时光流逝着，岁月沉淀着，在众多个日夜中，我们辛勤的工作，换来了一份份工作佳绩。回首看每个阶段的工作，都有着独特的成长点，应当写一份工作总结，作为自己工作路上的前进参考。下面是小编为大家整理的《县司法行政工作总结》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。
玉龙县农业行政执法试点工作分析
摘 要 为进一步规范行政执法机关的执法行为，提高执法水平，优化执法环境，整合执法资源，明确执法责任和权力，推进依法行政，加快法治政府建设，农业局成立了专门的临时结构开展本项工作。同时，对农业局及下属事业站所的行政执法主体、行政执法依据、行政执法职权事项及各类执法人员进行了摸底排查，并对农业局及涉及行政执法的事业站所近年来开展的行政执法工作所取得的成绩、经验和存在的问题、不足之处开展了分析。
关键词 农业行政执法;相对集中行政处罚;试点工作;云南省玉龙县
1 概况
1.1 基本现状
云南省玉龙县农业局是玉龙人民政府职能部门，正科级、加挂玉龙县渔政管理局牌子，设有10个内设机构，局属事业站所12个。其中一个内设机构、7个事业站所具有行政执法资格。全局共核编制283名，农业局机关行政编制51名，事业编制232名。现全局实有275人。其中73人(除农机监理站9人为参公管理外，均为事业编制在岗人员)共涉及农村土地承包经营管理、种子生产经营许可、渔业生产防疫检疫、植物检疫、农机安全管理、农药管理等8个方面工作。
1.2 执法范围、内容和依据
1.2.1 执法主体及执法类别
玉龙县农业局执法主体现有：农业局机关(内设农业综合执法大队)及下属7个站所：农机监理站、渔政执法大队、植保站、农经站、种子管理站、农产品质量安全监测站和土肥站。其中：
(1)农业局机关是法定的行政执法部门，执法类别为农业综合执法。
(2)7个站所是法律法规授权或行政机关委托行使行政执法的机构，均有合法明确的委托手续及编制部门批准的“三定”职能。执法类别为农业执法。
1.3 执法设备配备情况
虽然玉龙县农业局承担着全县范围内的农业综合执法工作，点多面广，工作量大，但没有配备农业综合执法专用车、通讯设备、照相机、摄像机、电脑和简单实用的其他取证设备。严重影响了执法工作的正常开展。
1.4 农业综合执法工作开展情况
农业局内设的农业综合执法大队核定行政编制5人(大队长、副大队长及工作人员3名)，但目前人员都还未就位，农业综合执法工作都由局下属的具有执法主体的7个站所在农业局的领导下，依据各自承担的执法职能在正常的开展各项执法工作。目前全县范围内无大案要案发生。
2 工作开展情况
2.1 基本现状
玉龙县种子管理站属县农业局下属股所级全额拨款事业单位，有独立的法人资格。核定编制22人，现在编在岗22人。其中事业干部13人;事业工勤3人;以工代技6人。现持有农业部核发的农业综和执法证18人，持省政府核发的执法证件7人。
2.2 工作职能
主要工作职责有：依法履行种子行政许可、行政处罚、行政管理等职责，在品种管理、市场监督和良种推广方面充分发挥职能作用。宣传贯彻种子法律、法规和产业政策，制定并组织实施本区域种子产业发展规划，负责备荒种子储备管理，种子质量纠纷田间现场鉴定、种子信息统计分析及服务工作。
2.3 执法依据，范围和内容
2.3.1 执法依据
主要的执法依据有：《中华人民共和国种子法》是全国人大常委员会于2000年12月1日颁布实施;地方性法规有《云南省农作物种子条例》云南省人大常委会2008年6月1日通过实施;部门规章有《农作物种子生产经营许可管理办法》农业部2011年9有25日颁布;《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》农业部2003年9月1日颁布;《农作物种子质量监督抽查管理办法》农业部2005年5月1日颁布;《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》农业部2003年9月1日颁布;农业局执法委托书。
2.3.2 执法范围和内容。
2.3.2.1 行政许可事项
种子生产和经营许可证核发(《中华人民共和国种子法》第二十条、二十六条;《云南省农作物种子管理条例》第二十一条、二十四条。
2.3.2.2 行政处罚事项
(1)未取得种子生产许可证的，《种子法》第60条规定：责令改正、没收种子和违法所得，并处以1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的处以1 000元以上3万以下的罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任
(2)伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证，或者未按照种子生产许可证生产种子的，《种子法》第60条规定：责令改正、没收种子和违法所得，并处以1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的处以1 000元以上3万以下的罚款;可以吊销违法行为人的种子生产许可证;构成犯罪的依法追究刑事责任。
(3)未取得种子经营许可证的，《种子法》第60条规定：责令改正、没收种子和违法所得，并处以1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的处以1 000元以上3万以下的罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任。
(4)伪造、变造、买卖、租借种子经营许可证，或者未按照种子经营许可证经营种子的，《种子法》第60条规定：责令改正、没收种子和违法所得，并处以1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的处以1 000元以上3万以下的罚款;可以吊销违法行为人的种子经营许可证;构成犯罪的依法追究刑事责任。
(5)生产、经营假、劣种子的，《中华人民共和国种子法》第59条规定：责令停止生产、经营，没收种子和违法所得，吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照，并处以罚款;有违法所得的，处以违法所得5倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得的，处以2 000元以上5万元以下的罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任。
(6)为境外制种的种子在国内销售的，《中华人民共和国种子法》61条规定：责令改正、没收种子和违法所得，并处以1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的处以1 000元以上2万以下的罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任。
(7)从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内作商品种子销售的，《中华人民共和国种子法》61条规定：责令改正、没收种子和违法所得，并处以1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的处以1 000元以上2万以下的罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任。
(8)经营的种子应当包装而没有包装的，《中华人民共和国种子法》62条规定：责令改正，处以1 000元以上10 000元以下罚款。
(9)经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的，《中华人民共和国种子法》62条规定：责令改正，处以1 000元以上10 000元以下罚款。
(10)伪造、涂改标签或者试验、检验数据的，《中华人民共和国种子法》62条规定：责令改正，处以1 000元以上10 000元以下罚款。
(11)未按规定制作、保存种子生产、经营档案的，《中华人民共和国种子法》62条规定：责令改正，处以1 000元以上10 000元以下罚款。
(12)种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的，《中华人民共和国种子法》62条规定：责令改正，处以1 000元以上10 000元以下罚款。
(13)经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的，《中华人民共和国种子法》64条规定：责令停止种子的经营、推广，没收种子和违法所得，并处以1万元以上5万元以下罚款。
(14)在种子生产基地进行病虫害接种试验的，《中华人民共和国种子法》67条规定：责令停止试验，处以5万元以下罚款。
(15)侵占、破坏种质资源库、保护区(地)的，《云南省农作物种子条例》46条规定：责令改正，没收种质资源和违法所得，可以并处1 000元以上2万元以下罚款。
(16)擅自采集或者采伐本省重点保护的种质资源的，《中华人民共和国种子法》46条规定：责令改正，没收种质资源和违法所得，可以并处1 000元以上2万元以下罚款。
(17)擅自向种质资源保护区(地)引进新物种的，或者擅自向省外提供本省特有种质资源的，《云南省农作物种子条例》46条规定：令改正，没收种质资源和违法所得，可以并处1 000元以上2万元以下罚款。
(18)未按规定进行隔离试种的，《云南省农作物种子条例》46条规定：责令改正，没收种质资源和违法所得，可以并处1 000元以上2万元以下罚款。
(19)应当登记而未经登记的，《云南省农作物种子条例》47条规定;责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(20)亲本或者原种不合格的，《云南省农作物种子条例》47条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(21)包装不合格的，《云南省农作物种子条例》47条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(22)标签残缺、标签不清或者擅自修改、涂改标签内容的，《云南省农作物种子条例》47条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(23)生产、经营已经公告停止使用的种子的，《云南省农作物种子条例》47条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(24)在未种植过的生态区域经营、推广未经试验成功的种子的，《云南省农作物种子条例》47条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(25)生产、经营种子未按照规定进行备案的，《云南省农作物种子条例》48条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(26)未按规定取得种子经营备案书或者伪造、变造、买卖、租借备案书的，《云南省农作物种子条例》48条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(27)种子代销者超范围经营种子或者再次委托他人代销种子的，《云南省农作物种子条例》48条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(28)专门经营不再分装的包装种子者将包装种子拆包销售的，《云南省农作物种子条例》48条规定：责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
(29)未向种子使用者提供种子的简要性状、主要栽培措施、使用条件的说明与有关咨询服务的，《云南省农作物种子条例》48条规定;责令改正，没收种子和违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的，处1 000元以上1万元以下罚款。
2.4 执法工作开展情况。
(1)种子执法队伍素质得到了进一步提高。种子体制改革后，全站职工转变观念，明确职能，在加强种子市场监管的同时，利用广播、电视、网络、报刊杂志等资料，单位的集中学习时间和工作过程中相互交流沟通，以及到省、市、县加强执法工作的岗位培训和执法证的培训，通过加强《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《云南省农作物种子条例》等法律法规的学习和业务培训、资格考核，持证上岗，使人们既熟悉了种子法律法规和检验知识，明确了种子执法工作的目标、要求和重点，使种子检验员、执法人员的业务知识、法律法规知识和依法行政能力得到了进一步提高。
(2)种子生产经营备案制度得到了进一步完善。每年的种子生产经营前，要求在玉龙县辖区内进行种子生产的云南广大种业、云南足丰种业、云南伯符科技公司和丽江鑫苗农业科技公司和进行种子经营的云南佑丰种业有限公司、云南腾丰种业有限公司古城分公司、丽江上诚科技开发有限公司、丽江鑫苗科技有限公司到玉龙县种子管理站备案，2013年，到玉龙县种子管理站进行杂交玉米种子生产备案的企业有2家，生产杂交玉米种近
666.6 hm2，产种量大约300万 kg;进行种子经营备案的企业有4家，备案杂交玉米品种约25个，备案种子22.5万 kg，备案水稻品种2个，备案种子2 500 kg;发放经营备案书40份，分布全县16个乡镇100个村委会，完善了种子生产经营的许可管理和备案制度，提高了种子生产经营人员的合法生产经营意识。
(3)种子生产经营行为得到了进一步规范。种子经营户在种子经营过程中，种子经营人员佩戴上岗证外，把所经营的品种样品整齐的摆在经营货柜上，并按种子管理站监制的发票和经营台账，建立了经营台账，表明了种子的来源和销售去向，包括电话号码等。
(4)加大了种子生产经营质量监管和抽查的力度。除了正常的种子市场检查外，在种子经营的旺季，到40个种子经营网点进行种子经营的品种等情况进行检查，并进行了抽样，并对违法经营种子的案件进行了处罚。在种子生产的去雄和收购环节，到石鼓、大具2个杂交玉米种子生产基地，进行种子生产质量监控，查看是否建立了种子生产档案等情况。
(5)法律法规得到了进一步的宣传和贯彻落实。在市场检查的同时，在种子经营的旺季和种子生产前后，到种子经营网点、农村集贸市场和种子生产基地，印发了《中华人民共和国种子法 》、《云南省农作物种子条例》、《告农民朋友书》等1万多份，提高了经营户合法经营的意识和广大用种户的自我保护意识。
3 存在问题
(1)农业综合执法大队的职能难以充分发挥
(2)多部门协同执法，难以明确执法主体的权力和责任
(3)现有的农业综合执法人员身份和农业综合执法大队的机构性质不符
(4)农业综合执法队伍素质不高，执法水平有待提高
(5)农业行政执法装备缺乏，经费不足
4 结语
开展农业综合执法试点工作需整合现有资源，进一步完善农业综合执法体系建设。农业行政综合执法试点工作要同事业单位机构改革紧密结合。规范行为，加强执法队伍建设，树立农业综合执法的良好形象。强化执法装备，保障执法经费，提高农业行政执法的效率和水平。提高认识，各有关部门要增强建设农业综合执法体系的责任感。
(责任编辑：赵中正)
作者：和学华
摘 要：省直管县改革与现有的行政编制制度改革在不同程度上形成了耦合关系。省直管县改革基于耦合关系要求现行的行政编制制度在管理体制、权力配置等方面进行相应的改革，从而使省直管县的改革过程和成果能够得到相应的法律保障;同时，改革后的行政编制制度基于耦合关系对省直管县改革形成的机构和人员编制等予以严格规范，从而保证其沿着法治轨道有序进行。
关 键 词：省直管县改革;行政编制制度改革;耦合关系
收稿日期：2015-03-17
作者简介：刘席宏(1988—)，男，土家族，湖南湘西人，四川大学政府法治研究中心工作人员，硕士研究生，研究方向为行政法。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“省直管县法治保障研究”的阶段性成果，项目编号：12BFX036。
党的十八届三中全会重申了体制机制改革的紧迫性和必要性，并将推进省直管县①改革和行政编制制度②改革作为改革内容的重要组成部分。每项改革的推进并不是一个孤立的行为，因而本文基于省直管县为轴的耦合关系分析，对省直管县改革与行政编制制度改革进行了深入的研究。
一、省直管县改革与行政编制制度
改革的耦合关系
耦合关系是指两个或两个以上系统通过互动而形成的相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。[1]党的十八届三中全会提出了改革的“内容”，党的十八届四中全会既规范了改革的“方式”，也推动了我国改革方式的转变，即从“摸着石头过河”过渡到“沿着法治过河”。也正是这种转变才使得省直管县改革与行政编制制度改革的耦合关系显得更加紧密。
省直管县改革与行政编制制度改革之间的相互作用主要体现在两个方面：一是省直管县改革属于政府行政管理体制改革范畴，相对行政编制制度改革而言，省直管县改革更具全局性、根本性，因此，行政体制改革往往是法律制度改革的直接推动力;二是行政编制制度属于法律制度的范畴，具有独立的内涵和价值追求，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”，[2]因此，省直管县改革必须在行政编制这一法律制度框架内进行。省直管县改革与行政编制制度改革之间的协同关系体现在：一方面，耦合系统要求在合理有效的行政体制之下，建立与之相适应的法律制度;另一方面，行政制度是动态的，可以随着社会条件的变化而不断发生变化。据此，可以把行政编制制度改革与省直管县改革两个系统中的各自元素相互作用、彼此协同的现象定义为行政编制——省直管县耦合，产生的系统称为行政编——省直管县耦合系统。系统耦合是行政编制制度改革与省直管县改革一体化的桥梁，其政策含义在于将行政体制改革视为开放系统，在促进行政体制改革的同时，不断推动行政编制制度改革，再以行政编制制度规范并保障省直管县改革的顺利进行，最终实现行政编制制度——省直管县系统耦合水平的提高。
二、省直管县基于耦合关系对行政编制
制度改革的要求
(一)建立中央、省、市(县)三级行政编制制度
现行的行政编制机构实行四级管理体制，即中央、省、市以及县。省直管县改革要求减少政府层级，实现权力彻底下放，从而实现财政、行政管理体制以及人事制度的市、县分治。但按照现行的编制机关责任负责体制，县很难在机构改革、机构设置等方面脱离市的间接管理。如《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条规定：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准;其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常委员会备案。”而地方各级政府结合本地实际情况制定的机构设置和编制管理条例，如《广东省行政机构设置和编制管理条例》第11条规定：“行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。”上述规定都确立了市管县的管理体制，这一管理体制使得市在协调市党政部门与县的职责分工方面具有了决定权，也使得市拥有了县级机构是否能够设置的批准权。市具有的间接影响县的权力不利于省直管县改革的顺利进行。因此，应建立中央、省、市(县)三级行政编制管理体制。
(二)建立垂直管辖的行政编制管理制度
法治引领改革的关键是利用法律制度保障改革的顺利进行，这也是省直管县改革对行政编制制度改革提出的内在要求。实现这一目标，既要具备行之有效的法律制度，又要保证现有的法律规范能够得到有效执行。中央及地方各级编制管理机关既是党的机构，又是政府机构，中央及地方机构编制委员会既要对党委负责，也要对政府负责，各级编制委员会之间是指导与被指导、监督与被监督的关系。这种管理体制是行政管理“效率”模式的产物，但这种管理制度会导致以下弊端：一是监督权的行使不够独立造成的超编问题，中纪委在2014年巡视过程中发现，超编是急需解决的普遍性问题。二是审核程序容易造成审核结果不能兼顾差异性或者流于形式。省级行政机构改革与编制管理方案都由中央编制机关审核，从理论上讲，因我国各地区自然、社会以及经济条件的不同，导致了各省、自治区、直辖市在诸多方面都存在差异，而行政编制全部由中央编制机关审核，难于兼顾地方的差异性和各地的实际情况，或者这种审核只能达到形式审核的程度。三是容易导致现有规范不能得到有效实施。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第24条规定：“国务院行政机构不得干预地方各级人民政府的行政机构设置和编制管理工作，不得要求地方各级人民政府设立与其业务对口的行政机构”，《上海市行政机构设置和编制管理办法》第9条规定：“上级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构设置和编制管理工作……”，而现行的行政编制机关管理体制恰恰为违反此类规定发放了免费的“入场券”，因为下级政府的机构设置必须要得到上级政府批准才能生效。
而实行垂直管辖的行政编制机构管理体制不仅不会带来任何负面影响，而且还能在解决上述问题的基础上更有效地发挥行政编制机关的功能。一是行政编制机关行使权力更加独立有效;二是省级行政机关改革与编制管理方案由相应的省级编制管理机关审理更符合各省的实际情况，也可以进一步减轻中央行政编制机关的工作负担，使其有更多时间和精力行使监督权和进行政策研究;三是能有效防止上级政府行政机构干预下级政府的行政机构设置和编制管理工作。也就是说，只有在这样的行政编制管理制度设计下，才能保证省直管县改革沿着法治轨道运行，才能顺利实现各项改革的预期目标——省直管县改革的合理性才能更有保证;县级政府进行“先行先试”改革才能有制度空间：县的灵活性和能动性才能得到有效的发挥;市(县)机构设置的合理性和针对性才有保障，才能避免出现上下级政府机构设置一一对应的弊端。
(三)集中行政编制职权
省直管县改革除了涉及行政体制改革之外，还存在机构设置、人员调整等问题。例如：在实行省直管县之后，就有必要取消原来的市级政府农业管理部门，随着市的管辖范围和管理事项的减少，对一部分人员要进行相应的调整，因此，行政编制管理机关将面临前所未有的挑战。而行政编制职权分散的状态无疑会影响行政编制管理机关工作的有效开展。我国目前是多个机构共同行使行政编制管理权，除了中央及地方各级编制委员会以外，还有中央及地方各级组织部和中央及地方各级人事部门。在很多时候，往往会因各自行使其职权而出现不和谐现象。就领导职数超编而言，党员领导干部的提拔任命在程序上必须经过组织部和人事管理部门，而各级编制管理委员会对使用领导职数行使监督权。带有普遍性的领导职数超编说明各级编制管理委员会在现实的权力安排状态下并没有有效地行使职权。因此，应将所有的行政编制职权集中到中央及地方各级编制委员会，以便使其高效地履行职能，快速应对省直管县改革所需解决的各类问题。
(四)同级别行政区领导正职的梯度化
现行的行政编制领导职数设计制度①无法在改革过程中实现政府管理系统内部的公平与公正。省直管县改革后，市的管辖范围缩小，管理事项被削减，经济实力也逐渐减弱，而有些县在管辖范围上比市大，管理事项比市多，经济实力与市相当，甚至超过市。如果还是按照原体制实行领导配置，即市级正职还是按正厅级级别配置，县还是按正处级级别配置，将会增加行政管理内部的不公平，影响县领导的工作积极性。实行级别行政区领导正职梯度化，要求市级政府根据管辖范围、经济实力等因素进行等级划分，一等级的市的正职领导为副省级(可设置1到2名正厅级干部)，二等级的市正职领导为正厅级，三等级的市正职领导为副厅级;要求县级政府根据管辖范围、经济实力等因素进行等级划分，一等级的县的正职领导为副厅级(可设置1到2名正处级干部)，二等级的县正职领导为正处级。这种领导级别以及职数的配置既有利于解决行政管理内部的不公平问题，也有利于调动各级政府领导的工作积极性，满足公务员职位升迁多元化的需求。
三、行政编制制度改革基于耦合关系对
省直管县改革的规范
(一)完善行政编制总量确立制度，规制省直管县改革引起的编制调整
所谓制度是指：“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，或是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化方面的体系。”[3]与行政编制相关的制度应体现在涉及行政编制法律、法规、国务院文件以及规章中。目前，相关的行政编制法律主要有：《中华人民共和国国务院组织法》(以下简称《国务院组织法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)、《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《法院组织法》)以及《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)等;相关的行政编制法规主要有：《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等;相关的国务院文件主要有：《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》以及《国务院办公厅关于印发国家知识产权局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等;相关的规章主要是各部委以及地方政府制定的部委和地方政府规章，如《上海市行政机构设置和编制管理办法》、《卫生部机构编制管理规定》等。
通过对这些法律、法规、国务院文件以及规章的梳理，笔者认为，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确立了以“常住人口数”为标准来控制常务委员会组成人员的名额;《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及各地方关于行政编制管理的政府规章确立了“机构编制与财政预算相制约”和“充分考虑财政供养能力”的制度，但具体的实施办法政府没有在相关法规以及规章中作出明确的规定;相关的国务院文件虽然确立了“编制总量”，但无法考证其确立总量的依据。由此笔者认为，我国的编制总量控制制度还处于探索阶段，还没有形成法律层面的制度。由于没有完善行政编制总量控制制度，使得我国行政编制总量变化趋于“人为性”状态，这就不难理解我国行政编制为什么一直无法突破“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。省直管县改革涉及行政编制总量的变化，如果没有完善的行政编制总量控制制度，将会使新一轮行政管理体制改革无法达到精简机构人员的预期目标，同时还将使其面临编制膨胀的可能。
根据社会契约理论，政府存在的依据应是为公民提供公共服务，提供公共服务范围的大小取决于公民财产权让渡额度，所以，税收从根本上决定了政府提供服务的宽度和广度。公共服务的应有范围从根本上决定了编制总量，在公共服务范围确定以及工作条件不变的情况下，编制总量越大，个人的工作量就越少，如果超过了一定的程度就会导致总体工作效率变低;相反，编制总量越小，个人的工作量就增大，如果超过了一定的程度就会导致公务员不堪重负。因此，构建以公共服务内容为基础的编制总量控制机制需要明确以下指标：
1.合理确定政府提供公共服务的范围，以便合理确定公共服务的总量。一级政府一级财政的财政制度为各级行政区公共服务范围的确定提供了一个计算平台，每级财政的多少决定了本级政府提供公共服务的宽度和广度。就总体而言，基本公共服务是每级政府必须提供的，如果本级财政无法满足基本公共服务，就应该通过财政转移支付来实现，如人身财产安全保障，九年义务教育;就同一项公共服务而言，不同地区提供的程度不一样，也决定了公共服务总量存在差异，如体育设施的提供。
2.明确公共服务提供的主体。既要厘清各级政府之间、同级政府各部门之间提供公共服务的范围，也要明确各级党委之间、同级党委各部门之间提供公共服务的范围，同时还要明确党委与政府之间、党政与其他机关以及团体之间提供公共服务的范围。
3.服务对象(用a表示)的确定。就我国现阶段而言，服务对象的确定需要测量两个要素：一是常住人口;二是迁出与迁入人口的差。服务对象的总人数应该为常住人口+(迁入人口-迁出人口)。
4.每个公务员工作量(用g表示)的确定。测量公务员适度的工作量，一是搜集历年每个部门工作所涉及服务对象的总人员，再确定每个公务员工作所涉及服务对象的平均人数;二是组成专门的实验小组，测算完成前一年度每个人平均工作量的时间。综合以上两个方面，就能合理确定每个公务员合适的任务量。
5.测量平均每个人享受各项公共服务的可能性(用r来表示)。例如某县法院每年需要受理总共牵涉1万人的案件，县里的总服务对象是50万人，那么每个人享受司法公共服务的平均可能性就是1/50。
综合以上要素，我们可以确定一个合理的编制总量(用y表示)：
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(二)确定行政编制领导职数量化标准，防止改革导致领导职数出现不合理增加的现象
行政编制管理的一项基本任务是确定合理的领导职数，但对现行的法律法规、规章以及文件进行整理后笔者发现，我国现行的行政编制制度在确定领导职数方面还不够规范。例如：《法院组织法》第18条、第23条以及第26条都规定：“人民法院由院长1人，副院长和审判员若干人组成”，但“院长副职及审判员人数”没有一个限制的范围以及确定人数的依据，同样的问题还体现在《检察院组织法》第3条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第14条、第41条、第56条、第64条以及第65条和《中国人民政治协商会议组织法》第15条、16条中，党委组成部门的领导职数也存在同样的问题。
在行政编制领导职数没有严格的法律依据的情况下，领导职数的增减就具有相当大的不确定性。省直管县改革面临机构减少，被撤销机构的领导如何安排等问题，而行政编制领导职数的不确定性为在现有编制条件下领导职数的进一步扩大提供了可能性，即不仅没有实现通过改革精简人员的目标，而且还会使原本已经“臃肿”的编制变得更加“膨胀”。
因此，只有通过法律的形式确定领导副职的职数，才能有规制编制的可能性。笔者认为，涉及行政编制的各部门都应该在领导副职的职数上作出限制。可以参照《国务院办公厅关于印发国家能源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第4项的规定：“国家能源局机关行政编制240名。其中：局长1名、副局长4名，党组纪检组组长1名，司局领导职数42名(含监管总监1名、总工程师1名、总经济师1名、机关党委专职副书记1名)”;可参照《国务院组织法》第9条的规定：“各部设部长人，副部长2至4人。各委员会设主任1人，副主任2至4人，委员5至10人。”
(三)完善行政编制监督制度，使改革在阳光下进行
行政编制监督制度可分为事前监督、事中监督以及事后监督。事前监督在于以清晰的职能分配为框架构建一整套公务员录入规制程序，防止超编入编，混用编制;事中监督在于构建一套实施性较强的内外监督制度以及实施监督机制;事后监督在于建立以“责罚相当”为核心的惩罚准则。事前监督不足在于没有构建清晰的职能框架，既包括纵向的职能分配不清晰，也包括横向的职能分配不当。纵向的职能分配不清晰以各级政府之间以及各级党委之间职能重复最为突出，横向的职能分配不当在于各级政府部门之间、各级党委部门之间以及政府部门与党委部门之间的职能交叉与重叠。事中监督不足在于内外监督制度以及实施机制还处于探索阶段，没有形成完整的制度框架，主要表现在中央编制层面还没有形成统一的实施方案，而更注重于地方在编制实践过程的积极探索，社会监督还处于起步阶段。事后监督的法律依据主要有：《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》、《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及《中华人民共和国刑法》等。通过对这些法律条文的整体分析可以看出，编制管理事后监督还存在以下问题：第一，责罚不当且标准不确定。《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》第3条、第4条、第5条以及第6条分别规定了处罚的三种程度，即“给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分”。但什么是一般违法违纪?什么是情节较重?什么是情节严重?在规定中找不到相关的依据，使得处罚趋于过分就轻的状态;第二，重罚主体限制不得当。虽然《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第20条规定了可以追究刑事责任，但对象仅限于“机构编制管理机关工作人员”。要做好行政编制制度监督工作，应从以下几方面入手：
⒈完善事前监督。首先，推行改革。既要解决机构之间关系不顺、职责交叉以及设置不合理等问题，也要坚持“市场能管则由市场管理”的原则，加快政府职能转变，简政放权。其次，注重管理。成立专门的个人工作量评估小组，测定工作人员的最佳工作量。整合工作职能，精简工作机构，对机构及编制实行动态管理。再次，提高效率。规范工作运行机制，简化办事程序，建立健全考核考评制度，激发编制人员的工作积极性。最后，把关编制入口。如重庆等部分省市制定的单位用人先向编制管理机关申请编额原则，提前了编制部门管理的时间段，有利于监督行政编制入口。[4]
⒉完善事中监督。首先，整合各地内部监督制度，形成中央层面的统一规范。目前，我国行政编制内部监督制度改革主要以地方探索为主，缺乏中央层面的统一规范。中央层面的内部监督制度主要表现为：财政部、人事部及中央机构编制委员会办公室联合制定的《行政单位财政统一发放工资暂行办法》以及建立“编制部门审编制、人事部门审人员与工资、财政部门负责工资发放到个人”的综合约束机制与工作程序;地方层面的监督制度更是多种多样：新疆维吾尔族自治区等省区的多个地区建立了多部门联合监督审查机制以及信息共享制度，[5]在这一制度规制下，公务员编制方面出现的违法违纪行为将同时受到多个部门的制裁，以增加其违法违纪成本。湖北等省区的多个地区创立了“实名制”，以有效实现对行政编制的动态监管。[6]因此，中央编制委员会可以在各地实践探索的基础上形成一套规范的行政编制管理制度，以此推进我国编制管理的法治化进程。其次，推动社会监督。目前社会监督存在以下问题：一是大多数的公众还没有树立“超编、混用编制等现象属于违纪违法”的意识，即社会监督力量薄弱;二是对监督途径和方法没有宣传到位，虽然很多省份推行了“阳光编制”制度，实行“实名制”管理，也设有举报电话，但由于具体的宣传不到位，使得监督运行机制难以落实到位。因此，推动社会监督，需要编制部门联合纪检等多个部门进行广泛宣传。
⒊完善事后监督。首先，明确惩罚标准，改变处分过于就轻的现状。在目前编制方面的违法成本还不足以震慑相关责任人的现实背景下，应该明确惩罚标准，根据实际需要，加大违纪违法成本，避免在处理相关责任人时采用就轻原则，遏制编制工作中的违纪违法现象;其次，将入罪的主体扩展到对编制违法负直接责任的主管人员和其他负直接责任的人员;最后，将编制违法违纪惩罚公开化，即将处理的具体情况通报给社会公众，如果社会监督举报在查处过程中起到重要作用，还应将处理的具体情况通报给监督举报当事人。
党的十八届四中全会强调：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。一方面，省直管县改革促使建立在原有行政体制上的行政编制制度必须进行改革，否则就无法实现“立法主动适应改革”;另一方面，省直管县改革也会带来机构设置以及人员编制的调整，只有加强现行编制制度建设，才能使省直管县改革更具有合理性和规范性。正如有学者指出的那样：“如果没有相应法律依据和法律保障，改革者如履薄冰，反对改革者理直气壮，既得利益格局固化，腐败风险加大，势必会影响改革的深入发展。即使有些违反法律的改革，事后被证明是有利于经济社会发展的，但这并非国家发展常态，从长久来看不利于法治国家建设。”[7]
【参考文献】
[1]黄剑坚，王保前.我国系统耦合理论和耦合系统在生态系统中的研究进展[J].防护林科技，2012，(05).
[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29(01).
[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典[M].商务印书馆，2005.1756.
[4]http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/bzgl/glcx[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/bzgl/glcx[EB/OL].2015-03-05.
[5]http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/bzgl/bzgljdjc[EB/OL].http：//www.sco -psr.gov.cn/bbyw/bzgl/bzgljdjc[EB/OL].2015-03-05.
[6]http：//tv.people.com.cn/GB[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/bzgl/bzgljdjc[EB/OL].2015-03-05.
[7]全面推进依法治国热点解读编写组.全面推进依法治国热点解读[M].新华出版社，2014.176.
(责任编辑：牟春野)
Research on the System Reform of Province-Directly-Governing-
County and Administrative Establishment
——The coupling analysis of Province-Directly-Governing-County
Liu Xihong
Key words：Province-Directly-Governing-County;Administrative Estalishment;The System of Administrative Estalishment;coupling relationship
作者：刘席宏
摘 要：行政省直管县体制改革，从长远看是一种体制发展的回归：政府组织结构扁平化已是世界主流，市管县体制在发达地区问题的暴露，市场经济和区域经济得到较快发展，交通通信技术的长足进步等。但是现在全面推行行政省直管县体制的条件尚未完全成熟：政府职能转变尚未完成、市管县体制在欠发达地区具有一定的积极作用、传统官僚制远未转型成功、设省模式不具有普遍推广性、区域文化和数字演变规律的制约等。因此，我们目前不能急于推进行政省直管县体制改革，而应积极创造条件，遵循事物发展规律进行理性改革：顶层设计改革方案，大力发展市场经济和社会组织，实现理性官僚制的转型，以有序推进行政省直管县体制改革。
关键词：市管县体制;行政省直管县体制;理性思考
作者简介：李金龙，湖南大学法学院副教授，法学博士(湖南 长沙 410082)
马珍妙，湖南大学法学院硕士研究生(湖南 长沙 410082)
市管县体制是在20世纪80年代全面推广的，但随着经济社会的不断发展，其局限性逐渐显露。近些年来，针对市管县体制出现的一些问题，很多学者提出了要实行行政省直管县体制改革的主张;实践中，一些省份跃跃欲试。我们认为，行政省直管县体制改革属于我国政治生活中的重大决策，关乎我国政治制度和行政制度的变革，需要对其进行全面分析和科学论证。市管县体制时下是否变得一无是处?行政省直管县现在能否全面推行?何时方能推行?如何推行?为此，我们觉得有必要对推行行政省直管县体制改革进行全面而理性的分析。
一、从发展趋势看，行政省直管县体制改革是一种必然
1. 行政组织结构扁平化是当今世界的主流趋势
20世纪90年代以来，人类社会步入了信息爆炸的时代。传统面对面的交流方式与问题处理模式已逐渐被快捷、高效的现代信息技术所取代，人们解决问题所受到的时空制约逐渐弱化，以信息不对称为特征的等级权力的强制色彩日益淡化，尖塔形组织结构所带来的信息传递失真、速度慢等问题饱受诟病，开始受到一种新型组织形式——扁平化组织结构的挑战。扁平化组织结构是一种通过减少管理层级、职能机构和组织人员等途径而建立的新型组织，这种组织具有结构紧凑、富有弹性、反应快速等优点。行政区划层级结构扁平化则是组织结构扁平化理念在行政区划领域的体现与应用，它主张管理幅度较大、行政区划层级较少的体制设计，这既适应了当今信息时代的发展要求，也符合当今世界发展的主流趋势。首先，从世界197个国家中的191国来看，没有行政区划层次的国家10个，一级行政区划层次的国家32个，两级的国家60个，三级的国家68个，四级及其以上的国家仅21个。{1}与此同时，一些国家试图进行减少行政区划层次的改革。我国的行政区划层次却有四级甚至更多。其次，从我国行政区划的演变常态来看，“中国地方行政体制的层级结构，帝制时期是在准三级体制与三级体制之间，探索最恰当的安排，而在最终定位于三级体制上。”{2}可见，较少的行政区划层级不仅符合世界各国发展的主流趋势，也是中国行政区划历史演变的基本趋势。
2. 市管县体制的弊端在我国发达地区凸显
许多学者之所以提出行政省直管县体制改革，主要是出于市管县体制存在日益严重的问题。市管县体制是20世纪80年代初在中国全面推广的，可以说是计划经济体制下的特殊产物。在计划经济体制下，政府几乎控制着所有的社会资源，成为资源配置的绝对主体。政府可以通过行政手段影响和干涉各地社会经济的发展，如可凭借行政手段将农村的部分资源配置给城镇地区等。市管县体制的设计初衷就是希望通过政府对社会资源的配置，让经济发达的中心城市带动周边经济实力较弱的县域经济，以“大马拉小车”的模式逐渐缩短城乡差距，逐步实现以工促农、以城带乡之目的。市管县体制在运行初期确实起到过重要作用，在一定程度上加快了农村地区的城市化进程。但随着市场经济的逐步成熟，市管县体制所固有的计划逻辑与市场经济的矛盾日益激化，市管县体制潜在的弊端逐渐凸显出来。随着县域经济的快速发展，我国东部地区很多县、县级市的经济实力开始接近甚至是超过了地级市，如牡丹江市与其辖市绥芬河市、金华市与其辖市义乌市等，以苏州市为例，2011年苏州市所辖5个县级市GDP的总和就占到了全市的80%以上。{3}在这些地区，中心城市的经济与县域经济出现了“倒置”的现象，在该地区市管县体制并不是“大马拉小车”而是“小马拉大车”，就很难发挥中心城市对附近县市的拉动作用。“对经济实力不足的中心城市来说，还由于其自身城市经济发展正处于极化阶段，客观上也不能对周围的辖县经济产生有效的扩散效应，反而存在与辖县争利的强烈动机。”{4}“弱”地级市对强县的领导和管理不仅没有在消灭城乡对立、带动农村经济发展方面有所作为，反而使得地级市通过市管县体制“合理合法地”限制了其县域经济的发展，阻碍区域经济一体化的进程，因此在这些地区必须改革市管县体制。
3. 市场经济和区域经济得到了相当程度的发展
首先，市场经济的发展使得市管县体制失去了其制度支撑，为政府管理幅度的增加奠定了重要基础。随着改革开放的深入，市场经济得到了长足的发展，“低的估计是中国经济市场化程度为50%～60%，高的估计是中国市场化程度已达70%～80%。”{5}随着市场经济体制的逐步确立与完善，市管县体制与市场经济体制的冲突日益激化，市场经济是分权、自由、公平、产权明晰的经济，追求的是社会资源在各个区域之间的自由流动，实现资源配置的帕累托最优，而市管县体制是计划经济体制下的特定产物，其多层级的行政手段对自由市场竞争关系的扭曲越来越阻碍经济社会的发展。党的十八届三中全会明确提出要“发挥市场的决定性作用”。由于市场自我管理、自我服务和自我监督的能力大大地增强了，这时政府就可从繁杂的社会性公共事务中解脱出来，把有限精力集中在宏观调控上，这不仅有利于市场经济的健康发展，也大大地减轻了各级政府的工作负荷，从而为政府扩大管理幅度提供了重要的前提条件。其次，区域经济的一体化发展要求打破行政区划壁垒。在市场经济条件下，经济区与行政区是两个在功能定位、运行逻辑上差异极大的区域类型，经济区是承担经济职能，其运行逻辑是市场经济横向的契约机制。行政区则负责其区域内的公共管理职能，其运行逻辑是政府纵向的控制机制。但在计划经济向市场经济转轨的过渡时期，行政区与经济区是高度重叠的，形成了一种两者合一的行政区经济，生产要素在一个相对封闭或半封闭的系统里自我循环，资源没有得到有效的配置，各个地区之间恶性竞争、重复建设、产业同构以及跨界环境污染等问题严重。随着区域经济一体化进程的不断加快，中国东部沿海几个大城市群：长三角、珠三角、京津冀、东北地区和环渤海地区等区域一体化正在发育成熟，{6}随着“一带一路”战略的提出，为了冲破行政区划界限对经济发展的束缚，各地方政府开始寻求横向的合作。2003年上海、江苏及浙江三省(市)政府签订了合作协议，提出“要以上海为龙头，苏浙为两翼，共同推进长三角经济一体化”{7}。2014年4月，李克强在重庆强调“建设长江经济带也是深化改革，打破行政区划壁垒，建设统一开放和竞争有序全流域现代市场体系的重要举措”{8}。可见，区域经济的一体化发展必然要求减少政府纵向区划层级，实现资源的横向自由流动。
4. 信息技术和交通运输条件的迅速改善
现代技术的发展大大提高了政府的管理手段和能力，进而减少了政府在时间和空间上解决问题的难度与压力，为各级政府扩大管理幅度奠定了重要的技术基础。首先，信息技术的变革为政府实现扁平化的管理幅度提供了重要基础。政府传统的办公设备、手段逐渐被以信息技术为核心的电子政务所取代，例如金审、金税、金盾、金水、金保等工程的建设，其中“金保工程实现了12个省区市的联网，72%的地市级以上城市实现了与省数据中心的联网;城域网已经覆盖到64%的经办机构，有条件的地区网络已延伸到街道、社区，部—省—市三级网络结构已初步形成”{9}。由于信息技术在政府管理中的应用与发展，行政系统信息的传递、储存、输出的节奏极大地加快了，各级政府的协调、决策、指挥和管理能力得到了很大的提高，这样省市县政府的管理幅度可以相应地扩展。其次，交通的快速发展为扩大各级行政单位的管理幅度提供了可能。现代的交通条件已经极大地突破了以往通过畜力等原始交通设施的桎梏，省市县政府之间的各种交通方式如铁路、公路、水路、管道、航空等快速发展，覆盖面广，交通网络四通八达。随着我国高铁的迅速发展，逐步实现了省会城市与周边城市的“半小时到1小时”的快速交通圈，预计到2020年则建成全国铁路快速客运网，覆盖全国90%以上的地区，连接所有人口50万以上的城市。{10}在高速发达的现代交通网络中，省会城市与省内各个县市的联系更加紧密、便捷，相较以前省政府对其各个市县远程管理的难度大为降低，这有利于省政府扩大其管理幅度。
二、当前行政省直管县体制改革的条件尚未完全成熟
1. 市场经济不甚发达，社会自治不成熟导致政府职能转变困难
从根本上看，目前实行行政省直管县条件不成熟的重要方面就是政府职能转变没有完成。在没有实质性转变政府职能的前提下，单方面推行行政省直管县体制改革最多只能实现政府组织结构的扁平化，而无法实现政府功能的扁平化，最终还是不能从根本上提高省市县各级政府的管理效率、跳出虚实反复无常的层级改革。制约政府职能转变的因素就是缺乏成熟的市场经济和社会自治，因为只有成熟的市场和社会自治才能有效地承接政府转移出去的职能，这样省扩大其管理幅度才有可能。西方国家之所以倾向于较少层级的纵向政府设计，并取得良好的治理效果，主要是因为其较强的政府管理能力和基层社区自治能力。{11}由于西方国家每级政府只负责本区域内必要的公共管理职能，很少干涉市场和社会能自行处理的经济社会事务，这就从根本上减少了政府的工作负担，进而政府功能与结构的扁平化才有可能实现。
近年来，中国的市场经济和社会自治虽然有了一定程度的发展，但在质和量上都与实行行政省直管县的基本要求存在较大差距：首先，在市场经济方面。政府关于经济发展方面的管理手段仍然带有计划经济的色彩，存在着政府行为不规范，金融参数合理化程度低等问题。根据樊纲、王小鲁所做的中国市场化程度调查，2005年东部均值的市场化程度指数为8.83，中部均值的市场化程度指数是6.27，西部均值的市场化程度是4.87。{12}其次，社会自治方面。社会组织的总体数量太少，2008年我国每万人拥有1.08个社会组织，而2005年美国每万人则有52.32个社会组织，而且社会组织全国布局失衡，46.9%的社会组织分布在中国沿海12个省份。{13}中国社会组织在总体质量上存在很多问题，比如缺乏独立性、专业性不足、资金来源短缺、社会认同度低等。可见，中国的市场经济和社会自治都有待提高，而这两者的发展有待政府职能转变的完成，可以说它们是互相推动的。省市县各级政府往往能力有限却又无所不包，这不仅使政府管理效率低下，更压缩了社会组织和市场组织的生存空间。社会组织和市场组织的衰弱反过来又制约政府职能转变的实现，使得政府管理绩效更加低下，政府管理绩效得不到提高，必然制约政府管理幅度的扩大，也就影响到行政省直管县改革。
2. 市管县体制在欠发达地区具有一定的积极作用
从市管县体制的历史意义来看，虽然市管县体制在发达地区的弊端凸显，但却不能因此抹杀它在欠发达地区的积极作用。我们应该辩证和客观地看待一个体制的作用，市管县体制在全国(无论是发达地区还是欠发达地区)实行的初期是发挥过积极作用，具有历史的合理性。1978年我国城市化水平为17.9%。1983年全面推行市管县体制后，到2000年底城市化水平达到36.09%，22年提高了18.19%。{14}彼得斯说过，“不敢完全肯定旧制度就是积重难返，也不敢完全相信取而代之的方法就一定占尽优势……在没有进行适当的反省之前实在不应该轻言放弃。”{15}由于欠发达地区县域经济相对落后，总体城市化水平比较低，而中心城市产业集群对三农的拉动和辐射是非常重要和必要的。市管县就是利用中心城市的发展带动、辐射周边落后的县域经济，为欠发达地区的社会资源合理流动、配置提供了一种有效的体制支持，广泛推行地区之间分工和横向的经济合作，这不仅能培养出一批中心城市(这对欠发达地区太需要了!)，而且可以促进城乡协调发展，逐步缩减城乡差距。
3. 传统官僚制的制约
从管理体制机制方面看，传统官僚制没有完全转型是缓行行政省直管县的基本元素。彼得斯认为：“在一个权力更为分散的行政体制能够得到法律认可之前，不得不先清除人们头脑中残存的政治化的和极端专制的旧体制。”{16}在推行权力更为分散的行政省直管县体制之前，就必须先对我国传统官僚制进行改革，通过培养公务员制度的理性精神和公共利益观，并将这些价值观制度化，从而减少对公务员行为的事前控制成本。传统官僚制中的人治、经验管理、官本位等基因不仅会引发一系列贪污腐败、权力失控与滥用等问题，还会降低政府的工作效率，进而制约各级政府有效管理幅度的扩大。
我国政府现行行政管理体制机制存在明显缺陷，主要表现在：第一，非人格化的层级控制体系没有形成，人格依附关系基础上的等级制大行其道。当前，我国公务员的升迁、业绩考核等往往由行政长官主观决定，下级为了实现自身利益而讨好上级，而不是依照制度在本岗位努力地专业化工作，这样不利于组织的集中控制和决策的连贯性，极大地制约政府整体工作效率和有效管理幅度。第二，法治的缺位。行政管理的制度建设滞后，规则通用性不高的前提下存在很大的寻租空间，有些制度甚至为官员设租所用，导致公共权力异化，政府施政成本增加，进而削弱政府的有效管理幅度;更为甚者，政府工作人员普遍缺乏对法律至上性的信仰，政府机构的撤设、人员的考核等带有很强的随意性，更多地取决于行政首长而不是按照法律制度进行科学客观地评判。在行政区划改革方面常出现领导者意志凌驾于法律之上的现象，“许多领导人在进行行政区划调整时，往往喜欢从长官意志出发，用行政手段强力推行，根本不考虑这些调整是否具有法律依据”{17}。由于缺乏统一的规则以消除各种行为在时空上存在的差异，难以给行为者提供稳定的预期，从而增加行为者的试错次数和交往成本，这无疑制约了政府的管理半径。第三，专业水平有待提高。当前我国部分公务员在入职前后没有接受系统的专业培训，缺乏本职工作所需的知识与技能。在行政管理过程中，没有体现严格的专业分工，“万金油”的岗位比比皆是。专业化能以标准化、规范化来减少差异性，以模式化应对机制来提高对事物的反应速度，因而专业化水平低必然会严重损害政府的工作效率和控制能力。第四，人情化的行政关系。中国社会是一个传统的人情社会，我国公务员系统中重人情现象尤甚，亲人、朋友、同学等组成大大小小的关系圈，圈内共享资源，圈外则有意排斥。人情化的行政关系造成了公务员群体的异化，导致“情大于法”、“能力让位于关系”等问题，这些问题必然会降低政府管理能力与工作效率。
众所周知，管理幅度的大小与管理层次的多少呈负相关，而与管理水平的高低呈正相关。行政省直管县体制改革撤销了地级市管理层次，必然导致省级政府的管理幅度增加，而管理幅度急剧增加就要求管理水平的提高。如果管理幅度增加而相应的管理水平没有得到提高，就会制约各级政府的有效管理半径，进而出现上级对下级行政管理松散甚至无效、下级各自为政的乱象。以秦国为例，史学界两千多年来的主流观点认为秦亡于郡县制而未实行封国制。其实不然，秦统一六国前，国土狭小，人口不多，实行郡县二级制可以进行有效统治。然而，秦国一统天下后，国土面积和人口数量已扩大十数倍，经过多年的疆域扩张，后来竟有48个郡级行政区划，此时依然实行的是郡县两级制，而且相应的管理理念、方式、技术、手段等管理体制机制都没有得到明显改进，以原有的管理理念、管理方式去面对扩大了十数倍的管理幅度必然是捉襟见肘的，这必然导致中央政府和地方两级政府难以适应如此大的管理幅度，很难对下级政府及民众进行有效的管理和控制，这也许是秦国在后来的农民起义中迅速溃败的一个重要原因。如果秦国统治者当时认识到，在传统官僚制(其时是先进制度)下，在国土面积和人口数量迅速扩大的情况下，为了实现有效的统治和管理，将郡县二级制增加到三级制，秦国或许就不会那么快灭亡了。以史为鉴，可知兴衰，现在行政省直管县体制改革也是如此。在传统官僚制没有实质性地实现现代转型的情况下，在行政管理体制机制相对落后即行政管理水平并未明显提高的今天，如果强行推进减少行政层次、增加管理幅度的行政省直管县体制改革，这不仅难以收到政府层级减少带来的正效应，反而可能导致控制松散，出现一盘散沙的管理格局。
4. 设省模式不具有普适性
为了解决行政省直管县体制改革之后出现管理幅度过大、权力监督真空等问题，诸多学者提出了省区划小的看法。总的来说，省区划小主要有以下几种模式：一是省内分省，即将一个省划分为两个或两个以上的省;二是数省接壤处切块设省，即把不同省份之间接壤的部分区域划分出去组建一个新省;三是设中央直辖市，把某些经济比较发达的大城市及其周边地区设为直辖市。我国幅员辽阔，各个省份的人口、面积、经济发展水平、城市化水平、地理地貌等情况差异巨大，这几种设省模式难以涵盖错综复杂的国情省情，简单地套用必然难以收到预期的效果。例如省内分省模式虽然是我国历史上一种基本的省区划小模式(陕西分为陕西、甘肃，江南分为江苏、安徽，福建分为福建、台湾，广东分为广东、海南等)，但它不适合经济发展与地理地貌连成一体的地区，这些地区的人们经过长期共同生活与生产已经形成了具有较强向心力的区域文化，如果不顾这些条件而强行分省会陷入撤而复设的恶性循环。以四川为例，1950年撤销四川省，设立川南、川北、川西、川东四个省级行署区，但到1952年时就撤销了四个行署区，重新恢复四川省建制。数省接壤处切块设省则是通过行政手段将具有不同地域文化、经济发展水平的地区强行糅合在一起，由于缺乏共同的认知和经济欠发展且差异较大而不具有稳定性，平原省就是一个典型的例子。1949年8月河南、山东、河北三省划出部分地区组成平原省，到了1953年就撤销了平原省建制，并将其地域分别划归原三省管理。相对而言，增设中央直辖市则较具可行性，如重庆市。但中央直辖市的设立要考虑众多因素，诸如较高的经济发展水平、一定的城市人口数量等，这在人口密集、经济发达的东部沿海地区可能比较容易实行，而在地广人稀、经济落后特别是城市化水平不高的西部地区是很难达成的。此外，我们应注意到这三种设省模式都不能很好地解决民族区域自治地区的问题，如何在不违反民族自治原则、尊重少数民族利益的前提下进行改革是一个值得慎重考虑的问题。同时，我国有一个基本的国情，即从黑龙江省的漠河县到云南省的腾冲县划一条倾斜约45度的直线，线东南地区不到一半的国土竟居住着超过90%的人口。如果按照面积、人口大致均衡甚至面积、人口差异维持在最低合理水平范围内对省区进行划小的话，目前这三种设省模式是无能为力的。最后还有一个关键的问题，那就是省区划小的办法虽可减少省级政府对县(市)级政府管理幅度过大的压力，但却以增加中央政府的管理幅度为代价，因此省区划小的构想只是转嫁管理幅度的压力，并没有从根本上解决管理幅度过大的问题。
5. 区域文化深层次的阻碍
区域文化作为一个强大的软力量深深地影响和制约着行政省直管县体制改革。文化是人类在历史发展过程中对自然和社会规律的感性与理性认识，通过各种形式自觉或不自觉地作用于人类的实践活动，文化的行为导向、价值导向以及增强凝聚力等潜移默化的作用不容小觑。一个行政区划单位一旦建立起来就会有超强的稳定性，在长期稳定的共同生活中必然会形成本地区特有的区域文化，正如田穗生先生所说，“一个地域政治实体存在的时间越久，在其内部就越易形成强有力的内聚意识，表现为浓厚的认同感。”{18}中国各区域有着悠久的文化历史传承，比如吴越文化、齐鲁文化、巴蜀文化、燕赵文化等，这些区域文化作为中华文化的重要组织单元，基本上是以现行省域为限的。在自然经济居于主导地位的条件下，区域文化的内聚力是难以跨越的，即使是在商品经济或市场经济具有相当发展的今天，区域文化对辖区内居民的凝聚功能并未减弱，当下时兴的修撰地方志、保护和发展地方剧种等便是明证。由于区域文化的形成需要经过漫长的历史积淀，而一旦形成则有很强的历史惯性，很难在短期内发生重大改变。中国现有三分之二以上的省区存在时间超过三百年，有近一半的省区存在历史超过六百年。在这种情况下，如果行政省直管县体制改革不顾及区域文化的特质及其差异而强行改革，或撤销一个具有悠久历史的省建制，或分割一部分地域与其他文化区域组建新的省建制，这种粗暴地割断区域文化历史传承的做法，必然会遭到调整地域居民的激烈抵制。如果在没有周全考虑区域文化的基础上进行行政区划改革，即便是建立了新的行政区划单元，但由于缺乏共同文化的认可很有可能会产生许多负面影响，在新的行政区划单元内部经常发生矛盾和冲突，最终使该行政建制单位本身难以长久地存在下去。
6. 数字演变规律的启示
从历史发展来看，省级行政单位的增加和发展遵循一种数字演变规律。规律是自然和社会必然的、本质的、稳定的联系，其产生与发生作用不以人的意志为转移，人类只有在遵从客观规律的基础上进行实践活动才能事半功倍。行政区划沿革有其客观规律，行政区划改革要想取得预期目标，就必须尊重其客观规律。为了解决行政省直管县体制改革后出现管理幅度过大的问题，学者依据国外的发展经验认为中国省级行政区可以短期内增加到50～60个，从而将省份划小。{19}省的数量不会永远不变，但也不会急剧增加。纵观中国历代省份数目可以看出：省级行政区划单位的递增是有一定数字演变规律的。以元朝设省到新中国成立为例，元朝时期(1271到1368年)设有12个省，到明朝(1368到1644年)则增至15个省，到清朝(1644到1912年)增到18个省，清末则增至23个省，“中华民国”时期达到29个省，新中国成立后(1949年)调整为31个省。“追溯中国现有23个省建制的设置时期：6个设于元初，7个设于元末明初，4个设于清初，4个设于清末，1个设于民国，人民共和国建立50多年来，仅新增设海南1个省。”{20}从上述数据可以计算得到，大约每隔35至50年会增加一个省，这并不是一个简单的数字游戏，而实质上是行政区划变迁的客观规律在数字上的体现。因为，涉及一个国家最高层行政建制的各项配套体制建立健全、管理经验的积累、机构的成长完善、相关机制的发育成熟和区域居民的认同等，这些都需要经历一定历史时期的有序发展，不可能通过人工快速催生。虽说理论上目前中国的省份数量尚有增加的空间，但行政区划单位的变化是经济社会发展的必然，有其自然演变的规律，而不是政府或者统治者强力推行的产物，人力在这一过程中只能是因势利导、顺势而为。省级行政单位的调整是行政区划改革的一项大手术，必然会受到政治、文化、经济等因素的影响，其调整反过来也会影响这些因素，因此省建制的大规模调整必须谨慎。现在若要在短短的时间内增加十几个省份，那必然是有违历史发展规律的，更有甚者会造成社会大动荡。
三、积极探索稳妥推进行政省直管县体制改革
理性思考并不是要反对改革，而是为了更科学、更有序地推进行政省直管县体制改革，特别是考虑到现在全面撤销市管县体制而推行行政省直管县体制仍不合适，周振鹤先生曾说，任何形式政区的消失“不会一下子化为乌有，而是要有过渡演变过程”{21}。所以，行政省直管县体制改革必须有条不紊、循规蹈矩地推行，而不宜盲目激进。
1. 重视改革方案的顶层设计
要想解决行政省直管县体制改革中的深层次复杂问题，走出中国历次行政区划改革明消暗存、撤而复设的怪圈，就必须重视改革方案的顶层设计。顶层设计关注整体性战略、理性的思维和实际操作性，统筹考虑各层次和要素，在最高层面上寻找解决问题之道。行政省直管县体制改革的顶层设计应包含以下几方面：基本方向、改革原则和改革步骤等。首先，改革的基本方向在于实行省县直辖，市县分治，市县不再是上下隶属关系，市县都归省直接管理。其次，改革应遵循如下原则：(1)政治稳定。行政省直管县体制改革是关于政治秩序稳定与否的重大决策，必须站在全局稳定的战略高度上关注改革的整体推进。改革方案一旦确定，高度重视方案的稳定性与连续性，只可根据变化了的客观情况进行细节适应性的优化。(2)科学合理。我们应当全面而细致地研究中国市管县体制在各地区发展的历史经验、运行现状等，将市管县体制和省管县体制的利弊进行对比分析，研究实行行政省直管县体制的必要性、可行性、主客观条件和具体路径。(3)尊重民意。行政省直管县体制改革与各地人民的切身利益息息相关，改革与否和改革具体方案的选择，需要征询广大人民群众意见，应通过重大决策听证咨询制度等让公民参与到改革中来。(4)因地制宜。在坚持行政省直管县体制改革总体方向的同时，要秉持因地制宜的原则，不断探索出适合本地区的具体改革路径与时机。最后，改革步骤大致可分为两步：(1)在未来10～20年内，以扩权强县为突破口，中东大部分省份可向县级政府下放部分管理权限，逐步将财政层级缩减为省—县(市)—乡三级制。在财政省直管县体制改革已经完成的地区，可先行探索行政省直管县体制改革。同时，积极推行撤乡并镇设街，适当合并小县等工作，为省创设合理的管理幅度。(2)未来20～50年，将各地的财政省直管县体制过渡到行政省直管县体制，县(市)的财政、人事等管理权限均由省直接管理，最终完成行政省直管县体制改革。同时，适当拆分人口、面积较大的省区，使各省管理幅度基本合理。而西部欠发达地区的行政体制可维持不变，但条件成熟的可进行财政省直管县体制改革。
2. 大力发展市场经济和社会组织以着力推进政府职能转变
在行政省直管县体制改革进入攻坚期之际，必然要求政府职能转变，从无所不包的全能政府向“有所为有所不为”的有限政府转变。唯其如此，行政省直管县体制改革方有可能落地。当然，政府职能转变必然要求有成熟的市场经济和社会组织作为前提。当前在发展市场经济方面，首先要加大对国有经济改革的力度，使国有企业真正成为市场主体。其次要建立健全现代市场体系。要求政府切实把权力交还给社会和市场，更多地发挥市场经济的决定性作用，坚决杜绝行政权力对资源和要素价格的扭曲。在发展社会组织方面，首先要实现社会组织与政府脱钩。改革社会组织的双重管理体制，使得政府对社会组织的管理逐渐从控制型走向服务型，让社会组织真正走向独立发展的道路，同时还要为社会组织参与社会资源配置、社会管理和公共服务提供制度上的便利。其次要提高社会组织的自身管理能力。社会组织的发展需要一支专业化、职业化的人才队伍，必须引进一批具有较高专业素质、道德素质的工作人员，注重加强对组织成员的专业技能以及理论知识的培训。最后要增强社会组织资源配置和公共服务能力。社会组织必须重视营销和募捐能力建设，积极拓宽募捐渠道，如网络公益平台的搭建。
在市场经济和社会组织发展的基础上，不断加大政府职能转变的力度。政府必须把自身职能严格限定在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上，“要按照服务型政府建设的要求，实现行政管理体制进一步转型，使得政府的公共性得到进一步实现，使得服务行政和民主行政得到进一步落实”{22}。加大行政审批事项下放的力度，能下放的必须下放。政府要坚决退出自身不能管、管不了、管不好的公共事务，将这些公共事务转移给企业和社会组织，既要发挥市场经济在资源配置中的决定性作用，也要重视发挥社会组织治理社会的功能。同时，创新政府与社会组织、企业合作的方式，在公共服务供给中适当引入BOT、BOO、BOOT、BTO等合作模式。市场组织和社会组织通过政府放权逐渐发展壮大，积极参与到公共服务和公共产品的提供中来。
3. 建立现代理性官僚制
扩大各级政府的管理幅度，必然要求实现传统官僚制向现代理性官僚制转型。现代理性官僚制强调对权力进行分工和分层，实现以规则为管理主导的管理机制和组织形式。它非常重视劳动分工，劳动分工能使人员工作时实现专业化，专业化则产生高效率。理性官僚制依据各种正式的层级构建组织，员工职位按照科学原则进行分类，组成一个严密的、理性的体系。职位之间权责清晰，人员的甄选以功绩为依据，“排除了一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的，不可预计性的感觉因素”{23}，使得一切管理活动都具有可预见性和稳定性，从而在管理能力和效率提高的前提下使扩大管理幅度成为可能。
从人类社会历史来看，即使是进入后工业时代的西方国家至今也未能摆脱理性官僚制的藩篱，而中国目前尚处于农业社会向工业社会过渡的历史时期，中国当前的实质问题不是理性官僚制太多了，而是太少了，中央到地方各级政府更应该逐渐过渡到现代官僚制，在管理机制和制度上进行换血，增加活力，利用现代官僚制中的理性精神清除传统官僚制所固有的非理性化、非科学性、人治色彩以及随意性等问题，从而大大提高各级政府的自身管理水平和社会治理能力。由于管理水平的高低与管理幅度的大小呈正相关关系，较高的管理水平意味着可在预定的时空内有效应对更多的公共事务，这就为政府进一步扩大管理幅度、减少管理层次奠定坚实的管理基础。现阶段要建立理性官僚制，可从下面几点努力：第一，培育工具理性精神。在建立健全各项法律制度的同时，各级政府组织及其工作人员必须树立起法律和规则至上的信仰，严格遵循宪法和法律规定进行行政管理活动，在具体的公务执行过程中要严格遵从科学的办事机制，减少行政管理活动过程中的随意性、盲目性和主观性。第二，合理构建精英和民主的矛盾统一体，在民主的基础上形成尊重知识和人才的理念，各级政府公务员的选拔、使用、培训和升迁等都必须秉持专业化、职业化、科学化以及平等性等原则，从而保证公务员的专业水平和职业精神。第三，实现公私资产、活动的分开，划清公私界限。严禁对公共权力或财产进行非公共化的使用，避免公务员因个人情感、利益、行为影响行政决策的中立性、公正性，这可以在很大程度上提高政府运作的效益和效率。第四，建立起以法理型权威为基础的等级制，清除下级对上级的人格与身份依附，遵循“精简、统一、效能”原则，借助现代信息技术构建权责对应、扁平式的、高效精干的现代行政层级体系。
注 释：
{1}孙学玉：《强县扩权与省直管县(市)的可行性分析》，《中国行政管理》2007年第6期。
{2}{18}{20}田穗生、罗辉、曾伟：《中国行政区划概论》，北京：北京大学出版社，2006年，第39页，第74页，第73页。
{3}王雪丽：《中国“省直管县”体制改革研究》，天津：天津人民出版社，2013年，第63页。
{4}刘君德、靳润成、周克瑜：《中国政区地理》，北京：科学出版社，1999年，第220页。
{5}顾海兵：《30年来中国经济市场化程度的实证考量》，《中外企业家》2009年第1期。
{6}李金龙：《论区域经济一体化中的省级政府管理体制创新》，《中国行政管理》2004年第12期。
{7}张紧跟：《从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向》，《学术研究》2009年第9期。
{8}李克强：建设长江经济带，确保一江清水绵延后世，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-04/28/c_1110452390.htm.
{9}汪向东：《我国电子政务的进展、现状及发展趋势》，《电子政务》2009年第7期。
{10}2012年北京到全国绝大部分省会城市最多8小时，中国发展门户网，http：//cn.chinagate.cn/economics/2010-03/14/content_19604195.htm.
{11}敬乂嘉：《政府扁平化：通向后科层制的改革与挑战》，《中国行政管理》2010年第10期。
{12}樊纲、王小鲁：《中国市场化指数——各地区市场化相对进程2009年报告》，北京：经济科学出版社，2009年，第45页。
{13}邓宁华：《我国社会组织的八大特征》，《中国统计》2010年第11期。
{14}孙学玉、伍开昌：《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》，《中国行政管理》2004年第3期。
{15}{16}B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第57页，第18页。
{17}李金龙：《行政区划体制改革：一种现实主义的分析》，《湖南大学学报》(社会科学版)2005年第1期。
{19}陈达云、邓速：《以省直管县体制构建我国地方行政区划层级的思考》，《国家行政学院学报》2001年第1期。
{21}周振鹤：《中国历代行政区划的变迁》，北京：商务印书馆，1998年，第187页。
{22}张占斌：《省直管县改革新试点：省内单列与全面直管》，《中国行政管理》2013年第3期。
{23}马克斯·韦伯：《韦伯文选》(下)，北京：中国广播出版社，2000年，第343页。
Key words：system of city-governing-county;administrative system of province-governing-county;rational thinking
(责任编校：文 一)
作者：李金龙 马珍妙
各司法所，各股室、中心、公证处、律师所、法律服务所：
2014年，我县司法行政工作总的要求是：全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和总书记系列重要讲话精神，按照中央、省、市委政法工作会议和全省、全市司法行政工作会议的部署要求，紧紧围绕县委、县政府工作中心和工作重点，务实落实，创新创优，全面推进全县司法行政工作持续提
升。重点从八个方面开展工作：
一、围绕党委政府中心，服务顺昌经济社会发展
继续深入开展“法律服务到一线，司法行政促发展”主题活动，整合法律服务资源，紧紧围绕我县“五项重点工作”和“十五项行动计划”，强化服务意识，提升服务水平，着力为工业园区、重点项目、美丽乡村等经济社会发展事业提供优质高效的法律服务。
(一)主动服务县域经济发展。在服务内容、服务方式、服务目标、服务举措上，确保务实有序推进。
(二)主动服务重点项目建设。充分发挥律师服务团作用，对接好我县XX个省、市重点项目，构建服务平台，深入开展“法律体检”、“法企对接”等专项服务。
(三)主动服务企业发展。加大对重点企业、龙头企业、民营企业服务力度。
(四)主动服务法治政府建设。拓展政府法律顾问工作，为各级政府决策提供意见和建议，继续完善律师参与涉法信访长效机制，积极参与处置涉法信访案件，为当地党政府分忧，为百姓解难。
二、围绕法治县创建，深化普法依法治理工作
立足于推进我县法制建设，围绕群众关心、领导关注的重点领域，针对性地开展法制宣传。
(一)持续推进“法治县”创建工作。加大法治县创建活动的宣传力度，提高人民群众对法治县创建活动的知晓率和满意度，按照“法治县”创建实施意见，细化创建标准，组织活动实施，推进创建活动深入开展。
(二)全力做好六五“普法”和“法律六进”。完善社会普法教育机制，整合社会资源，强化公益普法，拓展普法领域，重点开展法律进校园、进企业、进农村活动，加大在行政服务中心、金融保险服务窗口和食品安全领域等公共服务的普法宣传力度，增强全民法治观念。
(三)扎实推动法治文化载体建设。加强法治文化阵地建设，协调做好法治广场建设和沿街商户LED电子视频动态法制宣传阵地建设;会同有关部门联合开展多种形式主题宣传教育活动，运用电视、报纸、网络等媒体，拓展法制宣传形式。
(四)切实加强新闻宣传和舆论引导。充分运用新媒体做好司法行政宣传工作，借助主流媒体和微博、微信、手机短信等媒体与群众互动交流，加强舆论引导，把握舆论工作主动权。
三、围绕司法体制改革，提供优质法律服务工作
贯彻落实，XX发〔2013〕XX号和XX法〔2013〕XX号文件精神，促进法官、检察官、律师良性互动，保障司法公正。
(一)进一步规范律师事务所所务管理。加强对律师办理重大敏感案件和群体性事件的监督指导，培育律师诚信体系建设和队伍建设，提高律师执业能力和素质，推动行业均衡发展。
(二)强化公证执业监督和质量管理。健全完善公证机构内部办证规则、程序，加强处务规范化建设。完善公证行业信息化平台，推动信息平台联网，实现信息共享。
(三)进一步扩大法律援助覆盖面。规范法律援助窗口建设，在全县范围内增设社区法律援助站，建立法援机构与公检法部门的沟通衔接机制，加强民事援助案件与司法救助的配合，更好服务民生，确保法援案件数比增8%以上。
(四)建立健全县、乡、村法律顾问站点。推行“村聘法律顾问”制度，逐步建立在村(居)专职从事法律服务工作的司法协理员队伍。
四、围绕平安顺昌建设，维护社会和谐稳定
贯彻落实《人民调解法》和省两办《实施意见》，扎实推动人民调解工作。
(一)着力拓宽人民调解工作覆盖面。坚持“应建尽建”原则，推动人民调解向经贸、住建、环保、旅游等矛盾纠纷较多的行业延伸，切实解决好群众关心的热点、难点问题。
(二)着力构建大调解工作机制。继续完善公调、检调、诉调对接衔接机制，加强对各级(行业)人民调委会的工作指导，落实“以奖代补”机制，充分发挥调解员协会的优势，努力提高调解员队伍素质，推动人民调解发挥更大作用。
(三)着力加强人民调解工作保障。规范县调解中心、村居(社区)和行业性调委会建设，继续加强专职调解员配备;着力打造调解品牌，有条件的培育建立1个以上公信力强的以个人命名的调解工作室;会同财政部门加紧制订我县人民调解“三项经费”保障标准，并于年内报省司法厅和省财政厅备案。
(四)着力创新人民调解工作方法。积极探索微博、微信、QQ群、电视等新媒体手段开展调解，形成网上网下立体调解格局;学习推广“枫桥经验”，勇于创新，形成独具特色的典型经验做法;充分利用督查手段，主动会同人大内司委，组织开展一次
2008年，全县司法行政工作以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统揽工作全局，在县委、政府的领导和上级业务主管部门的指导帮助下，认真学习贯彻落实党的十七大、社会主义法治理念和中央、省、市、县政法工作会议及全市司法行政工作会议精神，充分发挥司法行政工作职能，
以化解社会矛盾为主线、以服务服从于县委政府工作大局、服务社会主义新农村和社会主义和谐社会建设为中心，以普法和依法治理为基础、以法律服务为落脚点，为促进全县经济又好又快发展做了大量的工作。现总结如下：
一、主要工作情况
(一)以强化基层基础工作为首要任务，有力维护社会稳定
全年，我们积极强化基层基础工作，始终紧紧围绕县、乡党委政府各个时期的中心工作来开展。紧紧围绕“一个目标”，即围绕构建平安和谐**的总目标;突出“两个重点”，即以预防因矛盾纠纷引发的群体性事件和“民转刑”案件为重点;坚持“三个结合”，即坚持排查调处矛盾纠纷与规范人民调解基础性工作相结合，坚持人民调解与行政调解、司法调解相结合，坚持人民调解与平安建设活动相结合。在各级人民调解组织的积极努力、辛勤工作下，围绕煤炭资源整合、林权制度改革、城镇化发展、红色旅游节召开等重大工程和重大活动的推进，狠抓人民内部矛盾的化解工作，化解了大量的矛盾纠纷，防止了多次群体性上访，制止了多件群体性械斗，这些有效的做法和成绩的取得，得到了省司法厅、市委政法委和市司法局的充分肯定和高度赞赏，7月，我们举全局之力，成功地举办了全市人民调解工作现场会。具体工作中，主要是：继续开展好“一个活动”、突出“两个重点”、确保“三个加强”、做到“四个创新”。
1、继续扎实有效地开展“人民调解年”活动
一年来，根据全国、省、市、县政法综治工作会议和司法行政工作会议精神，在2006年和2007年人民调解年活动的基础上，紧紧围绕构建“和谐平安**”的总目标，坚持走排查调处矛盾纠纷与规范人民调解基础工作相结合、人民调解与司法调解和行政调解相结合、人民调解与平安建设活动相结合的路子，构筑以人民调解为基础的“大调解”工作格局，落实好村级每半月排查一次、乡级每月排查一次、县级每两月排查一次的排查纠纷机制，集中梳理好可能影响全县社会稳定及重大项目建设的矛盾纠纷，有效地落实好调处责任单位和责任人的调处部门，使大量的纠纷得到有效调解，最大限度地增加和谐因素，有力地促进了全县社会经济的可持续发展。
全县各级人民调解组织共受理各类纠纷994件，与去年相比上升458件。调处纠纷994件，调处率100%，规范化调处成功976件，调成率98.2%，履行973件，履行率99.7%，没有出现因调解协议毁约而进行诉讼的情况。
2、突出抓好“基层司法所建设年”和我县推行的“以奖代补”激励机制为重点
今年是全市“基层司法所建设年”，为认真贯彻落实中央关于加强“两所一庭”建设的要求和省、市司法所建设工作会议精神，局党组高度重视司法所建设工作，认真研究、周密部署、精心组织实施。目前，工程建设正有张有序地进行，整个司法所建设活动能在市局规定的时间内完工;二是全系统进一步完善各项矛盾纠纷排查、调处责任等基层司法所管理规章制度，严格奖惩，在抓落实、见成效上下功夫，树立了全县基层司法所的良好形象;三是紧紧围绕全县改革、发展、稳定的工作大局，认真开展争创“优秀司法所”和“优秀司法助理员”活动，不断提高司法行政服务基层、构建和谐社会的能力和水平，积极为构建“和谐平安**”充当主力军作用。全体司法助理员共参与调解疑难复杂民间纠纷115件;为各级党委、政府提出司法行政建议34条，采纳32条;制作规范性文件37份;协助基层政府处理社会矛盾纠纷94件，成功87件;开展矛盾纠纷大排查293次;防止群体性上访9件，制止群体性械斗4件;参与专项治理整治活动11次。同时，指导各人民调解委员会成功调处大量的民间纠纷。
去年，我局组织工作组对全县人民调解工作进行调研时发现，由于长期受人民调解工作经费“谁组建、谁负责”习惯思维的影响，加之受财政困难的制约，人民调委会工作经费一直未得到妥善解决，较大程度上影响其工作积极性，为此，我们积极向县人民政府反映，得到了县人民政府的关心和支持，把人民调解工作经费纳入财政预算，对纠纷调解成功且档案材料完备的采取“以奖代补”的方式兑现经费。今年，我们仍推行这一方式，有效地激发了广大调解员的工作积极性，也促进了我县人民调解工作质量和规范化水平的进一步提高。
3、确保“主动争取县委政府的加强领导”、“加强对队伍的管理和培训”、“加强对刑释解教人员安置帮教”等三个加强
历来，我局始终积极争取县委政府的关心和支持，以优异的司法行政工作业绩赢得县委政府的高度重视，在全县
20**年以来，我局依法行政工作在县委、县政府的正确领导下，在县法制办的精心指导下，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，紧紧围绕《XX县开展依法行政示XX县工作实施方案》，以完善组织机构、加强廉政建设、推行政务公开、规范权力运行为重点，深入推进依法行政，扎实履行人民调解、法制宣传、法律援助、法律服务等职能，较圆满地完成了各项工作。现将有关工作总结如下：
一、完善组织机构，加强对依法行政工作的领导。
一是我局针对人员变动的实际情况，及时调整充实了依法行政工作领导小组，完善了组织机构，指定专人负责日常具体事务。二是围绕“建设法治政府、全面推进依法行政”这个目标，将推进依法行政工作列入司法行政工作中长期发展规划和工作计划，明确领导责任，分解工作任务，结合实际，制定配套措施，有计划、有步骤地将各项规定落到实处，全面推进司法行政系统的依法行政。三是将依法行政工作纳入各司法所的目标管理考核和机关干部的考核，从而激发了干部主动学法的热情，约束并规范自己的行为，提高干部的依法行政工作水平。
二、加强党风廉政建设，提高干部依法行政意识。
一是年初，李良秋局长与机关各部门和各司法所签订了《XX县司法行政系统党风廉政建设责任书》，进一步明确党风廉政建设工作目标、任务和责任，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作格局。二是认真制定推进“公正廉洁执法”专项活动、推进学习型政法队伍建设和开展“创先争优”活动的实施方案，从司法行政系统的实际出发，对三个主题教育活动各个阶段的时间安排、学习内容和方法要求进行科学周密的安排，并扎实有效地开展，引导全体司法行政干部转变思想、更新观念，努力造就一支政治坚定、作风优良、业务精通、执法公正的司法行政干部队伍。三是开展“廉政教育月”专项活动。我局把每年的四月份作为“廉政教育月”，使廉政教育形成长效机制。在“廉政教育月”中通过开展警示教育、举办反腐倡廉图片展、廉政文化建设活动及廉政法规知识测试等，进一步加强了司法行政系统党风廉政建设和反腐败工作，提高了党员干部反腐倡廉的自觉性，在内心深处筑牢拒腐防变的堤坝，提高了干部依法行政意识和工作水平。
三、全面推行政务公开，规范干部依法行政作为。
为增强工作透明度，接受社会各界的监督，我局全面推行政务公开制度。一是设立固定公开栏和举报电话。固定公开栏及时公布党务政务信息和群众关注的热点事项，并定期进行内容更新。对拟公开的内容在公开前经过审议小组审议，确保公开内容的真实可靠。在大楼门口设立信息公开监督信箱和举报电话，接受群众投诉，加强对信息公开的监督，并指定专人及时做好信息公开资料的归类建档。二是是拓宽信息公开的渠道。一方面以“仙游之窗”网站为依托，专门开设了政务公开专栏，政务信息每个季度在网上公开发布，同时开通电子信箱接受市民监督。三是提高信息公开的实效。切实维护人民群众的知情权，凡涉及群众切身利益的事项，一律实行公示，对外公开办事程序、办结时限和收费标准，并公开举报电话。三是规范信息公开的制度。建立了信息公开工作的依申请公开制度、考核评议制度、责任追究制度等一系列制度，确保信息公开及时、真实、可靠，取得了良好的社会反响。
四、规范行政权力运行，推进机关依法行政工作。
为更好地推进我局的依法行政工作，提高机关效能，完善监督制约机制，保障行政权力运行过程的公开透明，2010年8月，我局结合司法行政系统的工作实际，制定和完善了《XX县司法局规范行政权力运行工作实施方案》、《行政职权目录》和相关制度、办事流程图等，并汇编成册。紧紧围绕行政权力的配置、运行和行使结果三个关键环节，从人、财、物、事管理等容易滋生腐败的重要环节入手，全面开展规范权力运行工作。对去年开展清理行政审批项目中所保留的项目，依照有关法律法规和政策的规定，结合《实施方案》的要求进行相应调整，并依据职权进行分类。对过去通过开展规范行政自由裁量权工作所清理出来的行政处罚、行政许可等权力，对照本实施方案进行分类、细化，做到清楚明了，确保工作衔接有序，不断提高工作质量。
五、存在问题。
虽然我局在依法行政工作方面取得了一定的成绩，但也存在着一些问题，如：干部队伍素质有待进一步提高，对依法行政的重要性认识有待进一步加强、执法人员的执法行为有待进一步规范、相关制度有待进一步完善等，这都是我们在今后的依法行政工作中亟待解决的。
六、20**年依法行政工作思路。
20**年，我局依法行政工作的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观精神，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，依法促进司法行政各项工作的开展，为建设法治仙游、平安仙游做出新贡献。
(一)加强学习，增强意识。要组织全系统人员认真学习《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,树立执法为民的法治理念，增强大局意识、责任意识、群众意识和服务意识，切实增强公正执法的自觉性，实现好、维护好人民群众的合法权益。
(二)加强领导，落实责任。要进一步加强依法行政工作的领导，高度重视依法行政工作，把依法行政工作列入工作计划和重要议事日程，做到有步骤，有计划地开展法制工作。要进一步落实行政执法责任制，将执法职责分解落实到每个执法岗位和执法人员，做到责任明确，责任到人。
(三)加强培训，提高素质。要加强行政执法人员业务知识的教育培训，发动组织系统干部参加2011年省行政执法资格考试，使行政执法人员熟知本岗位实施的法律法规和其他规范性文件，明确行政执法的依据、程序，做到持证上岗，依法行政。
(四)加强管理，依法行政。要积极开展行政执法监督检查工作，加强日常的执法监督，自觉接受上级和群众的监督，及时依法办理各类行政案件，办案时必须清正廉洁、秉公执法。加强规范性文件管理工作，要严格按照法定权限和程序制定规范性文件;严格执行规范性文件定期清理制度，清理后及时向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。加强政府信息公开工作，不断完善司法行政网站建设，增强网上查询、咨询、投诉等功能，提高办事效率，方便群众办事。要加强法学工作，积极开展法学调研活动，为领导决策提供服务。
**年，额敏县依法行政工作以认真贯彻落实党的十八大会议精神为主线，以《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》为指导，以转变政府职能、规范行政权力运行、化解社会矛盾、加强法制机构建设为重点，紧紧围绕县委、政府中心工作，不断提升依法行政工作水平，为实现额敏县科学
发展、和谐发展、快速发展提供法制保障。
一、积极转变政府职能
(一)全面正确履行职能。按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，完善政府职责体系。按照政府、企业、市场、社会的不同功能定位，进一步合理、明晰地界定政府职能和权限。严格市场监管，规范市场执法，建立健全公平公正、惠及民众和可持续发展的公共服务体系。
(二)加大信息公开力度。重点推进保障性住房信息、食品安全信息、环境保护信息、招标投标信息、安全生产事故信息、征地拆迁信息、价格和收费等信息的公开。重视政府网站信息的维护和更新，落实政府信息公开载体。
(三)积极推进办事公开。所有面向社会服务的政府部门要全面推进办事公开，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果。医院、通信、电力等公共服务部门要通过设立服务大厅、发放服务手册、设置电子信息屏等方式，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、监督渠道等内容，做到优质、高效、便利服务。
(四)强化政府服务监管。加强对公共企事业单位和社会组织提供公共服务的监管，认真落实监督检查、回购、临时接管、解除合同、投诉和评估等制度。
二、规范行政执法行为
(一)改进和创新执法方式。突出以人为本、服务为民理念，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。严格行政执法人员的管理。完成行政执法人员资格管理信息化建设，建立执法人员信息查询制度，接受人民群众监督。
(二)认真开展依法行政示范单位创建活动。按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”的工作要求，在全县范围内开展依法行政示范单位创建活动，通过优秀单位的示范带动作用，进一步推动全县依法行政工作。
(三)加强行政执法责任制的落实力度。各乡(镇)、各部门要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，进一步建立健全各项行政程序制度，尤其要把保障行政管理相对人的知情权、参与权、救济权作为重点。执法部门要认真梳理执法依据、界定执法职责、分解执法职权、落实执法责任、规范执法程序等，确保行政执法规范、透明。
(四)完善依法行政考核制度。依法行使权力、履行职责是评价工作的重要标准。今年，将是否依法决策、是否依法实施行政管理等行政行为纳入绩效考核体系，进一步促进和完善依法行政。
三、强化规范性文件管理
(一)坚持制定原则。制定规范性文件要严格执行《额敏县行政规范性文件制定和备案办法》(额政办〔2012〕138号文件)，按宁缺毋滥的原则，做到符合法律、符合县情、符合大局，坚决克服部门利益倾向。
(二)加大合法性审查力度。对规范性文件不得擅自增加行政权力，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，不得违法增设相对人的义务等方面进行重点审查，从主体、权限、程序、内容和形式等方面严格审查标准，实现“零失误”和“零差错”。
(三)严格登记备案制度。县政府及其工作部门制定的规范性文件，应进行统一登记、统一编号、统一公布。规范性文件自发布之日起15日内报上一级政府备案，切实维护法制统一和政令畅通。
(四)落实申请审查和异议审查制度。对公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法或对规范性文件的规定提出异议的，政府法制部门或者部门法制机构要及时、全面进行审查，在规定的时限内书面告知申请人处理结果。
(五)做好规范性文件清理工作。根据经济社会发展需要和国家法律法规及政策的变化，及时清理印发的规范性文件，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要坚决修改或废止。
四、着力化解社会矛盾
(一)拓宽行政复议渠道。坚持“以人为本、复议为民”目标，以积极受案、强化办案为重点，进一步拓宽行政复议渠道，引导行政相对人以理性、合法的方式来表达利益诉求，努力把行政争议化解在矛盾初始阶段，防止行政纠纷的扩大和激化，促进社会和谐。
(二)积极推进行政调解。建立由政府负总责、法制机构牵头、各职能部门
为主体的行政调解工作体制，完善行政调解制度，规范调解程序，建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，形成调解工作合力。
(三)不断提高办案质量。坚持有案必受、按程序办案、协调在先、案结事了的原则，不断提高办案质量，切实维护当事人的合法权益，树立政府威信。
(四)做好行政应诉工作
。建立重大行政案件行政机关主要负责人出庭应诉制度，重大行政案件，行政机关主要负责人要亲自出庭应诉，直接与当事人、法院交换意见，维护正确的行政行为。
五、加强组织机构建设
(一)健全法制机构，配强法制人员。基层政府法制工作有机构保障、有人员负责。切实加强县政府部门法制工作机构建设，配足配强法制工作人员。法制机构要认真履行职能，提高整体政治素质、法律素养、业务能力，主动当好政府及其部门依法行政的好参谋。
(二)加强学习教育，提高队伍素质。始终坚持把学习教育放在首位，常抓不懈，营造浓厚的学习氛围，树立终身学习的观念，争做学习型干部。倡导树立求真务实、开拓创新、团结协作、严谨细致和艰苦奋斗的干部作风，努力建设“团结合作、创新进取、严谨求实、素质过硬”的行政执法干部队伍。
(三)严格工作制度，加强内部管理。认真落实各项制度和措施，严格内部管理，加强业务建设和服务保障工作，保证和促进各项工作的顺利开展。
为认真贯彻落实《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》(云政发〔〕40号)，根据《曲靖市监察局关于印发的通知》(曲监发〔〕2号)精神，为进一步加大行政行为监督力度，切实增强监督的针对性和可操作性，督促各级行政机更好地履行职责，确保行政行为监督制度落到实处，按照《县人民政府关于在全县行政机关推行效能政府
四项制度的通知》(师政发〔〕11号)和《县人民政府办公室关于印发县行政机关推行效能政府四项制度实施办法的通知》(师政办发〔〕14号)要求，特制定本工作方案。
一、总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉方针，采取有力措施加强对行政行为的监督，确保权利公开透明、运行规范，促进各级行政机关进一步提高行政效能，优化发展环境，促进经济社会又好又快发展。
(二)基本原则。一是依法行政的原则，防止行政行为失控，促使行政权力依法合理行使，规范有序运行。二是突出重点的原则，以人、财、物的审批、管理和使用等行政行为为重点，建立健全有效的行政行为监督机制。三是实事求是的原则，紧密结合实际，针对容易发生问题的关键岗位和重点环节，认真查找问题，完善监督机制。四是公开透明的原则，进一步完善网上审批、信息公开等功能，拓展网络监督等方式，强化监督，切实增强行政行为运行的透明度。
(三)实施范围。各级行政机关、承担重点工作的责任部门和法律法规授权组织、委托执法单位。
二、工作内容和方法
按照省、市政府的统一部署和要求，全县各级各部门要有计划、分步骤地推进行政行为监督制度。
(一)抓好学习教育。各乡镇各部门要采取多种形式，组织广大机关干部认真学习胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上的重要讲话精神、温家宝总理在国务院廉政工作会议上的重要讲话精神、省纪委八届五次全会精神，深刻学习领会中央、省、市、县相关文件精神，并把学习教育贯穿于整个实施工作的全过程，准确掌握行政行为监督制度的具体事项、方式方法和组织实施等内容，切实增强贯彻落实制度的主动性和自觉性。
(二)严格组织实施。各乡镇各部门要按照省、市、县政府的规定，明确主要工作内容和时间安排，严格组织实施，确保行政行为监督制度有序推进。
1、实施关键岗位和重点环节行政行为监督。一是各乡镇各部门在4月25日前，以人、财、物的管理使用等为关键岗位，以行政审批权力运行为重点环节，认真查找本乡镇本部门3个以上的关键岗位和重点环节(涉密事项除外)，向社会公示或通报，并报联系分管的监察分局备案(填报表
二、表
三、表四)。二是针对排查出来的关键岗位和重点环节，采取前期预防、中期监督和后期补救的方式，制定工作措施，规范运行流程，完善监督制度。三是每年3月25日前，各乡镇各部门在总结上实施行政行为监督工作基础上，结合本工作重点，确定本行政行为监督的关键岗位和重点环节，提出监督措施，及时向社会公开，并报联系分管的监察分局备案。
2、规范重要公共资源交易行为。一是县发改局、建设局、国土资源局、财政局、水务局、交通局、审计局等相关单位，要认真梳理当前我县在工程建设招投标、土地使用权出让、矿业权交易、政府采购、产权交易等方面的主要做法和存在的突出问题，并于7月1日前，按省、市有关规定要求，进一步规范重要公共资源市场交易行为。二是相关部门要建立健全工程建设招投标、政府采购、土地使用权出让和矿业权交易招拍挂等场所和政务服务中心，实现重要公共资源交易的监督与交易分离、受理与经办分离、监督与服务分离，并将重要公共资源交易情况及时向社会公开。三是各行业主管部门要负责公共资源交易的日常监督检查，向县人民政府上报监督检查情况，主要包括相关制度是否健全、交易场所是否健全、交易行为是否规范有序，并抄送联系分管的监察分局和县审计局备案。
3、推进电子监察系统建设。一是按照云南省行政机关行政能力提升制度实施工作的有关要求，7月1日前，县直各部门具备进驻政务服务中心条件的行政审批项目实行集中办理。二是2011年6月底前，建立健全政务服务中心电子监察系统，实现对本级政府部门行政审批的网上监察和动态监管。三是县信息产业办和县政务服务中心负责组织推进和完善电子监察系统建设工作，每半年向县政府报一次工作进展情况。
三、监督检查措施
各乡镇各部门要把加强监督检查作为推进行政行为监督制度顺利实施的重要手段，行政监察机关要充分发挥职能作用，加大督促检查力度，确保工作实效。
(一)严格自查自纠。各乡镇各部门要结合实际，严格开展自查自纠活动。自查中要做到“四看”：一看广大公务人员是否普遍受到了教育，依法行使行政权力的意识是否增强，接受监督的自觉性是否提高;二看是
否找准了工作中的关键岗位和重点环节，是否采取了“一岗双责”等有效措施加强和改进工作;三看各类重要公共资源管理、交易等制度是否完善，重要公共资源交易场所和政务服务中心是否及时建立健全;四看电子政务监察系统建设是否有效推进，行政审批事项是否实现有效监督。
(二)抓好整改落实。各乡镇各部门要针对自查自纠中发现的问题，及时制定整改方
案，明确整改重点，落实整改责任。能够立即整改的问题要马上进行整改，对暂时不能解决的问题要制定有效的整改措施，明确整改时限、责任单位和责任人。各行政机关必须适时向社会通报整改落实情况。
(三)严肃责任追究。各行政机关要坚持把贯彻执行行政行为监督制度纳入党风廉政建设责任制工作一起部署、一起检查、一起考核。行政监察机关应把责任追究作为推行行政行为监督制度的重要措施，通过明查暗访、专项检查或重点抽查等方式，对行政机关全年实施关键岗位和重点环节行政行为监督、规范重要公共资源交易行为、推进电子政务和电子政务监察建设等情况进行检查，总结经验，完善措施，并及时向社会通报监督检查情况。通过监督检查，及时发现问题，对搞形式主义、不积极推进行政行为监督制度的，要坚决纠正;对工作进展缓慢、效果不明显的，要督促其采取措施，及时推进;对欺上瞒下、有令不行、超工作要求时限落实不到位，造成不良影响和后果的有关责任人，要进行严肃问责直至追究纪律责任。
四、组织领导
各乡镇各部门要把行政行为监督制度的实施列入重要议事日程，切实加强领导，确保工作落到实处。
(一)健全领导机制。我县成立由分管领导为组长，发改、建设、国土、财政、水务、交通、监察、审计等相关部门负责同志为成员的推行行政行为监督制度领导小组，负责推行行政行为监督制度的组织协调工作。
(二)明确监督部门。县监察局负责全县推行行政行为监督制度的监督检查，各派出监察分局负责所分管联系部门实施行政行为监督制度的监督检查。
(三)要按时上报情况。一是行政行为监督制度推进情况实行双月报告制度：逢双月20日前，各乡镇各部门要将行政行为监督制度的推进情况(含自查自纠、整改落实等情况)，报送联系分管的监察分局。二是认真做好半年和工作总结：每年6月20日和11月20日前，各乡镇各部门要将贯彻落实行政行为监督制度的情况(含自查自纠、整改落实等情况)，报送联系分管的监察分局。三是各监察分局要及时将所联系分管的各行政机关报送的双月报告、半年和工作总结情况进行汇总，由县监察局于次月5日前，报县人民政府和市监察局。同时，要采取多种形式，积极宣传和报道全县推进行政行为监督制度好的做法和经验。
阜宁县创建法治县依法行政方面
工作情况
2010年以来，我县推进依法行政工作，在县委、县政府的领导下，以科学发展观统领全局，深入学习和贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，紧紧围绕阜宁县委的中心工作，以“提高依法行政质量、推动经济社会平稳较快发展”为目标，坚持开拓创新，着力推进政府职能转变，努力提高依法决策水平，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，依法行政工作取得了积极进展，保障和促进了全县经济社会又好又快发展。继县政府、县国税局被确认为省级依法行政示范点，县人社局被确认为市级依法行政示范点后，县文广新局今年被省新闻出版(版权)局确认为2011—2012全省新闻出版(版权)依法行政示范创建活动先进单位。现将有关情况汇报如下：
一、强化组织领导，进一步加大依法行政工作推进力度 县政府高度重视全县依法行政工作的组织领导和推进工作，采取有效措施切实提升各层各级依法行政的意识，始终保持依法行政各项推进工作的有序性。全面部署依法行政工作。2010年以来，均在年初召开依法行政工作会议，下发依法行政工作要点。今年2月20日，县政府在政府十四届三次全体(扩大)会议上，就对今年全县推进依法行政工作作了总体安排;6月12日，县政府又召开了全县依法行政暨开展全程说理式行政执法工
作会议，出台《2011全县依法行政工作要点》，全面部署和明确全县推进依法行政工作的各项任务，指导全县各层各级行政执法机关规范有序的开展依法行政工作。去年和今年的依法行政会议，分别对2009和2010全县推进依法行政工作中表现突出的先进集体进行了表彰。强化组织领导。县全面推进依法行政工作领导小组组成人员，每年都定期召开依法行政工作会议，切实解决依法行政推进工作中的矛盾和问题;进一步完善依法行政首长负责制，明确县政府主要领导和各层各级主要负责人为本地区本部门推进依法行政工作的第一责任人，形成一级抓一级、逐级抓落实的良好局面。加强法制机构网络建设。县政府今年7月份出台的三定方案，明确在县政府办公室增设行政复议科和法规科，各部门均设置了法制职能科室并配足人员，全县法制机构的建设得到进一步加强，实现了法制机构及其工作人员的职业化、专门化，有力推动了依法行政工作的深入开展。
二、优化决策程序，进一步完善依法、科学、民主的决策机制
进一步完善和认真落实《阜宁县人民政府工作规则》等规定，建立健全公众参与、专家论证、合法审查和政府决策相结合的行政决策制度，形成重要决策先由相关部门牵头调研论证和审查，然后报县政府常务会讨论，再由县委常委会或全委会研究的决策机制，做到凡重大决策循法而行，凡重大事项以法对照，使决策更具规范性、可操作性;确立县人大代表、政协委员和纪检、法制等机构负责人正常列席县政府常务会议制度;建立了重大决策实施前的信访评估机制，做到在重大决策实施前，成立信访评估组织，广泛征求意见形成评估报告，供决策研究，未经评估或经
评估决策事项损害群众利益的，终止决策或项目的实施。两年来，我县对有重大影响或涉及多数群众利益的决策，特别是在园区建设、招商引资的政策制定、南城区的规划开发、城市征地拆迁等方面，都能引入全方面参与的机制，保证决策的科学性，降低了决策风险。
三、严格文件制发程序，进一步规范政府规范性文件制定和清理工作
严格执行《阜宁县规范性文件制定程序暂行规定》和《阜宁县人民政府关于加强县政府规范性文件制定备案和实施工作的意见》，进一步规范文件的起草、审查、决定、公布、解释、备案、修改、清理和废止等各项程序规定。两年来，县政府制发的《阜宁县政府采购管理暂行办法》等58件文件，均经县政府法制办进行合法性前置审查，对其中《阜宁县水资源费征收使用管理意见》、《阜宁县政府采购管理暂行办法》和《阜宁县建设工程招标投标管理办法》等4件文件，按照规范性文件制定程序的各项要求，做好合法审查、文号登记和规范用语等工作，并按规定在15日内上报市政府和县人大常委会备案审查。
加大规范性文件清理力度。2011年，我县根据省市文件要求和统一部署，对今年6月30日前以县政府和县政府办公室名义出台的所有文件(除人事任免等内部管理文件和许可、处罚等具体行政事项文件)，进行了全面梳理和清理。共梳理文件475件，其中需废止或失效的163件，需保留继续使用的313件。475件文件中属于规范性文件的165件，需废止或失效的44件，需保留继续使用的121件。上述清理意见已经12月1日县长办公会议研究确定，即将制发文件向社会公布。
四、深化行政审批制度改革，进一步加快政府职能转变
积极推行行政审批制度改革。两年来，县政府出台了《关于推进审批项目集中审批服务提速的实施意见》和《阜宁县政务中心窗口管理办法》等一系列推进政务中心规范化、标准化建设文件;继续深入推行行政许可“两集中”、“两到位”改革，在前四轮行政审批项目清理基础上，今年6月对全县现有行政许可项目、审批流程、办结时限进行了再次清理和梳理，对经确认的322项审批(服务)事项，涉及的38个部门，采取所有许可项目必须到位、对驻中心窗口授权必须到位、部门领导责任必须到位的“三个到位”措施，开展项目联审会办、“服务直通车”走进镇区和项目集中、程序优化、服务创新等工作，全面实行相对集中行政审批权工作，扎实推进我县行政审批的全面提速。目前我县进驻中心行政审批项目平均办结时间为4.2天，加快实现我县确立的在苏北地区乃至全省“审批最快、收费最低、环境最优”的目标。截止今年11月，县政务中心共受理各类行政审批(服务)事项72427件，办结71413件，办结率98.6%。
扎实推进政务信息公开。认真贯彻落实国务院《政府信息公开条例》，不断完善政务公开目录和指南，建立健全相关制度。我县在县档案局设立了县政府信息公开查询中心，提供查询平台和场所，为公众查询政府信息提供便利;在县政府门户网站及各镇、各部门公众信息网站，均设立了政务信息公开栏目，对全县经济和社会发展、制定的文件、人事任免等各项政府信息及时向社会公开，各镇、各部门还在各自办公场所设立公告栏，公布相关信息;同时，县政府还通过行政权力网上公开透明运行外网政务大厅，向公众公开政府各项行政权力，以及每项行政权力运行的流程图与所需的资料，公众可以通过政务大厅申请办理各项事项;公布的每项行政权力，各执法部门均能通过行政权力网上公
开透明运行平台上网运行，主动接社会公众和纪检监督。
五、硬化监督手段，进一步规范行政执法行为
一是加大行政复议和诉讼监督力度。深入开展行政复议法及其实施条例的学习宣传和贯彻工作，畅通复议渠道，积极受理行政复议案件，进一步落实《阜宁县行政机关首长出庭应诉和参加行政复议工作暂行规定》，全面提升行政机关负责人出庭应诉或参加行政复议率。截止今年11月，两年来，县政府共收到行政复议申请28件，受理10件(其中维持3件，经协调当事人撤回申请后终止案件审理2件，中止1件，转送1件，未结1件)，视为放弃复议申请2件，不予受理2件，通过受理前协调解决等方式处理的7件;全县各级行政机关共发生行政诉讼案件50件，其中维持(或驳回)诉讼9件，经协调撤回诉讼36件，未结5件。上述50件行政诉讼案件中，诉县政府的案件有17件，其中，驳回(或维持)2件，经协调撤诉10件，未结5件。今年全县行政机关发生的行政复议和行政诉讼，无一起被复议撤销或诉讼败诉案件，行政机关负责人参加行政复议和行政诉讼出庭率均为100%。
二是狠抓行政执法监督检查和考核工作。配合县人大对重点领域、重点行业中涉及的行政诉讼协调和物价法执行情况进行了2次执法检查，促进法律法规和县委、县政府重要决策的有效落实。开展重大行政处罚决定备案工作，县政府法制办对部门上报的16件重大处罚决定进行了备案审查。完善依法行政考核机制。今年7月，经县政府常务会专题研究，制定出台了《阜宁县依法行政考核细则》及《阜宁县依法行政考核量化评分表》，评分表分为8项一级指标、49项二级指标和75个考核要点，涵盖了法治政府建设的各项基本指标要求;对依法行政考核工作强调“四
个注重”(注重考核的制度化和合法化、注重考核中公众参与度的分值比重、注重考核内容的全面性、注重考核结果的运用)，指导行政机关正确评价和查找推进依法行政工作中取得的成绩和存在的不足，切实解决推进依法行政工作存在的突出问题，加快法治政府建设进程。每年我县依法行政工作均作为全县三个文明考核内容之一统一组织开展考核。
三是积极开展行政执法案卷评查活动。根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中“市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政执法机关规范执法”的规定，每年均开展执法卷宗检查。今年6月12日在全县依法行政会议上，县政府决定将每年的6月确定为我县“行政执法案卷评查规范月”，并制定了《阜宁县2011行政执法案卷评查工作实施方案》，在全县范围内组织开展了行政执法案卷评查活动。此次检查，部门共上报涉及行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收等各类卷宗98本，通过对执法卷宗评查中发现的典型问题进行规范和整改，全面推动了行政执法的规范化建设，提高了行政执法人员的业务水平。
四是严格行政执法人员的执法资格管理。加强对全县行政执法人员的资格认证、培训考核、执法证件发放和垂管部门证件备案等管理工作，保证了执法人员依法执法、持证执法和亮证执法。截止今年11月，我县共上报申领证件人员1738人，省政府已发放证件1566人;对工商、质监、公安、地税、国税、交运等部门从其他渠道申领的1033名执法人员持有的执法证件进行了备案登记管理。
五是深入推行说理式执法工作。今年6月，县政府出台了《阜宁县全面推行全程说理式行政执法工作实施意见》，在实施行政
处罚、行政许可、行政强制、行政征收等方面全面推行全程说理式行政执法，积极倡导行政执法三理念(倡导说理式执法的民主法制理念，体现执法为民的思想;倡导说理式执法的现代法治理念，体现公平公正的要求;倡导说理式执法的以人为本理念，体现温情执法的内涵)，真正将说理式执法作为推进依法行政工作的一项创新，贯穿于执法办案全过程，体现在执法文书的说理上，促进执法工作的规范化、人性化。
(六)理顺城管体制，健全城市管理工作长效机制 为理顺城市管理体制，进一步强化城市管理工作，全面提高城市管理质量和行政执法水平，切实解决城市管理工作中存在的职责交叉、多头执法、影响行政效率等问题，我县于今年6月24日具报告省、市人民政府，在城市管理领域申报开展相对集中行政处罚权工作。省政府亦已于今年10月11日复函同意。目前，我县正在筹划组建县城市管理行政执法局，积极做好执法局的机构设置、集中行使职责的移交、人员及执法配备等各方面准备工作，力争在年前将这项工作全面组织实施到位。
(七)加强宣传培训，进一步造浓依法办事氛围
一是强化领导学法。建立健全县政府常务会或县长办公会学法、领导干部任前资格法律知识考试等制度。去年以来，县政府常务会多次学习和研究依法行政考核问题和国有土地上房屋征收和补偿的各项规定，并出台《关于进一步规范县城房屋征收与安置行为的实施意见》;对拟提拔任用的领导干部及人大常委会拟任命的政府组成人员，组织任前法律知识考试，把考试成绩作为任用干部的依据之一。
二是加大法制宣传力度。县政府法制办以全省行政强制法知
识竞赛活动为契机，组织全县35个主要行政执法部门近2455名执法人员开展行政强制法的学习和考试工作;组织63名行政执法骨干参加省市组织的行政复议应诉人员培训;还应县城管局、林牧渔业局等单位要求，采取上门授课等形式开展法制宣传培训。阜宁工商局、药监局等部门还采取“三抓一示范”、 建立执法约谈制度等有效手段，开展法制宣传，增强执法人员的依法行政意识、提升被管理对象守法意识，收到了较好的社会效果，营造了全社会学法、知法、守法的浓厚氛围。
三是积极做好依法行政信息调研。两年来，我县报送的依法行政信息中，有20篇信息被国务院中国法制网采用，30篇信息被省政府法制网采用，20篇被市政府法制网站采用，多篇信息被《行政与法制》和省法制简报刊用，3篇行政复议论文参与国务院法制办组织的行政复议理论研讨征文活动。
(八)创新体制机制，进一步健全社会矛盾化解机制 一是创新社会管理方式。积极开展和推行社会管理创新试点，大力实施和推行外来人口“三集中”模式、村居综治工作“1122”模式、实有人口“五层七色”管理模式、“平安E家”电话报警系统工程、小区的“三位一体”的社区行政管理模式和“四轮驱动”的基层党组织领导模式、“一委一居一站一办”社区管理服务模式、社区民警兼任村居副职模式、建立“政法综治信访中心”和健全社区矫正移动管理平台系统等九个方面工作，切实解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地维护社会和谐和稳定。截止今年11月，今年以来全县受理信访总量2038件次，与去年同期相比下降了9%，其中，接待群众来访1717批6991人次，与去年同期1916批9280人次相比，分别下降了10%和24.6%，全县信访形势总体处于平稳可控状态。
二是健全行政协调机制。针对不断出现的大量行政争议，进一步强化协调的制度建设，灵活运用司法协调、法制监督协调、部门执法协调等多种手段，富有成效的化解行政争议。在去年县政府办出台《关于加强行政争议协调工作的意见》，规定行政协调的原则、范围、多元化的行政协调方式和协调的问责机制等基础上，今年7月，县委办、县政府办又联合出台了《关于建立重大行政纠纷联合调处机制的若干意见》，成立了以县委常委、常务副县长为主任、县人大常委会分管副主任、县公安、法院、检察院以及县各有关部门的主要负责人为成员的重大行政纠纷联合调处工作委员会，明确了各相关部门的职责和各项调处工作机制，为及时有效的化解纠纷，理顺和修复社会关系，保障经济又好又快发展提供了有力保障。
三是积极探索法制监督解决争议的新机制。将行政执法监督化解行政争议机制作为通过信访渠道解决行政争议的有效补充和衔接。通过行政执法检查通报、卷宗抽查发现问题、行政执法和司法审判联席座谈等形式，形成执法监督化解行政争议的良性互动机制;通过行政复议的受理和审查，积极主动的化解信访渠道不易解决的行政争议事项，既保证行政机关正常工作秩序、维护当事人的合法权益，也有助于把行政争议化解在基层、化解在行政程序中，实现信访工作和行政执法监督工作的联动双赢。两年来，我县发生的行政复议和行政诉讼案件中，有11件行政复议案件和50件行政诉讼案件通过协调结案，真正实现了案结事了和定分止争。
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