或反驳对方主张所依据的事实，有责任提供证据予以证明。行政听证是在听证主持人主持下，行政主体、当事人和利害关系人就行政决定所依据的事实和法律依据发表自己意见的法律制度。行政主体对证明自己行政决定的合法性、合理性承担举证责任，因此是主要的举证责任主体，对此学界并无异议。
相对人是否是举证责任主体，我国学界有三种观点：第一种是否定说。认为当事人在听证过程中不负举证责任。⑨第二种是限制性肯定说。认为听证主要是行政相对人向听证主持人陈述意见，表达自己的愿望，为了支持自己的观点，他必须提供必要的证据材料。⑩第三种是有条件的肯定说。认为“在一般情况下，当事人无须为行政机关的行为是否违法或不当提供证据”，只有在“某些特殊情形下承担有限的举证责任”。从法律属性上看，举证责任既是相对人的权利也是义务，相对人有协助行政主体查明事实的义务，同时，对自己向听证会陈述的反驳行政主体的主张，必须提供相应的证据予以证明。也就是说，相对人仅就自己的异议主张承担举证责任。可见，限制性肯定说较为符合行政听证举证责任的性质，也符合通过听证查明事实的听证目的。
相对人之外的利害关系人(间接相对人)，如行政处罚案件中的受害人、行政许可案件中的相邻权人和竞争权人等，是否举证责任的主体?对此，学界鲜有讨论。笔者认为，应当承认利害关系人是听证程序中的举证责任主体。首先，根据正当程序理论，权益受到不利影响的人有权对影响其权益的行为表明自己的意见。同理，在行政听证程序中，任何权益可能受到行政行为影响的主体，均应有权了解该行政行为的内容和依据，并阐述自己的意见，为自己的权利辩护。虽然行政行为是针对相对人的，但也可能会对其他人的权益产生影响。因此，利害关系人有权参加听证，并对行政主体的主张或相对人的异议主张，陈述意见，并提供必要的证据材料支持自己的主张。否定利害关系人的举证责任，不符合最低限度的程序正义的要求，影响行政行为的程序合法性。其次，听取受行政行为影响的当事人的意见是听证的本质特征。如果排除权益可能受到行政行为影响的利害关系人的举证责任，利害关系人不能提出证据来反对对己不利的证据为自己辩护，其意见将不能得到全面表达，陈述权、申辩权将丧失说服力而毫无意义，这不但违背设立听证制度的初衷，而且影响行政决定的公正性。
听证主持人是否承担举证责任。鉴于听证主持人应具备的中立立场，听证主持人不能参与收集补充和提供证据。
举证责任的分配。根据“先调查，后决定”原则，听证程序的适用是行政主体调查完毕，掌握一定的事实，认为需要做出相应行政行为的情况下，经当事人申请或依职权而进行的。此时行政主体应当已经掌握了做出相应行政行为的有关事实证据和法律依据。因此，在听证程序中，行政主体应对其拟作出行政行为的合法性和合理性承担全面的举证责任。相对人和利害关系人仅就其异议主张承担举证责任。
首先，确定行政主体在听证程序中的举证责任范围。根据行政合法性原则和行政合理性原则的要求，行政主体做出行政行为不但要主体、权限、程序、内容、依据和形式合法，而且要合理行使裁量权，行政行为要公正、符合理性。而且在听证过程中，当事人申辩和质证的对象不仅是争议行政行为的事实和法律问题，而且包括拟定的行政行为本身;不仅就行政行为主体、程序、法律依据和内容的合法性进行申辩、质证，也对证明案件事实证据的合法性、真实性、关联性、证明力等进行质证申辩，还对行使裁量权的正当性进行申辩、质证。因此，行政主体在听证程序中不但要提供证明案件事实的证据，还应提供证明主体合法、程序合法、处罚依据正确和处罚结果正当的证据。彭海鹏结合《行政处罚法》的相关规定，把行政主体在听证程序中的举证责任概括为主体适格问题、案件事实问题、法律适用问题、行政程序问题和行政行为合理性问题等五个方面，很有说服力。此外，以下几个问题值得进一步研究。
第一，行政主体在听证程序中仅提供证明拟定行政行为合法、合理的证据，还是其在调查阶段收集、获取的全部证据材料?笔者认为，行政主体在行政决定做出前应尽可能全面地收集和获取证据材料，并且在听证程序中应全部提出，既包括不利于行为人的证据，也包括有利于行为人的证据，都不能有所遗漏。略去任何一些可受理的、实质性的证据都要比包括某些不可受理的、非实质性的证据要危险得多。事实上，只要在裁决听证记录中包括了任何所能得到的证据，都不会有程序错误，但只要略去一点，就有被宣布无效的危险。
第二，行政主体是否可以提供传闻证据?笔者认为行政主体可以向听证会提供传闻证据，但须有其他证据依据予以补充。听证毕竟是就拟定行政决定及其事实和法律依据听取相对人和利害关系人的意见，而非做出决定，对行政主体提供的传闻证据，相对人和利害关人可以通过相反的证据予以否定。
第三，行政主体不但要提供证明案件事实的证据，而且还应当对证据的合法性予以说明。另外，还要确定相对人和利害关系人的举证责任范围。相对人和利害关系人的举证责任范围不是固定的，其取决于其对行政行为及其实施和法律依据的异议主张，即提出了什么异议主张，就需要提供相应的证据予以证明。彭海鹏教授在《论听证程序举证责任的分配》一文中，列举了当事人举证责任范围的四种情形，其中第一种为“当事人举证显然更为容易的案件，则由当事人负举证责任”，这显然有自证其罪之嫌，值得进一步商榷。
(作者均为陕西理工学院副教授;本文系西安市2012年社会科学规划课题系列研究成果，项目编号为：12zx43)
【注释】
①杨海坤，黄学贤：《中国行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第138页。
②姜明安：《行政法与行政程序法》，北京大学出版社，1999年，第270页。
③[美]伯纳德.施瓦茨：《行政法》，北京：群众出版社，1986年，第321页。
④陈刚：《证明责任法研究》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第49～54页。
⑤陈睿：“论行政处罚听证的举证责任”，《河北法学》，1999年第3期，第97页。
⑥杨解君：“行政处罚证据及其规则探究”，《法商研究》，1998年第1期，第51页。
⑦王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社，1995年，第471页。
⑧彭海鹏：“论行政听证程序举证责任分配”，《行政法学研究》，1999第3期，第51～53页。
⑨杨惠基：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年，第133页。
⑩应松年：《行政处罚的理论与实务》，北京：中国社会出版社，1996年，第53页。
作者：翟新明 余广俊
摘 要 听证程序是行政制度中的一项重要性程序，它赋予了当事人两方面的权利，一是有将自己意见进行陈述说明的权利，二是进行申辩的权利，是行政程序法基本制度的核心，同时也是我国民主与法治进程加快的表现和行政法制化和民主化的重大发展。本文重点分析了我国行政处罚听证程序中存在的缺陷和不足并提出了相关的建议。
关键词 行政程序 行政处罚 听证程序
一、关于我国当今行政处罚听证程序的各种观点
听证最主要的三个方面是：即立法听证、司法听证、行政听证。听证第一次出现在1215的《自由大宪章》。
对于听证的解读一般分为广义和狭义二种。从广义的观点出发，听证一般上指的是行政机关在做出决策之前，给以相关的利害关系人表达与行政机关不同意见的时机，以及是质询和辩论某些事项可行性方面的过程。从狭义的角度来说，听证就是指在行政过程进行的，作为行政程序制度之一的听证制度，就是行政主体在做出事关相对人合法权益产生影响的决策过程。当然还有极少数人认为听证程序是指行政机关在做出处罚决定之前，公开召集利害关系人参加，由行政处罚机关提出证据以及处理建议，当事人就相关问题进行申辩和质证，最终做出是否进行处罚决定的程序。本文在狭义听证的基础上，以《行政处罚法》的相关规定为基本，对行政处罚中的听证进行了界定，并对当前听证制度存在的一些问题提出了不同的想法。
二、我国有关行政处罚听证程序的问题分析
(一)适用范围界定模糊
1、行政处罚听证程序受案范围太小
我国行政处罚法听证程序其实并不适用所有的案件，只有当行政机关做出责令停产停业，吊销营业执照或经营许可证，处较大数额罚款这几种处罚时才会引入行政处罚听证程序。现实中听证范畴外的情况可能比法定情况对相对人造成的影响更严重。
2、关于“等”字的界定不明确，易造成混乱
对于“等”字我国现行《行政处罚法》中第42条中的解释，一般情况下通常包含“等内”及“等外”两个理解方式。部门规定衔接上的混乱也损害法律权威性。笔者认为，立法者在立法时认识到了听证范围太小的问题，为了在社会的发展过程中逐步对法律进行完善，同时避免《行政处罚法》修改的繁琐，立法者运用了“等”字，但是这种方法严重损害了法律条文的确定性，损害了法律的统一性和权威性。
3、相关定量不准确
我国《行政处罚法》明确指出享有惩处权的机关在做出较大数额的罚款惩处裁定前，应当告知受罚人依法享有听证权。然而对于较大金额的起算点和确定标准，法律却都并未进一步明确说明。对于较大金额的起算点和确定标准完全由惩处机关自主来权衡，没有一个相对统一的标准，这种混乱很容易侵害受处罚人的法定权益。
(二)告知的形式和内容尚存缺陷
1、形式和效力不能做到统一
在司法实践中，告知的形式普遍使用的是《听证告知书》，然而其在格式和内容上尚未有统一的标准，这样在执法过程中起不到规范的作用。一方面，从程序上无法确定行政机关是否告知当事人相关听证事项，某些行政机关可以借此规避告知的义务;另一方面，告知形式在的格式没有统一的标准，如此难免让《听证告知书》的法律效力上打了折扣，甚至影响了整个案件。
2、内容不够详尽
告知的具体内容没有详细的列明，这容易使行政相对人因为对一些权力不清楚而不敢、不愿意或者不知道行使自身的权利。从对利害关系人合法权益的保护立场来看，告知的内容不一样是不妥当的。这是因为行政处罚的结果不单影响着当事人的有关权利和义务产生，同时也可能给其他利害关系人的生活带来改变。
(三)当事人方面存在的问题
1、启动主体的介入时间较晚
启动主体作为行政处罚听证程序的当事人，启动的早迟，直接影响当事人是否有足够的时间收集证据，来应对行政处罚听证，这影响着特定的相对人的权益保障。
2、其他利害关系人利益保护不完善
行政决定会影响到其他利害关系人的利益，然而相关法律条文并没有规定其在听证方面的权力。以法律为准绳，使行政工作的运行始终在法律的框架之中，确保执法行为的公开、公平和公正，避免在行使行政权力时出现随意和轻率，以致产生异化和腐败，使公民的权益得到有效的保护，真正体现权为民所用、利为民所谋，因此要树立平等的理念。
3、具体听证机关不明确
中国目前的行政处罚听证的组织机关，并没有特别明确、具体的规定。行政处罚法在其实践过程中，听证机关一般就是由行政处罚机关本身。目前我国缺乏听证组织机构的标准，所以会造成不同机关，不用组织者的判断标准不统一。
三、对我国行政处罚法听证程序完善的建议
(一)改善听证范围
1、扩大行政处罚听证的范围
在现实生活中存在很多比已收录在听证运用范围内的惩罚更为严厉。人身自由权是宪法赋予公民的基本权，对人的重要意义不言而喻。在行政法上有关人身自由的只有行政拘留一种，而我国目前却尚未将此种惩罚措施纳入到听证的运用范围，这一做法与其基本法的地位不相称。应当尽快将这一规定纳入我国的法律。
2、确定相对统一的数额标准
国务院制定的部门规章之间、部门规章与地方规定间有条文歧义在所难免，造成了判断标准的混乱，给实际执法带来不便，也影响到行政上处罚听证的运用。解决这个矛盾比较好的办法就是要有统一的标准。
(二)明确告知形式、内容
送达的听证告知书必须具有标准的格式，具有详细的具体内容，尤其要注明行政相对人的具体的权利与义务，避免当事人因主观上对法律赋予的权利不了解、不明确。
(三)逐步扩大行政当事人的范围
听证告知的范围不应该只局限于当事人，还应包括相对人和其他利害关系人。行政处罚的决定不仅会影响当事人的权利与义务，而且还会对利害关系人产生不同程度的影响。
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作者：牟鹏浩
【摘要】最高人民法院6号指导案例有关没收较大数额财产的行政处罚决定对行政行为具有直接的法律效力，法院通过文义解释和目的解释方法的运用对法定行政程序作出了扩张性解释，并提炼出行政处罚听证程序适用范围的判断标准。但法定行政程序扩张性解释的推广适用尚存在诸多限度，对基层司法经验的及时总结和凝练，有助于为中国行政程序法法典化的实现探索新的生长路径。
【关键词】听证程序;扩张性解释;限度
行政处罚是直接涉及到当事人权益的一种行为。行政程序的基本原则之一是参与原则，行政相对人有请求听证的权利。允许当事人申辩，充分保障当事人的申辩权，不仅是对行政法律关系中当事人主体地位的尊重，吸收其积极参与到行政法律关系中来，充分保障其合法权利的一种有效手段，同时也是保障国家行政机关公正、公平、合法的执行法律、履行职责的一种重要手段。
关于听证，我国理论界对听证程序概念的界定也不一样，但有一点大家都持有相同的看法：听证程序的核心内涵是听取当事人的意见，其存在的直接目的在于给当事人以充分申辩的机会。而行政处罚法中的听证程序则是行政机关为了合理、有效地制作和实施行政处罚的决定，而应当事人的申请举行的由全体利害关系人参加的听证会。
2012年4月9日，最高人民法院发布了指导性案例《黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚案》(指导案例6号)。该案例裁判要点确认：行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。
行政处罚法第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听政”该案例涉及行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚时，是否应当适用听证程序的问题。单纯从文义解释上看，对应当进行听证的处罚决定可以有两种理解：一是闭合式的理解，即仅包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三类;二是开放式的理解，即除了该三种行政处罚之外，还包括其他在性质上相似的行政处罚。
因此，就存在着对行政听证程序的扩张性解释及限定的问题。
一、听证程序使用范围的扩张性解释
扩张性解释的关键在于对“等”字的理解，即我们通常说的“等内”还是“等外”问题。指导案例的任务就在于解决行政处罚听证范围的不确定问题，在该案的“裁判理由”中，法院生效裁判认为：中华人民共和国行政处罚法第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是根据指导性案例的解释，可以看出该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的行政处罚种类和类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。
为了保證行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性。对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序限定。
解读6号指导案例的上述裁判理由，不难看出：法院对法定行政程序进行扩张性解释所运用的基本技术一是"文义解释和目的解释法律解释方法;二是与法定三种处罚“类似”的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚适用听证程序标准的提出，尽管裁判理由部分还存在措辞不尽一致，如“利益”与“权益”和“较大影响”。
二、法定行政程序扩张性解释的限度
1、遵循法律规范的主旨或者目的
行政处罚法1第条规定了其立法目的，即规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。据此我们认为行政处罚法应在整体上倾向于保护行政相对人的合法权益，实现手段则是监督行政机关的行政行为。换言之，在处理行政诉讼时!法官应尽可能满足行政相对人的权利诉求，保证行政相对人的听证申请权，以严格的标准审查行政机关的各种行为，特别是在法律规定并不十分清晰明确的场合更应当如此。
2、遵循正当程序原则
正当程序原则是行政法的基本原则之一，该原则在具体行政行为方面的总体要求包括：行政权力的行使应当充分考虑行政相对人的权利利益的接受可能及程度，尽量减少给行政相对人造成的负担与损害，保证行政相对人尤其是利害关系人对一般行政活动的了解与参与。行政相对人的权利或义务将因行政行为而受到影响时，行政相对人能事先得到通知、陈述抗辩机会，以及取得公平合理的审判等的权利。
3、注重对行政行为的规制
行政处罚没有明确的程序规定、缺乏必要的监督制约机制、随意性很大等会带来不少消极后果。例如有利争着罚，无利不愿管，不向被罚当事人说明理由，也不允许当事人申辩，严重影响了处罚的公正性等。应当充分发挥指导性案例规制行政行为的作用，适应法制社会的需要。
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作者：许晓悦
摘 要：1996年国家税务总局制定的《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》是我国行政程序立法的重大进步，标志着我国税务行政的民主化、科学化和法制化建设发展到了新的阶段。但是，随着经济的快速发展，目前的税务行政听证程序已经难以发挥保障行政处罚公正合理的功能。因此，必须从加大普法宣传力度，正确看待听证制度的社会价值，不断提高行政执法人员的执法水平，引入重大税务行政处罚概念，扩大税务行政处罚听证范围，明确税务行政处罚听证对象，进一步扩大听证申请人的具体范围，完善告知程序和审查制度，保障当事人的合法权益等诸多方面，完善我国税务行政处罚听证程序。
关 键 词：听证制度;听证程序;税务行政处罚
收稿日期：2011-09-20
作者簡介：张瀛霞(1965—)，女，吉林九台人，吉林工商学院讲师，研究方向为税收与经济。
听证程序，作为现代行政程序法中的核心制度，受到世界各国的普遍重视。改革开放以后，我国于1996年颁布的《行政处罚法》，是我国行政处罚听证制度的正式引进。同年，国家税务总局颁布了《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》(以下简称《听证程序试行办法》)，确立了税务行政处罚听证程序制度。这是我国行政法制建设的一个里程碑，具有划时代的意义。听证程序在税务行政处罚过程中的具体运用标志着我国税务行政的民主化、科学化和法制化的建设发展到了一个新阶段。
目前我国的税务行政听证制度已经运行了十几年，随着经济的快速发展，原来制定的一些内容已落后于行政法治发展的需要，加之缺乏较为详细的配套性规定，听证程序在保障行政处罚公正合理的功能方面越来越差，因此修订《听证程序试行办法》迫在眉睫。笔者通过对税务行政处罚听证程序的现状以及运行过程中存在的问题的分析，结合自己的工作实践，提出了完善我国税务行政处罚听证程序的设想和措施。
一、听证程序的内涵及功能
税务行政处罚听证程序是指为了保护纳税人的合法权益，税务机关在作出影响纳税人重大权益的行政处罚决定前，在听证主持人的主持下，在税务当事人的参与下，对案件事实和证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。它具有三大功能：
⒈保护功能。听证程序能赋予纳税人一种事前自卫的权利，通过发表自己的观点和意见与案件调查人员当面质证和辩驳，以纠正非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。
⒉监督功能。通过听证，审查税务行政机关即将作出的行政处罚是否正确，以此保证税务行政处罚的公正性和合法性，促进依法行政、依法治税。
⒊教育功能。通过听证有利于宣传税法，加强税收法制教育，减少行政复议和行政诉讼案件的发生;同时对改进行政管理，提高执法水平，改善征纳关系都能起到积极的作用。
二、我国税务行政处罚听证程序在实践中存在的问题
⒈税务机关和当事人在思想认识上的偏见使得税务行政听证程序在实践运用中没有得到普遍的关注和推行。我国的税务行政听证制度是借鉴国外经验在行政法制化和民主化进程中的自觉选择，“听证”一词对于广大群众和税务干部还比较陌生，对当事人申请听证和税务机关组织实施听证都还存在思想偏见。一些税务工作人员的素质差别很大，长期以来存在着“重权利轻义务”的思想，只认识到告知当事人有听证权就是义务，因此，当当事人提出听证要求时有的税务机关则故意规避听证程序的举行，因为他们担心公开举行的听证会，有可能暴露税务机关在执法中存在的问题，甚至在税务行政处罚中尽量不作出适用听证程序的处罚，人为降低罚款数额或只要求税务违法当事人补缴税款而不缴罚款等情况。此外，长期以来，人们的法律意识和合法权利保护意识相对比较薄弱，在行政处罚中对听证程序缺乏信心，在自古“民不告官”思想的影响下，不想听证、不敢听证、放弃听证;同时还担心一旦举行听证就会得罪税务机关。因此，税务机关每年处罚的案件相当多，而举行听证的案件却相当少，税务行政处罚的听证制度形同虚设。
⒉税务行政听证程序适用范围狭窄，当事人的合法权益不能全面得以保障，有违税务行政听证程序的立法本意。目前，税务行政处罚的形式归纳起来有三种，即罚款、没收违法所得和停止出口退税权。根据相关规定：“税务机关对公民作出2000元以上(含本数)罚款或者对法人或者其他组织作出10000元以上(含本数)罚款的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。”也就是说，税务行政处罚的听证范围仅限于规定数额以上(或较大数额)的罚款，并不包括没收违法所得和停止出口退税权。而实际上以出口企业为例，对于绝大多数出口企业来说，如果停止某个阶段的出口退税权所造成的经济损失是不可估量的，而且数额是巨大的。显然要比“规定数额以上罚款”的处罚严厉得多。还比如《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据这一规定，在税收实践中“取消增值税一般纳税人资格证”属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证照”的范围。因为这个证书是税务机关依申请核发的，是允许纳税人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书，就意味着享有领购、开具、取得增值税专用发票的资格，就可以凭借增值税专用发票的抵扣联从销项税额中抵扣进项税额，如果没有增值税一般纳税人资格证书，就不能从销项税额中抵扣进项税额，致使纳税人多缴税款，而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营，甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致停业。可以说，这比罚款严重得多。
⒊对个体工商户、外国人和无国籍人员缺乏适用听证程序条件的界定，造成税务机关在行政执法中无法可依。《听证程序试行办法》规定：“为了规范税务行政处罚听证程序的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，制定本实施办法。”其中并没有对个体工商户、外国人、无国籍人员适用听证程序条件进行界定。民法通则规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事生产经营的，为个体工商户。”个体工商户既不是法人、又不是其他组织也不同于自然人，它是一种特殊类型的民事主体。而在税收实践中对个体工商户的税务行政处罚案件又相当的多，我国一直按公民的标准给予听证权。但是个体工商户因其从事生产经营活动又不能等同于公民，如果按照公民的标准适用听证程序显然标准过低。随着我国对外开放的进一步深入和经济全球化速度的加快，外国人和无国籍人员在我国的商业活动大量增加。而《听证程序试行办法》忽略了公民与外国人、无国籍人员的区分，使外国人、无国籍人员的税务行政处罚听证处于无法可依的状态。对于这一类人应当如何适用听证程序已经成为一个迫切需要解决的问题。
⒋税务行政处罚听证申请人范围未明确，当事人提交听证申请的方式、期限规定不合理，代位听证权难以实现。目前听证申请人仅指当事人。而在现代化的行政进程中，行政关系中的利害关系人是多元的，当事人与案件存在利害关系的第三人的角色也是相互转换的。比如：某纳税人于2010年因涉税违法被税务机关处以罚款5000元，依法申请了听证，但某纳税人在听证申请期内因意外死亡，他的儿子要求代位听证。但是由于目前听证制度对此并没有明确规定，导致其儿子要求代位听证未获批准。再如：丙和丁签订了一份购销合同，丙要付货款给丁，期间由于丙税务违法，被税务机关处以40000元罚款，这时，丙如果缴纳罚款将会不能支付货款给丁，进而影响到丁的合法权益，假如丙放弃听证申请权，那么丁根据现行规定也不能代位丙行使听证申请权。显然对与当事人存在利害关系的第三人(甲的儿子和丁)是不合理的。
此外，我国税务行政处罚听证程序中还规定了告知制度，即“税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点，听证主持人的姓名及有关事项。”但是对于当事人提出听证申请的时间、方式、是否有权查阅相关证据以及对当事人听证申请的审查和《税务行政处罚听证通知书》的内容中均没有具体设定，因此，在实践中难以操作。
⒌职能分离制度不严谨，听证主持人“超脱”难，“听证会组成人员”职责不明确。在我国，“税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持”，体现了职能分离。但是这种规定过于宽泛，“非本案调查人员”既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是本机关其他部门的人员，还可以是机关领导。尽管国家税务总局后来将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，仍难以避免这类人员与调查人员的接触。往往是一个税务机构同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在表面上，是由三个不同的部门和人员分别行使职能了，但是实际上并没有真正做到职能分离。因此，我国的职能分离只是内部职能分离，因而，造成税务听证主持人在实践中很难真正独立自主，达不到国家税务总局所说的“超脱”地步。由此造成了税务听证程序流于形式。
另外，《听证程序试行办法》中没有明确 “听证会组成人员”指的是哪些人员。从条文规定中也看不出“听证会组成人员”的职责是什么。在实践中有的地方把听证组织者、听证双方当事人、听证主持人等当作税务行政处罚听证组成人员，由于条文规定不明确，造成职责不清，争议较大。
⒍税务行政处罚听证笔录的法律效力不明确，听证报告内容过于简单，影响了税务行政处罚的公平、公开、公正。我国听证程序规定：听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起的作用没有明确规定，这就会出现听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或参考依据的问题，假如税务机关在听证之外又获得了新的有利证据怎么办?如果说听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一依据，那么税务机关就可以依据未在听证中出示的材料作出裁决，由此，听证程序就会成为税务机关实行法治的装饰品。同时我国对听证笔录形成的报告也没有设定统一的格式和内容要求。在实践中，无法反映听证中应当反映的内容，更没有起到为最后裁决提供最好依据的作用。
⒎申请回避的有关规定不全面，难以保证案件的公正审理。《听证程序试行办法》规定：“当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”也就是说，当事人如果认为听证主持人与本案有直接利害关系可以对提出回避申请，而对于在本案听证过程中涉及到的听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人，没有规定当事人是否可以提出回避申请，也没有明确申请回避的决定权。同时，“回避申请应当在举行听证的3日内向税务机关提出，并说明理由。”是要求当事人必须在举行听证前的3日内提出回避申请，这样的规定不利于当事人回避权的实现。
三、完善我国税务行政处罚听证程序的设想和措施
⒈加大普法宣传力度，正确看待听证制度的社会价值，不断提高行政执法人员的执法水平。一方面，通过宣传使公民了解听证是怎么回事，消除当事人对听证的顾虑。通过听证，让当事人正确表达自己的意见，对有关实事、证据、法律依据进行质证、辩论，保证当事人通过正确行使权利来维护自己的合法权益。另一方面，开展税务机关执法人员的政治理论学习和职业道德教育，加强相关法律知识的学习，强化业务培训，提高行政执法人员的素质，通过公开听证，实施阳光行政，接受人民群众的监督，为行政执法水平的整体改善创造良好的群众基础。
⒉引入重大税务行政处罚概念，扩大税务行政处罚听证范围，明确税务行政处罚听证对象。引入重大税务行政处罚概念，把个体工商户、外国人和无国籍人员纳入听证范畴内，即税务机关对公民、个体工商户、外国人、无国籍人员、法人或者其他组织在作出对当事人利益影响重大的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。”重大税务行政处罚包括：对公民、外国人和无国籍人员作出2000元以上(含本数)罚款，对个体工商户作出5000元以上(含本数)罚款，或者对法人或者其他组织作出10000元以上(含本数)罚款的处罚;进一步扩大税务行政处罚听证范围，除规定数额以上(或较大数额)罚款外，还应当包括停止出口退税权、取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权和收缴发票或者停止发售发票等。同时，从维护当事人的权益出发，扣缴银行存款、依法拍卖或者变卖商品、货物或者其它财产的税收，强制执行措施也是对纳税人利益影响重大的行政行为，以上都可以参照适用听证程序，以保证税务行政处罚的公正合理。
⒊进一步扩大听证申请人的具体范围，完善告知程序和审查制度，保障当事人的合法权益。听证申请人不仅应包括当事人或具有直接利害关系明显的当事人，还应当包括与当事人有间接利害关系的其他人，比如：与当事人有关系的继承人、重大利益关联人、受害人等等。建议在当事人收到处罚决定书之日起，5个工作日内向税务机关提出听证申请，逾期不提出的，视为放弃听证权利。税务机关的听证告知可以采用三种方式：即书面直接送达、邮寄告知和公告告知。建议把阅卷制度引入听证程序中，明确赋予当事人及其他利害关系人有查阅、摘抄、复制相关证据材料的权利，但阅卷权的范围应有所限制，例如案情讨论、案件线索来源、税务行政机关内部案件审批手续，以及其他不宜公开的证据材料，可以不在阅卷范围之内。借鉴我国民事诉讼制度的规定，建议将《税务行政处罚听证通知书》的内容确定为：⑴当事人的违法事实和证据;⑵行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定;⑶享有要求听证的权利及提出听证要求的期限;建立听证程序的审查制度。在当事人提出要求举行听证的申请后，税务机关根据规定审查当事人提出的申请是否符合听证要求，审查的内容应当包括：⑴提出申请的是当事人还是与其有利害关系的其他人;⑵当事人是否是针对重大行政处罚决定提出听证要求;⑶当事人是否在法定期限内提出听证要求;⑷当事人在法定期限之后提出申请，是否受到不可抗力的阻碍。如果当事人提出的要求举行听证的申请不符合上述条件之一，税务机关不予受理，并在当事人提出听证申请的3日内制作书面报告，说明理由，并送达当事人，以充分保障当事人的合法权益。
⒋明确职能分离原则，确定听证主持人的“超然”地位，规定听证会组成人员的产生方式，明确听证员的职责和人数。完善税务行政处罚听证主持人制度。听证主持人应具备律师、税务师资格，并且具有一定年限的税务工作经验，必须从法律上对主持人的选拔任命条件、资格取得、享有指挥听证程序进行和作出建设性的处罚决定的职权职能、法律地位等作出明確规定。确立听证主持人相对独立和公正的“超然”法律地位;规定内部法制机构应当脱离调查职能，专职听证。明确“听证会组成人员”的概念，确定“听证会组成人员”的职责，规定“听证会组成人员”是以听证主持人为主、由“非本案调查机构的法制机构人员”组成的三人(含三人)以上的奇数小组，或者借鉴人民陪审员制度，规定组织听证的机关可以聘请本单位以外的具有相关专业知识的听证员参加听证。“听证会组成人员”的职责是代表税务机关组织税务行政处罚听证，在听证结束后将共同研究处理意见报税务机关负责人。对于分歧意见较大的，可以采取投票确定最终处理意见。
⒌确立案卷排他性原则，明确听证笔录在行政处罚中的作用和地位，设定听证报告的统一格式及主要内容。借鉴国外的“案卷排他性原则”，即“听证笔录的“唯一性原则”。建议所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据;听证结束后，听证主持人按照规定的统一格式制作听证报告，报告的内容至少载明下列事项：⑴案由;⑵听证主持人、听证员、记录员、听证参加人情况;⑶听证举行的时间、地点和方式;⑷案件调查人员提出的当事人构成违法的事实、证据和处罚建议，当事人陈述、申辩的内容，双方争议的焦点;⑸认定的证据及对本案处理的意见;⑹听证主持人的签名和意见出具日期等。听证主持人将根据听证情况和处理意见形成的报告书提交给税务机关负责人。税务机关再根据听证报告制作税务处罚决定书;除当事人放弃听证权利外，对应当进行听证的案件，税务机关不组织听证，行政处罚决定不能成立，以此强化听证笔录在行政处罚中的法律效力。
⒍完善听证申请回避制度，保障听证程序正常运行。借鉴国外经验，建议规定当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。听证主持人是本案当事人的近亲属，或者认为自己与本案有直接利害关系或其他关系可能影响公正听证的，应当自行提出回避;当事人除有权对听证主持人申请回避外，还有权对听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人提出回避申请。同时规定对当事人申请回避的决定权。当事人申请听证主持人回避的，由举行听证会的税务机关负责人决定。当事人申请听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人回避的，由听证主持人决定;回避申请应当在举行听证前向税务机关提出，并说明理由。回避事由在听证开始后知道的，也可以在听证结束前提出。
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(责任编辑：牟春野)
作者：张瀛霞
[摘 要]《行政处罚法》首次在我国规定了听证制度，这在我国行政程序立法上具有里程碑的意义。但随着社会的发展，无论是在理论中还是在实践中，该项制度的不足之处慢慢地显露了出来。因此，研究我国现行《行政处罚法》中对听证程序的有关规定刻不容缓。文章首先阐述了行政处罚听证程序的概念及重要意义，再从行政处罚听证程序的立法现状和适用现状入手找出存在的问题，最后在分析缺陷的基础上提出完善我国行政处罚听证程序的相关建议。
[关键词]行政处罚听证;适用范围;听证主持人;行政执法;法治意识
一、行政处罚听证程序的概念
行政处罚听证程序是指行政主体依《行政处罚法》，在实施行政处罚过程中，由非本案调查人员主持，给当事人提供发表意见的机会，听取当事人的陈述、举证、质证和申辩程序的活动。行政处罚本身具有严厉性和侵益性，处罚结果直接影响相对人的权利和义务，可能对相对人的人身自由、个人财产产生严重后果，因此行政处罚必须严格依照法定的程序进行。
二、我国行政处罚听证程序的立法和适用现状
(一)我国《行政处罚法》中听证程序的立法状况
行政处罚具有范围广泛、内容复杂等特点，听证制度也相应的具有条目清晰、程序健全等特点。但是纵观现行《行政处罚法》，其中所涉及行政处罚听证制度的法律条文只有第四十二条和第四十三条。有关听证程序的规定较为概括，规定相关细则的法律法规因级别较低而不能发挥应有的作用和价值。随着理论研究的深入，行政处罚适用范围较窄， 听证主持人制度不完善等缺点日益影响行政处罚听证程序的适用。
(二)我国行政处罚听证程序的适用现状
有关数据显示，大部分行政相对人对听证程序都持否定和怀疑的态度，听证没有得到广泛的认同和信任。不仅如此，行政执法人员对行政处罚听证程序也知之甚少，其中相当一部分人甚至认为听证程序只是为了应付当事人走过场，仅仅是一种形式而已。因此随着行政处罚听证程序实践的进行，行政主体执法不力及行政相对人法治意识淡薄等问题也日益暴露出来。
三、我国行政处罚听证程序存在的问题
(一)行政处罚听证程序在立法上的缺陷
1.行政处罚听证程序适用范围有限
从我国《行政处罚法》第四十二条第一款第一个分句的规定可以看出，我国现行行政处罚听证程序仅适用于较大数额的罚款、责令停产停业、吊销许可证或者执照这三种类型，只有在这三种情形下行政机关才应当告知相对人可以举行听证。而对于行政处罚的其他类型均未列举出来。那么是否就认为听证程序仅限于这三种类型呢?笔者认为这样显然不合理。
首先，该条款是一种不完全列举的规定。从明确提出的三种类型可以看出，这些处罚都比较重，因此法律对其进行了明确的规定。然而其中所说的三种处罚种类后加了一个“等”字，说明该条款并不仅仅局限于上述这三种类型。
其次，列举式在法律条文中的一个最大缺陷就是不能举尽所有的类型，往往会有遗漏的事项。尤其当情况发生变化时，列举式更难发挥它应有的作用，其将立法的僵硬性和落后性显露无疑。因此是否采用列举式是我们应该进行考虑的一个很重要的问题。
最后，没收违法所得、没收非法财物、行政拘留等处罚措施是否应该纳入听证程序的适用范围?笔者认为对于这个问题不能一概而论。从第四十二条第一款规定来看，对于罚款规定的是较大数额的罚款适用听证程序，而不是所有的罚款都要举行听证程序。该条款对于没收违法所得、没收非法财物有很大的启发意义。我们也应该分不同情况予以分别对待，即对于数额较大的没收，是可以适用听证程序的，而数额较小的则可以不适用。而对于行政拘留，笔者认为其严重影响相对人的人身自由权利，是应当纳入听证程序的适用范围的。
2.听证主持人资格不明，职责不清
听证程序能否发挥应有的作用，很大程度上取决于听证主持人。听证主持人应该遵循客观、中立、公平、公正等原则，因此选任听证主持人是一个极为重要的问题，必须予以高度重视。
第一，听证主持人的资格问题。什么样的人员能够担任主持人呢?我国《行政处罚法》第四十二条第二款第四项是这样规定的：听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。首先听证主持人是由行政机关指定的，而行政机关能够指定哪些人，这些人是否是行政机关工作人员，这些都不清楚。其次我们得知那些能够做主持人的是非本案的调查人员。那么谁是调查人员?谁又是非调查人员?这两种人之间是一种什么样的关系，也无从得知。最后，是不是只要符合行政机关指定，非本案的调查人员这两个条件就可以做主持人了?那些在听证方面缺少经验，没有经受过专业培训的人员是否也能当主持人呢?由此可见，我国法律对于听证主持人的资格问题确实规定的过于模糊，亟需得到改善。
第二，听证主持人的职责问题。首先我们应该的是考虑职能分离原则，对于一个案件，既要有执行调查人员，也要有专业的听证主持人。因此这两方面的职能应该是分开的，各司其职，不能混淆。听证主持人应该有像法官那样的独立职能，办理案件不受外界的任何干扰，这样才能显示出听证程序的公正、公平和公开。从理论上说，职能的分离有内部分离和外部分离两种。职能的内部分离，是指调查、听证和裁决由行政主体内部的不同机构或人员来实施，又可称为职能的相对分离。职能的外部分离，则是指调查、听证和裁决分别由多个独立的行政主体或组织来实施，也称为职能的完全分离。实践中，我们可以很明确地知道我国采用了职能分离原则，但是我国现阶段只存在职能的内部分离。由于调查执行人员与听证主持人同属一个行政机关。他们之间就有了各种复杂的关系，听证主持人可能会服从于本机关的决定，使听证流于形式，很难做到真正的独立自主、公平、公正。
其次我们应该坚持回避的原则。第四十二条第二款第四条规定，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。由此可见我国在听证程序上采取回避的原则。但是如何具体实施该原则，该法也没有明确规定。
(二)行政处罚听证程序适用方面存在的问题
对于行政处罚听证程序来说，立法上的问题前面已经进行了论述，而更大的不足就是该程序在适用方面的问题。
1.行政主体执法不力
首先，我国长期以来存在的官本位思想致使行政主体能否依事实和法律执法，成为了行政处罚听证程序在实践应用中最重要的问题;其次，由于我国长期以来受到“重实体，轻程序”观念的影响，行政处罚听证程序难以发挥其真正的作用，许多行政机关工作人员并不能严格按程序来办事。实践中，主要存在两个问题，那就是行政主体不按程序办事，或者虽然按程序办事，但流于形式，并不能真正保障相对人的合法权益。
2.行政相对人法治意识淡薄
在行政管理法律关系中，行政主体处于主导地位，行政相对人则处于服从地位。从该法律关系可以看出，行政相对人处于弱势地位，因此对于相对人的保护应该引起足够的重视。
在实践中，行政相对人的地位和作用明显不足，赋予他们的权利也没有充分利用。反而整个听证程序的提起和进行均由行政机关进行主导，相对人一方没有发挥相应的作用。
四、完善我国行政处罚听证程序的建议
(一)扩大听证程序的适用范围
1.修改听证范围规定的立法形式
对于《行政处罚法》第四十二条第一款的关于听证范围规定的立法形式要加以修改。如前所述，现行立法采用的是列举式，即只列出了责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款。首先，笔者认为由于列举式的缺陷较为明显，我们应该采取比较灵活和完善的概括式加以规定。如对于严重影响行政相对人财产和人身自由的行政处罚，行政机关在做出行政处罚前应当告知当事人有要求举行听证的权利。对于什么是“严重影响”，法律法规可以明确加以规定，针对不同地区的案件可以采用不同的认定标准，以达到事实上的公平;其次，由于概括式过于笼统，因此要加以排除式进行辅助。例如，可以在严重影响行政相对人财产和人身自由的行政处罚后加上“警告、较小数额的罚款、暂扣许可证或执照等除外”类似的字样。这样不仅弥补了列举式的漏洞，较为概括，也排除了不适合采用听证程序的相关种类。
2.适当扩大和补充听证程序的适用范围
由于听证程序的适用范围确实太窄，而且第四十二条是一种不完全列举的规定，因此，我们可以适当扩大和补充适用范围。
首先，添加没收较大数额的违法所得、没收非法财物这一种类。没收违法所得、非法财物就是把违法所得、非法财物收为国有。没收与罚款不同，没收可能涉及的是违法或者非法的财物，而罚款是对行政相对人合法财产的剥夺。但是在没有查清真相或者没有经过质证和调查的情况下就来认定财物为非法或者违法的，显然逻辑上讲不过去。所以没收也可能对相对人的合法财产造成损害，这与罚款并无两样。既然对于较大数额的罚款可以进行听证，那么对于较大数额的没收财产，当然也可以适用听证程序。
其次，添加行政拘留这一种类。行政拘留是对公民人身自由的处罚，直接针对相对人的人身自由。人身权是宪法赋予公民的最基本的权利，优越于任何其他权利，因此行政拘留是行政处罚类型中最严厉的一种，必须予以高度重视。此外，如果将财产与人身自由相比，哪一个更重要呢?很显然，后者比前者重要。由此推断，对于较大数额的罚款都可以使用听证程序，那么行政拘留当然也应当适用听证程序。
(二)明确听证主持人的资格和规定听证主持人的职能
1.明确听证主持人的资格
对于听证主持人是否一定是行政机关工作人员这个问题，笔者认为暂时应该予以确定，因为听证程序是行政处罚中的一个特别程序，也属于一种具体行政行为，因此由行政机关工作人员来担任听证主持人是没有什么争议的。对于听证主持人的资格要求必须由法律明文规定，在立法时可以从以下几个方面对其资格加以限定。例如，听证主持人要具有的专业的知识和能力，更重要的是要有一定的经历和经验。另外，听证主持人除了具备行政业务知识外，还要有一定的法律知识，这样才能更好地胜任主持人这个中立性较强的职位。
2.规定听证主持人的职能
首先，要规定听证主持人的职能必须赋予其独立的地位。听证程序类似于一种准司法程序，因此也要赋予听证主持人以法官那样的独立的地位，这样才能保证听证结果的公平与公正。
其次，可以采用外部职能分离原则，即本机关的案子可以由其他机关的听证主持人来主持听证，这样可以避开内部职能分离原则的弊端，达到公正公平的价值目标。另外外部职能分离原则可以有效减少回避的适用，更加方便快捷，提高行政效率。
(三)加强对行政机关的监督和管理，健全违反行政处罚听证程序的救济制度
一方面，《行政复议法》和《行政诉讼法》并没有明确规定不举行听证制度或者不按听证程序办事属于复议范围或行政诉讼的范围。因此《行政复议法》和《行政诉讼法》也要进行改革，将其纳入到受案范围中来。
另一方面，应该继续推行政府信息公开制度。行政机关应该开门办公，将其所作所为置于广大公民的监督之下，这样既能加强民众对行政机关的监督，也能促使行政机关工作人员依法行政。
(四)提高公民的法治观念，保护自己的合法权益
提高公民的法制观念一直以来都是我们所提倡的。只有每个公民切实重视起来，才能够凝聚成一股力量，推动整个国家的法治进程。为此，我们必须想法设法使广大的公民参与到我国的法治建设中来。
第一，笔者认为可以借鉴美国的非正式的听证程序，即为公众创造一个广泛参与的平台。对那些社会影响明显、公众反应强烈的案件，可以召开座谈会、公众意见听证会等多种形式。只有创造机会让民众广泛参与才能提高他们的法治观念，潜移默化中普及法律知识，懂得程序的重要意义，从而主动地维护自己的合法权益。
第二，相对人应该重视其听证权的行使。当调查人员提出当事人违法事实、证据时，相对人应进行质证和申辩，充分表达自己的意见和主张，主动为自己辩解，懂得用法律的武器保护自己的合法权益。
五、结语
为了更好地完善我国的行政处罚听证程序，我们应当不断完善其立法和适用。笔者相信，经过不断的研究和完善，我国的行政处罚听证程序必然能够克服其弱点和缺陷，发挥其应有的作用。
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[作者简介]吴贺滨(1989-)，河北邢台人，中国政法大学法律硕士学院，法律硕士(法学);孟思，北京师范大学法学院。
作者：吴贺滨 孟思
行政复议听证是指在行政复议过程中，复议机关采取听证会的形式审理复议案件。将听证程序引入行政复议之中。可以给当事人提供一个当面申辩和质证的机会，不仅有利于查明案件事实，防止偏听偏信，更好地保护当事人的合法权益，而且有利于增强行政复议的公开性、公正性和公信力，督促行政机关及其工作人员依法行使职权。我国《行政复议法》对行政复议听证没有作出明确规定，2007年实施的《行政复议法实施条例》第33条规定。对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。可见，行政复议采取的是有限听证原则，适用听证程序审理行政复议案件是有条件的。
根据《行政复议法实施条例》，适用行政复议听证程序的复議案件应当符合实体和程序双重条件。实体条件是指行政复议案件应当是重大、复杂的案件。复议实践中。各地规定适用行政复议听证程序的实体条件主要有两种做法：一是以行政复议案件的性质为标准适用听证程序，如《莆田市工商行政管理系统听证式行政复议试行规则》第3条列举了行政相对人对行政处罚、行政强制不服。以及侵犯自主经营权、行政不作为等7类行政复议案件适用听证程序。二是以行政复议案件的复杂程度为标准适用听证程序，如《江苏省行政复议听证办法》第4条规定，对事实认定存在重大争议、案情疑难复杂、对具体行政行为依据的理解和适用存在重大争议、可能影响申请人重大权益等6种情况可以适用听证程序。何谓“重大、复杂的案件”，法律和行政法规没有明文规定。笔者认为。所谓重大案件是指严重影响当事人重大利益或具有重大社会影响的案件;所谓复杂案件是指案情复杂或行政相对人与作出具体行政行为的行政机关存在重大争议的案件。无论是重大案件还是复杂案件，都应当给当事人一个陈述、申辩和质证的机会，均可以适用听证程序。因此应融合两种做法的优势，以案件复杂程度为基本标准，以案件性质为辅助标准。决定适用行政复议听证程序的实体条件。具体而言，应当包括以下几种情况：(一)对事实和法律关系复杂或有较大争议的;(二)涉及群体利益或其他重大社会影响的;(三)涉及第三人的;(四)含有涉外因素的;(五)可能影响当事人重大权益的;(六)其他行政复议机构认为重大复杂的案件。对第五项可能影响当事人重大权益的案件，各部门可根据自身工作实际予以细化，如工商部门可以对数额较大罚款、吊销营业执照等行政处罚案件作出具体规定。
行政复议听证的程序条件是指行政复议听证程序的启动条件。根据《行政复议法实施条例》第33条的规定，行政复议听证程序的启动条件包括两项：(一)申请人提出听证要求;(二)行政复议机构认为有必要，两者是有其一即可。但是申请人提出听证要求并不必然启动行政复议听证，必须经过行政复议机构的审查同意，才能启动行政复议听证程序。行政复议机构审查的重点在于该复议案件是否符合听证的实体条件，如果复议机构认为不属于重大、复杂的复议案件，即使申请人提出听证请求的，也可以决定不适用听证程序。
作者：焦 勇
上海市听证程序
第五十一条 公安机关在作出下列行政处罚决定之前，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利：
(一)责令停产停业;
(二)吊销许可证或者执照;
(三)较大数额罚款;
(四)法律、法规和规章规定违法嫌疑人可以要求举行听证的其他情形。
前款第三项所称“较大数额罚款”，是指对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款，对违反边防出入境管理法律、法规和规章的个人处以六千元以上罚款。对依据地方性法规或者地方政府规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行。
第五十二条 公安机关不得因违法嫌疑人提出听证要求而加重处罚。
第五十三条 听证参加人包括：
(一)当事人及其代理人;
(二)本案办案人民警察;
(三)证人、鉴定人、翻译人员;
(四)其他有关人员。
第五十四条 当事人在听证活动中享有下列权利：
(一)申请回避;
(二)委托一至二人代理参加听证;
(三)进行陈述、申辩和质证;
(四)核对、补正听证笔录;
(五)依法享有的其他权利。
第五十五条 与听证案件处理结果有直接利害关系的其他公民、法人或者其他组织，作为第三人申请参加听证的，应当允许。为查明案情，必要时，听证主持人也可以通知其参加听证。
第五十六条 听证参加人应按时到达指定的地点出席听证会，遵守听证纪律，如实回答听证人员的询问。
第五十七条 对适用听证程序的行政案件，办案部门在提出处罚意见后，应当告知违法嫌疑人拟作出的行政处罚和有要求举行听证的权利。
第五十八条 违法嫌疑人要求听证的，应当在公安机关告知后三日内提出申请。
第五十九条 违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。
第六十条 公安机关收到听证申请后，应当在二日内决定是否受理。认为听证申请人的要求不符合听证条件，决定不予受理的，应当制作不予受理听证通知书，告知听证申请人。逾期不通知听证申请人的，视为受理。 第六十一条 公安机关受理听证后，应当在举行听证的七日前将举行听证通知书送达听证申请人，并将举行听证的时间、地点通知其他听证参加人。
第六十二条 听证应当在公安机关收到听证申请之日起十日内举行。
除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的行政案件外，听证公开举行。
第六十三条 听证申请人不能按期参加听证的，可以申请延期，是否准许，由听证主持人决定。
第六十四条 两个以上违法嫌疑人分别对同一行政案件提出听证要求的，可以合并举行。
第六十五条 同一行政案件中有两个以上违法嫌疑人，其中部分违法嫌疑人提出听证申请的，应当在听证举行后一并决定。
第六十六条 听证开始时，听证主持人核对听证参加人;宣布案由;宣布听证员、记录员和翻译人员名单;告知当事人在听证中的权利和义务;询问当事人是否提出回避申请;对不公开听证的行政案件，宣布不公开听证的理由。
第六十七条 听证开始后，首先由办案人民警察提出听证申请人违法的事实、证据和法律依据及行政处罚意见。 第六十八条 办案人民警察提出证据时，应当向听证会出示。对证人证言、鉴定意见 、勘验笔录和其他作为证据的文书，应当当场宣读。
第六十九条 听证申请人可以就办案人民警察提出的违法事实、证据和法律依据以及行政处罚意见进行陈述、申辩和质证，并可以提出新的证据。
第三人可以陈述事实，提出新的证据。
第七十条 听证过程中，当事人及其代理人有权申请通知新的证人到会作证，调取新的证据。对上述申请，听证主持人应当当场作出是否同意的决定;申请重新鉴定的，按照本规定第七章第五节有关规定办理。
第七十一条 听证申请人、第三人和办案人民警察应当围绕案件的事实、证据、程序、适用法律、处罚种类和幅度等问题进行辩论。
第七十二条 辩论结束后，听证主持人应当听取听证申请人、第三人、办案人民警察各方最后陈述意见。
第七十三条 听证过程中，遇有下列情形之一，听证主持人可以中止听证：
(一)需要通知新的证人到会、调取新的证据或者需要重新鉴定或者勘验的;
(二)因当事人提出回避申请，致使听证不能继续进行的;
(三)其他需要中止听证的。
中止听证的情形消除后，听证主持人应当及时恢复听证。
第七十四条 听证过程中，遇有下列情形之一，应当终止听证：
(一)听证申请人撤回听证申请的;
(二)听证申请人及其代理人无正当理由拒不出席或者未经听证主持人许可中途退出听证的;
(三)听证申请人死亡或者作为听证申请人的法人或者其他组织被撤销、解散的;
(四)听证过程中，听证申请人或者其代理人扰乱听证秩序，不听劝阻，致使听证不能正常进行的;
(五)其他需要终止听证的。
第七十五条 听证参加人和旁听人员应当遵守听证会场纪律。对违反听证会场纪律的，听证主持人应当警告制止;对不听制止，干扰听证正常进行的旁听人员，责令其退场。
第七十六条 记录员应当将举行听证的情况记入听证笔录。听证笔录应当载明下列内容：
(一)案由;
(二)举行听证的时间、地点和方式;
(三)听证人员的姓名、职务;
(四)听证参加人的姓名、单位或者住址;
(五)办案人民警察陈述的事实、证据和法律依据以及行政处罚意见;
(六)听证申请人或者其代理人的陈述和申辩;
(七)第三人陈述的事实和理由;
(八)办案人民警察、听证申请人或者其代理人、第三人质证、辩论的内容;
(九)证人陈述的事实;
(十)听证申请人、第三人、办案人民警察的最后陈述意见;
(十一)其他事项。
第七十七条 听证笔录应当交听证申请人阅读或者向其宣读。听证笔录中的证人陈述部分，应当交证人阅读或者向其宣读。听证申请人或者证人认为听证笔录有误的，可以请求补充或者改正。听证申请人或者证人审核无误后签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，由记录员在听证笔录中记明情况。
听证笔录经听证主持人审阅后，由听证主持人、听证员和记录员签名。
第七十八条 听证结束后，听证主持人应当写出听证报告书，连同听证笔录一并报送公安机关负责人。
听证准备
第一条工商行政管理机关应当自接到当事人要求举行听证的申请之日起三日内，确定听证主持人。
第二条案件调查人员应当自确定听证主持人之日起三日内，将案卷移送听证主持人，由听证主持人阅卷，准备听证提纲。
第三条听证主持人应当自接到案件调查人员移送的案卷之日起五日内确定听证的时间、地点，并应当于举行听证七日前通知当事人。
第四条听证主持人应当于举行听证七日前将举行听证的时间、地点通知案件调查人员，并退回案卷。
第五条听证应当公开举行。涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，听证不公开举行。
公开举行听证的，应当公告当事人姓名或者名称，案由以及举行听证的时间、地点。
听 证
第一条听证开始前，记录员应当查明听证参加人是否到场，宣布听证纪律，并向听证主持人报告听证准备就绪。
第二条记录员应当向到场人员宣布以下听证纪律：
(一)服从听证主持人的指挥，未经听证主持人允许不得发言、提问;
(二)未经听证主持人允许不得录音、录像和摄影;
(三)听证参加人未经听证主持人允许不得退场;
(四)旁听人员不得大声喧哗，不得鼓掌、哄闹或者进行其他妨碍听证秩序的活动。
对违反听证纪律的，听证主持人有权予以制止;情节严重的，责令其退场。
第三条听证主持人核对听证参加人，宣布案由，宣布听证主持人、记录员、 1
翻译人员名单，告知听证参加人在听证中的权利义务，询问当事人是否提出回避申请。
第四条听证按下列顺序进行：
(一)案件调查人员提出当事人违法的事实、证据、依据以及行政处罚建议;
(二)当事人及其委托代理人进行陈述和申辩;
(三)第三人及其委托代理人进行陈述;
(四)互相辩论;
(五)听证主持人按照第三人、案件调查人员、当事人的先后顺序征询各方最后意见。
第五条当事人可以当场提出证明自己主张的证据，听证主持人应当接收。当事人和案件调查人员经听证主持人允许，可以就有关证据进行质证，也可以向到场的证人、鉴定人、勘验人发问。
第六条有下列情形之一的，可以延期举行听证：
(一)当事人因不可抗拒的事由无法到场的;
(二)其他应当延期的情形。
第七条有下列情形之一的，可以中止听证：
(一)需要通知新的证人到场或者需要重新鉴定、勘验的;
(二)当事人因不可抗拒的事由，无法继续参加听证的;
(三)当事人死亡或者解散，需要确定相关权利义务继承人的;
(四)当事人提出回避申请的;
(五)其他应当中止听证的情形。
第八条有下列情形之一的，可以终止听证：
(一)当事人撤回听证申请的;
(二)当事人无正当理由拒不到场参加听证的;
(三)当事人未经听证主持人允许中途退场的;
(四)其他应当终止听证的情形。
第九条延期、中止听证的情形消失后，由听证主持人决定恢复听证的时间、地点，并通知听证参加人。
第十条记录员应当将听证的全部活动记入笔录，由听证主持人和记录员签名。
已举行听证会的，听证笔录应当经听证参加人审核无误或者补正后，由听证参加人当场签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，由听证主持人记明情况，在听证笔录中予以载明。
第十一条听证结束后，听证主持人应当在五个工作日内写出听证报告并签名，连同听证笔录一并上报本机关负责人。
第十二条听证报告应当包括以下内容：
(一)听证案由;
(二)听证主持人和听证参加人的基本情况;
(三)听证的时间、地点;
(四)听证的简单经过;
(五)案件事实;
(六)处理意见和建议。
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