在当今社会，越来越多的地方需要使用制度，这是各种行政法规、章程、制度和公约的总称。我想学习制定制度，但我不知道该问谁？下面是小编的《政府审计监督制度》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。
建设廉洁政府 加强审计监督
摘 要：文章从“猎狐”行动入手，阐述国家对反腐工作的决心，面对屡禁不止的腐败现象的出现，追其根源是利益的驱使、权利的集中以及缺乏有效的监督机制。当然，审计监督也有其局限性，即审计主体独立性的缺失、外界经济环境的制约以及审计力量不足等。针对以上问题，要想建设廉洁政府，加强审计监督，应从引入社会审计机构、完善审计结果公告制度、建立经济责任审计等方面入手，然而这条建设之路悠远漫长，需要社会各界的共同努力。
关键词：腐败 廉洁 审计
十八大后，在全国范围内掀起了一场反腐败风暴，各级纪检监察部门重拳出击，惩治腐败，打击经济犯罪。国家主席习近平同志在十八届中纪委三次全会时强调，共产党反腐就是要“猛药去疴、重典治乱、刮骨疗毒、壮士断腕”，足见我们党坚持廉政党风建设、将反腐败斗争进行到底的决心。
然而，随着我国国内反腐力度的增强，一些经济犯罪的嫌疑人和职务犯罪的嫌疑人出逃国外的数目呈逐渐上升趋势，为了不让国外成为经济犯罪嫌疑人和腐败分子逃脱责任的天堂，公安部“猎狐2014”海外追逃专项行动于2014年7月正式启动，引渡、遣返、异地追诉、劝返潜逃境外的经济犯罪与职务犯罪嫌疑人，效果显著。自2015年4月1日起，公安部组织开展“猎狐2015”专项行动，它是“猎狐2014”的继续，今年不仅要追逃普通经济犯罪嫌疑人，还要追捕国企职务犯罪、涉腐案件犯罪嫌疑人。截至2015年7月7日，我国公安机关已先后从30多个国家和地区抓获在逃境外经济犯罪嫌疑人256名。在感慨我们党在追缴行动中取得可喜成效的同时，不禁反思，如果能防患于未然，于源头处减少腐败行为的发生，那么将节省一大笔追缴的人力、物力以及财力。由此，加强审计监督，建设廉洁政府的工作就变得尤为重要。
高效廉洁的政府是人们所希望的，清正廉洁的工作人员则成为影响政府公信力高低的重要因素。加强审计监督，可以有效抑制腐败行为的产生，保证政府工作的有效运行。
一、腐败产生的原因
（一）利益的驱使
正所谓“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”、“无利不起早”。人难免会有贪欲，如果不能树立正确的人生观、价值观，就很容易被金钱迷惑，为了自身的利益，而做出损害他人乃至社会公众利益的事情。高薪养廉是一项不错的政策，但也并不能有效地抑制腐败行为的发生，薪水再高，也远远不及贪污腐败所形成的不法收入。
（二）权力的集中
权力是把双刃剑，作为政府的官员，权力运用得好，可以造福一方，可一旦运用不好，就会偏离为社会公众服务的目标，沦为谋取私利的工具。作为可以手握经济利益生杀大权的官员，面对外界的诱惑，一旦意志不够坚定，把持不住自己的贪欲，利用手中的权力与利益相关者进行权钱交易，便会沦为金钱的奴隶，人民的罪人。
（三）缺乏有效的监督机制
现行的法律法规不完善，令腐败的成本过低。经济犯罪一旦被揭发，政府所能查实的赃款远不及其贪污的实际数目。
通过进行经济责任相关审计监督工作，可以从体制、机制等方面反映问题，提出意见建议，降低腐败行为发生的几率，增强政府工作的透明度。目前我国审计的形式分为事前审计、事中审计以及事后审计。事前审计，可以从源头抑制腐败行为，令一些思想不够坚定的官员不抱侥幸心理，不敢贪污，从而有效预防腐败行为的发生。事中监督则可以通过检查账目，规范政府工作人员的行为，来寻找贪污受贿等行为的蛛丝马迹，对错误行为及时纠正，尽最大可能降低损失。事后仍进行监督，可采用接受知情人士举报、追查可疑资产来源等方式，让腐败行为无处遁形。
二、审计监督的局限性
目前审计工作在腐败治理问题上还存在着一定的局限性，导致腐败现象屡禁不止，审计工作也无法全面发挥其功效。
（一）独立性缺失
根据《中华人民共和国审计法》的相关规定，主管我国审计工作的是国家审计署。然而，审计署属于国务院的下设机构，受国务院领导。隶属于政府体系框架之内，难免会阻碍政府审计对腐败行为的查处，使得审计工作无法展现其全面彻底的一面。作为监督主体的国家审计机关，在领导体制上却没有制度能保证其监督的独立性，需要依附于其他行政部门行驶监督权，这无法满足对腐败问题治理的需求。
（二）经济环境的制约
随着市场经济的活跃，审计的环境越来越复杂。有些政府官员利用手中的权利，在市场上为“自己”谋求一个好价钱。各种权权交易、权钱交易等成为了滋生腐败行为发生的源头。而政府官员腐败行为往往又和企业的财务舞弊案件联系在一起。这些因素给国家政府审计工作的公正、独立运行带来了严重的影响。一方面，腐败现象的蔓延加大了国家反腐工作的难度，另一方面，反过来，政府审计工作有效性的缺失又为腐败现象的发生提供了温床。
（三）审计力量不足
审计力量是指审计主体的数量与质量，审计的实施主体是国家审计机关。单一的审计主体虽能满足对审计项目的需要、保证审计执行的权威。但是随着经济的发展以及社会各界对政府审计工作的重视，单一审计主体开始出现瓶颈，对经济责任审计的需求慢慢超出了国家审计机关的承受范围。一旦政府审计人员人数不足，为了完成审计任务，在时间有限的情况下，审计人员不得不加快审计速度，审计质量难以得到保障。政府审计工作是一项风险大、政策性强、涉及面广的工作。这就要求政府审计人员既要专注于具体审计业务，还要具有置身于宏观角度对审计数据、资料加以分析的能力。但实际工作中，由于审计时间紧迫、培训机制不完善等原因，致使他们投身于繁琐的审计项目中，无暇顾及业务素质，审计效果难以保证。
三、加强审计监督建设
廉洁奉公是政府取信于民的基础，是政府工作人员的底线。政府审计工作的开展对加强经济建设起到保驾护航的作用。所以建立廉洁政府，加强审计监督势在必行。
（一）引入社会审计机构
我国是以国家审计机关为一元审计主体，但由于政府审计项目的复杂性与综合性，可以考虑适时地将社会审计机构纳入其中。社会审计机构具有组织上的独立性，且社会审计人员具有专业的基础知识，丰富的审计经验，面对领导干部的重大违法违规行为，能够客观地指出，不受体制的干扰。再者，社会审计机构具有很强的市场竞争意识，讲求成本效益最大化，这就能够有效地降低审计监督成本。
（二）完善审计结果公告制度
推行审计结果公告制度，让社会公众获取财政支出的知情权。对于税收收入，我们常说的一句话就是“取之于民，用之于民”，然而社会公众往往对“取之于民”感受深切，对“用之于民”却并不知晓。公开透明的支出渠道是抑制腐败行为发生的防腐剂，让所有花销曝露于阳光之下，是对财政资金流向最好的监督。另外，还应该保证对审计结果进行多样式的披露，除传统的报告文书外，还可以以专题报告、信息专报、网上查阅等方式进行，通过设立专门的通告平台，及时向社会公众公布审计、纪检、监察部门的审计结果，落实审计结果与决定。
（三）建立经济责任审计
经济责任审计一般由政府审计部门或委托会计师事务所进行审计，针对国家机关和国有企事业单位领导人，就其任期或离职后经营管理责任而进行审计，据此来监督、评价党政领导干部或企事业单位领导人经济责任履行情况，保证政府官员廉洁守法，保障国有资产保值增值。经济责任审计可以加强对领导干部的管理和监督，达到确定经济责任，评价工作业绩的目的。经济责任审计的规范，对审计工作的风险防范有着重要作用。政府审计部门可以联合纪检部门来完成审计任务，对于检查会计凭证、账簿等资料，可由审计部门完成，对于审计手段无法达到的，则可以交由纪检部门归根溯源，保证对被审计单位及个人做出最为客观的评价。
面对“猎狐”行动取得的阶段性成果，我们能够看出国家对反腐败问题的重视程度，针对腐败现象的产生，我国政府审计工作不能总是事后进行弥补，如果能从源头上抑制，真正做到防患于未然，那必将是最可喜的成果。针对此类问题，可以从引入社会审计机构、完善审计结果公告制度、建立经济责任审计等角度入手，然而，建立廉洁政府，加强审计监督工作之路漫长而悠远，还需要社会各界的共同努力。
[本文为吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“基于政府职能转型视角的政府审计治理机制研究”（吉教科文合字2014第B067号）阶段性研究成果。]
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[3] 郑生明.基于行政问责制的经济责任审计创新探讨[J].发展研究，2010（10）
[4] 赵彩虹.基于经济责任审计视角的政府问责制与廉政建设[J].财会通讯，2012（22）
[5] 张韵.政府问责制建设中的经济责任审计问题探讨[D].2014
（作者单位：吉林工商学院会计学院 吉林长春 130507）
（责编：贾伟）
作者：聂晶
[内容摘要]政府审计监督是腐败监督体系中的重要组成部分，主要通过对权力的制约和监督实现腐败治理。当前，改革、发展、法治、反腐是主题，政府审计如何在法治框架下实现腐败治理具有重要的现实意义。本文认为，基于政府审计与腐败之间的关系，政府审计应该从权力审计、审计信息共享机制、审计监督的协作机制、审计预警机制、国际借鉴等方面实现腐败治理。
[关键词]政府审计;腐败治理;法治;权力监督
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一、引言
党的十八大报告中指出，“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”由此可见腐败问题的严重性。权力使人腐败，绝对的权力绝对导致腐败，而没有制约的权力必然会走向腐败。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要加强对政府内部权力的制约，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。由此可见，通过政府审计实现腐败治理是由现实需求决定的。
从社会学角度来看，“腐败”是利用公共权力获取个人利益的过程，是一种权力异化现象，因而，腐败治理能够确保权力主体在法律规定的范围内行使权力。在《联合国腐败治理公约》中，预防被认为是国家腐败治理的“四大支柱”之一，这也是政府审计职责之一。从1994年8月公布的《审计法》到国发[2008]11号文件也可以看出，“促进廉政建设”是审计立法的目的之一，也是政府审计的法定职责。2003年以来，“审计风暴”引起了社会公众对政府审计的重视，同时也为中纪委的“反腐”提供了信息。更重要的是，政府审计发挥了其本质功能，得到了社会的认可，特别是社会对政府审计产生了期望，而且从“保险”的角度出发，社会也需要政府审计运用其专业知识来发挥监督作用，并缓解政府与社会公众之间的信息不对称。对于政府审计，审计监督开始逐步走向“全覆盖”，而对于腐败，其形式也变得复杂化和隐蔽化，呈现出“硬腐败”与“软腐败”相结合、“内部腐败”与“外部腐败”相结合、“个人腐败”与“集体腐败”相结合的特征。面对腐败形式的变化以及数量的增加，政府审计如何与其他反腐措施相结合，如何利用其他反腐成果，这对政府审计实现腐败治理提出了挑战。
腐败治理是一个国家或政府的长期任务，也是完善国家治理的重要内容之一。第21届世界审计组织大会通过的《北京宣言》指出，国家审计要促进国家良治，通过对公共权力的监督，建设清正廉洁的政府。中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》也指出，审计监督以及经济责任审计制度等是强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使的方式之一。国务院关于加强审计工作的意见(国发[2014]48号)也提出，要强化审计监督作用，推进廉政建设。在实现腐败治理的过程中，审计机构本质上扮演了一个辅助立法机关的角色，它确保政府履行责任并对政府施加制裁。同时，政府审计也可以通过监督资产申报、政府采购、私有化过程等方式来控制腐败和提高治理能力，从而为实现腐败治理提供公共服务。虽然政府审计发挥了预防腐败、揭露腐败、遏制腐败的作用，但其并不能惩治腐败，因而，对于政府审计实现腐败治理的关键问题是政府审计应该从何处参与腐败治理。
二、文献综述
(一)政府审计与腐败治理的理论基础
1.公共受托责任、政府审计与腐败。受托责任(Accountability)是委托人与受托人之间履行义务的一种责任关系，它存在于政治、道德、管理、组织、教育、媒体等各个方面。公共受托责任则是受托责任在公共领域的延伸和拓展。在公共受托责任下，政府有责任向人民报告其职责履行情况。为确保信息的有效性、完整性、可靠性，这就需要审计。也就是说，政府审计因公共受托责任的产生而确立，目的是确保公共受托责任的有效履行。例如，政府审计确保政府交易的支出、收入和资产符合法律规定，公共资源符合经济性、效率性和效果性，这是政府审计实现腐败治理最主要的贡献。由于政府审计是宪法赋予的，并且审计工作标准由法律规定，因而政府审计是依法审计。它为确保政府全面履行公共受托责任服务，为人民的民主监督服务。具体关系如图1所示。
从图2可以看出，在公共受托责任下，政府权力使用为自身谋取利益时腐败就容易发生。童文胜认为，腐败是指政府官员滥用公共权力，给国家、组织、其他公民造成损害的行为，其实质是“权力市场化”或“政府产品商品化”。当政府部门权力过大并且缺乏监督时，特定的权力就为寻租创造了条件，而公共权力异化就表现为腐败，即权力运行轨迹非正常化。
2.政府审计、腐败与国家治理。腐败主要由三个因素决定，即垄断、自由裁量权和问责。其中，垄断和自由裁量权可以增加舞弊，而问责可以减少舞弊。垄断和自由裁量权体现了主体权力的大小，而问责体现了权力使用的责任履行。在机制设计过程中，政府审计是依法用权力监督制约权力的制度安排，可以确保权力的正常使用，实现问责，从而遏制腐败。
如图3所示，政府审计对政府权力使用的监控是防止权力使用服务于政府个人，从而达到防止权力异化。由于政府权力使用时包括了显性权力和隐性权力，显性权力是法律规定，而隐性权力则主要来自于个人魅力或与权力中心的距离。对于政府审计监督而言，显性权力监督更容易，但对于隐性权力的事前监督及事中监督则困难较大，因为隐性权力在使用过程中可能涉及权力主体的个人判断。
政府审计权力监控有助于权力的运行，最终是为了实现国家良治，因为国家良治的标准之一是有效的权力运行、制约机制和遏制腐败。因而，从审计目标上来说，腐败治理的逻辑起点是维护国家治理的有效性，政府审计实现腐败治理的最终目标是实现国家良治，即服务国家治理。
(二)政府审计参与反腐败的作用路径
1.审计内容的拓展。从审计内容来看，政府审计通过预算执行审计、金融审计、国有企业审计、其他专项审计等，发现审计问题，从而达到防止腐败发生的目的。腐败的产生与经济责任的履行密不可分，因而应该从经济责任审计来寻找腐败治理的有效途径。另外，问责审计、合规性审计和绩效审计也有助于腐败治理。彭华彰等认为，应该有针对性地从法律、权力、权利和道德四个层面提高腐败治理的有效性，即以法治腐、以权治腐、以民治腐、以德治腐。匈牙利则采取调查和试点审计等方式识别高风险领域，并设计有效的腐败风险评估方法，为政府部门提供咨询服务。因此，政府审计实现腐败治理是审计功能的拓展，是由其内在性所决定的。
2.审计模式创新。政府审计模式的差异在一定程度上反映了审计的地位，并影响政府审计功能的发挥。从国际经验来看，政府审计模式主要有立法模式(court model，如法国、意大利、西班牙、葡萄牙、巴西、萨尔瓦多)、委员会模式(board model，如德国、荷兰、瑞典、阿根廷、尼加拉瓜)、独立模式(monocratic model，如英国、加拿大、智利、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁)。目前，我国政府审计隶属于国务院行政领导。吴联生认为，地方政府审计应由双重领导体制转为单一的垂直领导体制，并直接接受审计署的领导。蔡春和蔡利则认为，我国可以采取“国家审计委员会+国家审计署”的渐进改革模式，从而可以更好地发挥政府审计功能。
综上所述，当前对于政府审计遏制腐败的研究以理论探讨为主，但是系统地分析政府审计如何实现腐败治理的研究较少。从政府审计机制设计来看，政府审计实现腐败治理的功能是毋庸置疑的，但是从审计内容和审计模式来看，政府审计尚未做到“全覆盖”，如针对具体权力对象的审计监控。另外，为提高政府审计效率和审计质量，还可以从审计方法创新、审计预警、经验借鉴等角度来探讨。
三、政府审计如何实现腐败治理
政府审计作为法治监督体系中的一部分，应如何发挥监督功能?在新的法治环境下，政府审计应如何应对所面临的挑战?如何实现腐败治理?
(一)权力审计——推进依法行政
腐败的产生是因为权力主体存在为自身谋取利益的机会，因而腐败治理机制中，事前审计是制衡机制，跟踪审计是监督机制，事后审计是问责信息保障机制。但是，政府审计监控权力过程中，事前、事中、事后审计具体对象确定则成为一个至关重要的问题。日前，国务院60部门集体“晒”权力清单，彰显了促进权力阳光运行的决心，而且权力清单制度的推行以及权力运行流程的公开也为政府审计实现腐败治理提供了契机。无论是政府审计的工作标准还是政府审计的职责，政府审计都是依法审计。政府审计对权力进行审计一方面是体现政府审计的依法行政;另一方面是要证保政府依法履行职能，促进政府行权的法律规范化，推进依法行政。
经济权力审计监控是审计理论研究的一个新视角。权力监控要明确权力来源、权力主体、权力范围、权力运行、权力运行后果，权力主体是权力的使用者，权力范围是权力的使用边界，权力运行是权力主体在权力边界内使用权力，权力运行后果是权力运行的满意度。权力运行轨迹使权力主体最终达到有效履行公共受托责任的目的。权力清单的公布使政府审计对权力监控有了具体对象，更重要的是政府审计要监督权力运行是否在权力范围内。那么权力是如何运行的呢?
从图4可以看出，在权力清单制度下，政府审计可以有效的审查清单与权力运行的符合程度，而对权力运行后果的审计可以有效防止权力滥用以及责任倒查机制的履行，结果公告制度则可以为其他监督提供信息支持。
(二)审计信息共享机制——依法公开
当官员集体腐败的人数越多时，政府审计的成本将更大。在现行的腐败案件中，部分案件是“牵连案”或“窝案”，这对政府审计提出了挑战。目前对于各级政府审计往往是“同级审”或“上审下”，但是存在重复审计或成本过高的问题，因而重要的是高效审计并如实报告审计中存在的问题。从独立性角度来看，政府审计机构独立性自上而下逐渐减弱，特别是对本级政府的审计。审计署独立性虽强，但由于审计署自身的人力和物力配备的限制，其又需要各级政府的审计。为减少本级政府部门对政府审计的干预和影响，在大数据时代背景下，审计的信息系统建设在一定程度上有助于提高政府审计信息质量。具体来说，政府应建立审计数据信息系统。各级政府审计将审计工作底稿进行信息录入并层层上传。相应层级设置权限以避免数据篡改。其优点一是上级可以有效监督下级部门的审计工作;另一方面信息汇总可以发现更多的线索，避免集体腐败。在依法治理体系下，法治是公开透明的规则之治和程序之治，依法公开能确保国家的公信力。信息共享机制一方面是为了提高工作效率;另一方面是为了更好地提高审计公告质量，实现公民的知情权，同时有利于上级的审计监管。
(三)审计监督的协作机制——合力执法
党的十八大报告中指出，对权力运行的制约和监督，需要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。另外，为形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还指出了人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督制度建设。为实现腐败治理目标，审计监督应配合其他监督主体形成协作机制。这样，其发挥腐败治理的功能在于一方面为相关部门提供审计线索;另一方面对专项审计中发现的问题进行移送后，相关部门可以进行审计处理及揭露。腐败是否存在，是否能够得到揭露，其主要取决于相关部门对移送线索的审查处理效率。
在实务中，基于政府审计结果的社会反响(舆论监督、人民监督)，各监督主体的相互配合将有助于提高查处效率，从而可以有效地减少腐败发生的频率。也就是说，腐败问题的揭露和处理需要各监督主体高效率的相互协作，这需要一个顶层设计，即对部门的法律职责、制度规范、制度执行进行细化的设计。从国务院督查政策落实首次引入第三方评估也可以看出，单纯的依靠一方力量很难提高效率和质量，腐败治理中各部门的相互协作机制急需建立。
(四)审计预警机制——健全依法决策
在依法治理体系下，政府审计作为权力部门需要健全依法决策机制，确保决策制度科学化、程序正当化、过程公开化、责任明确化，也就是说，政府审计的依据及决策需要法制化。因而，腐败预警机制的建立需要合法化，不能以个人意志为转移，这需要公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等程序的配合。同时，预警机制的合法化会反作用于其他权力部门，以预警促进其决策的法制化。审计预警机制构建的意义在于将政府审计的关口前移，从政府决策源头防止腐败的滋生。
审计预警机制可以包括信息收集、信息评估、信息分析、信息报告等，这当中关键是如何进行信息评估，即构建预警指标体系。由于腐败主要来自于权力的运用，因而，腐败风险预警指标的设计要针对个人权力运行轨迹。另外，权力主体的外部环境也可能影响权力的运行，因而，腐败预警体系的构建主要体现在权力运行和权力主体两个方面。指标体系的数据以政府审计工作和问卷调查为来源，根据专家设置的安全阈值及权重，运用科学的统计方法识别腐败风险预警。其中，权力运行分析是从权力运行轨迹判断可能存在的腐败风险;权力主体分析主要是从可能影响权力主体使用权力的角度来评价，因为大量的“腐败”案件中涉及亲属、朋友的社会关系;差异为实际值减去阈值，可以判断某个风险点;综合值为差异与权重的乘积，可以判断风险点是否重要。所有指标的综合值可以对腐败风险做出预警。
腐败风险的预警机制是一个动态的过程，因而，腐败风险的审计预警指标设计要与社会发展相适应。另外，政府审计可以直接参与腐败风险预警指标的设计与评价，因为政府审计可以通过工作底稿直接获取指标的相关数据。同时，政府审计还可以作为第三方直接参与问卷调查，以保证问卷的真实性。
(五)国际审计借鉴——完善法治
法治框架下的国家审计实现腐败治理必须从我国基本国情出发，在总结成功经验的基础上汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治环境下的反腐败经验形成中国特色的腐败治理。2003年，巴西政府部门开展了一项前所未有的反腐败项目，主要是针对市政府支出的随机审计，目的是防止公共部门对公共资金的滥用，培养民间团体参与公共支出的控制。选举的规则强化了公共受托责任，在防止政府人员腐败中起了关键的作用。在审计过程中，匈牙利审计署则是进行了全国范围的大规模问卷调查，并采用“五步评估法”的腐败风险评估方法，从而有效识别腐败风险。另外，从审计范围来说，匈牙利审计署以顾问身份加入国家反腐治理的“咨询委员会”服务国家治理。波兰政府审计则参与法律、政策制定的咨询与指导，监督法律运行。捷克政府审计还参与国际反腐败审计的合作，并积极实施反贿赂公约。
政府审计实现腐败治理是审计功能的拓展，是由其内在性所决定的。为提高政府审计在实现腐败治理中的作用，政府审计需要加强其法律要求权，以执行首次调查，发起审计鉴证对象，提高与其他机构的互补，从而使政府审计直接参与腐败治理。在全面推进依法治国的环境下，法治环境正逐步完善，政府审计用法治化思维和法治方式治理腐败。但是，政府审计真正实现腐败治理一方面需要国家法治环境的完善，如宪法的完善、立法体制的健全等;另一方面也还需要政府审计认真守法，严格用法，公正执法。
责任编辑：邓康林
作者：崔云 朱荣
【摘要】政府审计是指按照国家授权和委托对被审计单位的相关财务进行监督检查，主要是对政府以及其他公共部门的相关财务、公共资源的运用情况，财政收支的具体明细进行审计，并保证审计报告的真实性和合法性，对公共服务的质量和效果进行监督的审计。而审计监督实质上是一种多层次的综合经济监督，对提高国家财政资金的使用效率、保持国家财政经济平稳运行发展、促进党的廉政建设、促进经济社会持续健康发展等方面发挥着重要的杠杆作用。文章重点讨论审计机关在监督过程中不断根据审计监督体系去加强工作，增强审计工作的政治属性和政治功能，为政府部门的职能运行、发挥党的执政能力、加强党对审计工作的集中统一领导、保持党的廉政建设等方面保驾护航。
【关键词】政府审计监督;预算;人民幸福感
一、政府审计监督体系的意义
(一)提升政府治理能力
随着国家对审计工作的重视程度不断加大，审计监督体系也在不断加强，相关政府单位的各项预算和成本将进一步规范，财政资金的利用效率将逐步提高，政府部门为人民群众办实事能力显著提升，为国家政府相关部门的健康可持续性发展提供了重要保障。国家审计机关主要履行的责任是依法监督审查被审计单位的履行情况，稳步推进审计执法监督体系和审计执法主体责任制的落实，将内部审计监督、预算监督和人员责任等进行明确严格的划分，并承担相应的审计监督执法责任。加强与政法部门的配合协作，增加审计监督的法律效力。
(二)提升人民群众幸福感
随着经济社会的高速发展，中国在世界上的地位越来越重要，我国当前的主要矛盾已经发生了转变，人民对于幸福感的追求愈加强烈，这就要求国家政府机关切实提升为人民服务的能力，开展有利于人民大众的社会项目，提高民生项目质量。审计机关对相关单位的民生项目计划进行监督检查，确保各部门施行的民生项目是真正以人民群众为出发点，为人民群众的切身权益提供强有力的保障。从根本上解决民生问题，达到既能治标又能治本。
二、对政府审计监督体系的深度思考
(一)对于审计机关内部
1.政府审计监督的服务质量不高
从县级审计机关来看，相关干部的专业素养低、对相关审计法规的掌握程度不高、干部政治素养不平衡、责任意识淡薄，偶尔会出现不规范的政府经济审计行为，这些都是属于潜在的审计风险，导致政府审计管理技术运用方法存在一定的局限性，从而在实际工作中未能发挥强有力的作用。
2.预算执行审计不到位
审计机关是依据相关部门的预算公开数据进行监督检查，但是受到信息化不全面、现行体制局限性的影响，不能在审计过程中随时获得相关部门的真实数据，造成对被审计单位的预算执行情况、预算资金以及财政收支的分配和使用情况、在建和续建重大民生项目等方面无法進行详细审计的局面，预算执行审计的效率不尽人意，对部门预算的处理甚至是涉及重大项目利益时大多都避重就轻，简单提及，严重的形式批评，无关痛痒。从根本上没有提高财政资金的使用效益。
(二)对于审计机关外部
1.执行预算管理制度不规范
从县级预算部门来看，因政府部门受到历史观念的影响，部门预算管理机制与现代公共预算机制还存在着明显差距，对部门预算的监督一直都是对离任领导班子进行监督检查，普遍存在部门领导班子没有制定详细的预算计划就有预算支出的现象，反映了大部分部门和单位对预算管理制度的制定重视程度不够，只是习惯于按照以往经验对本年进行调整的陈旧办法，其结果就是与实际情况存在较大的差距。这就说明了被审计单位仍然存在固有的审计风险，对审计工作的正常执行造成一定的难度。
2.审计工作环境复杂，审计工作举步维艰
随着审计监督工作范围的越来越大，审计数据涵盖的领域也越来越广泛，尤其是对重要领导人离任前的经济责任审计和重大民生项目的进展程度审计，虽然运用传统的审计方法可以核实数据，但根据现行政治体制的规定，领导班子一般都是离任审计，在一定程度上制约了审计机关监督检查工作的及时性，在某些方面造成无法挽回的损失。同时审计机关受到审计手段的限制，对数据的真实性、全面性和准确性没有绝对的把握和判断，造成国有资产的使用效率降低，在一定程度上还会造成国有资产的流失，财政收支矛盾加剧。被审计单位的领导班子应对审计风险的意识淡薄，领导主要是从全局考虑单位整体工作，而审计监督则是对发现的局部风险进行监督检查并提出审计意见。由此看来，审计工作与被审计单位的数据提供存在一些偏差，不仅给审计工作带来了难度，而且对被审计单位的工作改善也产生了一定的阻碍。
三、优化政府审计监督体系的对策
(一)针对审计机关本身来说
1.建立高素质人才队伍，充分发挥审计监督的效能
培养新时代审计人才，树立系统思维。要求每位政府审计工作人员必须熟悉国内外审计准则，竭力学习掌握国内外相关的财政经济审计理论知识，严格遵循《审计法》的相关要求，认真履行自己的责任，强化审计人员的政治担当。要将平时工作做到位，避免将简单问题复杂化。将预算管理系统纳入审计人员的绩效考核体系中，增强审计效率和效果，根据真实可靠的审计数据客观公正地反映审计情况，确保切实提高审计报告质量，为各级人民政府职能负责部门和相关主管部门人员提供真实高质量的政府审计决策监督工作报告。审计机关需要改变审计手段，提高审计独立性。除了在审计过程中采用风险评估、科学抽样等先进技术方法外，还应积极探索应用高效率的审计新思路，坚持党对审计工作的统一领导。
强化审计职能，提升审计监督效能。各相关审计部门的合法权利和主体责任都需要明确清晰的界线，使之能够具有高度相适应的实施动力和执行能力。随着经济社会的持续发展，国内外形势千变万化，这就要求审计机关和同时负责制定审计规范的部门人员至少应该做到能够针对不断发展变化的各项审计业务，制定和推出一套具有高度适应性和前瞻性的业务规范计划。审计监督的范围逐步扩大，这要求审计工作常态化，同时负责审计监管的部门人员至少应该做到能够及时掌握政策实施中可能存在的实际问题，并主动采取及时、有效的政策解决办法。
2.规范审计程序，提高审计质量
审计程序是审计人员对被审计单位的财务情况从开始到结束的全过程，对财务收支情况进行必要的延伸审计，规范程序能够及时发现问题，解决人民群众最为关心的民生项目问题。要实时跟进政策走向，对部门预算执行穿透式审计，保障财政资金合规安全高效。审计工作质量是我国审计工作的重要生命线，在审查事实、相关证据、工作报告底稿、文字描述、法律法规准确运用、定性及逻辑推理证据论证等各个方面，须真实反映，坚持客观公正、证据确凿、逻辑严密。建立和落实地方审计执法监督检查责任制，有效保证提高审计质量和减少审计检查工作的违法风险。审计机关严格按照相关法律法规的要求开展审计监督，提高民生项目的服务质量，促进财政资金的合理利用及经济建设的发展。
(二)外部政府机构需要做出的努力
1.逐步提高政府预算管理机制的意识
各级政府部门要控制“三公”经费的支出，切实加强政府采购费用预算执行管理，规范相关政府部门采购費用预算，编制详细采购预算，对采购预算制度执行管理情况及时进行检查并给予审计方面的意见，审计机关要加强对政府预算的审计、对预算执行的审计、严格执行《中华人民共和国预算法》等有关制度。预算制度是否合理合法、真实可靠，预算审计的重点内容应对预算进行科学的预测，推动相关政府部门的成本预算改革制度，对相关单位提出整改意见和指南。
2.创新审计监督的方式
在大数据迅速发展的时代，党和国家为顺应时代的发展，在此基础上大力推动审计监督与信息化相结合，使得审计机关能够在第一时间获得需要监督检查的审计数据。建立数据分析模型，并提前与被审计单位进行沟通交流，通过将现有的审计信息化系统进行整合，积极发现系统中不健全的功能，确保审计数据的真实性和共享性，使得审计数据有迹可循，有法可依。政府相关部门应做到被审计数据的公开性以及及时将被审计数据交予审计部门，审计机关也应该定期向社会公开政府审计结果，增强审计监督工作的透明度。同时加强审计机关与被审计单位的信息沟通联系，确保审计数据的共享性和完整性，进一步发挥大数据在审计方面的运用能力。参与实施审计整体监督的主体和审计监督对象之间还应当依法实现相互分工合作，共同制约监督，及时发现并解决在审计监督中可能存在的重大问题，充分发挥审计整体监督的功能，将权力暴露在审计的监督之下。同时，国家立法机关要保证审计机关在审计过程中的独立监督，发挥审计监督的铁手腕，保持审计监督在组织、经济、人员上的独立性。不仅是审计人员，全体政府人员都应强化法律意识、责任意识，审计人员在监督过程中要从人民群众的利益出发，坚守审计为民初心，而不是为了维护政府部门去粉饰太平。在保持其自身审计监督独立性的同时，积极寻求政府的支持，获得政法部门的有力配合，建立具有高度权威的审计监督体系，逐步理清政府审计行政监督工作思路，加快转变政府审计行政监督工作方式，极大提升政府审计监督的工作效率和行政监督的服务质量，促进政府审计行政监督工作步入行业规范化、经常化、合理化的发展轨道。
主要参考文献：
[1]秦荣生.深化政府审计监督 完善政府治理机制[M].北京：中国审计学会，2007.
[2]梁素萍.我国政府审计存在的问题与解决对策[M].武汉：武汉出版社，2010.
[3]刘家义.论国家治理与国家审计[M].北京：中国社会科学杂志社，2012.
作者：张雅萱
财政性资金是通过预算进行管理的，政府采购资金作为财政性资金，也必须实行预算管理。从我国预算制度改革要求看，预算不仅要完整，而且支出项目要具体明确，《政府采购法》不仅对政府采购预算的编制和审批管理作了具体规定，同时还赋予了审计机关对政府采购活动进行监管的职责。通过审计，发现政府采购预算管理中存在一些问题应引起我们的高度重视，并在今后的审计监督中采取相应对策和措施，以保证预算制度改革的顺利实施。
目前政府采购预算管理中存在的问题部门预算是开展政府采购工作的前提，由于这项改革起步较晚，制约了政府采购的规模和范围，滞缓了政府采购工作的发展。当前政府采购预算管理中存在的主要问题有：
一、预算编制仍未得到细化，传统的预算审批方法和手段需要逐步改变。预算编制粗放的问题突出，甚至一些地区尚未编制采购预算，采购缺乏计划性。财政部门预算的编制时间虽然在逐年提前，但财政部门的预算审批办法仍然变化不大，由于上报的预算细化程度不够，而且往往每年有很多突击项目，一时难以确定明细，因此下达的预算仍仅仅是盘子数，而不是可以据此执行的预算。由于预算编制不细化，导致政府采购计划的编制也是粗放型的，难于操作。
二、预算单位预算编制质量有待提高。虽然目前财政部门规定了预算单位必须制订滚动预算和部门预算，但在实际执行过程中对预算编制的质量仍然需要进一步提高，由于预算编制的不规范，致使财政部门在确立预算时不仅费时费力，而且预算随意性很大，往往要反复多次才能确立下来。产生这一问题的原因主要是：一预算单位对其单独编制政府采购预算的重要性认识不够、意识不强，沿用以往的编制观念来编制政府采购预算，效果很不理想。主要表现为：
1、采购预算申报不完整、不及时。
2、采购内容要素填写不全、不清，采购预算不具备可操作性。二在不同程度上存在争盘子、抢资金的现象，没有树立一盘棋的思想。一些单位上报预算时，对有的项目抱着“先争指标，再定最终需求，不争白不争”的心态，预算编制粗枝大叶，由于安排的项目并不十分必要和紧急，经过调研后再行申请调整项目或作为“机动资金”用于应急突发项目，等申报采购计划时时间已过了大半年，整个采购周期拉得很长。这种预算编制思路，使得高标准配置、盲目重复购置等浪费行为时有发生，造成资源的严重浪费。三预算编制已细化，但在描述所需设备的性能时却指定品牌、型号或供应商。按照国际惯例，预算单位编制采购预算时不应指定或品牌或特定供应商，但必须对所需购买产品的技术性能要求做出详细说明。据了解，含有倾向性的情况大致有两种：一种是政府采购预算的编制牵涉到一些技术和专业问题。不少预算单位对所采购物品的技术性能知之甚少，无法提出详细要求，只能参考某一型号的指标照抄照搬。第二种情况是预算单位对所采购物品已有意向品牌及具体型号，甚至已联系好供应商，申请预算时就以该供应商的报价作为预算价填报采购计划。《政府采购法》规定，如果投标人的报价均超出预算价，采购人不能支付的，则作废标处理。此外，由于各单位强调自身的消费偏好，也使采购难以整合为一体，无法形成整体消费倾向，使采购规模效益大打折扣。
三、政府采购执行随意的现象普遍存在，即使在年初预算时有编制政府采购计划，也难保计划有效执行。许多地方的做法是，单位要采购什么就申报什么，只要资金有来源，能执行政府采购规定的程序，就可以随意采购。政府采购制度只是使这些单位的采购方式发生了变化，而缺乏对采购行为的必要约束，重复采购、盲目采购现象依然存在。此外，采购预算的约束力差，采购资金不能完全按预算目标、预算额度使用，挤占、挪用采购资金及超预算
采购的现象时有发生。
加强对政府采购预算管理的方法和措施针对上述存在的现象，审计机关应进一步加大对政府采购预算的监督力度。笔者认为，采购预算的审计监督作为整个政府采购审计的基础，应重点围绕“细化预算编制，强化预算约束”来进行，重点延伸调查采购管理机构、采购单位和采购代理机构等，通过抽查政府采购档案，查阅采购活动记录和检查财政对政府采购资金的预算安排、采购计划的编制和执行情况，督促相关单位切实履行好各自在政府采购工作环节中的相应职责，严格按章办事，共同规范政府采购预算管理的行为。
一、对政府采购管理部门应重点审查：
1、是否将政府采购预算纳入部门预算同步编制，即在财政综合预算的基础上，单独编列详细的政府采购预算，把预算内、外等财政性资金统一考虑进去。
2、是否按照采购预算编制的合法程序进行，即采取自下而上和自上而下相结合的方式进行，由各采购单位向财政部门申报采购预算，财政部门审核汇总报政府、人大审批，然后再层层批复下达。
3、是否做到严格审核监督采购预算的编制、执行行为的规范性，采购预算的编制和调整是政府采购计划的基础，应逐项从严审核把关，同时避免日后预算的不断调整，维护预算的严肃性。
二、对采购单位应重点审查：
1、预算编制的完整性。所有列入政府采购范围的单位是否全都按要求编制了政府采购预算，是否将应该实行政府采购的项目全部纳入采购预算，是否存在无预算采购。
2、资金来源的合规性。资金是否正当、足额，有无资金来源未列入同级财政部门预算，有无以乱集资、乱摊派等方式筹集的不合规资金，有无或挤占挪用其它预算资金。
3、采购项目的合理性。是否属于单位生存和发展必需的采购项目，有无高标准配置、重复配置;是否合乎国家的政策法规。
4、采购预算编制的可操作性。采购预算是否细化到项目，是否把决定采购具体执行依据的内容要素，采购项目名称、规格型号、技术参数和需求时间填写清楚、完整;有无存在指定品牌和型号或供应商的行为。
5、审查采购预算的有效性，预算确定后，有无随意更改，如遇特殊情况确需追加或调整，是否按规定程序和权限重新上报审批;是否存在虽已纳入采购预算却不执行政府采购的项目。
三、对采购代理机构应重点审查：是否严格按预算执行，做到了无预算不采购，无计划不执行，不超预算采购;是否全面完成了当年政府采购管理部门下达的政府采购计划。
第一章总则
第一条目的依据：为加强对本市政府投资项目的审计监督，规范投资行为，促进科学决策和廉政建设，节约政府投资建设资金，充分发挥政府投资项目的社会效益和经济效益，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律法规，结合本市实际情况，制订本办法。
第二条适用范围：本办法适用于宜宾市范围内政府投资项目的审计监督。
第三条政府投资项目范围：政府投资项目应当接受审计监督，本办法所称政府投资项目包括：
(一)以财政资金、政府设立的专项资金或专项建设基金，政府统一借贷的资金、国债资金、政府专项补助资金等为主要资金来源的建设项目，以及使用财政性资金回购的投资项目。
(二)政府在土地、市政配套、融资等方面依法给予优惠政策的公共、公益性建设项目(含政府保障性住房、拆迁安置房等项目)。
(三)未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目。
(四)接受、使用社会捐赠并委托政府部门实施管理的公益性建设项目。
(五)法律、法规和政府规定的其他投资项目。
第四条独立审计原则：审计机关依法对政府投资项目独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
审计机关实施审计监督，应当依法审计，客观公正，实事求是。
第二章审计管理和分工
第五条审计管辖：审计机关根据政府投资项目的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。
只有一个投资主体的政府投资项目，由管辖该投资主体的审计机关负责审计;有2个以上投资主体的政府投资项目，由管辖其中投资比例大或实质上拥有控股权的投资主体的审计机关负责审计;对审计管辖范围不明确或有争议的，由上级审计机关确定。
审计机关对与政府投资项目直接有关的建设、征地拆迁、勘测、设计、项目咨询服务、环评、施工、监理、采购、供应等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查，不受审计管辖范围的限制。
市审计局可以直接审计区县审计局审计管辖范围内的政府投资项目，但应避免不必要的重复审计。
项目业主及建设主管部门的内部机构或社会中介机构组织等承办的与政府投资项目相关的审计业务，不能替代国家审计机关的审计监督，其审计业务质量应当依法接受审计机关的指导、监督和核查。
第六条审计分工：市审计局是本市政府投资项目审计监督的主管部门，具体负责组织、协调、指导、监督等工作。各区县审计局负责其管辖范围内政府投资项目的审计监督工作。
市审计局主要负责市级政府投资重点项目的审计监督，也可根据工作需要对市级政府投资非重点项目直接进行审计。
未纳入审计项目计划的市级政府投资项目由市政府安排的其他职能部门进行审查。项目业主应在项目审查结束后3个月内，将审查机关的审查结果报市审计局备案。市审计局对审查结果进行抽查，发现不实的，纳入审计项目计划实施审计。
第七条相关单位职责：项目业主、与政府投资项目相关的职能部门和单位，应当在各自的职责范围内配合并协助审计机关开展对政府投资项目的审计监督工作。
(一)项目业主在对政府投资重点项目的拆迁代理、招标代理、勘测、设计、工程造价咨询服务、施工、监理、采购、供应等工作进行招标、签订合同时，应当在招标文件、合同内以书面形式明确约定以下事项：
1.纳入审计机关政府投资审计项目计划的项目，须经审计机关审计后，按照审计结论办理合同价款结算和竣工决算。
2.承包单位编制的合同价款结算金额经审计后，审减金额超过送审金额5%(不含5%)以上的，基本审查费用和加收的审查费用全部由编制单位支付，审减金额在送审金额5%以内的，基本审查费用和加收的审查费用全部由财政部门承担。
3.审计机关未出具审计结论之前勘测、设计、施工、监理、采购等合同价款支付额度不应超过合同总价的80%;拆迁代理、招标代理、工程造价咨询服务等合同价款支付额度不应超过合同总价的90%。
(二)市发展改革委、市财政局、市经济和信息化委等部门应将制订的全市重点项目计划、政府投资项目资金安排等方案及时书面告知市审计局。
(三)审计机关在实施政府投资项目审计时，可对涉及规划、土地、征地拆迁、招投标、环境保护、建设资金筹集与管理使用、工程质量与安全、建设资质管理等单位与政府投资项目直接有关的财务收支及相关经济活动进行审计监督或者审计调查。需要有关主管部门和单位协助调查的，有关主管部门和单位应当协助审计机关查清事实。
第八条 竣工告知和送审时限：项目业主应当在市级政府投资重点项目交工验收投入试运行或者试使用后10日内书面告知审计机关。
纳入审计项目计划的政府投资项目，项目业主应当在3个月内(5亿元以上的建设项目应在6个月内、10亿元以上的建设项目应在9个月内)，向审计机关提交竣工决算审计所需的资料。
第九条计划管理：审计机关应当根据法律、法规、规章的规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，编制政府投资审计项目计划。审计机关应当及时将纳入政府投资审计项目计划的项目告知项目业主及主管部门和其它相关部门。
政府投资审计项目计划可以根据实际情况作必要的调整。
第十条参审机构组织管理：审计机关在实施政府投资项目审计时，遇有审计力量不足或者相关专业知识局限等情况时，根据工作需要，可以聘请具有相应资质的社会中介机构或相关专业人员参加审计工作。
审计机关负责对聘请的社会中介机构或专业人员的业务质量进行监督管理，所聘请的社会中介机构对其承担的有关事项出具的书面成果文件独立承担相应的法律责任。
第十一条审计经费：审计机关履行政府投资项目审计职责所需的工作经费以及根据工作需要聘请中介机构、聘请专业人员、鉴定鉴证等费用，由本级财政纳入预算予以保障，具体保障措施由审计机关与财政机关研究后报本级政府批准。
第十二条审计公告：对社会关注、群众关心的政府投资重点项目的建设资金使用和管理情况，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国家有关规定。
第三章审计内容
第十三条审计方式：审计机关依法对所管辖的政府投资项目进行审计监督时，可根据项目实际情况和本级政府、上级审计机关的要求，采取预算编制审计、在建项目审计、竣工决算审计、全过程跟踪审计、专项审计调查，组织或参与项目监督检查等方式进行。
第十四条主要审计内容：政府投资项目审计的主要内容包括：
(一)项目立项、可行性研究、初步设计等基本建设程序执行情况，项目规模、用途、环境评价、土地利用等的合规合法性。
(二)项目可行性研究估算、初步设计概算、施工图预算编制及执行情况。
(三)项目相关实施单位确定的程序及合同签订、管理情况。
(四)建设资金来源渠道的真实性、合规合法性，已到位资金的真实性和项目资金使用、管理的合规合法性。
(五)项目征地拆迁、勘测、设计、监理、咨询服务等前期工作及其资金运用的真实性、合规合法性。
(六)项目业主的内部控制制度的建立和执行情况。
(七)项目竣工交付使用的资产及其手续的真实性、合规合法性、完整性。
(八)项目建安投资工程核算、设备投资核算、待摊投资的列支内容和分摊及其他投资列支的真实性、合规合法性。
(九)项目管理中项目质量、安全、环保、进度管理，招投标和合同管理，工程变更管理，项目造价控制管理等重点内容的真实性、合规合法性。
(十)建设期收入和资金节余的来源、分配、上缴和留成使用情况的真实性、合规合法性。
(十一)竣工项目社会、经济效益的综合评价。
(十二)对项目建设管理中存在的主要问题进行剖析，针对项目建设中存在的普遍性、规律性问题提出加强管理、提高效益的建议。
(十三)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十五条全过程跟踪审计：对财政性资金投入较大或者关系国计民生的政府投资重点项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。
跟踪审计可以分为日常审计监督和阶段性审计监督。
(一)日常审计监督是指审计机关结合项目实际情况对重点环节、重点内容进行事前、事中监督的审计监督方式。
1.项目业主应按审计机关的要求定期报送工程形象进度、建设资金管理使用情况、会计报表等资料。
2.审计机关应当对以下重点环节、重点内容实施审计监督：
(1)施工现场原始地貌及竣工数据的测量情况。
(2)重要部位、隐蔽工程的施工情况。
(3)重大设计变更、经济技术签证、工程索赔等事项的执行情况。
(4)招标文件及最高限价、招投标程序、合同条款、材料及设备采购、项目拨付款项、一般设计变更、经济技术签证、工程索赔等事项，项目业主应按审计机关要求在规定的时间内提交完整的相关资料。
(5)审计机关认为需要及时审计的其它事项。
(二)阶段性审计监督指审计机关根据项目建设进度，合理划分审计阶段，分阶段对建设项目实施审计，出具阶段性审计结论文书及审计意见、建议的审计监督方式。
第四章审计程序
第十六条依法审计：审计机关应当依照法律、法规、规章规定的职权和程序对政府投资项目进行审计。
第十七条审前准备：审计机关根据政府投资审计项目计划在实施政府投资项目审计前，应当组成审计组，对审计的项目进行必要的审前调查、编制审计实施方案，并在实施审计3日前向项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位送达审计通知书。
第十八条被审计单位责任：被审计单位及与建设项目相关的单位应当积极配合审计机关的工作，向审计机关提供审计工作所需要的办公场所等工作条件。
被审计单位应当按照审计机关的要求，在规定的时间内提供与政府投资项目有关的资料，不得转移、隐匿、篡改、伪造或者毁弃，并对有关资料的真实、完整和其他相关情况作出书面承诺。
被审计单位应当向审计机关提交下列资料：
(一)项目建设程序审批文件资料、项目概(预)算、主管部门关于项目的批件、文件、会议纪要等有关资料。
(二)项目财务收支、征地拆迁等有关资料。
(三)有关招投标文件、评标报告、合同等。
(四)项目管理中涉及工程造价的有关资料，包括设备材料采购、工程计量、设计变更、现场签证、会议纪要等资料。
(五)项目结算资料，包括造价书、工程量计算书、有关计价文件以及计价依据等。
(六)初步验收(交工验收)、备案(含勘察设计、业主、施工、监理备案)资料。
(七)竣工决算资料。
(八)施工日志、监理日志。
(九)审计机关认为应该提供的其他资料。
第十九条调查取证：审计机关应当按国家审计准则的要求进行调查取证。与建设项目有关的建设、设计、施工、勘测、监理、征地拆迁、采购等单位，对审计机关送达的审计取证材料，应当及时组织核对，并于送达之日起10日内签名或盖章后返回审计机关，10日内拒不签名、盖章或返回的视为无异议。
第二十条审计报告征求意见：审计组向审计机关提交审计报告前，应当以书面形式征求被审计单位对审计报告的意见。被审计单位应当自收到审计报告(征求意见稿)之日起10日内将书面意见送交审计组，10日内没有提出书面意见的视同无异议。
第二十一条审计报告和审计决定：审计机关依法对审计组的审计报告进行复核、审理后，提出审计机关的审计报告。对违反国家规定的财政、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，审计机关在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。有关部门应当及时将处理结果书面告知审计机关。
第二十二条审计决定的执行和监督：审计决定自送达之日起生效，被审计单位一般应于90日内执行完毕。特殊情况下，审计决定执行完毕的时间可以适当延长，但必须报经审计机关批准。审计机关应当自审计决定和审计报告送达之日起90日内，监督检查审计决定的执行情况，了解被审计单位对审计意见和建议的采纳落实整改情况。
第五章法律责任
第二十三条被审计单位的救济渠道和不执行审计决定的责任：被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以在规定期限内依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
被审计单位对有关财政收支的审计决定不服的，可以在规定期限内提请审计机关的本级人民政府裁决，本级政府的裁决为最终决定。
审计机关依法作出的审计结论，被审计单位应当执行，并作为结算合同价款、办理资产移交的依据。被审计单位应当在规定时间内及时将审计决定执行情况和审计意见、建议的采纳情况书面告知审计机关。
被审计单位不执行审计决定的，审计机关应当责令限期执行;逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行，建议有关主管部门、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
第二十四条阻碍审计的责任：被审计单位及相关单位违反本办法规定，拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查的，转移、隐匿、篡改、毁弃与政府投资项目有关的资料、资产的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告;拒不改正的，对负有相关责任的被审计单位可以处5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议;涉嫌构成犯罪的，移送司法机关处理。
第二十五条不执行本办法规定的责任：项目业主在政府投资重点项目的招标文件、合同中不按本办法第七条第
(一)项要求约定的，审计机关不予审计，审计机关应报告本级政府，由本级政府责成相关部门进一步调查处理。
第二十六条未经审计办理结算的责任：纳入审计机关政府投资审计项目计划的投资项目，未经审计办理结算，造成损失的，应移送有关主管部门依法处理;涉嫌构成犯罪的，移送司法机关处理。
第二十七条多计多付工程款的处理：工程结算中多计工程款，审计机关应当责令项目业主予以调整;工程结算时多付工程款，审计机关应当责令项目业主限期收回或者直接收缴;审计核减金额超过送审金额的20%(不含20%)以上、疑点较多的项目，审计机关应作为嫌疑案件及时移送监察或司法机关核查处理。
第二十八条违反国家有关投资项目规定的处理处罚：
被审计单位或者相关单位和个人有下列违反国家有关投资项目规定行为之一的，由审计机关或者有关主管部门依照法律、法规的规定予以处理处罚;涉嫌构成犯罪的，移送司法机关处理。
(一)违反招投标规定，应招标不招标，违法分包，转包，违反招标文件或中标结果签订合同，串通评标或串通投标，采用不正当手段排斥潜在投标人的。
(二)擅自调整建设规模、新建计划外工程的。
(三)因违反建设程序，违反操作规程，玩忽职守等原因致使项目发生安全、质量事故或者造成重大经济损失的。
(四)工程变更未按《宜宾市本级非经营性政府投资项目工程变更管理试行办法》的规定进行或虚假签证造成损失的。
(五)不按规定程序和标准进行征地拆迁补偿的。
(六)项目管理不善，造成严重损失浪费的。
(七)已完项目或停工项目养护保管不善，造成严重损毁的。
(八)项目建设中不履行环评程序的。
(九)不具备国家法律、法规要求的资质或超越核定资质承揽业务的。
(十)偷工减料、伪造项目建设资料、相互串通虚假签证等金额较大、情节严重的。
(十一)打击报复、陷害审计人员的。
(十二)违反国家财政财务收支行为的。
(十三)其他违反法律、法规和规定的行为。
第二十九条参审机构或人员的责任：审计机关组织的社会中介机构或者聘请的专业人员在政府投资项目审计中违反有关法律法规和规章规定的，审计机关应当停止其在该项目审计中承担的工作，依法进行处理;涉嫌构成犯罪的，移送司法机关处理。
第三十条审计人员的责任：审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十一条解释机关：本办法由市审计局负责解释。
第三十二条施行日期和有效期：本办法自发布之日起30日以后施行，有效期5年。市政府2000年5月17日颁布的《宜宾市国家建设项目审计暂行办法》(宜府发〔2000〕37号)同时废止。
第一条 为了加强对我市政府投资项目的审计监督，保障建设资金使用的安全、合理、有效，维护国家利益，根据《中华人民共和国审计法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市本级政府投资项目的建设单位(包括项目法人)以及勘察、设计、施工、监理、采购、供应等单位与政府投资项目直接有关的财务收支，均应依照本办法接受审计监督。
本办法所称政府投资项目，是指以市本级预算内资金、其他财政性资金(含国债资金)、政府统一借贷资金或国有企事业单位、国有控股单位投入资金为主要资金来源的建设项目和技术改造项目;政府授权投资主体融资的项目;政府特许的融资项目;国际组织和外国政府及其机构的援助贷款项目。
第三条 审计机关依法对政府投资项目总预算或者概算的执行情况、预算的执行情况和决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。
审计机关可以根据需要对专项建设资金的征集、管理、使用情况以及与政府投资项目有关的重要事项或者倾向性问题进行审计或者专项审计调查。
对重大政府投资项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工验收的全过程进行跟踪审计。
发展和改革、财政、建设、规划、国土资源、国有资产管理、城市管理、交通、水利等部门应当在各自职责范围内协助审计机关对政府投资项目实施审计监督。
第四条 财政部门根据项目进度进行审核、拨付工程款，拨付总额不能超过工程造价的80%。市审计机关负责政府投资项目的直接审计工作。审计机关实施政府投资项目审计，遇有审计力量不足或者相关专业知识局限等情况时，可根据有关经费预算情况，聘请具有法定资格的注册会计师或者其他具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计。审计机关应对审计结果的真实性、合法性负责。
第五条 对政府投资项目建设单位实施审计的，主要包括以下内容：
(一)建设项目投资和预算执行情况及概算调整的合法性、真实性;
(二)建设项目竣工决算报表和说明书以及工程决算报表编制依据的真实性、合法性;
(三)项目建设规模及总投资控制情况;
(四)建设资金到位情况和资金管理、使用的合法性;
(五)未到位资金对该建设项目产生的影响;
(六)合同签订及合同履行情况的真实性、合法性;
(七)建设项目的建设程序、招标投标程序及其结果的合法性;
(八)建设项目成本的真实性、合法性;
(九)工程价款结算的真实性、合法性;
(十)与建设项目相关的其他财务收支核算的真实性、合法性;
(十一)交付使用的资产及其手续的真实性、完整性;
(十二)建设项目尾工工程未完工程量和预留投资资金的真实性;
(十三)对竣工建设项目投资效益的评审;
(十四)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第六条 对政府投资项目施工单位实施审计的，主要包括以下内容：
(一)有无转包或者违法分包工程行为;
(二)工程价款结算是否真实、合法;
(三)是否按照有关规定缴纳税款;
(四)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第七条 对政府投资项目设计单位实施审计的，主要包括以下内容：
(一)项目设计是否按照批准的规模和标准进行，设计是否具有经济性、合理性;
(二)设计单位资质情况;
(三)设计费用收取情况;
(四)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第八条 对政府投资项目监理单位实施审计的，主要包括以下内容：
(一)监理工作是否符合国家规定及合同要求;
(二)监理单位资质情况;
(三)监理费用收取情况;
(四)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第九条 对政府投资项目设备、材料采购供应单位实施审计的，主要包括以下内容：
(一)设备、材料采购供应是否符合设计要求;
(二)设备、材料采购供应的价格情况;
(三)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十条 对其他与政府投资项目有关单位实施审计的，主要包括以下内容：
(一)按照国家有关规定依法履行职责的情况;
(二)按照国家有关规定和合同要求收取费用情况;
(三)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十一条 被审计单位应当配合审计机关做好审计监督，及时向审计机关提供有关须审计的资料，并对提供有关资料的真实、完整和其他情况作出书面承诺。项目实施中需变更的事项，应事先向审计机关备案。审计机关应派员进行现场取证予以核实。
第十二条 政府投资项目审计实行计划管理制度。发展改革、财政、建设等政府投资项目管理部门应当将项目建设计划抄送审计机关,审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府、上级审计机关的要求以及项目实施情况，编制审计项目计划，并抄送发展和改革委、财政等有关部门和建设单位。
第十三条 建设单位、项目法人应当按季度将项目实施情况抄送审计机关，并在建设项目基本完工、竣工决算报表编制完成后，10日内向审计机关申请竣工决算审计。审计机关接到建设单位竣工决算审计的申请后，应当在15日内组成审计组实施审计，于实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书;遇有特殊情况经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。
第十四条 审计组实施审计后，应当出具审计报告，并书面征求被审计单位的意见。被审计单位应当自收到审计报告之日起10日内，提出书面意见送交审计组。逾期未提出的，视为无异议，并由审计人员予以注明。
审计组应当将被审计单位的书面意见和审计报告一并报送审计机关。
第十五条 被审计单位对审计报告提出异议的，审计机关应进一步核实，对审计报告进行修改或者作出不予采纳的说明。
审计机关对列入审计计划的竣工决算审计项目，在具备审计条件的情况下，一般应在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。特殊情况下确需延长审计期限时，应报经审计机关负责人批准。
第十六条 审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。
审计机关依法作出的审计报告、审计决定，应当送达被审计单位和有关主管部门。审计决定自送达之日起生效。
被审计单位及与项目建设有关的部门、单位应当自收到审计决定之日起30日内，将审计决定的执行情况书面报告审计机关。
第十七条 审计机关应当自审计报告和审计决定送达之日起90日内，了解审计报告的落实情况。检查审计决定的执行情况;对被审计单位超过90日未执行审计决定的，审计机关应当责令执行或者提请有关主管部门协助执行，仍不执行的，申请人民法院强制执行。
第十八条 审计机关应当向市政府报告政府投资项目审计结果，并依照法律、法规、规章规定，向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
第十九条 政府投资项目的施工合同，应载明审计机关出具的审计报告作为项目竣工财务决算和国有资产移交的依据。
第二十条 政府投资项目竣工决算未经审计机关审计的，有关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收及国有资产移交手续。
第二十一条 政府投资项目未按规定进行审计，建设单位、项目法人擅自办理工程结算或竣工决算的，依法进行处理、处罚;对多付的工程款，全额收缴，并视情节轻重，依法追究有关责任人员的责任。
第二十二条 被审计单位违反规定，拒绝、拖延提供有关资料，或阻碍检查的，由审计机关责令改正，并视情节给予通报批评或者警告;拒不改正的，依法追究责任：
(一)处以5万元以下的罚款;
(二)对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予行政处分或者纪律处分的，向有关部门、单位提出给予行政处分或纪律处分的建议;
(三)构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
第二十三条 审计机关提出的对被审计单位处理、处罚的建议或者对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分或者纪律处分的建议，有关部门、单位应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。
第二十四条 被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
被审计单位对审计机关作出的财务收支的审计决定不服的，可以自收到审计决定之日起60日内，向上级审计机关或本级人民政府申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。
第二十五条 审计机关审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 由政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的建设项目、县(市)区政府投资项目参照本办法执行。
第二十七条 政府投资项目审计所需经费列入财政预算。
第二十八条 本办法由市审计局负责解释。
第二十九条 本办法自公布之日起施行。
2003年《中华人民共和国政府采购法》颁布实施，标志着我国政府采购开始走上了法治化、制度化、规范化的轨道。政府采购法推行10年，其采购规模也增长了10倍，2011年全国政府采购资金突破1万亿元，占财政总支出的10%，规模效应得以显现，在规范政府采购行为，节约财政支出，提高资金使用效益，促进廉政建设等方面发挥了重要作用。但是，相对于我们经济欠发达地区来讲，政府采购规模还处于一个低水平状态，政府采购工作还处在规范完善阶段，近来年通过对行政事业单位的预算执行审计、财务收支审计、领导干部经济责任审计及延伸审计调查，发现在执行政府采购制度方面还存在诸多问题，审计监督也只停留在较浅的层面，亟待加强。本文试图就这一问题进行一些探讨分析。
一、政府采购审计监督的必要性
对政府采购行为实施审计监督，是政府采购法赋予审计机关的法定职责，其必要性主要体现在以下几个方面：
(一)开展审计监督是进一步贯彻落实审计法、政府采购法的必然要求。《中华人民共和国审计法》及其实施条例明确规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，依照本法规定接受审计监督”、“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合
1 法和效益，依法进行审计监督。”《中华人民共和国政府采购法》规定“ 审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督”。而政府采购对采购方式而言，改变的只是对商品或劳务的购买形式，并未改变采购资金的性质，它仍然是一种财政资金，政府采购行为仍然是一种财政支出行为。既然如此，政府采购活动的真实性、合法性和效益性理所当然地要依法接受审计监督。通过有效的监督，一方面可以促进规范政府采购行为，有效节约财政资金，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，另一方面也可从源头上杜绝公共采购活动中的暗箱操作行为，防止腐败，促进廉政，有利于维护政府形象
(二)开展审计监督有是提高政府采购资金使用效益的有效途径。政府采购实质上是为政府购买商品和服务搭建的一个交易平台，其基本要求是充分体现公开、公平竞争，通过公平竞争实现同质同价，质高价优的目的，同时以公开方式和严格程序保证采购结果客观公正，防止暗箱操作产生腐败行为和暴利现象。审计监督作为市场经济条件下财政监督机制的重要组成部分，是强化财政支出管理，提高财政资金使用效率的重要手段。据有关资料统计，“十一五”期间，我市政府采购计划资金51816万元，实际采购支出46972万元，节约资金4844万元，资金节约率平均在9.35%，效果较为显著。
(三)开展审计监督是建立健全政府采购制度，保证政府
2 采购活动健康有序进行的客观需要。目前，我国的政府采购法规制度还不完善，各地都在探索中不断推进，尽管采购规模在不断扩大，但仍然面临许多问题。诸如机构设臵、人员培训及业务素质问题、各项管理制度和实施操作规范的建立完善问题、采购当事人对法定采购方式、采购程序的认知及贯彻执行不到位的问题，以及建立长效的监督体系和机制，法律监督、业务监督和社会监督的协调配合问题等。上述这些问题的存在，加之巨额的政府采购支出和复杂的政府采购活动过程，都需要审计监督的跟进，以维护采购当事各方的合法权益，促进政府采购事业健康有序发展。
二、政府采购审计监督中存在的若干问题
政府采购制度的推行是一项长期而复杂的系统工程,当前的改革仍然处在不断推进、不断完善的阶段,正因为如此,对其进行审计监督，同样面临一些困难和问题。
(一)政府采购管理内控制度不健全。由于市县乡大量行政事业单位人员少，经费支出规模小，一部分单位内部管理制度不健全，监督制约机制没有形成,岗位职责不明晰，没有建立采购管理的内控制度,实际运行中往往是单位领导直接指派某个内部机构的人员具体办理采购事务,既是当事人又是监督者,程序简化，监督缺失，管理存在漏洞，容易出现问题，也给审计监督带来困难。
(二)政府采购程序不规范。一是一些部门、单位管理人
3 员观念陈旧，不学习政府采购法规制度、不研究采购政策程序，认识模糊，盲目乱干，造成未经审批擅自采购、不按程序违规采购现象发生。二是规避有关部门的监督管理，以时间紧迫、专业性强、供应商少等种种理由，该公开招标采购的要求非招标采购，该政府集中采购的要求部门集中采购或者分散采购，甚至拆解整体项目，搞化整为零，同类项目一年内重复采购。三是不按政府采购法规定的程序实施采购，方法简单，程序粗放，政府采购的三公(公开、公平、公正)原则得不到落实，采购质量得不到保证，甚至引起供应商投诉质疑，导致采购失败。四是对供应商的监管流于形式,导致一些采购项目出现质次价高或服务质量不高的现象。
(三)实施政府采购审计中审计人员面临诸多困难。面对政府采购支出的迅速增加，采购范围的日渐扩大以及财政资金绩效评价的日趋复杂,以传统的财务审计方法评价政府采购开支是否合理,有效，程序是否合法，已经不能满足需要,这就需要建立相关的政府采购内控制度并且使用先进的绩效审计的方法，来监督政府采购活动是否建立了公开和公正的竞争机制,并对政府采购活动进行客观评价，但是在实际情况中没有一个公认可适用的操作规范或者准则。目前能评价政府采购绩效的指标体系存在很大的局限性，在监督方法上也是注重形式，看是否参加了政府采购，并非对采购过程关键环节进行实质性审查，采购当事人各方也并没有足够重视审计监督的存在，所以审计对政府采购活动的
4 监督也只是初步的或者浅层次的。此外，一些采购项目专业性很强,由于缺乏相应的规范性具体措施,仅靠审计部门现有的人员及专业知识是不能适应对这一工作进行监督的需要。如目前普遍存在的招标文件有的带有明显的倾向性,通过构筑技术壁垒排挤其他品牌,破坏公平的竞争环境等这些问题,短期内审计监督部门也没有足够的力量对其进行监督管理。
(四)政府采购监管部门人员业务素质有待提高。在市场经济条件下，政府采购面对的外部环境和内部条件已经发生了根本性变化，市场竞争日趋激烈，技术进步日新月异，工作质量的精细化水平越来越高，这就要求监管和操作的从业人员所具备和掌握的相关知识和技能与之相适应。目前,市县级政府采购管理部门和采购执行机构缺还乏具有较高水准的组织管理大规模政府采购项目的业务人员，在政府采购评审专家库中，也缺乏既熟悉政府采购政策业务又懂商业贸易、工程咨询、质量控制、高新技术产品主要性能、技术参数等技术人员,而这些都不同程度的影响了政府采购的质量和效益。
三、完善政府采购审计监督的对策建议
(一)加强对采购过程的全程审计监督，逐步探索向绩效审计转变。对采购过程的全程审计监督主要包括:采购预算审计,采购程序审计,采购管理审计,采购效益审计四个方面的内容。其中,采购预算审计包括预算编制是否遵循法定程序,是否进行周密计划，;采购范围、规模、数量、品种、金额是否合理;采购
5 程序的审计包括采购计划是否得到有关部门批准;采购活动是否按计划进行;采购方式的选择是否合理、不同采购方式是否按规定的程序要求实施采购;;采购管理的审计包括是否从计划的制定到产品的验收实施全过程的管理;财务部门对采购的管理是否从资金的支付延伸到使用环节;资产账目是否及时登记;采购效益的审计包括是否实现货币价值最大化,财产物资的利用是否充分、有效，管理制度是否健全。这四个方面综合反映了政府采购的绩效情况，所以审计监督也要逐步探索向绩效审计转变，以促进政府采购制度化、规范化建设，提升政府采购效能。
(二)突出审计重点，规范政府采购行为。针对政府采购活动中出现的各种违法违规问题，各级审计机关的审计监督应突出以下重点：一是要把政府采购监督管理机构、采购执行机构、采购人、供应商、中介代理机构都纳入审计监督的范围;二是要加强对重点行业政府采购和重要工程项目、大型固定资产投资项目的审计监督，对应列入政府采购目录实行政府采购而采取其他方式逃避政府采购的，要及时查明原因，提出审计处理意见和建议;三是把政府采购审计情况列入“审计结果报告”和“审计工作报告”之中，及时向各级政府和人大报告，充分发挥政府采购审计监督的作用，进一步推动政府采购向深层次发展。
。 (三)发挥相关部门职能作用，建立完善的政府采购监督体系。在履行政府采购监督管理职责方面,采购单位、主管部门、财政部门(政府采购监管)、行政监察及审计机关都有体现各自
6 职能的监督检查职责。监督的内容包括采购预算、采购计划是否采用自下而上的方式编报,并经有关机关批准;采购活动是否严格执行政府采购预算,是否存在无计划、超计划采购的行为;政府采购资金筹集、支付和管理是否合规合法;;是否严格执行了省级政府制定的政府集中采购目录及限额标准;采购方式的确定是否符合法定情形;采购程序是否合规合法(包括采购信息公开，专家评审制度落实、投诉质疑答复处理、采购合同的签订与执行等);重大采购项目现场监督制度的落实、参与采购公职人员的廉政履职情况等方面。一方面各监督机构要各尽其责，认真履行职责，形成相互配合、监督有力的监督管理长效机制，保证政府采购活动规范有序运行，实现“阳光”采购。另一方面,要尽量协调好各监督部门的关系,按照统
一、效能的原则, 既要发挥职能作用，又要避免重复监督，既不要缺位也不能越位，切实做好政府采购监督工作。
(四)克服政府采购审计中审计人员面临的瓶颈问题。一是在审计实践的基础上,加快绩效审计准则或指南的制定工作步伐，同时,建立一个能够指导审计活动的公认可接受的绩效标准,使政府采购绩效审计的评价做到有据可依,提高绩效审计的质量。二是要解决违规处罚难的问题，政府采购法规定的违规处罚条款，相对于不断发展的政府采购活动，操作性不够，特别是对采购单位违规问题的处罚条款较粗，缺乏针对性，而审计发现问题也往往是事后，造成整改难，处罚难，只能是警告或者搞“下
7 不为例”，起不到惩戒的作用。在国家政府采购法实施条例出台之前，可借鉴其他地方政府成熟的管理办法，加大对违规采购行为的处理处罚力度，提高审计监督的权威性。
(五)重视审计监督人员的能力培养。政府采购工作不同于一般的事务性工作,具有很强的政策性、技术性和专业性,涉及到政治、经济、市场营销、经济法规等多方面知识,对从业人员要求较高。审计人员作为政府采购活动的监督者,对其素质要求更高,不仅需要熟悉预算法、合同法、招投标法、政府采购法等法律知识,还要具备建筑、设备、质量等专业知识,不仅要掌握采购程序和谈判技巧,还要有较高的审核各类采购文件的能力。为此,要重视培养和提高审计人员素质,通过举办学习班、鼓励岗位自学等方法,促进审计人员认真学习,提高自身素质。
甘肃省武威市审计局 李永富 2012年8月10日
政府投资项目，包括政府用预算内资金、专项建设资金、政府举借债务筹措资金，以及政府用其他财政资金投资的项目;未全部使用政府财政资金，政府财政资金占项目总投资比例超50%，或占项目总投资比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营、实际控制权的政府投资的项目;政府以项目土地、矿藏、水流、森林等资源融资，或在市政基础设施配套等方面依法给予政策优惠的公益性政府投资的项目;国有资本占控股地位或主导地位的企业、国家事业组织投资的政府投资的项目和法律、法规、规章规定的其他政府投资的项目等。那么，如何来切实保障政府投资项目健康有序的运行，有效地防范政府投资项目建设风险，遏制腐败行为，充分发挥审计免疫系统功能，很值得探讨。为此，笔者就强化政府投资项目审计监督全覆盖作如下思考：
一、严格政府投资项目审计监督全覆盖计划
审计机关应严格实行政府投资项目审计监督全覆盖计划管理。一是审计机关根据法律、法规、规章和上级审计机关工作安排，确定年度需要审计的政府投资项目。二是发展改革部门应当在年末，向审计机关提供本年度政府投资项目立项批复的情况。三是政府投资项目主管部门和建设单位应将年度已完成的政府投资项目竣工验收后，向审计机关提供《政府投资项目审计申请函》。四是审计机关按照全面审计，突出重点，合理安排每年度政府投资项目审计全覆盖计划，报本级人民政府批准后实施。
凡未列入年度审计计划的政府投资项目，由政府投资项目主管部门和建设单位，依法依规进行项目工程结算或竣工决算审计。审计机关在对政府投资项目主管部门和建设单位经济责任审计或部门单位财政财务收支审计、专项资金审计或其他事项审计时，对涉及到未列入年度审计计划的政府投资项目也要依法依规一并进行审计监督。
二、增强政府投资项目审计监督全覆盖素质
政府投资项目具有涉及面广、额度大、项目多、内容复杂、技术要求高、难度大。因此，必须要从以下几个方面，切实加强政府投资项目审计队伍素质建设。一要整合审计机关现有资源，即打破审计机关传统专业科室界限，将审计机关现有内部审计队伍中综合素质较高的人员集中起来，参加政府投资项目审计;二要聘请一些有资质、实力强、业绩优的社会中介机构人员参加政府投资项目审计;三要对参加政府投资项目审计人员进行专门培训，集中学习政府投资项目建设有关政策法规和经济学、工程学、计算机等辅助审计知识技能，明确政府投资项目审计中应关注的重点，关键点和应注意的事项。请有经验的专家介绍政府投资项目审计的方法、技巧和经验。组织参审人员座谈交流政府投资项目审计的体会和建设性意见建议，以达到参审人员提高认识，转变观念，统一思想，增强素质，从而保证优质高效地开展政府投资项目审计监督。
三、确保政府投资项目审计监督全覆盖质量
审计质量，是审计工作的生命线。审计人员在实施政府投资项目审计时，一定要针对政府投资项目的规模、政府投资项目性质、政府投资项目特点、政府投资项目的要求，认真做好审前调查，并在审前调查的基础上，进行分析、研究、论证，拟制好切实可行、行之有效的审计项目实施方案。在政府投资项目实施审计中，要严格按照审计证据的合法性、合规性、客观性、相关性、充分性要求，认真搜集各项具体有关的证据，认真做好审计底稿，写好审计日记。
政府投资项目审计主要应包括以下方面：履行政府投资项目建设程序情况;政府投资项目建设控制和资金来源、使用情况;政府投资项目建设管理情况;政府投资项目建设有关政策措施执行和规划实施情况;政府投资项目建设工程质量情况;政府投资项目建设设备、物资和材料采购情况;政府投资项目建设土地利用和征地拆迁补偿情况;政府投资项目建设环境保护情况;政府投资项目建设结算情况;政府投资项目建设竣工决算情况;政府投资项目产权移交情况;政府投资项目法律法规执行情况;政府投资项目建设绩效情况等。
除重点审计上述方面外，还应重点关注：(1)政府投资项目招标环节。主要审查政府投资项目是否依法依规严格进行了公开、公平、公正的招投标，招标文件与投标书、签订中标施工合同的内容是否一致，该项目招标控制价合同、招标代理合同、勘探合同、设计合同、监理合同、设备和材料采购合同等取费标准是否超过国家规定的计算依据等。(2)政府投资项目设计变更，尤其是隐蔽工程环节。主要审查该项目设计变更、隐蔽工程是否有影像资料，是否经会议研究确定，是否有佐证资料，是否有完善的工程量清单和施工单位、监理单位、业主单位负责人签证手续，采购的材料价格和取费标准是否存在违背中标合同、擅自套用或违规高套定额等。(3)政府投资项目财政财务收支环节。主要审查该项目负责单位是否严格执行了财政财务收支管理制度规定，结算的各种票据是否真实、合法、合规，各种费用支出是否按照合同约定的工程进度、结算、决算的规定要求付款，收款单位的名称、账号是否与该项目合同签订的单位名称、账号一致，业务招待费支出是否严格控制在规定的限额以内。信贷资金是否严格按国家有关规定管理和使用等。有条件的，还要选择一些投资额大、影响面广、与民生关系密切的政府投资项目实行跟踪审计，拟制《政府投资项目跟踪审计实施细则》具体规范政府投资项目跟踪审计行为，更加有效促进政府投资项目绩效和防范风险。
在对政府投资项目建设审计中应做好以下“七个方面结合”即：政府投资项目审计与国家有关政策法规宣传相结合;政府投资项目资金账面审计与现场实物审核相结合;政府投资项目资金数据审计与审批程序审查相结合;政府投资项目建设资金就地审计与外调审查相结合;政府投资项目建设资金审计与追缴违规违纪资金相结合;政府投资项目建设资金审计与跟踪问效相结合;政府投资项目建设资金审计与提建议督促整改规范管理相结合。从而促进规范政府投资项目建设资金管理使用行为，提高政府投资项目建设资金的使用绩效。
四、注重政府投资项目审计监督全覆盖信息化
优化政府投资项目审计全覆盖信息数字化建设，不仅能较好地解决政府投资项目审计全覆盖力量不足，监督滞后等问题，而且还关系到能否有效实现政府投资项目审计全覆盖质量和效果。因此，在实施政府投资项目审计全覆盖时，一要积极运用计算机辅助审计，包括运用AO和OA交互等计算机审计信息化新技术对政府投资项目建设有关数据的采集，有关资料的取证、筛选、汇总和出具政府投资项目建设审计意见、审计决定以及政府投资项目建设资料的归档等。二要建立封闭、安全、快捷、畅通的政府投资项目审计全覆盖信息网络，注重开发应用数据库，如：国家有关政策法规数据网络、历年被审计的政府投资项目财政财务收支法规执行数据网络;政府投资项目建设典型违法违纪案件数据网络等。三要努力实现政府投资项目审计全覆盖资源共享，对国家审计署开发的各种信息化软件和一些省市开发的审计信息化软件要加以实际运用。并要积极探索政府投资项目审计全覆盖资源的共享方式，不断提高政府投资项目审计全覆盖信息化水平。四要加强政府投资项目审计全覆盖信息系统安全管理。如应规定审计人员不得随意改变计算机的设置，不得任意删除系统事件，以防因操作不当而引起系统故障，甚至系统崩溃，审计信息丢失。再如，不得安装与审计信息无关的软件，特别是游戏软件，因为，有的软件还会因自行修改计算机设置而造成审计信息系统被破坏。并要严格遵守保密制度，确保审计信息的安全，对存有审计信息的计算机和外部储存器，要注意采取保护措施，外出审计时，便携式计算机和数据软件要做到机不离人，盘不离手，防止泄密现象发生。
五、加强政府投资项目审计全覆盖绩效评价
政府投资项目绩效评价，实际上就是对政府投资项目建设效果综合评价，既不能用固态静止的观点去评价，也不能只顾眼前利益、局部利益的经济效益，而是要用联系和发展的观点，着眼于生态环境的改善、人民生命财产的安全、生产力水平、人民生活质量提高和有利于经济社会持续、健康、稳定的发展。因此，笔者认为应着重从以下几个方面来进行政府投资项目建设绩效评价：一要看其政府投资项目是否符合国家有关政策规定，是否代表了政府投资项目资金最经济或最合理的。如政府投资项目资金到位率、政府投资项目资金使用率、政府投资项目资金流失率等;二要看其政府投资项目资金是否实现了投入最小化，产出最大化。如政府投资项目建设的完工率、政府投资项目建设的验收率、政府投资项目建设闲置率及政府投资项目建设绩效能力等;三要看其政府投资项目是否达到预定目标的经济效益和社会效益。如拟制《政府投资项目资金预算计划及投向分析表》、《政府投资项目资金建设绩效分析表》、《政府投资项目资金建设成果调查统计表》、《政府投资项目资金投入、管理、使用及绩效满意度分析表》的方式，对政府投资项目建设资金经济性、效率性、效果性进行科学评价。
在对政府投资项目建设绩效评价时，还要注重运用常规统计分析和抽样统计分析等技术方法，对有关要素指标进行量化分析。还应结合同类型、同地区、同对象、同类型、历史水平、现在水平、相比较的有关经济指标、技术指标、质量指标等参数加以分析评价，真正做到政府投资项目建设绩效评价，实事求是、切实可行、客观有效。
六、严肃财经法纪
政府投资项目建设领域，是最容易出现权钱交易，产生腐败的领域之一。因此，参加政府投资项目建设审计的人员，一定要增强廉政风险控制意识，树立正确的人生观、价值观和荣辱观，自觉遵守中央八项规定，严格执行八不准审计纪律，认真签订《廉洁审计责任状》。审计机关要加强廉洁审计监控督查，切实防范廉政风险。审计人员一定要严格依法依规对政府投资项目建设进行审计监督，凡发现的一般性问题，要及时提示、提出建议，督促整改。对发现在政府投资项目建设中既不按照国家政策规定执行，又不严格加强政府投资项目建设管理，我行我素、顶风违纪、徇私舞弊、贪污贿赂，造成重大经济损失浪费等违法违纪问题的疑点和线索，一定要采取强有力的审计手段和先进的审计技术审准、审实、审深、审透，除给予必要的经济处罚外，还要及时移送有关机关追究党纪政纪责任。性质严重，情节恶劣，触犯刑律的，还要移送司法机关依法追究刑事责任，绝不姑息迁就。
为了加强社区集体经济的审计监督，保障社区集体资产的安全、完整，正确、客观的评价社区干部，促进党风廉政建设和社区基层组织建设，根据上级有关规定，结合本社区实际，制定本制度。
(一)审计范围、对象：按上级的要求和审计计划，对社区财务实施年度审计;对社区干部任期届满或离任时实行经济责任审计;经济责任审计的对象是党支部委员会、社区居民委员会班子成员中分管财务审批工作的领导，以及参与社区经济活动决策的其他人员;对群众反映强烈的有关社区重大工程建设项目或需要审计的重大事项可实行专项审计;
(二)审计的实施：本社区集体财务的审计工作原则上委托街道财政所组织实施，也可委托其他有审计资格的审计部门审计。在审计过程中，涉及到的相关人员必须全力配合审计部门的审计，不得以任何借口拒绝或回避：
(三)审计的要求：
1、必须向审计单位如实提供所需账册、有关资料等，不得隐瞒。
2、审计人员依法实施审计，受法律保护，任何组织和个人不得拒绝、阻碍和干扰审计人员执行公务。
3、审计结果及时上报街道党委，并在社区两委会、党员大会和社区居民代表会议上宣布，同时在社区务公开栏等适当场所公布审计结果。
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