城市轨道交通规划建设离不开城市总体规划等上位规划,以及沿线市政其他项目的密切配合,配合的及时得当,各项工程均能达到较好的实施效果,若配合的不及时或不深入,则对先期或后期项目实施均带来较大影响,或是功能影响,或是工期影响,或是投资及风险等均受到不同程度的影响。为此,本文通过国内城市轨道交通部分项目建设过程中出现的一些问题为例进行初步梳理,并提出建议,为类似项目规划建设提供参考。
从一些已实施项目看,城市轨道交通建设规划编制时,可能由于工程方案研究深度不够,或为了尽快获批,上报建设规划项目工程方案、工程规模等深度不够,投资规模估计不足(部分城市财力不足,可能人为压缩投资)。建设规划获批后,工程可行性研究估算和初步设计概算上报时,由于受国家相关规定变化幅度要求,需控制在变化幅度范围内。为了项目阶段性获批,采取了一切手段控制在规定范围内。到建设阶段施工招标确定后,项目要实实在在落地,再无可退,就会出现较多设计方案变更,到最后导致项目实施时出现较多工程变更,需完成相当复杂的变更程序,严重时可能需重新上报建设规划或上报可行性研究报告。
某地铁线一期工程线路长度约23km,上报建设规划车辆基地方案为A车辆段和B停车场,但由于A车辆段位于生态控制线内,建设规划批复时被否,仅余面积约10公顷的B停车场唯一选址。该选址位于邻海规划定位高的特色公园内,要求设为地下停车场,并根据公园整体景观要求复绿。由于该选址用地规模受限,仅能停放10列车,其余列车需正线停车线停放,场内试车线仅能满足40km/h低速试车,相关用房极其紧张,停车场功能仅能满足2-3年基本运营需求。因此,要求延伸线及车辆段急需建设。且由于停车场选址位于填海区域,地质条件非常复杂(深厚淤泥、砂层、填石),地下水位高,因此投资大,风险高,性价比低。综上因素,在建设规划上报前,线路走向及车站布局、敷设方式、大宗用地选址(车辆基地、主变电所、控制中心等)等对工程可行性研究及设计阶段有重大影响的问题应深入研究,并基本落实,才能保证实施阶段的顺利进行。
某地铁线路批复的建设规划中车站数为11座,可行性研究阶段根据规划要求增加了6座车站,初步设计后又增加1座,致使全线辅助配线、车辆配属、车辆基地规模、供电、工程投资等均发生较大调整。
某地铁线路开工建设后,提出线路长约3.0km四个盾构区间上方负一层全部开挖实施地下空间综合开发项目,并与该段五座车站(三座三层站,两座两层站)连通,两侧与地块连通(不能同步建设地块,预留接口条件),打造片区慢行系统,弥补片区生活服务配套不足等。原设计四区间均为盾构区间,若负一层实施明挖结构,对地铁四区间工法及工期影响极大。地下空间项目和地铁上下层全部采用明挖,或先明挖后盾构,或先盾构后明挖方案,较长时间反复论证,难以确定,加之上下两个项目施工单位不同,致使地铁开工后部分工程不能继续实施,需等待最终方案落定后重新开展设计调整等相关工作。综上因素,建议在地铁线路规划阶段统筹沿线相关规划,同步设计、同步建设或分期实施,既不影响地铁建设,也为市政相关工程留有更好的条件。
某综合交通枢纽初步规划为铁路12台23线,城际线3台六线,四条地铁、道路隧道、枢纽相关配套工程、地下空间工程、枢纽周边物业等组成,3条地铁线南北向下穿铁路股道及城际线,形成集高铁、城际、地铁、公交、地下空间、物业等一体的综合交通枢纽。按理这是一个非常好的规划,关键问题是一条地铁线路已开工,而枢纽规划严重滞后,两项工程工期差异较大,地铁原设计方案全部需调整,若能快速决策,也可缩短工期影响。但如此一个复杂功能的综合交通枢纽,管理部门多,管理层级多,边界条件复杂,影响因素多,短时间内难以决策稳定方案,致使已开工项目无法继续实施,拟开工工点需等待稳定。
随着城市规模的扩大,人口的增多,可建设用地越来越紧张,为集约合理利用土地和地下空间,很多城市提出综合管廊规划也是顺应城市发展必然的结果。但规划综合管廊与地铁、地下空间、城市更新、道路改扩建等工程如何统筹规划,同步设计、同步或分期合理实施是必须重点考虑的问题。某地铁线路五站四区间线路长约3.0km范围,地铁四个盾构区间上方负一层规划为地下空间项目(见本文2.2节),沿线两侧规划有城市更新项目及综合管廊,道路规划改扩建。这一系列工程交织一起,错综复杂,同时多项工程政府管理部门不同、建设业主不同、建设时序不同、设计和施工单位不同、投资主体不同,导致协调稳定难度极大。通过投资大、影响力广、工期最急的轨道交通项目提纲挈领,统筹相关规划应该是可行的方式。但某些规划存在报批立项、设计研究工作招标、设计等流程,较难一蹴而就实现一体化统筹,因此对地铁设计方案、施工组织、投资分劈及工期均影响较大。
某轨道交通项目延伸线位于城市边缘,原建设规划主要为高架敷设方式,实施阶段该片区规划功能定位调整,要求调整为地下敷设方式。由于变化较大,与批复的建设规划差异较大,需重新按地下敷设方式纳入下一轮建设规划上报国家发改委,重新进行设计、咨询、施工招标等,影响工期较大。
城市轨道交通建设为TOD综合开发提供了很好的条件,按理是非常好的一种结合方式,国内外均有非常成功的案例。一般较多的是在车辆基地、地块设站、区间穿越地块等这类工程应尽量考虑TOD开发研究,并同步规划、设计、同步或分步实施为好。但由于TOD开发涉及因素较多,边界条件复杂,各利益相关方愿望较难统一,往往研究成果滞后于轨道交通建设。某些项目虽然后来也完成了工程,但可能由于轨道交通项目工期问题,无法等到TOD成熟研究后实施,导致接口预留、功能、效益、服务水平等可能留下遗憾。
某地铁线路功能定位为市域快线,线路全长70.0km,平均站间距2.7km。一期工程起于城市西端铁路站,沿既有铁路(地面线)穿中心城区连接城市东端机场,属于城市连接城市东西向主轴快线。坚持“轨道交通+新型城镇化”的理念和“政府引导,市场化运作,多元化融资”的思路,依托本项目编制完成市域铁路设计暂行规定、市域铁路施工质量验收暂行规定等标准,为国内其他地区提供了很好的示范和借鉴。但初期日均客运量、客流强度、高峰小时单向最大断面客流量均大大低于预测值。主要原因包括轨道交通网络效益尚未发挥、沿线用地规划及开发尚未成熟、既有铁路未拆除阻隔部分客流、线路运营时间较短、线路服务水平有待提升、站点交通接驳条件不完善等因素。
目前多个城市已完成或将进行已批复建设规划中期评估工作,为下一轮建设规划上报提供依据,部分项目由于城市相关规划滞后,导致已批复建设规划较难在规划期内完工,多个项目最后的结果是规划期内开工。根据国办发【2018】52号文的要求,上轮建设规划的建设情况对下一轮建设规划上报影响较大。
根据国办发【2018】52号文中二、完善规划管理规定之(六)“强化建设规划的导向和约束作用”的要求:在规划实施过程中,因城市规划、工程条件、交通枢纽布局变化等因素影响,城市轨道交通线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化,或线路里程、地下线路长度、直接工程投资(扣除物价上涨因素)等较建设规划增幅超过20%,应按相关规定履行建设规划调整程序。建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑,原则上不得新增项目。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上时,方可开展新一轮建设规划报批工作。建议如下:
1)为避免项目工程可行性研究阶段线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化,或线路里程、地下线路长度、直接工程投资(扣除物价上涨因素)等较建设规划增幅超过规定,城市轨道交通建设规划上报前,此类重大问题及大宗用地选址就应基本落实。
2)为保证项目顺利按规划实施,沿线其他项目需超前考虑,统筹规划,能同步的同步实施,不能同步的可考虑预留接口分期实施,实现各方共赢。
3)若确有个别项目规划跟不上轨道交通建设时序,也应加快项目前期报批立项进程,为轨道交通提出相关预留条件,在已获批的轨道交通本轮建设规划时间内完成,避免影响下一轮建设规划上报。
综上所述,我国城市化进程发展太快,相关规划调整亦属正常。纵观国内城市轨道交通规划建设情况,线路起终点变化、局部路段路径调整、车型及列车编组变化、敷设方式调整、大量增加车站、车辆基地选址不稳定、快线功能由于加站变为普线、速度目标值变化、运营模式变化、投资大幅度变化、城市其他规划滞后影响轨道交通建设等类似问题几乎处处存在。要想完全实现统筹,百分百实现一体化规划建设,难度极大。但只要我们能认识到这些问题所在,在政府相关部门、业主和设计单位共同努力下,舍小利顾大局,极力想法解决,总会有所改善。
摘要：通过国内城市轨道交通部分项目建设过程中,城市规划对项目实施引起的相关影响问题为例进行初步梳理,并提出建议,为类似项目规划建设提供参考。
关键词：城市规划,对轨道交通建设的影响
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