城乡统筹发展规划评估方法研究
摘要：幸福村居城乡统筹发展总体规划是指导各新农村规划和建设的重要依据，其实施对建设项目的开发和规划目标的实现具有极为关键的作用。而对城乡统筹发展规划进行评估是全面有效地考察规划实施的过程和结果、及时反馈实施情况、发现实施进程中的不足、进一步做好新农村规划建设工作的重要途径。基于此，本文以广东省珠海市为例，对城乡统筹发展规划的评估内容、评估体系构建及评估方法等进行了探讨，并针对实施过程中的亮点和问题提出优化完善对策。
关键词：城乡统筹发展规划;指标体系;规划评估
doi：10.3969/j.issn.1002-8439.2018.02.011
Evaluation and Countermeasure Research on Overall Planning of Urban and Rural Development of Happy Village： A Case Study of Zhuhai
DAI Shixu， XU Yuanyuan
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引言
規划实施是个长期的动态过程，需要进行定期评估，并对规划实施情况做阶段性回顾与总结，从而明确下一阶段的工作思路与工作重点，以便更科学有效地指导规划管理[1-3]。可见，规划评估是规划修编的必要程序。目前，城乡规划的法定规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市和镇依照城乡规划法制定城市规划和镇规划，它们依据城乡规划建设管理要求和需要，必须划定规划区范围，城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求，但规划区范围外地区规划涉及的内容相对较少。而城镇体系规划更多的是关注城镇空间布局、规模控制、城镇等级、职能结构及重大基础设施的布局等内容。城乡统筹发展规划则是指对未来一定时间和城乡空间范围内经济社会、环境保护和项目建设等所作的总体部署，其实质是把城市和农村的发展作为整体进行统一规划、通盘考虑[4-5]。
城乡统筹规划提出的城乡空间统筹发展战略、城乡用地规划、生态环境保护、城乡基础设施规划(水源地、水厂、污水处理厂、电源和供电设施、垃圾处理设施等)和公共服务设施(医疗、教育、文化、体育、养老福利等)等内容是法定规划的一个指引与协调，需要城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划等法定规划予以落实、细化和法定化。在城市化飞速发展的今天，规划的外部环境不断变化，评估工作难以开展，评估结果难以运用到实际，城乡统筹发展规划的作用发挥亦受限制。因此，迫切需要对城乡统筹发展规划评估做进一步研究。
近年来，习近平总书记系列重要讲话及广东省委十一届四次全会传达了中央农村工作最新的会议精神。《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》和《广东省人民政府办公厅关于改善农村人居环境的意见》的出台，对珠海市新农村的建设提出了全局战略和新的任务要求。为进一步做好新农村的规划建设工作，需要对统筹珠海全市城乡发展的《珠海市幸福村居城乡(空间)统筹发展总体规划》实施评估，做到发现问题并解决问题，为下一步珠海市新农村的规划建设提供参考。
1国内外规划评估理论与方法的研究进展
城乡统筹发展规划评估即在规划实施过程中，运用系统科学的评价体系对规划实施监测的结果进行定期的评估分析，以了解规划的实施效果和实施环境，对规划内容、策略及目标等进行适时调整。从欧美国家发展历程看，其规划评估理论研究分为四个阶段：一是20世纪50年代前，主要是对规划方案的评估，关注焦点为规划内容的合理性，属于规划实施前评估;二是20世纪50年代后，评估内容得以拓展，注重规划实施中和实施后的评估;三是20世纪70年代后，注重价值判断的评估，评估向动态的过程监测、全面价值观等方向转变;四是20世纪90年代后，立足于系统性、全面性、科学性的实施评估。随着国外规划评估理论的逐步完善，评估方法亦不断多样化。包括公众参与法、线性回归法、空间叠加法、结合德尔斐法和层次分析法的指标体系法，以及PPIP模型法等[6，16]。可见，关注规划实施过程与效果(全面兼顾)、强调价值判断(公众参与)、系统性科学性的评估(数学模型)，是国外规划实施评估的发展趋势[7]。
国内规划评估研究始于2001年，起步较晚。在学习和借鉴国外理论与方法的基础上，我国由最初的对评估理论的探索，转向对评估的技术方法与实践应用的研究。按照规划实施过程国内将评估分为实施前评估、实施过程和实施后评估。实施前评估侧重于规划实施可能带来的影响;实施过程评估重点评估规划实施过程受经济、文化、政策等的影响;实施后效果评估在于通过对比规划实施结果与规划目标，分析规划成果的实现情况。我国的评估方法也可分为定性和定量两种，定性包括公众调查和政策实施分析，定量包括GIS技术和指标体系法[8-15]。整体来看，尽管现阶段国内规划评估工作取得进展，但并未形成一套具有连续性和规划体系相配套的评估机制，评估内容和体系有待进一步探讨。
本研究兼具“实施过程评估”和“实施后效果评估”的双重特性，既要通过评估发现影响规划实施的内在机制，又要对规划实施前后进行对比分析。文章采取问卷调查、专家咨询、加权评估等定性与定量相结合的方法，建立适合珠海城乡统筹发展背景的评估指标体系，通过规划评估及分析实施机制提出下一步规划建设的对策，以提高规划设计与管理工作的科学性、针对性和可实施性。
2城乡统筹发展规划评估的方法和步骤
2.1?建立指标评估体系
首先，设置指标体系。对城乡总体层面的规划实施评估涉及的内容十分广泛，单靠一个或几个指标往往难以进行科学全面的评估，因此需要建立一套完整的指标评估体系[8，17]。研究表明，有序引导公共设施和公用设施的统筹布局、村居建设差异化发展，是指导下一层级村居规划编制的重要前提，是检验新农村规划建设是否实现“生态环境优美、基础设施配套、文化传承深厚、产业特色鲜明、乡村旅游活跃、农民增收致富”目标的标尺，是缩小城乡收入差距、提升乡村服务水平的重要保障。基于此，本研究按照系统性、针对性、可操作性及可比性原则，针对城乡设施统筹、村居推进时序、村居设施配建标准、村居发展方向等内容，将评估体系分为4大类，共计34个细化指标，构建“结果一致性”与“执行连贯性”统筹兼顾的评估体系。
其次，量化评估指标。依据国内项目评估实践及国外成熟的量化方法，结合实际情况，本文指标量化采取指标偏差计算、分级评估、完成百分比三种方法。指标偏差计算即规划实施评估时，城乡设施统筹建设的一致性、村居发展方向等评估内容以现状与规划目标的偏差为依据，确定指标分值，指标得分=100-(现状值-规划值)/规划值×100%(见表1);对于无法量化的评估指标，采用分级评估的方法进行衡量，这类指标包括规划目标的达成度、政策及行动计划实施情况等(见表2);对项目实施情况的量化运用完成百分比法，即用实施项目与规划预期的比值推出完成率以确定指标得分，项目完成率大于94的得分赋值为100，小于55的得分赋值为0，位于二者之间的得分赋值为80，这类指标包括示范村居、名镇名村达标率、村居设施配建标准实施率。
最后，确定指标权重。确定指标权重的方法有很多，常用的有熵值法、专家打分法、层次分析法、主成分分析法、秩和比法及因子分析法等。本文选用专家打分法和层次分析法。专家打分法即通过匿名方式征询有关专家的意见，对专家意见进行统计、处理、分析与归纳，客观地综合多数专家经验与主观判断，对难以采用技术方法量化分析的因素做出合理估算，经多轮意见征询、反馈与调整后，确定指标权重;层次分析法是将与决策有关的元素分解成目标层、准则层、方案层等，并在此基础上进行定性和定量分析的決策方法，其主要特点是用两两重要性程度之比的形式表示两个要素的重要性程度等级。
2.2评估结果分析与对策研究
对评估结果进行分析研究，找出问题所在并探讨其产生的原因。本研究主要是对城乡设施统筹、村居推进时序、村居设施配建标准、村居发展方向、城乡统筹的经济效益等内容的规划适应性和目标有效性展开系统科学的评价分析。文章结尾，根据对实施评估结果的分析，有针对性地提出相应的规划管理对策和调整建议，并对重点项目和设施的开展提出具体要求，以提高规划管理水平和效率。
3项目实践
珠海市位于广东省珠江口的西南部，是珠三角中海洋面积最大、海岸线最长、岛屿最多的风景旅游城市。2013年《珠海市幸福村居城乡统筹发展总体规划》(以下简称《统筹规划》)经批准实施，该规划从总体层面上统筹考虑全市209个村的幸福村居规划建设工作。《统筹规划》实施以来，珠海市的农业产业结构调整、民生改善、环境提升等均取得显著成绩，但不容忽视的是其仍存在许多有待改进的地方。基于此，本研究以珠海市为例，对新农村城乡统筹发展规划实施评估。
3.1指标评估体系
《统筹规划》分为近期(2012—2016年)和远期(2017—2020年)两部分。本次评估以近期规划建设内容为主要评估对象，从城乡设施统筹、村居推进时序、村居设施配建标准、村居发展方向等方面，考察发展现状与规划目标的契合度。构建指标体系时，现状数据源自2015年珠海市各项统计数据和实地调研所获得的一手数据，目标数据参考《统筹规划》所确定的目标。根据上文提到的指标体系构建方法和步骤，得出珠海市《统筹规划》实施评估结果(见表3)。
3.2?评估结果分析
总体来看，近年来珠海市“六大工程”有序推进，促使新农村建设不断取得新的进展和突破。调研显示，居民对《统筹规划》近期建设目标的规划实施情况的满意度高达76.36%。可见，规划实施度较高，已基本达到近期建设目标。结合表3可知，对《统筹规划》实施评估的最终评估总分为84分，进一步表明作为总体规划层面的、具有宏观统筹协调作用的《统筹规划》，得到了居民比较广泛和全面的认可;规划在珠海市新农村建设工程的快速推进过程中，起到了积极统筹协调发展、快速有序推进的作用。
3.2.1?城乡设施统筹评估分析——公共服务设施?
教育设施：将2013—2015年新增教育设施现状图与《统筹规划》中教育设施规划图进行叠加比对发现，新增的12所镇中心幼儿园基本按现行版规划要求所建，并到达预期建设数量;与此同时，额外新增小学及初中两类教育设施3所(见图1—3)。居民对教育设施的满意度(74.29%)较高，位居第三。可见，教育设施建设情况与规划预期基本一致，且部分中小学设施有新增，超出预期目标。
文化设施：通过将2013—2015年新增的15处区级、7处镇(街道)级及69处居住区级文化设施现状图与《统筹规划》中文化设施规划图进行叠加比对可知，区级文化设施建设情况与规划预期基本一致;镇(街道)级文化设施及居住区级文化设施建设数量超出近期规划建设目标，但具体实施布局情况与现行《统筹规划》存在差异，需要进一步开展布局优化工作(见图4)。
体育设施：将近三年新增建设体育设施现状图与规划预期图进行叠加比对可知，区级、镇(街道)级体育设施新建4处，建设情况与规划预期基本一致;居住区级体育场地新建32处，现状建设超出规划预期，能够满足居民日常健身需求(见图5)。
医疗设施：近期新增的1处省(市)级医疗设施和1处区级医疗设施集中在金湾区，基本与现行版《统筹规划》建设预期一致;新增的3处镇(街道)级卫生院主要集中在万山区，建设数量稍有超过近期规划建设目标。由叠加图知，万山区在落实《统筹规划》的医疗设施建设基础上，将远期街道级卫生院建设任务已纳入近三年实施建设中，提前实现规划目标(见图6)。但研究发现，居民对医疗设施的满意度和认同合理度均较低，尤其是满意度(66.49%)位居各评估指标的倒数第一位，表明医疗设施在规划布局和建设实施中存在一定问题，下一步新农村规划建设中需要重点解决。而由现状调研问卷可知，2013—2015年，市级、区级及镇(街道)级福利中心，均尚无新增，2016年前福利设施基本满足要求。福利设施与现行版《统筹规划》的近期建设要求基本一致。
此外，鉴于《珠海市教育发展与教育设施规划》(2007年)、《珠海市公共文化设施布局规划》(2008年)、《珠海市体育设施布局规划》(2008年)、《珠海市社会福利设施布局规划》(2006年)编制时间较早，与现行版《统筹规划》出入较大，为保障《统筹规划》指导珠海新农村建设的连贯性，需尽快开展相应的专项规划修编。
3.2.2?城乡设施统筹评估分析——市政公用设施
污水设施：2013—2015年，珠海以现行版《统筹规划》为指导，积极开展农村污水处理工作，新建1处污水处理厂、6处污水泵站等。对于城镇周邊已覆盖市政管网的村居，主要采用接入市政污水管网的排放方式;对于较偏远的村居，主要采用独立分散式污水处理方式，通过兴建小型污水处理站处理生活污水，污水处理工作基本按现行规划要求落实。但通过三年内新建污水设施建设现状图与《统筹规划》中污水设施规划图叠加比对发现，近期香洲区新建的前山污水处理厂未纳入现行版《统筹规划》污水设施布局中;新建污水处理设施的分布与预期规划布局存在差异(见图7)。此外，考虑到《珠海市污水工程规划》编制时间较早(2006年)，污水设施与现行版《统筹规划》出入较大，为保障《统筹规划》指导建设幸福村居的连贯性，需尽快开展污水工程专项规划修编。
给水设施：2013—2015年，给水厂、泵站、高位水池等给水设施，均无新增。给水设施建设情况与规划预期基本一致，能够满足群众用水需求。
环卫设施：近几年，各区加大了对环卫设施的建设力度，积极推进农村生活垃圾处理工作。2013—2015年间，各区新增环卫设施较多(见图8)。以斗门区、高新区为代表，分别新建15处及26处垃圾转运站，严格按照先行版《统筹规划》“一镇一站”的规划要求进行落实。环卫设施建设超出规划建设预期，且现行版《统筹规划》在编制过程中，积极与《珠海市环卫专项规划》相衔接，对垃圾转运站、环卫办公场所及环卫所停车场等设施进一步完善，两项规划衔接契合度较高。
交通设施：公众调查显示，居民对交通设施的满意度和认同合理度较高，说明交通设施建设情况良好，一定程度上满足了现状需求。2013—2015年，香洲区、金湾区、斗门区等7个区共新建1处长途客运站、2处公交首末站、4处公交站;高栏港区新建的平沙客运站、海泉湾公交首末站及南场村公交首末站均按《统筹规划》实施建设(见图9)。
电力设施：现行版《统筹规划》指出，结合已编制的相关规划，根据各村居需求进行电力设施设置，规划预期至2020年新增电力设施133处，其中550kV变电站2处，220kV变电站227处，110kV变电站103处，发电厂6处。目前，珠海新增电力设施主要集中在“十三五”期间，期间新增220kV线路390km，新增220kV变电容量2140MVA，新增110kV线路325km，新增变电容量1791MVA。由此可见，电力设施建设距规划目标差距较大，需按规划建设目标积极落实。
3.2.3?村居推进时序统筹规划评估分析
结合各村居的资源禀赋，现行版《统筹规划》明确提出选取50个示范村居，重点从特色风貌、生态建设、用地整理和综合改革四个方面进行打造。《统筹规划》对分期指导、有序推进新农村建设起到了积极的推动作用。截至2014年，珠海共建设22条示范村、6条精品村、10条生态村居。示范村居建设基本按规划要求落实，规划与落实契合度较高。下一步应坚持《统筹规划》的发展方向与目标，强化扩展示范村及名镇名村的规划建设工作，对条件适合的村居实施系统的整村改造与发展建设，真正实现“以点带面”的整体发展策略。
3.2.4?村居设施配建标准统筹评估分析
《统筹规划》结合村居分类、区位、人口规模和设施的使用情况，有针对性地提出城镇地区和农村地区两套村居硬件设施配建标准。近三年209条村居在教育、文化、电力、环卫、消防设施方面均有一定的新增建设量，其建设规模基本按照《统筹规划》落实;相对而言，行政管理及社区服务、医疗卫生、道路交通设施等新建数量较少，需进一步按《统筹规划》建设标准积极建设落实。此外，研究发现，居民对城镇地区和农村地区村居设施配建标准的满意度构成情况基本相当;对农村地区村居设施配建标准的不满意度占比略高(见图10、图11)。
3.2.5?村居发展方向统筹评估分析
结合珠海市村居发展的特征，《统筹规划》预期通过保留发展(96条村居)、城镇化(32条村居)、优化提升(81条村居)三种方式，统筹指引209条村居的发展方向。目前，在可收集到资料的156条村居中，有95条村居发展方向与现行版规划指引存在差异。具体来看，仅41条村居保留发展，32条村居进行城镇化引导，83条村居需优化提升，相比于现行版《统筹规划》预期数据存在较大偏差，珠海村居发展方向亟待按规划目标落实。
3.3财政投入效益分析
结合珠海市统计数据及调研可知，《统筹规划》开展以来，珠海财政投入效益较为显著。2013—2015年珠海财政公共预算支出均超过250亿元，其中2015年教育、科学技术、文化体育和传媒、医疗卫生、节能环保、社会保障和就业、农林水事务、城乡社区事务、住房保障等九项民生支出共计284.04亿元，同比增长26.2%，占全市公共财政预算支出的68.1%，大幅度拉动珠海经济与社会发展。截止到2015年，珠海居民可支配收入为36157.9元/人/年，增速高达8.8%，其中农村常住居民可支配收入为20510.2元/人/年，较2014年增长11.5%，农民生活质量大幅改善;2015年全年农林牧渔业总产值也有所增加(91.32亿元)，增长1.2%，其中农业产值下降5.2%、林业产值增长5.6%、牧业产值下降9.2%、渔业产值增长6.4%、农林牧渔服务业产值增长3.8%，农业产业结构得以优化，农村环境建设取得了一定成效。总体来看，珠海农村发展水平普遍提升。
4结论与建议
4.1?结论
本研究既强调“公众参与”与“价值判断”相结合，又考虑“结果一致性”与“执行连贯性”统筹兼顾，并明确“总体”和“分项”进行逐级推进式分析，构建了一套可操作性强的评估指标体系，其对总体规划类评估有重要指导意义。评估研究发现，珠海村居推进时序、教育设施、文化设施、医疗设施、环卫设施、体育设施、福利设施、给水设施的建设情况与规划预期基本保持一致;污水设施基本按规划实施，污水处理模式符合珠海村居的实际情况;交通设施建设主要集中在珠海高栏港区，新建的平沙客运站、海泉湾公交首末站及南场村公交首末站均按现行版《统筹规划》实施建设;村居设施配建标准与发展方向与《统筹规划》的指引存在一定差异。整体来看，《统筹规划》已基本达到近期建设目标。
4.2?建议
在具体项目实践中要注意以下几点：认识到规划实施评估的重要性，将规划评估视为规划管理程序中的必要环节，使规划评估成为一项动态化、规范化、系统化的行为;全面考虑评估内容并对其进行合理划分，建立一套综合性的、兼顾规划实施各阶段的指标评估体系，使评估更为准确和全面;实施规划评估的宗旨不在于评估本身，关键是在评估后给出相应的措施与建议，故评估研究应更加关注评估对策的落实。基于上述研究，对《统筹规划》的实施提出如下建议。
(1)打造示范村和名镇名村，促进新农村建设。珠海示范村和名镇名村建设起到了积极显著的示范带动作用，今后要汲取成功经验，结合城郊村落、涉农村落、农业村的不同特色打造风格迥异的标杆村落，坚持历史人文资源发掘与扶持村居转型升级相结合，扩大示范村的数量和类型，有序推进新农村建设。
(2)开展相应的专项规划，提高统筹建设的指导性。《统筹规划》是总体规划层面的规划，并不具有直接指导相关设施的规划布局与建设的作用，由于缺乏相关的专项规划，导致某些设施的布点、配置规模等具有较大的实施难度。故建议以《统筹规划》为引领，对接其他相关规划开展必要的专项规划编制，主要包括教育、医疗、养老、环卫设施的专项规划。
(3)理顺规划体制，提高统筹管理的组织效能。《统筹规划》中的电力设施、给水设施、污水设施与既有的相关规划矛盾，这与各部门信息不对称关系重大。建议今后在“新农村办”的统筹协调下，将各配套设施建设归口到水、电、文教等相应的部门去管理、实施，完善规划管理体制。
(4)引入市场机制，加强公共服务设施的管理维护。如体育设施、福利设施虽规划实施情況较好，但存在维护不佳的现象，导致设施未能发挥应有的作用。下一步建议引入市场机制，通过政府托管的方式，提升配套设施的利用效率。
(5)加强镇级、居住区级和村居层面配套设施建设的监管。珠海市村居层面的配套设施建设与“设施配置标准”有较大出入;镇/街道级、居住区级(较低层级)的教育设施和文化设施建设与《统筹规划》预期相差甚远，应加强对较低级别配套设施建设的管控力度，如定期检查配套设施建设的进度、对配套设施建设先进与怠慢的地区分别进行表扬与曝光等。
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作者：戴世续 徐媛媛
摘要：20 世纪末，在城乡统筹理论和城乡一体化发展思潮影响下，各地先后进行了一系列关于城乡空间统筹发展规划的探索和实践。直到2008 年《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施，首次实现了城市和乡村在规划立法上的统一，弥补了村镇规划空白。深化城乡规划行政管理体制，以集权与分权相结合的原则，统一城乡规划管理，将城乡规划管理职能向乡镇、村延伸，实现规划管理全覆盖。
关键词：城乡规划;原则;思路;发展
1 村镇规划突出问题
1. 1 规划管理法律地位未真正确立
城乡规划管理体制不健全，城乡规划实施管理主体虚置或弱置，影响城乡发展和规划目标的实现。一方面由于长期以来对城乡规划行政主管部门具体界定各执己见，在实际管理中执法主体模糊不清。另一方面，有些地方长期以来没有规划机构、没有编制规划、没有规划执法权，造成规划管理工作举步艰难。
1. 2 规划管理机构无统一规范依据
城乡规划法中尚无统一具体的规划管理机构名称设置规定，城乡规划管理机构的设置存在着与《城乡规划法》所赋予职责不相符的问题。1)机构设置名称不规范。当前城乡规划管理机构的设置不规范表现在名称不规范、归口不规范、级别不规范、编制不规范等方面。2)机构设置体系不健全。规划工作没有形成有效的城乡规划管理机构体系，城乡规划管理没有达到它应有的覆盖面。有些地方没有专门的城乡规划管理机构，建制镇规划基本是空白，急需加强此方面的工作。
1. 3 规划权限界定不明影响城乡规划整体发展
《城市规划法》明确赋予规划行政主管部门十种管理权限并要求依法实施城乡规划。有些地方未严格按法律赋予的权限进行规划管理，有法不依、执法不严，擅自下放规划管理权，人为造成规划管理秩序的混乱，给城乡发展造成不可逆转的副作用。
2 村镇规划原则
2. 1 用地统筹和城乡统筹
用地统筹的核心是土地的集约利用，主要是指产业和城市发展高度融合、在单位土地上产值最大化的土地高效利用、科学的土地规划比例和人居产业联动发展。城乡发展统筹是以社会均衡发展为根本出发点，主要是指通过产业的发展吸纳农村城镇化过程中的富余劳动力，解决农民就业，通过第一产业与第二、三产业联动发展协调城镇化进程中产业发展不均衡的问题。通过城镇的辐射效应带动农村发展，融入区域大发展，通过二、三产业的发展推动农业现代化的实施。
2. 2 生产性投入和生活性投入
在城镇化建设中政府需要通过引导性投入建立新的产业发展平台，同时引入市场机制引导企业进行投资拉动产业发展。生产性投入包括城镇化过程中基础设施投入、产业服务平台投入、企业固定资产投入、生产性服务业投入。生活性投入包括公共设施投入、居民消费投入、城市环境建设投入、市民安居投入。两个投入可以解决政府独自实施城镇化的资金困境，同时调动企业、居民的城镇化积极性，有利于提高城镇化建设的效果。
2. 3 被动城镇化和主动城镇化
被动城镇化是指政府引导下城镇扩容和本地农民进城，主动城镇化是指市场引导下产业聚集、城镇扩容和外来人口就业要求我们在城镇化进程中，以更加微观的视角来解决城乡发展的问题。让城市的现代文明、城市的活力涌到农村去，让农村也充满着城市的生机和活力，而且要让农村的田园风光来点缀城市，使城市的生活环境环绕着优美的田园环境。
2. 4 平等的市民待遇和平等发展机会
平等的市民待遇是指城镇化过程中农民进城的权益保障，享受到与原有城镇居民同样的身份待遇，平等的发展机会指的是城镇化过程中农民进城的收入保障，通过产业的发展保证农民变市民过程中，农民根据自身条件自主选择的充分就业机会。平等的市民待遇要通过政府出台相关政策进行户籍等若干领域的改革，使农民在身份上和城市居民平等。平等的发展机会是指在城镇化过程中应创造良好的就业机会和就业环境，为进城农民提供适应城市生活方式的基础保障。
3 方法及思路
3. 1 扩大总体规划区域
总体规划范围扩大并依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等作出综合部署和具体安排。
3. 2 深化城镇体系规划
加深城镇体系规划编制深度，增强它的系统性、预警性、整合性和可操作性。城镇体系规划可以延伸到村庄，对村镇及相关的基础设施和公共设施进行合理的布局，配合土地利用规划，从区域的角度对村镇的整治和发展起指导作用。
3. 3 城乡一体化的规划
城市和农村应该一起统筹规划以解决面临的问题，构建城乡一体的规划体制、一体的行政管理体制、一体的土地制度、一体的劳动力市场体制、一体的基础设施体制、一体的社会保障体制。
4 村镇规划建设和管理建议
4. 1 村镇建设目标要与农村发展的核心目标相联系
在村镇规划建设过程中，按照“量力而行、适度集聚，科学规划、循序渐进”的要求，加快农村集中居住点及康居示范村建设。以现有的行政村为中心，按规划保留、扩建、新建三类标准，完成农村集中居住点布局规划和建设规划，通过一定时间规划建设，将自然村庄逐步迁并农民集中居住点，对规划外的原有自然村庄逐步完成土地复垦。认真编制村庄布局和建设规划，通过制定科学规划引导乡村发展，实行分类分区指导，加大乡村基础设施和公共服务设施投资建设力度，注重实现民众的自我管理和组织。
4. 2 有整体的长远规划并吸收民众全程参与
强调城乡规划立法的重要性，将指导性区域规划上升为立法性规划，明确要求制定相关村镇规划，强化政府宏观调控作用。村镇建设规划分层次进行，形成市域、乡镇、村庄三级完善的规划制定管理体系，规划从上到下呈金字塔形，形成规划统一、区域统筹、公众参与的完整体系。在村镇建设活动全过程中实现权力和决策权力再分配，让农民参与进来，组织起来，对当地公用事业建设产生认同感和拥有感，保证村镇的可持续发展。
4. 3 村镇规划建设监管机制和过程管理
建立以乡镇、村为单位的村镇规划建设管理机制。村级成立规划建设工作管理小组，负责村庄的规划建设管理等日常工作，乡镇镇区的管理可以纳入市域的总体规划，按照城乡规划总覆盖的总体要求，结合本地实际，进一步完善规划内容，不断提高城乡的规划建设管理水平。小城镇建设应开展专项设计，按照功能定位准确，坚持节能节约的原则设计。采取相对集中公共服务中心，最大限度地节约土地和公共设施配套经费的开支，避免城镇化进程中的浪费现象。
5 结语
村镇规划建设是一项长期的战略任务，关乎城镇化的长远发展和现代化建设的全局。规划既是行动的纲领，也是行动的方案。推进城乡规划统筹发展必须把村镇规划作为龙头，立足当前，着眼未来，从城乡统筹、市域统筹、经济与社会建设统筹、人与自然统筹等角度来考虑，坚持高标准编制规划，并通过搞好规划加快城镇化建设工程。
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作者：刘建涛 任冬龙
【摘要】本文在探究城乡统筹发展中乡村规划特征的基础上，进一步针对性地提出了诸如优化农村基础设施、重视农村产业结构升级等乡村规划科学方法，旨在给我国城乡统筹规划发展中乡村规划新方向的探究带来更多的思考和启迪。
【关键词】城乡统筹发展;乡村规划;方向
随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的进一步提升，城镇化进程进一步加快，新农村发展和城乡规划势在必行。但就我国现阶段城乡发展规划的实际情况可知，我国城乡之间经济发展和设施规划存在着一定程度上的不统一和不平衡，乡村发展远远落后于城市发展。在此背景下，城乡统筹规划就是在改变原有以城市为重、农村为轻错误观念和不良做法的基础上，经过进一步体制改革和政策调整削弱并逐步消除城乡发展的巨大鸿沟，为进一步解决我国三农问题和国民经济的新发展做出应有的贡献。
1、城乡统筹发展中的乡村规划特征
众所周知，城乡统筹发展是现阶段我国建立城乡一体化发展模式的重要改革机制，更是进一步推进我国农村社会生态文明建设和经济基础建设相互协调、促进人与自然和谐相处、促进乡村经济可持续性发展的重要手段。在推动现阶段城镇化建设的进程中，进一步加大对美丽乡村的全面建设是符合时代发展潮流，合理科学分配城乡可发展资源，进一步缩小我国城乡差距的重要举措。在此基础上，由于城乡统筹规划发展是我国在经济新常态中提出的新要求，相关部门在重视城乡统筹规划发展中乡村规划的基础上，更应加大对城乡发展品质的重视与关注，将城乡统筹规划发展下乡村发
村规划特点主要可表现为以下几个方面：首先是乡村规划设计以可持续性发展为基本目标，在重视城乡发展创新能力和综合利用可再生资源的基础上进一步明确乡村发展可持续性原则。其次，在新农村产业结构方面，有关部门应结合各地区实际情况，不断调整、改良和优化农村发展格局，在坚持农村经济多元化发展的基础上，做好农村产业结构的设计和升级。最后，在新农村建设总体规划目标上，有关部门应贯彻执行制度改革和重视民主管理的基本原则，坚持协调统一和生态文明建设理念，促进农村经济和农村生态环境的双向共赢发展。
2、城乡统筹发展中的乡村规划方法
2.1重视农村产业结构升级
在城乡统筹发展中的乡村规划过程中，重视农村产业结构升级是重要规划方法。有关设计工作人员需进一步重视农村现有的产业发展，并在强调产业发展原则的基础上，进一步促进农村产业结构升级，秉持创新理念做好农村产业新规划，以进一步缩小城乡差距，促进乡村经济建设。在此过程中，政府有关部门首先应根据当地实际情况给予一定的政策优惠，坚持因地制宜的基本原则，切实根据当地产业结构发展农村经济，在农村产业结构规划设计中增加对当地特色农产品的重视和关注，进一步将其与电商、互联网+新农村经济模式等有效结合，拓展农村经济产业空间和优化产业结构。其次，政府还应进一步重视对农村旅游资源的稳步开发与建设，将旅游业和现代农业进行完美结合，积极搭建特色旅游乡村，发展第三产业以提升农民收入。最后，政府还可进一步针对农村地区地广人稀、土地资源富足的独特优势，对农村土地资源进行深度开发，联合企业进一步提升农村农业生产能力，对土地资源进行合理优化，同时对农村资源和产业进行规划设计。
2.2加强农村基础设施建设
和发达的城市地区相比，农村地区基础设施建设往往较为落后。因此，在城乡统筹发展理念下的乡村规划设计的重要目标即加强农村基础设施建设，进一步完善农村社区管理体系，保证农村居民拥有一定范围的公共活动场所。在现阶段优化建设农村基础设施的过程中，相关规划人员应进一步重视农村基础设施建设，为村委会提供开会场所，同时积极响应国家相关政策规定，在农村一定区域内修建乡村公园和小广场等，为农村儿童和老人等提供一定的娱乐场所。同时，设计人员还应进一步设置其他健身设施，为农村居民提供良好的锻炼平台。此外，政府有关部门还应给予一定数额资金创办小学、幼儿园等教育机构，进一步完善农村地区教育设施。
2.3贯彻落实生态环境理念
在我国新常态经济发展模式下，城市地区仍存在着部分粗放型发展而忽略城市生态环境的情况。因此，在城乡统筹规划下的乡村发展规划过程中，必须进一步强调生态环境建设，切实保证人与自然和谐相处。相关规划人员应进一步改善垃圾回收站、废水处理站和乡村道路、乡村公厕等基础设施，对其进行合理布局，同时坚持综合治理原则，进一步改善农村生活条件和环境条件。与此同时，还应进一步坚持绿色可持续性原则，坚持自然生态效益和经济效益的和谐统一，重视农村科学规划与绿色设计，在提高农村整体绿化覆盖率的同时保障农村生活环境质量。
2.4科学优化乡村空间规划布局
在乡村规划发展过程中，有关工作人员需严格秉持科学乡村空间原则和生态原则，在对农村当地环境、水文地质和构造等情况进行科学勘察的同时，深入了解农村周边地形构造和产业经济结构，最大程度上熟悉农村当前发展状况。其次，为进一步保障对农村空间的合理规划，有关工作人员需对农村住房、绿化和建筑等进行整体规划设计，在秉持以人为本和村民主體地位不变的基本原则情况下，最大程度上为农户提供更加便利的服务。最后，农村规划建设还应秉持技术性和适用性原则，重视规划建设方案的实效性，充分保证村民在城乡规划建设中的主体地位，合理优化和改良农村交通路线，以提升整体布局科学性。
结语：
总之，城乡统筹发展中的乡村规划就是进一步将公共财政支出覆盖范围延伸到乡村，推进乡村公益事业、基础设施和教育资源等的全方位覆盖，进一步实现城乡基础公共服务的协调和均衡，为最大程度上保证乡村生活居民应有权利奠定坚实的基础，为实现我国农村建设和新经济发展做出一定的贡献。
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作者：孙晶晶
作者：韩 松 来源：待查
摘要：在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。在城乡经济一体化发展中需要否定的是限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度，其价值取向应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。
关键词：城乡统筹;集体经济;城乡二元结构;制度价值
我国农村集体所有制经济一直是在城乡对立的二元社会结构下存在和发展的，农村集体所有制是城乡二元社会结构的一个标志性的制度，那么在城乡统筹发展中要打破二元结构，是不是就不要集体所有制、不要集体经济呢?不仅一些人在认识上认为城乡统筹发展集体经济就没有必要了，更有一些地方在城乡统筹发展的实践中，紧盯着农民的土地，将农民集体所有的土地变为国有土地，统筹发展的实质就是剥夺农民集体所有的土地。正如陈锡文所说“现在很多地方打着新农村建设，打着城乡统筹，说白了就是要那点地。但是，把社会结构破坏完了，以后真是不敢想象。”“现在合村并居，把农村的建设用地指标拿到城里来，这个势头很盛，理论依据就是农村的土地利用太粗放，可以把农村的土地拿到城里来用，可以提高效率。问题是，一个村庄的形成，往往都是上百年，血缘地缘关系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，没有见到任何地方为了建设用地指标去拆农民房子并农民村庄的。所以，我说这种事情史无前例，闻所未闻。”①因此，在打破城乡二元社会结构实现城乡统筹发展的背景下，农村集体经济要不要发展、如何发展就是我们研究农村集体经济有效实现的法律制度所必须面对的问题。
一、城乡二元社会结构下的农村集体经济
城乡二元结构是指在社会发展过程中城市和乡村由于其财富积聚功能的不同所表现出的在经济文化和社会生活的各方面的差别对立状态。城乡差别既有经济的原因，也有制度的原因。城乡差距是由于分工的不同产生的。城市是工业和商业的聚集地，工业和商业通过要素投入就能够迅速地提高生产率;而农村经济主要是农业经济，农业生产率的提高受到自然力影响和制约，不像工业和商业只要增加要素投入和社会必要劳动时间就能提高效率。例如，农业生产率的提高要求增加土地面积，如果人多地少，生产率就低;农作物的生长要有自然力的作用过程，农民不可能超越自然规律增加劳动时间提高生产率;而且农业还会有不可预测的自然灾害风险的影响。同时农业不仅受资源约束，也受需求约束。在需求约束下，粮食多了卖粮难，蔬菜多了卖菜难，农产品的产量越高，农民的收入反而越低。因而，农业是天然的弱势产业。这样，城市就具有比乡村强大得多的财富聚集功能，从而就导致了城乡收入的差距。因而，自从城市与乡村分离开来，就有城乡的收入差距上的对立。只不过在自然经济状态下，城市工业主要是手工作坊式的，虽然城乡收入有差距，但是差距不大。自从工业革命以后，随着科学技术在工业上的应用，工业生产力极大地提高，因此，城市聚集财富的能力也就迅速扩张，城乡收入差距也就拉大了。这种由城市与乡村产业不同决定的二者财富聚集功能不同所表现的二元对立，是自从城市与乡村分离以来就存在的客观现实。这在历史上一直存在，与集体所有制经济的建立没有关系。只不过我国的农民集体所有制经济是处在城乡对立的一定历史阶段。我国农民集体所有制建立以前我国社会的城乡二元对立是农村的地主经济和小农经济与城市工商业经济的对立。我国农村的农民集体所有制建立以后，我国的城乡二元结构就表现为集体所有制的农业经济与城市工业和商业经济的对立。我国农民集体所有制经济制度的建立也是一种城乡统筹。新中国刚建立时，我国工业基础薄弱，为了巩固政权就必须加速实现工业化。我们之所以在农村建立农民集体土地所有制和集体经济组织，就是为了迅速实现国家的工业化。建立了农村集体所有制和集体经济组织，组织农民进行集体的农业生产，对农产品实行统购统销，从而支持城市的工业化。没有乡村的集体经济，就不可能有城市工业化的物质基础。因此，我们党和政府实行了农村支援城市、农业支援工业的政策。这种城乡统筹就是以农业支援工业，以乡村支援城市，对农村和农业多取少予，以牺牲农村和农业发展加快发展城市和工业。这也加大了城乡对立。这时候的城乡对立不仅有历史的原因，更有制度的因素，多取少予的政策和制度安排，加大了城乡收入差别。在这一城乡二元结构下，农村集体经济的发展受到极大的限制。其表现主要有：
(一)在农村实行集体所有制和集体经济，通过统购统销强制征收集体经济的农产品，同时实现工农产品价格的剪刀差，掠夺农业剩余，削弱集体经济的农业积累。
(二)通过农业税收制度增加农民税负进行国民收入再分配，剥削农民。
(三)通过户籍制度将农民限定于集体组织，束缚在土地上，限制农民进城。
(四)通过土地征收制度将农民集体所有的土地廉价征收为国有土地，满足城市和工业的需要，限制集体土地直接通过市场配置实现其价值。
(五)通过财政和金融制度调整将资金主要投入城市。而在基础设施和教育、科技、文化、体育、医疗、养老等公共服务等方面则把农村排除在外，基本不向农村投入或者投入很少。正是这种对农村多取少予的城乡不平等政策，使农村集体经济的发展受到很大的限制，加剧了历史性存在的城乡差别。
二、城乡统筹发展与农村集体经济
在改革开放以后虽然对城乡二元结构的政策也做了一定的改革和调整，但二元结构的基本格局没有变，而且随着城市的快速发展，城乡差距进一步拉大，城乡居民的收入差别几乎成为世界第一。不仅农村发展落后，而且这样一种格局也制约着城市的进一步发展。农村落后农民收入低下、内需市场就起不来，主要靠外向市场。在世界性金融危机的冲击下，中国经济的问题，城乡不能协调发展的问题，就明显暴露出来。从政治而言，城乡差距过大，社会发展不协调，直接危及社会稳定。科学发展观，就是要实现人的全面发展，人的全面发展就不只是让一部分人先富起来的问题，而是要让全体人民都得到发展，就必然要求城乡统筹发展，而且我国的经济发展已经处在了工业化中期发展阶段，在客观上也具备了工业反哺农业的条件，因此，中央就提出了城乡统筹一体化发展的战略要求，确立了城乡统筹发展的基本政策。
(一)城乡统筹
城乡统筹的内涵和实质是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体纳入社会经济发展的统一规划中，要把农村和城市中存在的问题统一考虑、统筹解决。按照《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的表述，就是要稳定和完善党在农村的基本政策，突出强化农业农村的基础设施，建立健全农业社会化服务的基层体系，大力加强农村以党组织为核心的基层组织，夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。简单地说，城乡统筹就是城乡经济社会发展的一体化。重庆市城乡统筹的做法就是五个一体化：城乡基础设施一体化，城乡经济发展一体化，城乡公共服务一体化，城乡劳动就业一体化，城乡户籍管理一体化。
(二)城乡统筹发展中集体经济的地位
在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。城乡二元对立既有历史原因，又有制度原因。从历史原因讲，我们不可能超越社会发展的历史阶段和条件。这种牺牲乡村和农业以发展工业和城市的发展战略，是我国新生的人民政权建立之初，我国社会经济由半殖民地半封建社会走向社会主义的必经的历史阶段，我们不可能在当时就建立城乡一体化发展的制度，但发展的目标必然由城乡对立走向城乡统筹一体化发展。从制度原因讲，正是在这样的历史条件下，我们建立了集体所有制，把农村社会的生产关系，由私有的小农关系提升为集体大农关系，但是，我们为了城市和城市的工业化，对集体所有制经济大加限制、从农村集体经济取之过多，导致了集体所有制之下的农村相对于城市的发展落后了，所以城乡差距的加大是加在集体所有制上的限制集体经济发展、掠夺集体资源的制度导致的结果，而不是集体所有制本身必然产生的。集体所有制本身相对于小农私有经济应当是一种先进的生产关系制度。因此，在城乡一体化发展中需要否定的是这些限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。
城乡一体化发展就是要解决城乡经济的断裂问题。因此，要将阻碍集体经济与城市经济一体发展的制度因素都破除掉，大力发展集体经济。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》就提出要“壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”。在农村经济发展中集体经济是最为重要的，在农村以公有制为主体，就是以集体公有制为主体。集体经济为农户家庭经济提供服务，为农村社会发展提供有力的支撑，城乡经济的统筹发展在很大程度上是集体经济与各种经济成分、与城市经济的统筹协调发展。农村集体经济在传统意义上是以生产资料的集体所有制和集体劳动以及按劳分配为特点的，而在当前意义上集体经济不限于集体所有、集体劳动和按劳分配，而是在集体对土地和其他生产资料所有的基础上，以各种经济投资形式实现集体财产增值，并在此基础上实现集体成员利益的经济活动。例如，集体组织利用集体所有的财产出资设立集体独资企业，或者集体与其他投资主体共同出资设立公司或者合伙企业，或者集体组织出租、转让集体资产获得集体资产收益;还包括集体成员利用其承包的集体土地或其他集体资产建立农民专业合作社、土地股份合作社等经济活动。可见无论传统的集体经济还是当前意义上的各种新的集体经济形式，其中最重要的因素就是集体对土地和其他生产资料的所有制，如果没有集体的所有权就谈不上集体经济，但仅仅有集体土地和其他财产的所有权也不一定就等于是集体经济。只有在集体财产所有的基础上，利用集体生产资料进行投入产出，实现经济效益，才有集体经济。因此，发展集体经济必须坚持集体所有制和所有权。农村集体经济是与农村的私有经济、家庭的个体经济以及其他经济成分并存发展的经济形式之一。在城乡统筹的过程中集体经济必须在农村集体所有制和集体所有权的基础上发展。城乡二元结构中的所谓城乡产权的不统一，是限制集体所有权的各种制度因素对城乡产权的分割，在城乡统筹发展的要求下，实现城乡产权的统一，并不是将集体所有权和集体所有制改为私人产权或者国有产权，而是打破分割城乡统一的制度，实现集体产权与其他产权的统一发展。因此，在城乡统筹的条件下，集体经济必然与其他经济一样按照统一的市场规则并存发展。
(三)城乡统筹为集体经济的发展提供了机遇
城乡统筹不仅是缩小差别的过程，而且也为集体经济的发展提供了机遇，各项统筹政策都为集体经济的发展孕育着巨大的商机。首先，按照城乡统筹、一体化发展的要求，破除各种束缚集体经济发展的制度，为农村集体经济的发展提供了机遇和条件。例如，推进城乡基础设施的一体化，广大农村实现了村村通公路、通电话，就极大改善了集体经济发展的基础条件;推进城乡经济发展一体化，就能够建立统一的城乡市场，将集体资产要素按照市场原则优化配置;推进城乡劳动就业一体化，有利于农村剩余劳动力的转移，有利于为农村集体经济发展引进专业技术人才;推进城乡基本公共服务一体化，有利于弱化农村集体资源的保障功能，强化其资产功能，提高资产效率;实现城乡户籍一体化管理，有利于农民走入城市，从而减少集体成员，减少农村剩余劳动力，提高集体资产的效益。其次，城乡统筹中城市对农村的支持，将有力地促进农村集体经济的发展。城乡统筹就是要以城带乡、以工业反哺农业，要通过政策引导，促进生产要素向农村转移。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首要一条就是健全强农政策体系，推动资源要素向农村配置。其中包括：继续加大国家对农村的投入力度，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入;完善农业补贴制度和市场调控机制;提高农村金融服务质量和水平，加强财税政策和农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题;积极引导社会资源投向农村，各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜，大中城市要发挥对农村的辐射带动作用，鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设。这些措施的提出为农村集体经济的发展提供了商机。如果能够落实这些措施，在城市的带动下，农村的农业、工业、服务业都会有较大的发展。例如，通过科技下乡可以带动农民科学种田和实现农业的产业化经营;通过工业下乡可以将不适合城市而适合在农村发展的工业项目规划在农村，带动集体工业的发展。再次，在城乡统筹的条件下，农村集体经济可以面向城市，参与城市建设和发展寻求商机。例如，农村的建筑企业可以参与城市建筑，发展集体经济;农村集体经济组织，可以面向城市发展服务业。又如，农村集体经济组织和合作社可以与城市单位或个人定向建立无公害粮食、蔬菜、水果等供应基地，可以利用农村独特的自然风光和农业观光项目面向城市发展旅游业。最后，城乡统筹发展，增加农民收入的同时也会促进农民生活观念和生活方式的现代化，引起农民消费观念的改变和消费需求的升级，为集体经济的发展提供农村市场。
三、在城乡统筹发展中农村集体经济的有效实现方式
城乡统筹发展为农村集体经济的发展提供了商机。农村集体如何在城乡统筹的条件下抓住商机，有效实现集体经济发展呢?从各个城乡统筹的试点城市的经验看，它们都十分重视农村集体经济的发展。例如，作为国家发改委和江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点城市的苏州市，通过农村“三大合作”改革，发展集体经济。所谓“三大合作”改革，是在农村的集体资产、承包土地、生产经营等方面，通过合作或股份合作的形式进行改革，发展新型合作经济组织，促进富民强村的一系列政策措施的统称，其改革成果主要包括社区股份合作社、土地股份合作社和农民专业合作社三种基本类型。农村社区股份合作社解决了权利主体分散与集体经营的矛盾，促进了农民身份和收入的多元化，推动了城乡一体化展。农村社区股份合作社是将原村级集体经营性净资产折股量化给集体经济组织成员形成的新型合作组织。它明晰了村级集体资产权属关系，完善了集体经济的分配形式，保护了集体经济组织及其成员的合法权益。这种合作社在明晰产权的基础上，参照现代合作企业的组织形式，建立以理事会和监事会为核心的合作社治理结构，权责明确，利益与风险共担，是现代企业制度的初级形式。农村土地股份合作社解决了家庭联产承包与适度规模经营的矛盾，促进了土地资源的优化整合，推动了城乡一体化发展。土地股份合作社是在稳定家庭承包经营制度和确保农民土地承包经营权的基础上，为探索创新农村承包土地流转机制，由农户自愿将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，将土地适度集中进行农业产业规模经营，然后，根据土地利用规划，通过对内或对外公开招标等形式落实经营主体，发展现代农业或从事其他
二、三产业。农民专业合作社解决了农民专业与兼业的矛盾，沟通了农村三次产业的联系，推动了城乡一体化发展。农民专业合作社是指在明晰农户私人产权、保持农户经营主体地位的基础上，以农技部门、村集体经济组织、种养能手、经纪人大户等牵头，联结在一个或几个农业生产领域从事同一农产品的产、销农户在生产、流通、技术、资金等某个方面或几个方面组建的新型农村合作经济组织。“三大合作”带来了六大变化：农村市场化、农民组织化、农民收入多元化、集体经济扩大化、经营规模化、管理民主化。从根本上改变了农村经济发展方式，优化了城乡之间资源配置，促进了农民增收和农业增效，缩小了城乡间发展差距，维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益②。成都市的城乡统筹发展农村集体经济的基本模式则有两种。一种是“农产品龙头企业加农户的农业产业化模式”。这种模式就是利用对农村居民点的统一规划节约的集体建设用地，招商引资，依托当地优势资源集中土地实现规模化经营，龙头企业与农户或集体经济组织签约流转土地使用权到龙头企业，实现土地资本化，从土地上解放出来的农民与企业签约安排就业，农民收入包括土地出租和转让收入、工资收入，实现农业产业化和农村城镇化。另一种模式则是合作社加农户发展第三产业的模式。这种模式将耕地集中起来组织农民专业合作社，统筹规划，发展生态旅游业，集体原有耕地以人均持股方式入股合作社，经营性承包地由承包人与合作社签约流转给合作社，由合作社统一规划经营，入股和流转了承包土地的农民与合作社签订劳动合同解决就业，农民收入有股金分红收入和工资收入，还有自营农家乐或其他项目的收入③。可见，在城乡统筹发展中，集体经济的有效实现方式主要是新型的集体经济组织，即各种农民专业合作经济组织。正是这种新型合作经济组织，利用了城乡统筹的条件和政策，将集体所有的资产资本化，实现了集体资产收益，并在此基础上实现了集体成员的利益。
四、在城乡统筹发展中促进集体经济发展的法律制度价值
城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度。促进农村集体经济发展和有效实现的法律制度的制度价值应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。
(一)消除对农村集体经济的歧视，实现集体经济与其他经济的平等发展
农村集体经济在我国农村经济发展的各个时期都发挥了重要的作用，作出过不可磨灭的贡献。在改革开放前，农村集体经济组织大力开展农田基本建设，兴修水利，为改善农业生产的自然条件和增加农业基础设施，提高农业生产率，作出了巨大的贡献。最为典型的就是山西省的大寨大队的集体经济。在改革开放初期，农村的乡村集体企业异军突起，为农村经济发展创造了瞩目的业绩。但是改革开放和市场经济的发展，放大了集体经济不适应市场经济的弊端，使人们逐渐形成了一种观念：集体经济不如个体和私营经济。由此在改革过程中，集体经济的发展受到歧视，在农业生产中几乎普遍地以家庭个体经济取代了集体农业经济，乡村集体企业也都实现了向私有经济的转制。然而，30多年来的农村改革发展的实践证明集体经济并非不能适应市场经济的发展，关键是要不要它发展的问题。集体经济只要采取了适应市场经济的经营机制同样能够显示出它的优越性。例如，笔者调查的河南省漯河市的南街村，在20世纪80年代初，为了贯彻党的十一届三中全会实行包产到户的路线，耕地实行了农户家庭承包经营，村上的集体企业也承包给了私人。在村集体经济被取消几年以后，承包村集体企业的私人不给村上上交承包费，村上的公共事务职能几乎陷于瘫痪，村民对村委会的不满引发了村民的上访告状。村党支部就乘势收回了被私人承包的集体企业，由党支部和村委会直接经营，取得了明显的经济效益。在形成一定的集体积累后，村党支部和村委会决定将承包给农户的耕地也收回村上由集体经营。1986年5月，党支部贴出告示宣布，如果村民愿意将土地交回集体经营的，由村集体每月每人发给40斤标准面粉作为口粮，从1986年5月到1990年10月，在群众自愿基础上南街村的土地全部回归集体。集体对收回的土地进行了方田化建设和园田规划，重新实现了水利化、机械化，由集体统一经营。南街村工业、农业和第三产业都由集体经营，产值最高的时候达到16亿元，为村民提供了全部生活资料由集体供给的高福利的共产主义小社区生活。还有笔者调查的河南省新乡市的刘庄村，目前为村民提供的福利就有40多项，其基本经验就是坚持走集体经济的发展道路不动摇，自从1952年该村走上了集体经济道路，一直没有改变过，即使在党的十一届三中全会后全国推行承包制的时候，也没有动摇过。江苏省苏州市国土资源局吴中分局蔡兴生在总结当地农村经济发展的经验时就指出：“实践证明，大凡集体经济实力和活力较强的乡村，商机就多，当地农民的创业就业充分;财力就丰厚，农民分享的公共福利多;公用设施基础就好，生产生活环境优越。”④由此可见，在市场经济条件下，农村集体经济同样是适合生产力发展的经济形式，只要能够促进农村生产力的发展，我们的法律制度上就应当给予其平等的发展保障，在观念上要消除对集体经济的歧视，不得硬性地将集体经济改为个体经济或者私人经济。
(二)破除限制，实现公平交易
在城乡二元社会结构下城乡资源没有通过市场自由、公平地交易，而是由政府统购统销农产品，并且实行工农产品价格的剪刀差政策;对农民集体所有的土地则由政府低价补偿征收后倒卖给开发商。在城乡统筹一体化发展的条件下，则要通过法律制度破除对集体经济的种种限制，实现公平交易。为此，就要建立城乡一体的市场机制，使城乡资源能够通过市场自由公平地交易。对农产品在已经取消了政府统购统销制度后要通过各项补贴政策和保护价收购，以及对农业生产资料价格的必要限价，实现公平交易。对农民集体所有的土地进入建设用地市场，要打破国家对建设用地市场的垄断，要缩小征地范围，按照市场价格提高征地补偿标准，同时要扩大集体土地所有权的权能，允许集体建设用地使用权直接通过市场配置。这样，集体所有的资产才能在市场经济的发展中实现集体经济的效益和目的。
(三)减轻集体经济的负担，提高集体经济效率
农村集体是农村一定范围的社区集体。农村社区集体的主要资源是社区内的土地，社区内的土地是社区集体成员的生存保障。社区土地资源的有限性和人口的增加是制约社区集体经济效率的一对矛盾。对社区土地资源的支配首先以保障成员的生存为基本原则。社区有限的土地养活的人口越多，集体经济效率就越低，集体经济的负担就越重。因此，要提高集体经济效率，就要减轻集体经济的负担。减轻集体经济的负担就是减轻集体成员对集体土地保障的依赖。这里有三个途径：一是减少集体成员，鼓励集体成员中不再依靠集体土地生存的成员脱离集体，成为城市人口。二是转移农村劳动力，使集体成员的收入多样化，不再单纯依靠土地，从而使农业生产效益提高。三是为集体成员建立养老、医疗、最低生活保障等社会保障，使集体土地的资产功能得以最大发挥。
在城乡统筹发展中，城乡户籍管理制度的统筹改革，为农民集体成员脱离农民身份取得市民身份提供了条件;城乡一体的劳动用工制度的建立，为转移农业剩余劳动力，扩大农民就业，实现农民收入的多元化提供了保障;覆盖农村的养老、合作医疗、最低生活困难救助等社会保障制度的建立，为强化农村集体土地的资产效益提供了可能。这些城乡统筹发展的措施都体现了减轻农村集体经济负担、提高集体经济效益的价值取向。
(四)加大对农村集体经济的优惠扶持，强化对农村集体经济的法律保障
国家对农村集体经济给予优惠扶持的道理在于：一是农村集体经济是农村一定社区集体成员的公有制经济，是集体成员共同利益的体现，集体经济担负着为集体成员提供基本生存保障和集体福利的任务。农民作为弱势的社会群体，其利益实现体现了基本的社会公平。因此，国家扶持集体经济发展，就是促进社会公平的实现，有利于社会的和谐稳定。二是农村集体经济就是农业经济或者农村集体工业经济，是为农业经济服务的，而农业是国民经济的基础，是人们的衣食来源，不仅是农民的生存保障，也关乎城市人的基本生活保障，农村集体经济就是民生经济。因此，国家扶持集体经济就是保障农业基础地位，满足人民基本生活需要。三是农村集体经济曾经为城市经济和工业经济的建立和发展作出过巨大的贡献，在城市工业经济进入中期发展阶段有能力支持乡村农业经济发展的条件下理应实施工业反哺农业的政策，通过国家财政转移支付等多项措施支持农业的发展。因此，在当前的城乡统筹发展中，国家应当采取措施支持农村集体经济的有效实现。目前农村集体经济的实现方式主要是集体土地的资产收益、集体企业的资产收益和新型合作经济组织的经营收益。对于农民专业合作社经营，《中华人民共和国农民专业合作社法》第七章专章规定了对合作社的扶持政策，其中包括：建设项目支持，即国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排给有条件的农民专业合作社实施;财政资金支持，即中央和地方财政应当分别安排资金支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠;支持农民专业合作社的其他税收政策，由国务院规定⑤。农民专业合作社是农村新型集体经济的一种形式，因此，对农民专业合作社的扶持优惠政策也应当参照适用于农村集体经济的其他形式。例如，对农村集体独资企业、集体统一经营的农业、集体出资的合伙企业和集体控股的公司企业，都应当从建设项目支持、财政资金支持、政策性金融机构和商业性金融机构的资金支持、税收优惠扶持等各个方面给予优惠扶持。强化对农村集体经济的法律保障，主要包括以下内容：一是为集体经济的有效实现提供必要的法律组织形式。集体经济可以采取由集体所有权主体出资参股或控股的公司、合伙企业、农民专业合作社形式，也可以采取集体独资公司形式。公司法上规定了国有独资公司，但没有规定集体独资公司。其实，集体独资公司在集体经济的实现中也是一种独特的组织形式。由于法律没有规定集体独资公司，一些由集体统一经营的企业不能以公司的名义在市场经济中进行活动。有的集体欲将自己的集体企业变为公司，工商机关要求必须有两个以上的股东才可以登记为公司，于是集体为了取得公司的登记，就不得不将集体的出资虚假地登记在个人名下，以取得公司名称⑥。因此，法律既然能够规定国有独资公司，也就可以规定集体独资公司，为集体经济的实现提供充分的组织形式，使集体经济能够按照公司治理模式运行。二是要依法保护集体所有的财产，有效防止集体财产流失。集体经济实现的先决条件就是集体产权明确、产权受到保护。对侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯农民集体的土地和财产的行为应当坚决予以制止。目前侵害农村集体财产最为严重的就是一些地方政府假借城乡统筹，滥用土地征收权将农民集体土地低价征收为国有土地，有的撤并农民集体村庄，使农民集体消失，有的集体管理者利用职权侵占、贪污集体财产。对于集体财产的维护除了强化集体组织和集体成员的维权意识和方式外，最为重要的就是要加强政府对集体财产的维护。这是集体财产的公有制性质决定的。国家采取主动措施维护集体所有的财产不受侵害，不是对集体经济和集体所有权行使的干涉，而是政府支持集体经济发展的重要方面。在城乡统筹发展中有效实现集体经济，就必须强化政府维护集体财产的职责，尽快制定集体资产管理法，确保集体资产不受侵犯。
总之，在城乡统筹发展中，农村集体经济的发展是乡村经济发展的主要形式，在城乡统筹发展中要把探索农村集体经济的有效实现方式、壮大农村集体经济实力放在首要的位置。要按照城乡统筹发展的要求，以促进农村集体经济发展为取向，建立和完善农村集体经济有效实现的各项法律制度，保障农村集体经济的发展壮大和集体成员利益的实现。
注释：
① 曾伟：《陈锡文：有些地方撤村说白了就是要地》，http：// / Article _Show.asp?Article ID=32996。 ② 陈俊梁，陈瑜：《苏州农村“三大合作”——中国特色城乡一体化发展之路》，《农业现代化研究》2011年第2期，第149—152页。
③ 参见《新形势下城乡统筹：路径、实践和投资机会——成都市统筹城乡调研活动研究报告》，http：//wenku.baidu.com / view / 43619729647d27284b7 351e9.html，2011年7月11日访问。
④ 蔡兴生：《城乡统筹让农民获得更多分享》，《领导理论与实践》2008年第6期，第—10页。
⑤ 参见《中华人民共和国农民专业合作社法》第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条。
⑥ 《中国新闻周刊》记者何忠州在河南省工商行政管理局所看到的南街村集团的登记材料显示：2004年11月，南街村集团第25次股东会议后，原本由5家集体股东构成的南街村集团股权结构进行了变更：中原工贸40%、王宏斌9%、郭全忠等6人共36%、邓富山等6人共3%。这些自然人股东全是南街村的相关负责人。南街村确实已经改制。那么2004年登记变更时，法人的变化又是怎么来的?当时的具体经办人，时任党委办副主任、现档案馆馆长王洪凯告诉《中国新闻周刊》记者，只是变更时，河南省工商局企业处工作人员说，南街村集团应该有自然人的股东，所以就那么填了。河南省工商行政管理局企业处的工作人员则对记者说，南街村集团登记注册的是有限责任公司，按照公司法的规定，必须有两个以上的股东。不过，这个股东其实可以是集体股东也可以是自然人股东。“不过当时不懂，工商局的办事人员这样一要求，也就这样办了”。在媒体报道后，黄国祥向《中国新闻周刊》记者表示：“这里面确实有些矛盾的地方，我们还不知怎么处理好。”在对南街村的改制调查后记者指出：“传统集体经济组织套上了一个现代公司制度的帽子，这是南街村„改制‟的真相。”参见何忠州：《集体精神与市场利益冲突南街村的吊诡“改制”》，
http：///gn/news/2008/02-25/1172373.shtml，最后访问：2011年7月9日。
韩松
摘要：在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。在城乡经济一体化发展中需要否定的是限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度，其价值取向应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。
关键词：城乡统筹;集体经济;城乡二元结构;制度价值
我国农村集体所有制经济一直是在城乡对立的二元社会结构下存在和发展的，农村集体所有制是城乡二元社会结构的一个标志性的制度，那么在城乡统筹发展中要打破二元结构，是不是就不要集体所有制、不要集体经济呢?不仅一些人在认识上认为城乡统筹发展集体经济就没有必要了，更有一些地方在城乡统筹发展的实践中，紧盯着农民的土地，将农民集体所有的土地变为国有土地，统筹发展的实质就是剥夺农民集体所有的土地。正如陈锡文所说“现在很多地方打着新农村建设，打着城乡统筹，说白了就是要那点地。但是，把社会结构破坏完了，以后真是不敢想象。”“现在合村并居，把农村的建设用地指标拿到城里来，这个势头很盛，理论依据就是农村的土地利用太粗放，可以把农村的土地拿到城里来用，可以提高效率。问题是，一个村庄的形成，往往都是上百年，血缘地缘关系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，没有见到任何地方为了建设用地指标去拆农民房子并农民村庄的。所以，我说这种事情史无前例，闻所未闻。”因此，在打破城乡二元社会结构实现城乡统筹发展的背景下，农村集体经济要不要发展、如何发展就是我们研究农村集体经济有效实现的法律制度所必须面对的问题。
一、城乡二元社会结构下的农村集体经济
城乡二元结构是指在社会发展过程中城市和乡村由于其财富积聚功能的不同所表现出的在经济文化和社会生活的各方面的差别对立状态。城乡差别既有经济的原因，也有制度的原因。城乡差距是由于分工的不同产生的。城市是工业和商业的聚集地，工业和商业通过要素投入就能够迅速地提高生产率;而农村经济主要是农业经济，农业生产率的提高受到自然力影响和制约，不像工业和商业只要增加要素投入和社会必要劳动时间就能提高效率。例如，农业生产率的提高要求增加土地面积，如果人多地少，生产率就低;农作物的生长要有自然力的作用过程，农民不可能超越自然规律增加劳动时间提高生产率;而且农业还会有不可预测的自然灾害风险的影响。同时农业不仅受资源约束，也受需求约束。在需求约束下，粮食多了卖粮难，蔬菜多了卖菜难，农产品的产量越高，农民的收入反而越低。因而，农业是天然的弱势产业。这样，城市就具有比乡村强大得多的财富聚集功能，从而就导致了城乡收入的差距。因而，自从城市与乡村分离开来，就有城乡的收入差距上的对立。只不过在自然经济状态下，城市工业主要是手工作坊式的，虽然城乡收入有差距，但是差距不大。自从工业革命以后，随着科学技术在工业上的应用，工业生产力极大地提高，因此，城市聚集财富的能力也就迅速扩张，城乡收入差距也就拉大了。这种由城市与乡村产业不同决定的二者财富聚集功能不同所表现的二元对立，是自从城市与乡村分离以来就存在的客观现实。这在历史上一直存在，与集体所有制经济的建立没有关系。只不过我国的农民集体所有制经济是处在城乡对立的一定历史阶段。我国农民集体所有制建立以前我国社会的城乡二元对立是农村的地主经济和小农经济与城市工商业经济的对立。我国农村的农民集体所有制建立以后，我国的城乡二元结构就表现为集体所有制的农业经济与城市工业和商业经济的对立。我国农民集体所有制经济制度的建立也是一种城乡统筹。新中国刚建立时，我国工业基础薄弱，为了巩固政权就必须加速实现工业化。我们之所以在农村建立农民集体土地所有制和集体经济组织，就是为了迅速实现国家的工业化。建立了农村集体所有制和集体经济组织，组织农民进行集体的农业生产，对农产品实行统购统销，从而支持城市的工业化。没有乡村的集体经济，就不可能有城市工业化的物质基础。因此，我们党和政府实行了农村支援城市、农业支援工业的政策。这种城乡统筹就是以农业支援工业，以乡村支援城市，对农村和农业多取少予，以牺牲农村和农业发展加快发展城市和工业。这也加大了城乡对立。这时候的城乡对立不仅有历史的原因，更有制度的因素，多取少予的政策和制度安排，加大了城乡收入差别。在这一城乡二元结构下，农村集体经济的发展受到极大的限制。其表现主要有：
(一)在农村实行集体所有制和集体经济，通过统购统销强制征收集体经济的农产品，同时实现工农产品价格的剪刀差，掠夺农业剩余，削弱集体经济的农业积累。
(二)通过农业税收制度增加农民税负进行国民收入再分配，剥削农民。
(三)通过户籍制度将农民限定于集体组织，束缚在土地上，限制农民进城。
(四)通过土地征收制度将农民集体所有的土地廉价征收为国有土地，满足城市和工业的需要，限制集体土地直接通过市场配置实现其价值。
(五)通过财政和金融制度调整将资金主要投入城市。而在基础设施和教育、科技、文化、体育、医疗、养老等公共服务等方面则把农村排除在外，基本不向农村投入或者投入很少。正是这种对农村多取少予的城乡不平等政策，使农村集体经济的发展受到很大的限制，加剧了历史性存在的城乡差别。
二、城乡统筹发展与农村集体经济
在改革开放以后虽然对城乡二元结构的政策也做了一定的改革和调整，但二元结构的基本格局没有变，而且随着城市的快速发展，城乡差距进一步拉大，城乡居民的收入差别几乎成为世界第一。不仅农村发展落后，而且这样一种格局也制约着城市的进一步发展。农村落后农民收入低下、内需市场就起不来，主要靠外向市场。在世界性金融危机的冲击下，中国经济的问题，城乡不能协调发展的问题，就明显暴露出来。从政治而言，城乡差距过大，社会发展不协调，直接危及社会稳定。科学发展观，就是要实现人的全面发展，人的全面发展就不只是让一部分人先富起来的问题，而是要让全体人民都得到发展，就必然要求城乡统筹发展，而且我国的经济发展已经处在了工业化中期发展阶段，在客观上也具备了工业反哺农业的条件，因此，中央就提出了城乡统筹一体化发展的战略要求，确立了城乡统筹发展的基本政策。
(一)城乡统筹
城乡统筹的内涵和实质是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体纳入社会经济发展的统一规划中，要把农村和城市中存在的问题统一考虑、统筹解决。按照《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的表述，就是要稳定和完善党在农村的基本政策，突出强化农业农村的基础设施，建立健全农业社会化服务的基层体系，大力加强农村以党组织为核心的基层组织，夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。简单地说，城乡统筹就是城乡经济社会发展的一体化。重庆市城乡统筹的做法就是五个一体化：城乡基础设施一体化，城乡经济发展一体化，城乡公共服务一体化，城乡劳动就业一体化，城乡户籍管理一体化。
(二)城乡统筹发展中集体经济的地位
在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。城乡二元对立既有历史原因，又有制度原因。从历史原因讲，我们不可能超越社会发展的历史阶段和条件。这种牺牲乡村和农业以发展工业和城市的发展战略，是我国新生的人民政权建立之初，我国社会经济由半殖民地半封建社会走向社会主义的必经的历史阶段，我们不可能在当时就建立城乡一体化发展的制度，但发展的目标必然由城乡对立走向城乡统筹一体化发展。从制度原因讲，正是在这样的历史条件下，我们建立了集体所有制，把农村社会的生产关系，由私有的小农关系提升为集体大农关系，但是，我们为了城市和城市的工业化，对集体所有制经济大加限制、从农村集体经济取之过多，导致了集体所有制之下的农村相对于城市的发展落后了，所以城乡差距的加大是加在集体所有制上的限制集体经济发展、掠夺集体资源的制度导致的结果，而不是集体所有制本身必然产生的。集体所有制本身相对于小农私有经济应当是一种先进的生产关系制度。因此，在城乡一体化发展中需要否定的是这些限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。
城乡一体化发展就是要解决城乡经济的断裂问题。因此，要将阻碍集体经济与城市经济一体发展的制度因素都破除掉，大力发展集体经济。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》就提出要“壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”。在农村经济发展中集体经济是最为重要的，在农村以公有制为主体，就是以集体公有制为主体。集体经济为农户家庭经济提供服务，为农村社会发展提供有力的支撑，城乡经济的统筹发展在很大程度上是集体经济与各种经济成分、与城市经济的统筹协调发展。农村集体经济在传统意义上是以生产资料的集体所有制和集体劳动以及按劳分配为特点的，而在当前意义上集体经济不限于集体所有、集体劳动和按劳分配，而是在集体对土地和其他生产资料所有的基础上，以各种经济投资形式实现集体财产增值，并在此基础上实现集体成员利益的经济活动。因此，在城乡统筹的条件下，集体经济必然与其他经济一样按照统一的市场规则并存发展。
(三)城乡统筹为集体经济的发展提供了机遇
城乡统筹不仅是缩小差别的过程，而且也为集体经济的发展提供了机遇，各项统筹政策都为集体经济的发展孕育着巨大的商机。首先，按照城乡统筹、一体化发展的要求，破除各种束缚集体经济发展的制度，为农村集体经济的发展提供了机遇和条件。例如，推进城乡基础设施的一体化，广大农村实现了村村通公路、通电话，就极大改善了集体经济发展的基础条件;推进城乡经济发展一体化，就能够建立统一的城乡市场，将集体资产要素按照市场原则优化配置;推进城乡劳动就业一体化，有利于农村剩余劳动力的转移，有利于为农村集体经济发展引进专业技术人才;推进城乡基本公共服务一体化，有利于弱化农村集体资源的保障功能，强化其资产功能，提高资产效率;实现城乡户籍一体化管理，有利于农民走入城市，从而减少集体成员，减少农村剩余劳动力，提高集体资产的效益。其次，城乡统筹中城市对农村的支持，将有力地促进农村集体经济的发展。城乡统筹就是要以城带乡、以工业反哺农业，要通过政策引导，促进生产要素向农村转移。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首要一条就是健全强农政策体系，推动资源要素向农村配置。其中包括：继续加大国家对农村的投入力度，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入;完善农业补贴制度和市场调控机制;提高农村金融服务质量和水平，加强财税政策和农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题;积极引导社会资源投向农村，各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜，大中城市要发挥对农村的辐射带动作用，鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设。这些措施的提出为农村集体经济的发展提供了商机。如果能够落实这些措施，在城市的带动下，农村的农业、工业、服务业都会有较大的发展。例如，通过科技下乡可以带动农民科学种田和实现农业的产业化经营;通过工业下乡可以将不适合城市而适合在农村发展的工业项目规划在农村，带动集体工业的发展。再次，在城乡统筹的条件下，农村集体经济可以面向城市，参与城市建设和发展寻求商机。例如，农村的建筑企业可以参与城市建筑，发展集体经济;农村集体经济组织，可以面向城市发展服务业。又如，农村集体经济组织和合作社可以与城市单位或个人定向建立无公害粮食、蔬菜、水果等供应基地，可以利用农村独特的自然风光和农业观光项目面向城市发展旅游业。最后，城乡统筹发展，增加农民收入的同时也会促进农民生活观念和生活方式的现代化，引起农民消费观念的改变和消费需求的升级，为集体经济的发展提供农村市场。
三、在城乡统筹发展中农村集体经济的有效实现方式
城乡统筹发展为农村集体经济的发展提供了商机。农村集体如何在城乡统筹的条件下抓住商机，有效实现集体经济发展呢?从各个城乡统筹的试点城市的经验看，它们都十分重视农村集体经济的发展。例如，作为国家发改委和江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点城市的苏州市，通过农村“三大合作”改革，发展集体经济。所谓“三大合作”改革，是在农村的集体资产、承包土地、生产经营等方面，通过合作或股份合作的形式进行改革，发展新型合作经济组织，促进富民强村的一系列政策措施的统称，其改革成果主要包括社区股份合作社、土地股份合作社和农民专业合作社三种基本类型。农村社区股份合作社解决了权利主体分散与集体经营的矛盾，促进了农民身份和收入的多元化，推动了城乡一体化展。农村社区股份合作社是将原村级集体经营性净资产折股量化给集体经济组织成员形成的新型合作组织。它明晰了村级集体资产权属关系，完善了集体经济的分配形式，保护了集体经济组织及其成员的合法权益。这种合作社在明晰产权的基础上，参照现代合作企业的组织形式，建立以理事会和监事会为核心的合作社治理结构，权责明确，利益与风险共担，是现代企业制度的初级形式。农村土地股份合作社解决了家庭联产承包与适度规模经营的矛盾，促进了土地资源的优化整合，推动了城乡一体化发展。土地股份合作社是在稳定家庭承包经营制度和确保农民土地承包经营权的基础上，为探索创新农村承包土地流转机制，由农户自愿将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，将土地适度集中进行农业产业规模经营，然后，根据土地利用规划，通过对内或对外公开招标等形式落实经营主体，发展现代农业或从事其他
二、三产业。农民专业合作社解决了农民专业与兼业的矛盾，沟通了农村三次产业的联系，推动了城乡一体化发展。农民专业合作社是指在明晰农户私人产权、保持农户经营主体地位的基础上，以农技部门、村集体经济组织、种养能手、经纪人大户等牵头，联结在一个或几个农业生产领域从事同一农产品的产、销农户在生产、流通、技术、资金等某个方面或几个方面组建的新型农村合作经济组织。“三大合作”带来了六大变化：农村市场化、农民组织化、农民收入多元化、集体经济扩大化、经营规模化、管理民主化。从根本上改变了农村经济发展方式，优化了城乡之间资源配置，促进了农民增收和农业增效，缩小了城乡间发展差距，维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益。成都市的城乡统筹发展农村集体经济的基本模式则有两种。一种是“农产品龙头企业加农户的农业产业化模式”。这种模式就是利用对农村居民点的统一规划节约的集体建设用地，招商引资，依托当地优势资源集中土地实现规模化经营，龙头企业与农户或集体经济组织签约流转土地使用权到龙头企业，实现土地资本化，从土地上解放出来的农民与企业签约安排就业，农民收入包括土地出租和转让收入、工资收入，实现农业产业化和农村城镇化。另一种模式则是合作社加农户发展第三产业的模式。这种模式将耕地集中起来组织农民专业合作社，统筹规划，发展生态旅游业，集体原有耕地以人均持股方式入股合作社，经营性承包地由承包人与合作社签约流转给合作社，由合作社统一规划经营，入股和流转了承包土地的农民与合作社签订劳动合同解决就业，农民收入有股金分红收入和工资收入，还有自营农家乐或其他项目的收入。可见，在城乡统筹发展中，集体经济的有效实现方式主要是新型的集体经济组织，即各种农民专业合作经济组织。正是这种新型合作经济组织，利用了城乡统筹的条件和政策，将集体所有的资产资本化，实现了集体资产收益，并在此基础上实现了集体成员的利益。
四、在城乡统筹发展中促进集体经济发展的法律制度价值
城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度。促进农村集体经济发展和有效实现的法律制度的制度价值应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。
(一)消除对农村集体经济的歧视，实现集体经济与其他经济的平等发展
农村集体经济在我国农村经济发展的各个时期都发挥了重要的作用，作出过不可磨灭的贡献。在改革开放前，农村集体经济组织大力开展农田基本建设，兴修水利，为改善农业生产的自然条件和增加农业基础设施，提高农业生产率，作出了巨大的贡献。最为典型的就是山西省的大寨大队的集体经济。在改革开放初期，农村的乡村集体企业异军突起，为农村经济发展创造了瞩目的业绩。但是改革开放和市场经济的发展，放大了集体经济不适应市场经济的弊端，使人们逐渐形成了一种观念：集体经济不如个体和私营经济。由此在改革过程中，集体经济的发展受到歧视，在农业生产中几乎普遍地以家庭个体经济取代了集体农业经济，乡村集体企业也都实现了向私有经济的转制。然而，30多年来的农村改革发展的实践证明集体经济并非不能适应市场经济的发展，关键是要不要它发展的问题。集体经济只要采取了适应市场经济的经营机制同样能够显示出它的优越性。例如，笔者调查的河南省漯河市的南街村，在20世纪80年代初，为了贯彻党的十一届三中全会实行包产到户的路线，耕地实行了农户家庭承包经营，村上的集体企业也承包给了私人。在村集体经济被取消几年以后，承包村集体企业的私人不给村上上交承包费，村上的公共事务职能几乎陷于瘫痪，村民对村委会的不满引发了村民的上访告状。村党支部就乘势收回了被私人承包的集体企业，由党支部和村委会直接经营，取得了明显的经济效益。在形成一定的集体积累后，村党支部和村委会决定将承包给农户的耕地也收回村上由集体经营。1986年5月，党支部贴出告示宣布，如果村民愿意将土地交回集体经营的，由村集体每月每人发给40斤标准面粉作为口粮，从1986年5月到1990年10月，在群众自愿基础上南街村的土地全部回归集体。集体对收回的土地进行了方田化建设和园田规划，重新实现了水利化、机械化，由集体统一经营。南街村工业、农业和第三产业都由集体经营，产值最高的时候达到16亿元，为村民提供了全部生活资料由集体供给的高福利的共产主义小社区生活。还有笔者调查的河南省新乡市的刘庄村，目前为村民提供的福利就有40多项，其基本经验就是坚持走集体经济的发展道路不动摇，自从1952年该村走上了集体经济道路，一直没有改变过，即使在党的十一届三中全会后全国推行承包制的时候，也没有动摇过。由此可见，在市场经济条件下，农村集体经济同样是适合生产力发展的经济形式，只要能够促进农村生产力的发展，我们的法律制度上就应当给予其平等的发展保障，在观念上要消除对集体经济的歧视，不得硬性地将集体经济改为个体经济或者私人经济。
(二)破除限制，实现公平交易
在城乡二元社会结构下城乡资源没有通过市场自由、公平地交易，而是由政府统购统销农产品，并且实行工农产品价格的剪刀差政策;对农民集体所有的土地则由政府低价补偿征收后倒卖给开发商。在城乡统筹一体化发展的条件下，则要通过法律制度破除对集体经济的种种限制，实现公平交易。为此，就要建立城乡一体的市场机制，使城乡资源能够通过市场自由公平地交易。对农产品在已经取消了政府统购统销制度后要通过各项补贴政策和保护价收购，以及对农业生产资料价格的必要限价，实现公平交易。对农民集体所有的土地进入建设用地市场，要打破国家对建设用地市场的垄断，要缩小征地范围，按照市场价格提高征地补偿标准，同时要扩大集体土地所有权的权能，允许集体建设用地使用权直接通过市场配置。这样，集体所有的资产才能在市场经济的发展中实现集体经济的效益和目的。
(三)减轻集体经济的负担，提高集体经济效率
农村集体是农村一定范围的社区集体。农村社区集体的主要资源是社区内的土地，社区内的土地是社区集体成员的生存保障。社区土地资源的有限性和人口的增加是制约社区集体经济效率的一对矛盾。对社区土地资源的支配首先以保障成员的生存为基本原则。社区有限的土地养活的人口越多，集体经济效率就越低，集体经济的负担就越重。因此，要提高集体经济效率，就要减轻集体经济的负担。减轻集体经济的负担就是减轻集体成员对集体土地保障的依赖。这里有三个途径：一是减少集体成员，鼓励集体成员中不再依靠集体土地生存的成员脱离集体，成为城市人口。二是转移农村劳动力，使集体成员的收入多样化，不再单纯依靠土地，从而使农业生产效益提高。三是为集体成员建立养老、医疗、最低生活保障等社会保障，使集体土地的资产功能得以最大发挥。
在城乡统筹发展中，城乡户籍管理制度的统筹改革，为农民集体成员脱离农民身份取得市民身份提供了条件;城乡一体的劳动用工制度的建立，为转移农业剩余劳动力，扩大农民就业，实现农民收入的多元化提供了保障;覆盖农村的养老、合作医疗、最低生活困难救助等社会保障制度的建立，为强化农村集体土地的资产效益提供了可能。这些城乡统筹发展的措施都体现了减轻农村集体经济负担、提高集体经济效益的价值取向。
(四)加大对农村集体经济的优惠扶持，强化对农村集体经济的法律保障
国家对农村集体经济给予优惠扶持的道理在于：一是农村集体经济是农村一定社区集体成员的公有制经济，是集体成员共同利益的体现，集体经济担负着为集体成员提供基本生存保障和集体福利的任务。农民作为弱势的社会群体，其利益实现体现了基本的社会公平。因此，国家扶持集体经济发展，就是促进社会公平的实现，有利于社会的和谐稳定。二是农村集体经济就是农业经济或者农村集体工业经济，是为农业经济服务的，而农业是国民经济的基础，是人们的衣食来源，不仅是农民的生存保障，也关乎城市人的基本生活保障，农村集体经济就是民生经济。因此，国家扶持集体经济就是保障农业基础地位，满足人民基本生活需要。三是农村集体经济曾经为城市经济和工业经济的建立和发展作出过巨大的贡献，在城市工业经济进入中期发展阶段有能力支持乡村农业经济发展的条件下理应实施工业反哺农业的政策，通过国家财政转移支付等多项措施支持农业的发展。因此，在当前的城乡统筹发展中，国家应当采取措施支持农村集体经济的有效实现。目前农村集体经济的实现方式主要是集体土地的资产收益、集体企业的资产收益和新型合作经济组织的经营收益。对于农民专业合作社经营，《中华人民共和国农民专业合作社法》第七章专章规定了对合作社的扶持政策，其中包括：建设项目支持，即国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排给有条件的农民专业合作社实施;财政资金支持，即中央和地方财政应当分别安排资金支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠;支持农民专业合作社的其他税收政策，由国务院规定。农民专业合作社是农村新型集体经济的一种形式，因此，对农民专业合作社的扶持优惠政策也应当参照适用于农村集体经济的其他形式。二是要依法保护集体所有的财产，有效防止集体财产流失。集体经济实现的先决条件就是集体产权明确、产权受到保护。对侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯农民集体的土地和财产的行为应当坚决予以制止。目前侵害农村集体财产最为严重的就是一些地方政府假借城乡统筹，滥用土地征收权将农民集体土地低价征收为国有土地，有的撤并农民集体村庄，使农民集体消失，有的集体管理者利用职权侵占、贪污集体财产。对于集体财产的维护除了强化集体组织和集体成员的维权意识和方式外，最为重要的就是要加强政府对集体财产的维护。这是集体财产的公有制性质决定的。国家采取主动措施维护集体所有的财产不受侵害，不是对集体经济和集体所有权行使的干涉，而是政府支持集体经济发展的重要方面。在城乡统筹发展中有效实现集体经济，就必须强化政府维护集体财产的职责，尽快制定集体资产管理法，确保集体资产不受侵犯。
总之，在城乡统筹发展中，农村集体经济的发展是乡村经济发展的主要形式，在城乡统筹发展中要把探索农村集体经济的有效实现方式、壮大农村集体经济实力放在首要的位置。要按照城乡统筹发展的要求，以促进农村集体经济发展为取向，建立和完善农村集体经济有效实现的各项法律制度，保障农村集体经济的发展壮大和集体成员利益的实现。
文章来源：中国改革论坛
统筹城乡发展论文加强规划研究统
筹城乡发展
统筹城乡发展论文加强规划研究统筹城乡发展
路桥自年底撤镇建区九年来，凭着市场先发、体制灵活、民营经济发达等优势，社会经济和城市建设取得了巨大成就。但在新一轮发展中，路桥面临着种种问题，特别是城市空间发展无序、基础设施建设滞后、居民点分布散乱等问题尤为突出，这是长期以来缺乏包括农村在内整个区域的长远和切实可行的规划，造成路桥区缺乏空间整合的结果。随着农村工业化进程的加快，空间成为工业化进程的制约日益显现，这表明路桥区迫切需要加强规划研究，推进城乡一体化，使资源配置更趋优化，空间更
趋合理，促进经济的发展和社会的进步。本文通过对路桥城市发展现状的分析，提出要强化规划研究，统筹城乡发展的思路，以提升路桥城市发展的档次和水平。
一、路桥城市建设的现状
年月路桥建区后，根据自身工业化和私营经济发达、民间资金充足的起步条件，按照“大投入、大配套、大建设”的工作方针，积极推进城市建设进程。在总体布局上，坚持城乡协调发展，整体推进，突出发展城区，积极培育次中心金清镇;在建设目标上，注重城市形象，强化内涵，形成特色，提升品位，建设可持续发展的现代化城市;在工作重点上，加快基础设施建设，完善城市功能，推进人口和产业向城市集聚;在特色建设上，弘扬路桥优势，创办大市场，促进大商贸，发展大工业，促进区域经济合理调整;在建设途径上，树立整体经营城市的理念，深化改革，敢于创新，走城市建设市场化和管理法制化、
规范化道路。建区九年来，共投入城市建设资金多亿元，建成区面积从建区初期的平方公里扩大到目前的余平方公里。共投入余亿元，修建路桥大道、南官大道、腾达路、银座街等多条街道和交通道路，新增三级以上公路公里公路密度从建区前的公里平方公里提高到公里平方公里。投资近万元，新改建市场个，相继建成富仕广场、中国建筑装饰城、台州电子电器市场、浙江方林汽车城等一批较高档次的市场。通过整合，建成全国乡镇企业(台州)高科技园区、路桥节日灯加工园区、新桥模塑工业园区等个工业园区，总规划面积公顷，总投资达亿元。建成鑫都国际大酒店、金佩大酒店等多幢层以上的高楼大厦建成嘉绿苑、方林苑等一批中高档居住区。建成黄椒温路桥段引水工程、五镇供水工程，日供水能力达万吨;建成投资亿元的污水处理厂，日污水处理能力达万吨;建成变电所座，变电所座，主变容量达万。建成永安广场，黄石、硕雨、
避风塘等公园，共绿化城区面积万平方米，城区绿地总面积达万平方米。通过九年建设，路桥远东商贸广场开发建设已具一定规模，旧城保护改造已全面启动，城市基础设施得到不断完善，城市品位明显提高，城市竞争力逐步提升，一个中等城市的格局已基本形成。
路桥城区从一个集镇变成中等城市的格局，应该说建设成就巨大。当我们在感叹路桥九年大变样之余，用更高的眼光去审视，用更冷静的头脑去思考路桥的城市形象和品位时，我们会深深感到，由于路桥脱胎于建制镇，城市建设底子薄，城建人才缺乏，对民间资金依赖性强，且追求高速度等原因，致使路桥城市建设存在着很多的不足和遗憾。主要表现在：
一中心区不突出，功能区块不明显。由于路桥是“无街不市、无户不商”的市场大区，各骨干市场零散在城区的各个片区，市场和街道都聚集了大量的人流、物流，到处显现着商业氛围，各
区块功能布局相差不大，而在夜晚却到处人影稀疏、街落冷清，这在主观上给人以中心城区难找的感觉。同时，路桥“跨越式”的城市增长模式，导致老城和新区并存，老街和新道相接，城市中心区建筑密度不高，市政公共基础设施不多，功能区块衔接不强，且在沿街、沿路建有较多低档次的村民安置房，在客观上造成路桥城市中心区总体建筑形态档次不高，地标性建筑不突出，导致了中心区形象难突出。
二商业街(区)建设档次不高。路桥目前已形成以生活消费品市场群和生产资料市场群为特色的两大专业市场群体，专业街区和超市、连锁专卖等各种现代商贸业态并存的商业格局。目前，路桥市场林立，到处可见充满生机活力的市场，但却缺少一条档次高、能充分展示现代繁华气息的商业街。银座街、富仕路、卖芝桥路是目前路桥繁华和最具活力的商业街，但它只能是普通的商业街，却难以承担起展示一个区域高档
次、高品位、良好形象的使命。且不说银座街南段和卖芝桥路是原老镇的建筑布局，即使新建的银座街中段和北段以及富仕路，其整体街区的规划设计和建筑形态总体档次不高。特别是富仕路由于其特殊的地理位置，造就了其商业街的功能形态，但其整幢单间立地式的建筑结构，即使通过立面改造，也难以体现现代高档商业街的气息。而开发建设中的远东新区，其一大功能定位为商业中心，目前只有一条贯穿城区东西作为交通要道的路桥大道，以及几条南北走向较短的支干道，也难以承担起作为展示路桥良好形象、高档次、高品位的现代商业街(区)的重任。
三交通规划和建设滞后。路桥目前给人的感觉是路桥“路难行、桥难走、车难停”。路桥的路方向性差，连贯性不强，初来路桥的人很难弄清方向，搞清方位。路桥的路小，三车道少、双车道多、单车道更多，一些道路经常会造成堵车。当然这具有客观性，路桥城区由于河道
纵横，老国道走向弯曲等原因，造就了路桥主骨干街道路网方向性差;由于旧城新区并存，城区发展速度快等原因，造成街道路网连贯性不强。同时，由于人流杂、车流多、交通管理滞后造成严重的堵车现象。而其最根本的原因在于交通规划的滞后。在交通道路规划建设时，没有充分估计到路桥社会经济的发展速度，一些主干道路等级不高、宽度不够，许多道路没有设计非机动车道，功能不全。如泰隆街、腾达路、石浜山洞等，都成了交通的“瓶颈”。国道复线、路院路高速公路连接线、滨海大道等主骨干道路建设滞后了好几年。同时，一些公共设施在设计时没有充分考虑停车位，导致城区停车位严重不足。
(四)城市公共设施薄弱、布局差。由于路桥是从一个镇升格为一个县级区，基础设施相对比较薄弱，特别是公园、广场等公共活动场所、休闲场所明显不足，如图书馆、青少年活动中心、科技馆、文化宫等公共基础设施都还未
开建，致使群众在双休日、在晚上无处可去，这也是造成路桥街落冷清的一大原因。同时，由于地下排污、通信等管网规划设施滞后，造成目前街道经常“开膛剖肚”，给行人带来极大的不便。而已建成的一些公共设施，也由于布局、规划、档次等原因没有充分发挥应有的功能。如影剧院本来是一个文化宣传和集聚人气的场所，但由于形象不鲜明、缺少停车场以及规模少、档次低等原因，成为了一个被遗忘的“角落”。而投资多、规模大、环境美的永安广场，由于建在交通要道边，离居民小区远，致使功能发挥十分有限。又如客运中心由于设计规模少、发展空间不足，带动周边要素发展十分有限，又面临着被置换的命运。
(五)建筑形态档次不高。城区各建筑单体总体档次不高，除了多幢高楼以外，基本上以—层的单间立地排式结构建设，高度不高，体量不大。特别是建区初期的村民安置房，还超脱不了农村建筑“大寨式”连排单间的影子，建筑
形态单一，材质较差，色彩零乱，立面难看，和现代城区的形象极不相称。同时，由于民间资金丰厚，居民普遍较富，对单间街面房的需求强烈，而政府过多强调利用民间资金推进城市建设，致使长期以来城区宗地出让较少，城区缺乏功能配套设施完善、档次较高的居住小区的开发，导致人居环境相对较差，也导致街面房基本以单间立地形式建设，缺少那种高耸、豪华且层次感强的现代建筑，严重影响了现代商贸城的亮丽城市形象。
二、路桥城市发展的框架和蓝图
浙江省城市化发展布局总的构想是把整个城镇体系分为五级，杭州、宁波、温州为一级主区，台州和金华是两个一级亚区。根据最新的《台州市城市总体规划纲要》(稿件)，台州的城市性质定位为浙江中部区域中心城市，制造业、商贸发达的现代化港口城市;城市主要职能是我国东南沿海重要的现代化工业基地和商贸中心，浙江中部沿海港
口城市、重要的旅游集散地，台州市政治、经济、文化中心。发展总体目标是经过年的努力，经济社会与城市的主要发展指标达到或接近发达国家水平;成为浙江省一类城市，长江三角洲经济区二类城市;充分发挥对市域的辐射带动作用;拥有完善的公共设施、基础设施与高效的交通系统，具备良好的人居环境与优美的城市景观;经济繁荣，社会文明，适于生活居住、适于创业发展的现代化区域中心城市。近期()发展主要目标是集中力量，完善铁路、港口、高等级公路等对外交通系统，加快环境、供水、供电等重大基础设施建设，使台州的区域基础设施建设达到沿海地区先进水平，进一步推动市区建设，启动各类工业园区开发，引导产业集聚。基本改善城市形象，美化城市景观。中期(—)发展主要目标是进一步完善城市基础设施与公共设施，市区功能日臻完善，文化、教育、体育、卫生等设施的建设达到浙江省先进水平。同时，黄岩、路桥
等城区的城市功能进一步完善。完成主要工业园区的开发，工业园区产值占工业总产值得以上。城区生活环境进一步改善，绿心生态环境得到良好维护和保护性开发，各项指标基本达到现代化标准。远期(—)发展主要目标是进一步推动产业与人口的集聚，同时工业污染得到基本控制和治理，城市生态环境根本改善。产业结构持续调整，高新技术产业发展水平明显提高，第三产业比重超过，区域中心城市的作用不断强化，发展为浙江省一类城市。
路桥城市发展的目标定位是建设区域性的现代商贸中心。根据路桥区现状发展特点及未来发展趋势，其空间结构将形成一轴两片多组团的格局。一轴：指贯穿路桥区东西两翼的空间发展主轴，该轴线以滨海大道和国道等重要东西向主干道为载体。两片：分别指主城区和滨海工业区。多组团：根据总规修编主城区一片可分为三个组团，分别为中心组团、桐屿商贸组团和中部发展组
团。滨海工业新城可分为产业发展组团、居住服务组团。组团与组团之间通过以天然水系或山体为核心景观的生态基质进行隔离。这四个组团的功能结构如下：
(一)中心组团。该组团即路桥主体城区，范围包括路桥、路南、路北三个街道的大部分用地。组团着重改善城市环境、提高文化品位，体现水乡特色，突出现代化城市气息，加快产业结构调整，以培育中心城区的聚集功能、创新功能、管理功能和服务功能为趋势，大力发展金融、信息、商贸、文化、旅游等高服务产业。同时，重点发展都市型工业，对不适宜中心城区发展的工业企业逐步迁至滨海工业新城，以优化城市环境、美化城市形象、提升城市空间。并实行旧城改造策略，采取保护与改造并举的方针，对文物古迹加以妥善的保护和恢复，着重挖掘其旅游价值。用地以商业、文化居住为主要内容，重点整理老城路网系统。
(二)桐屿商贸组团。该组团由桐
屿街道及螺洋街道用地组成。面积约平方公里。组团的发展方向为以区域性批发市场建设为重点的现代商贸区，强调人居环境的生态居住区。该组团毗领中心城区，由于台州市火车站线的选址一直悬而未定，其用地故得以控制并保留至今。这为中心城区的空间整合和功能置换提供了更大的发展空间。随着台州市铁路线选址方案的逐步明朗化。该组团的发展优势将更加突现，是未来五年内路桥区重点发展的区域。如果客运站及货运站落户于该组团，可结合路桥中心城区专业批发市场面临整合的趋势，在组团中心区位结合客运站的设置，高标准建设功能更新、环境更好，以生活消费品为主的现代化市场群，大力发展现代商贸区。由于火车客运站前空间也是展示台州城市新形象的重要门户，因此，该区域的城市建设必须重点考虑城市景观环境的设计及城市交通的组织。适量开发若干具有一定规模和高水平建设的现代生态居住区。
(三)中部组团。该组团以迎宾大道、机新路及南山东麓为组团边缘。面积约平方公里，包括峰江、路南街道及新桥镇用地。其中大部分用地已规划为过渡型的中部工业区用地。路桥中部工业园区的规划目标为：建设路桥近期先进特色产业制造基地和大型生产资料市场园区，并为远期城市功能结构调整建立基本构架。近期发展现代制造业和生产资料市场及以花木基地为主导的现代生态农业，远期重点发展现代商贸业及居住功能。选择峰江驻地作为组团的服务核心，以组团规模为单位，高标准配置各项公共设施及相关市政配套设施。新桥镇应弱化其行政功通能，逐步发展以组团内的现代居住社区。
(四)滨海工业城。滨海工业新城的建设为路桥的城市结构和产业结构的调整与提升提供了广阔的空间，是路桥未来新的经济增长点。由于机场的限制，工业呈一定的跨越式发展格局。当工业区人口集聚到一定的规模，则须在滨海
沿线发展以居住和公共服务为主的新组团，最终实现从工业新城到滨海新城的跨越。因此，滨海工业城的定位不仅仅是大规模的工业区，而是未来台州市的新城区，其开发建设必须树立高标准的规划原则和建设原则，为未来城市发展留有充分的想象空间。
目前，路桥各组团建设的规划已基本明确，未来发展的蓝图已基本绘就，其中部分已开始了实施。现阶段，路桥远东新区、省级历史文化保护区、中心工业区、中部工业区、滨海工业新城以及绿心规划区、灵山居住区、南山生态观光园区等几个更为具体的子组团，已基本完成了规划设计，许多工程已开始实施。远东新区在现有平方公里的基础上，通过新行政中心、台州医学城、博物馆等项目建设，北扩西延，形成占地平方公里，以新行政中心、商贸、会展、居住、科教文卫设施为主体的新核心区。规划面积平方公里的路桥省级历史文化保护区，分为重点保护区、风貌协调区、
建设控制地带和文物保护单位及保护点四个部分，以十里长街为主体，以商贸活动为特色，通过严格、细致的保护与合理的开发，展现路桥浓厚的宗教文化特色和传统民居建筑群体景观，使“十里长街”成为设施先进、环境优美，具有浓厚历史传统、地方特色以及商业活动的特色街区。目前一期保护改造古街轮廓初现。中心工业园区将以火车场站、吉利汽车城、物流园区、工业、商贸业建设为重点，打造路桥未来现代商贸区。中部工业区以工业、商业街区和生产资料市场群为主，将城区向南延伸，形成未来的中部组团。绿心旅游休闲度假区将按照市里的绿心开发总体规划，引进中国民营经济论坛、高尔夫球场等项目，建设成为集旅游、休闲、健身、集会、度假为一体的高档次度假区。灵山生态居住区将通过建设沿山一带的高档住宅区，带动整个山体的旅游休闲开发。南山生态旅游观光区通过南山植物园二期、石滨和南山游步道、花卉苗木园区
等项目建设，建成以生态农业、花卉苗木、植物林带、山体观光、沿山居住为主体的高档旅游区。通过这几个子组团的建设，扩大路桥建成区面积，提升城市空间，初步形成“古今商城，生态都市”的新框架。
三、城市新区开发建设的几点思考
经过前一轮的城市建设，我们在取得巨大建设成就的同时，也看到了存在的许多不足。当前，我区下一轮的城市建设蓝图已基本绘就，进入打造“都市路桥”，实施城乡一体化发展战略的关健时期。因此，我们在新区开发中，要认真总结上一轮我区城市建设的经验教训，借鉴各地城市建设的成功经验，全面推进城市建设进程，全力打造“都市路桥”。为此，在新区开发建设中，应重点把握好以下几方面。
(一)在发展战略上，要实施大集中小分散的城镇空间发展模式。路桥作为一个以市场为主导、制造业为带动，自下而上发展起来的城区，既面临以工
业扩张为主的城市快速非理性扩张的压力，也面临着城市化水平低、区域发展不平衡发展的现实问题。我区现在的城乡空间发展是一种基于乡村工业化发展模式上的自下而上的无组织的分散发展模式，造成城乡空间无序分散的形态，土地资源粗放利用。在我区社会经济实现跨越式发展的关键时期，我们必须为路桥区提供一个合理的空间构架和现实的发展空间。我区城市建设发展到目前的状态，进一步的分散发展危害巨大，集中发展建设是路桥区城镇建设首先要解决的问题。因此，路桥城市建设在空间上应强调集中，以突出紧凑的空间形象。在城市以外的地域，根据现状和未来发展，适当小分散的控制建设发展。要打破村、镇(街道)两级行政界限的限制，最大限度地发挥城市建设空间聚集效益和规模效益，对城市空间资源进行合理配置。我区只有实施大集中小分散的发展战略才能从根本上扭转分散发展的低水平状态，保证城市的可持续发
展和达到高水平的城市发展阶段。同时，根据我区现状的发展条件和未来的发展需求，我们可以判断，路桥城区还处在内聚式与外溢式相结合的发展过程，城市的主要发展方向是往西和往东。向北受行政边界的制约，基本上没有发展空间。西侧距离城区中心较近，有一定的建设用地，且用地条件优越，是城区发展优先考虑的方向。主城区往东由于受机场的限制，有一定的制约，但随着滨海大道的修建及未来滨海工业城的发展，城市宏观跨越已是必然的选择。
(二)在规划把关上，要重视规划的超前性，确保规划的权威性和严肃性。规划是龙头，有一个高起点的总体规划、分区规划、控制性详规和实施蓝图，并保证严格实施，就能营造城市的品牌形象，创造富于吸引力的投资环境，凝聚人气和资本，提升城市品位和档次。我区以前总体规划意识不强，存在着“先繁荣、后市容;先流通、后交通;先污染、后治理”的现象，一切都被动应付。城市
虽有规划，但立意和起点不高，缺乏超前意识和大手笔，修订得也不及时，城市功能不全，系统性和配套性差，特别是环境意识淡薄。有些规划有了，水平也是可以的，但由于执行力度不够，缺乏权威性和统一性，执法、监督队伍素质低等原因，执行中往往走样，结果最终还是不理想。应该说，城市规划本身是难以调控城市规模的，也不可能为城市功能进行终生定位，但是规划可以调控和影响城市未来的发展。因此，我们要强化规划意识，树立生态和可持续发展的理念，坚持适用、经济、美观相结合的原则，严格规划控制，注重建筑、环境容量、配套设施、形体景观等规划元素的互相配比，不要顾此失彼。在不影响自然人文景观和周围建筑的采光通风的情况下，鼓励建设高层建筑，全面实行立改套。适当降低建筑密度;根据所在区域的自然和人文情况，对人口密度、绿化率、空地率做出适当限制;注重对建筑的风格、色彩、轮廓空间组合
等方面进行控制;重视中央商务区()的规划建设，特别强调园林绿地、各类公共活动场所和各类停车场等三种具有静态功能的公共场地建设，这对于提高城市品位，发展城市经济和增进城市居民生活质量，意义非比寻常。
(三)在土地开发上，要实施城市土地的综合开发模式。城市土地的综合开发，也叫房地产综合开发，包括土地开发、房屋开发和基础设施开发三个部分。城市的发展应以房地产综合开发为依托。在建区初期，路桥的城市建设是线条式发展，城市框架的拉大主要靠道路建设和群众建房来实现。群众建房多以层的立地房为主，且房前屋后多乱搭建，这造成了城市景观零乱、立面单一，功能不全，缺乏品位。同时，我区以前在城市土地出让上走的是成熟一块出让一块建设一块的单项出让的路子，这不仅降低了单位土地的收益而且导致城市建筑缺乏整体感和协调性。因此，我们在新区土地开发模式上，要根据城市总
体规划和社会经济发展计划的要求，实行“统一规划、统一征地、统一设计、统一施工、统一配套、统一管理”的原则，有计划、有步骤地进行综合开发建设。在具体开发内容上，要对规划设计、征地拆迁、土地开发、组织施工、验收交用，做到各个环节紧密衔接、互相配合和协调发展，以求缩短工期，取得良好的经济效益;对工业、交通、住宅、科教文卫、商业服务、市政工程、园林绿化等所需用地，根据需要和可能，分轻重缓急，统筹安排，配套建设，分期交付使用。要通过对各项目的综合平衡，最合理地安排交通、电力、通讯、给排水、供气、消防等诸种设施与主要用地功能之间的比例关系和开发秩序，避免各项开发投资因互相干扰而降低效益。在开发规模上，要做到合理适度。要研究开发强度，保证城市社会、经济、环境三大效益均衡发展。通过综合开发，合理安排互补功能用地的充足空间，实现规模经济，提高土地的利用系数。
(四)在基础设施投融资上，采取政府(财政)合理的介入方式。新区开发过程中基础设施建设是开发的先期战役，投资大，风险大，利润也不高，但却是城市空间开发的首要任务。如何筹措资金，合理使用资金进行基础设施建设，是我们必须解决的重大问题。我区正处于快速城市化过程中，需要建设的基础设施规模巨大，资金需要也巨大，仅靠财政无法满足投资需求，财政无力包揽全部基础设施。另一方面，如果政府直接投资基础设施，难免身陷微观经济事务之中，影响其基本职能的履行。所以政府应让市场机制在基础设施领域充分发挥作用。在这方面，我区已有很多成功的偿试。建区以来，我区按照“不求所有，但求所在”、“谁投资、谁受益”的原则，将城市土地、基础设施、公用服务设施、无形资产以及城市其他资源作为商品，重新进行组织和优化配置后推向市场，鼓励投资主体多元化，激发社会各方面的投资动机，以小量国家投
资带动大量社会资金参与城市建设，逐步形成以政府投入为基础，社会投入为主体的多元化、开放型的投资格局，加快了城市建设步伐。因此，我区应继续走基础设施投资市场化的道路。在此过程中，政府应着重做好三方面事情。一要承担基础设施的未来需求预测和总体布局规划，并制订基础设施建设的中长期计划，消除市场的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础。二要对垄断的基础设施公司实施管制，防止其滥用垄断权利遏制潜在竞争对手和损害消费者权益。三要在一些相互之间具有替代性的自然垄断领域，政府与其管制垄断，不如为行业间竞争提供方便，用市场机制限制垄断。在具体操作中，更应注意避免以下三种失误：一是注意提高基础设施规划和决策的科学性，维护政府与企业之间契约的严肃性，避免出尔反尔，丧失信用。二是政府不必参股每一项基础设施投资。三是在吸引外资及民间资本参与建设和经营的基础设施项目中，
政府应该建立激励机制，促使民营企业提高效率，而不能承诺固定回报。
(五)在建设时序上，要注重速度和质量的统一。考察城市发展史可以看到，城市的发展，归根结底是一个“打破平衡、恢复平衡、再打破平衡”的动态过程，是一个不断进步的过程。我们在新区开发中，要制定土地开发的时序和强度规划，使其能满足城市经济发展的需求。在具体建设时序上，要注重速度和质量的统一。过去，人们为了追求建设速度，往往对质量有所忽视，这在建设史上有很多惨通的教训。纵观我区前一轮的开发建设，我们不难发现，建区初期，在“一年一个样，三年大变样”的创业热情的鼓舞下，路桥城市建设获得快速发展，被舆论称为“路桥速度”，这一度使全区上下感到自豪。但快速也导致我区的城市建设留下了不少败笔，这方面的教训尤为深刻。当然，一味追求质量不讲究速度也是不可取的。毕竟城市建设不是创作艺术作品，我们的建设要
保证城市的社会、经济、环境三大效益均衡发展，以城市开发促进社会经济发展，以较低的投入得到较大的开发。特别是行政决策者的时间概念与规划设计者的时间概念是大不相同的，因此，我们在具体操作中要衔接好两者的差距，注重处理好建设速度和质量两个概念的辨证关系。要在确保质量的前提下，加快城市建设步伐。尽量做到既要尊重自然客观规律，循序渐进，又要发挥人的主观能动性，加快发展，实现建设速度和质量的统一，社会效益和经济效益的统一。
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牵头单位 宁波市委政研室 参与单位
宁波市农办
宁波市计委 宁波市建委 宁波市规划局 宁波市财政局
宁波市统筹城乡发展规划纲要
统筹城乡发展，逐步消除城乡二元结构，是全面建设小康社会的基本要求和重要任务。为认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，牢固树立和全面落实科学发展观，扎实推进市第十次党代会提出的城乡联动发展的决策，加快农村经济社会发展，促进城乡一体化，特制定本《规划纲要》。
一、统筹城乡发展面临的形势
(一)经济社会发展的基础。改革开放20多年来，我市经济社会发生了历史性变化。国民经济快速发展，经济实力显著增强，已经从一个经济薄弱的商埠小城发展成为国内经济发达、活力强劲的城市;经济结构不断优化，完成了轻重工业的结构转换，进入工业化中后期发展阶段;城市化进程不断加快，实现了由城市化匀速发展时期向加速发展时期转变;城乡居民收入不断增加，生活质量不断改善，在总体小康基础上正在向更高水平迈进;民主法制和精神文明建设取得长足进步，各项社会事业全面发展，进入了全面建设小康社会、提前基本实现现代化的发展新阶段。2004年，全市实现生产总值2158亿元，人均4700美元，新口径完成财政收入288亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到15882元和7018元;三次产业比重调整为5.7：57：37.3，形成了以临港产业、传统优势产业、高新技术产业为主的工业经济发展格局;农业产业结构不断调整优化，产业化步伐加快;县域经济协调发展，所辖县均进入全国经济百强县，为城乡一体化发展奠定了坚实的基础。
(二)统筹城乡发展取得的成绩。近年来，我市积极探索统筹城乡发展的路子，不断深化城乡体制改革，构建城乡劳动就业和社会保障体系，调整城乡空间布局，加强基础设施建设，城乡一体化发展呈现良好态势。修编城市总体规划和市域城镇体系规划，稳步推进行政区划调整及撤县建区、撤镇建街、撤村建居，全市乡镇由149个减少到91个，街道从16个增加到57个，行政村从近5000个减少到3187个，城镇布局和规模更趋合理，集聚功能进一步增强，城市化率达到57%，中心城市建成区面积扩大到155平方公里，初步形成了中心城、副中心城、中心镇为主体的城镇梯度发展格局。城市基础设施加快向农村延伸，公路、水、电、通信等网络体系进一步完善，全市基本实现了市域1小时交通圈，班车通村率达87%，通等级公路行政村达到85.6%;城镇型新农村建设启动实施，“百村示范、千村整治”工程进展顺利，408个村完成村庄整治，40个村成为省、市全面小康建设示范村，农村生态生活环境得到改善。城乡统一的劳动力市场和就业服务网络初步形成，农村劳动力及被征地人员的就业技能培训全面推开;养老保险、医疗保险、失业保险基本覆盖到城镇各类企业和职工，农村社会保障制度逐步建立，有36.5万人参加被征地人员养老保障，341万人参加农村新型合作医疗，城乡最低生活保障基本实现“应保尽保”。中心镇、小城镇综合改革顺利推进，实行土地使用权的有序流转，建立“片区综合价”土地征用补偿制度，一批近郊村完成集体经济社区股份合作制改造，农村发展活力进一步增强。
(三)统筹城乡发展面临的挑战。当前我国总体上已到了以工促农，以城带乡的发展阶段，对统筹城乡发展既带来难得机遇，又提出了迫切要求，宁波作为沿海发达地区，统筹城乡发展已有了良好的开端，初步形成城乡一体的发展态势，但与全面建设小康社会、提前基本实现现代化的要求相比还有较大差距，面临着许多挑战和问题。长期形成的城乡二元经济社会结构没有根本改变，城乡经济社会发展不够协调。农业产业化水平不高，农民与城镇居民的收入差距继续扩大，农村社会事业、社会保障以及基础设施远远落后于城市。在工业化、城市化快速推进，体制和社会加速转型的背景下，“三农”问题仍然比较突出，统筹城乡发展的任务十分艰巨。统筹城乡发展是党中央作出的重大战略决策，是贯彻落实科学发展观的内在要求，是全面建设小康社会、提前基本实现现代化的现实需要，也是我市解决新时期“三农”问题，实现经济社会发展新跨越的必然选择。全市各级必须牢固树立和全面落实科学发展观，站在全局的、战略的高度，充分认识统筹城乡发展的重要意义，进一步增强紧迫感、使命感，把统筹城乡发展作为经济社会发展的突破口，摆上重要位置，加大统筹力度，加快推进城乡一体化，推动我市经济社会全面、协调、可持续发展。
二、统筹城乡发展的总体要求和目标
(四)总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中、四中全会精神为指导，以全面建设小康社会、提前基本实现现代化为目标，牢固树立和全面落实科学发展观，着力构建和谐社会，以完善城乡总体规划为先导，统筹城乡设施、产业、人口布局;以深化城乡配套改革为动力，统筹城乡资源要素配置;以完善公共财政体制为支撑，统筹城乡社会保障体系建设和社会事业发展，推动城乡融合，促进城乡繁荣，加快形成“体制统
一、规划统筹、资源共享、利益共得”的城乡一体化发展新格局。
(五)总体目标。到2010年，基本建立推进城乡统筹发展的体制和机制，初步形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局，农村发展水平全面提高，城乡差别、工农差别、地区差别明显缩小，为进一步消除城乡二元结构，实现城乡一体化，打下坚实的基础。
——城乡体制基本接轨。基本消除城乡户籍差别，逐步实现城乡居民待遇公平，建立有利于城乡统筹发展的农村集体资产管理制度、土地制度和公共财政体制。消除农民就业体制障碍，实现城乡就业管理服务一体化，城乡劳动力登记失业率控制在5.5%以下。
——城乡空间布局一体。大都市形态和功能进一步完善，农民定居点规划和村庄整治建设全面完成，形成比较合理的市域空间布局和城镇结构体系，实现区域有机联系、人口相对集聚、资源集约利用。城市化率达到65%，农村新社区比例达到50%，农村人口向城镇转移50万人以上。
——城乡产业协调发展。以科技进步和信息化带动产业结构升级，先进制造业基地建设取得突破性进展，现代服务业加快发展，农业产业化水平显著提高，城乡产业互动发展，三次产业相互融合，现代化产业体系基本建立，实现城乡联动、区域均衡发展。全市生产总值实现4000亿元，三次产业结构调整为3.5：52.5：44。
——城乡社会发展同步。城乡社会事业发展的差距明显缩小，基本形成城乡均衡的基础教育体系、文化服务体系和公共卫生体系。高标准普及学前教育和12年基础教育，高等教育大众化水平和办学质量进一步提高，农村劳动力平均受教育年限达到10年以上;建立完善的城乡社区卫生服务网络和疾病预防体系，每千人医生数和床位数分别达到2.5个、4.0张;村文化阵地“六个一”达标率接近100%，建成一批示范性村落文化宫;城乡老年休养、娱乐、教育、康复事业加快发展，残疾人生活得到进一步改善。
——城乡社会保障对接。养老、医疗、失业等基本社会保险全面覆盖各类企业与职工，农村社会保障体系基本健全，普及被征地人员养老保障，建立新型农村养老保险制度，农民参保率达到60%以上，新型农村合作医疗保险参保率达到90%以上，农村低保实现“应保尽保，应补尽补”，五保户自愿集中供养率100%，基本形成项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准接近、相互衔接的城乡社会保障体系。
——城乡基础设施联网。基础设施现代化水平显著提高，覆盖城乡的“路网”、“电网”、“水网”、“气网”、“信息网”、“生态环保网”基本形成。构建高速公路、干线公路和通村公路配套协调的现代化综合交通网络，实现村村通等级公路、通公共交通;城乡联网供水率80%以上，基本形成城乡联网供水格局，95%以上农民用上清洁饮用水;天然气管道基本实现中心镇以上联网;农民生活信息化程度达到60%，宽带网络基本覆盖全市农村;镇区生活污水达标排放率80%，村垃圾无害化处理率90%，卫生厕所普及率90%以上;生态型循环经济体系初步建立，各县(市)基本达到生态县建设要求，“生态宁波”基本成形。
——城乡居民利益同享。农民收入稳步增长，城乡居民收入差距逐步缩小，农村居民预期寿命达到78岁，文教娱乐消费支出比重超过15%，恩格尔系数降至0.35以下，基尼系数降至0.40以下，农民生活质量进一步提高。
三、统筹城乡发展的主要任务
(六)统筹城乡规划建设。把城乡经济社会作为一个整体统一规划，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡互补、融合、协调发展和共同繁荣。编制市域总体规划，以市域总体规划为龙头，修编市域城镇体系规划、城市总体规划、各功能组团规划及各类专项规划，合理布局居住建设空间、产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置。完善城镇职能等级体系，形成以中心城市——副中心城市——中心镇为主体，梯次鲜明、功能协调、布局合理的城市发展框架。加强中心城市各区片的沟通协调，扩大中心城市规模，培育中心城市功能，增强中心城市对市域发展的集聚和辐射作用，规划到2010年，中心城市实际居住人口达到200万人以上;加快各副中心城市向中等城市发展，增强其在县(市)域范围的中心功能以及对中心城市的替补功能;深化中心镇综合改革，推进中心镇向小城市发展，充分发挥中心镇在吸纳农村转移人口、促进城乡融合发展中的重要作用。优化城镇空间布局，拉开大都市发展框架。市域北部为都市区，南部为生态发展区，以滨海线和国道主干线为城镇发展轴，形成T字型城镇空间结构。把农村居民点纳入统一规划，以县为单位编制县域村庄布点规划，按照规模适度、合理集聚、梯度缩并和有利于生产生活的原则，调整村庄布局，撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村，形成梯次合理的农村居住点布局，构建基础设施共享网络。保护和培育镇村个性，发展一批特色镇、特色村。
(七)统筹城乡产业发展。把工业化、城市化和农业农村现代化结合起来，优化一产，提升二产，突破三产，推进产业联动，形成一二三产相互促进、协调发展的现代产业体系。根据资源禀赋和产业基础，调整优化产业结构，发展优势特色产业。加强基本农田保护，稳定提高粮食综合生产能力。以都市型高效生态农业为方向，大力发展蔬菜、水果、水产、竹笋、茶叶、花卉六大农业优势产业和蔺草、贝母、草食畜禽三大农业特色产业。以建设先进制造业基地为方向，大力发展临港产业，提升传统优势产业，培育壮大高新技术产业，形成石化、能源、钢铁、造纸、修造船等五大临港型大工业，以及电子信息、装备制造、汽车及零部件、新材料、纺织服装、家用电器、精密仪器仪表、精细化工与生物医药、模具、文具等十大重点优势制造业。以提升城市综合服务功能为方向，大力发展现代物流、旅游会展、商贸流通、金融保险、文化传媒等服务产业。发挥海洋资源优势，大力发展海洋产业，建设海洋经济强市。根据区位条件和空间规划，整合优化产业布局，加快形成北部都市农业区、南部生态农业区、沿海渔业经济区三大农业经济区，建设沿海、沿湾、沿路三大工业产业带，构筑都市商贸科教圈、现代物流圈、生态旅游圈三大现代服务业功能圈，高标准建设一批特色产业基地和产业园区，促进城乡产业合理集聚。重视发展城市大工业的延伸配套产业，加快城市服务业向农村的延伸辐射，增强城市对农村的产业带动效应;大力发展各次产业的产前、产中、产后服务产业，鼓励引导工商资本进入农业产业化经营和农村服务业开发，依托山、海、林、园、果、湖等资源，发展休闲、观光、旅游农业，形成
一、
二、三产业相互融合、联动发展的格局。坚持走新型工业化道路，运用现代科技和信息化手段，积极推广先进适用的农业机械和工业装备，改造提升传统产业，大力发展知识型产业和节约型产业，转变经济增长方式，提高城乡产业的整体素质和竞争实力。
(八)统筹城乡劳动就业。实施积极的就业政策，以经济的持续快速健康发展带动就业容量的扩大，以产业结构的战略性调整带动就业结构的战略性调整，加快推进城乡就业一体化，为城乡居民提供充分的就业机会和完善的就业服务。积极发展社区服务业，注重发展劳动密集型的第二产业，加强农产品加工、流通和服务领域的岗位开发，促进农村劳动力就业结构从目前的“
二、
一、三”向“
二、
三、一”转变，实现50万农村劳动力转岗就业，本地农村劳动力从事第一产业的比例降低到15%以下，从事第三产业的比例提高到30%以上。完善劳动就业管理、服务体系，健全市、县、镇三级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息库，把就业管理工作延伸到农村社区，构建社区、农村与劳动部门、公共职介机构联网的劳动保障信息系统，实行信息共享，跨区服务。实行城乡统一的就业登记和失业统计制度，统一就业服务内容与标准，为城乡劳动者提供同等的就业指导。积极鼓励农民进城经商务工，农村劳动力在城镇自主创业享受与城镇居民同等的优惠政策，逐步消除户籍壁垒，加强城乡就业者特别是进城务工的农村劳动者的权益保护，实行同工、同酬、同保障。
(九)统筹城乡社会保障。围绕人人享有社会保障的目标，构建与经济社会发展水平相适应的多层次的社会保障和救助体系，加快推进城乡社会保障一体化。完善城乡养老保障制度，所有单位及其从业人员均纳入统一的城镇职工基本养老保险;被征地人员养老保障全面覆盖，做到失地必保、急征急保，并随着经济发展稳步提高享受标准;构建被征地人员养老保障与城镇职工基本养老保险的衔接通道，鼓励被征地人员依照城镇自谋职业者参加城镇基本养老保险;按照“低门槛、多层次、广覆盖”的原则，建立新型农村养老保险制度。完善城乡医疗保障制度，扩大城镇医疗保险参保面，推进门诊医疗统筹;扩大农村新型合作医疗参保面，逐步建立合作医疗小病受惠制度。完善城乡社会救助制度，缩小城乡低保享受标准差距;发展慈善事业、老年人事业、残疾人事业等社会福利事业，加大扶贫帮困力度。建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重。到2010年，城乡保障项目基本同有，保障水平逐步接近，基本实现人人老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济。
(十)统筹城乡社会事业发展。把推进农村经济增长与推进农村社会全面进步结合起来，鼓励和引导城市社会事业向农村延伸，初步形成较为完善的国民教育体系、科技文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。坚持计划生育基本国策，鼓励优生优育，控制人口数量，提高人口素质，优化人口结构。加大基础教育投入，优化教育资源布局，引导高中段教育向中心城市和副中心城市集聚，农村初中向中心镇集聚，农村小学幼儿教育向乡镇和中心村集聚，促进城乡教育均衡发展。到2010年，农村中小学基本实现办学条件标准化，所有县(市)区、乡镇成为省教育强县、强镇，在全省率先实现基础教育现代化。继续大力发展高等教育、职业教育和成人教育，普及城乡社区教育，构建终身教育体系，建设学习型社会。加强公共卫生建设，重点改善农村医疗卫生条件，建立完善疾病预防控制和医疗救治体系，增强突发性公共卫生事件监测预防和应急处置能力。加强食品、药品、卫生监督执法体系建设，为城乡居民提供健康保障。深入开展爱国卫生运动，提高农村环境卫生水平，到2010年，全市50%的镇和40%的村建成省、市卫生镇、村。深入开展城乡精神文明创建活动，完善城乡文化体育设施，把镇乡文化站建成集文化、广电、体育、成教、科普为一体的综合文化活动中心。加强科技创新体系和科普网络队伍建设，促进科技成果的开发和转化，推动全社会科技进步，提高城乡居民的科技素质。繁荣村落文化，挖掘、保护和弘扬优秀民间传统文化，发展农村文化体育队伍，大力开展群众性文体活动和全民健身计划，创建文化特色村、示范户，丰富农村居民文化生活，积极倡导文明健康的生活方式。到2010年，省市两级“东海文化明珠”乡镇达到95%以上，经常参加体育锻炼人数达到总人口的50%以上，市民体质合格率达到85%以上。
(十一)统筹城乡基础设施建设。把基础设施建设与生态市建设结合起来，加快城乡基础设施建设，着力改变农村基础设施建设滞后和环境脏、乱、差的状况。加快城乡交通基础设施建设，构建以中心城区为中心的“一绕五射”高速公路骨架网络，加快建设甬台温铁路和轨道交通，形成至上海、杭州、金华、温州2小时，市域1小时，都市区30分钟的“213”高速交通圈，全市干线公路达到二级以上标准。实施乡村康庄道路工程，着力推进农村公路网络化和城乡公交网络化，在全省率先实现“三百”目标，即行政村通等级公路率达100%，通行政村公路硬化率达100%，农村公路建设合格率达100%。加快城乡一体化的公共服务设施建设，重点加强农村供水、供电、供气、通信、信息等网络建设和垃圾、污水处理设施建设，促进城市公共服务设施向农村延伸，实现公共设施的城乡对接和共享。加快生态市、生态县和生态村镇建设，建设以“生态大通道、绿色生态走廊、生态隔离带”为主体的生态公益林。积极开展流域治理，构筑防洪体系，建设重点水源工程和区域外引水工程，加强饮用水水源地保护和千里河道清水整治。加强农村环境整治，控制农村面源污染，实现城乡经济社会的可持续发展。
四、实施统筹城乡发展“六大工程”
(十二)强龙工程。坚持把发展农业龙头企业作为提升农业产业化经营水平的关键环节，围绕提高竞争力和带动力，改进对农业龙头企业的扶持政策，重点扶持一批产品质量优、品牌知名度高、市场前景广、经济效益好、辐射带动力强的龙头企业上规模、上水平，把它们培育成强龙、巨龙，到2010年，销售超亿元加工型农业龙头企业达到50家以上，超10亿元企业5家以上。加快农业“引进来”，“走出去”步伐，引导龙头企业进行联合重组、外资嫁接和跨区域扩张。鼓励龙头企业发展绿色农业、设施农业、休闲观光农业，拓展农业发展领域。创新产业化机制，进一步增强龙头企业的带动作用，提高农户经营的组织化水平。围绕特色主导产业，扶持发展依法登记、规范运作、有一定规模的农民产业合作社和农产品行业协会，加强内部技术、资金、物资、市场服务与对外商务协调职能，提高农户经营管理水平与市场谈判能力，逐步形成农业龙头企业、农业合作组织与农业经营户技术协作、供销稳定、利益互惠、风险共担的新型农业经营机制，促进农业的专业化、市场化和现代化。
(十三)百千工程。以实施“百村示范、千村整治”工程为主要抓手，加大农村基础设施建设力度，优化美化农村环境，到2010年，建成150个全面小康示范村，1500个以上的行政村完成全面整治。依据村庄布点规划，调整布局农村基础设施网络，加快农村基础设施与城镇联网对接。按照拆迁改造、整改结合、环境治理等不同类型，做好村落建设整治。加快城中村、近郊村、园中村改造，做好居住安置、户籍转换、撤村建居和集体资产处置，实现从农村到城市、从村落到社区、从农民到市民的转变。加大山区、海岛村异地迁建力度，实行向集镇、平原集聚。平原、半山区村按照设施共享、合理集聚的要求，加快拆村并点步伐，实行村落居住区、服务区、工业区、农业区分离，推进布局优化、路面硬化、路灯亮化、村庄绿化、环境美化，实现农村生产环境、生活环境和生态环境的提升优化。加大“百千工程”政策支持力度，市、县两级每年从土地出让金纯收益中提取一定比例作为专项资金，优先安排镇村用地指标用于村庄改建。
(十四)农村新社区建设工程。以农村社区化建设为载体，完善农村社会化服务功能，推进农村居民自我管理、自我服务，到2010年，1000个村完成农村新社区建设。加快制定农村新社区规划和建设标准，启动新社区试点工作。推进城市近郊农村的社区化改造，妥善处置村级集体资产，深化社区股份合作社改革，以成建制、拆并等形式，构建规范的城市社区管理体制。一般农村参照城市社区管理模式，逐步建立以生活、卫生、治安、医疗、健身、文化教育为重点的社区服务体系。加快社区服务由副中心城市向乡镇、农村居住点延伸，逐步构建“设施完备、功能齐全、信息共享”的县、镇、社区三级网路，形成以社会福利服务、便民便利服务、就业服务为重点的“十五分钟生活服务圈”。按照村级为主、政府支持的原则，加强农村文化阵地建设，分批在村级配置图书室、运动场所、公园等文化体育设施，逐步形成“农村十五分钟文化活动圈”。注重配备老年人活动场所和活动设施，加强老年人休养生活、文化娱乐服务。构建网络健全、功能到位、机制完善的农村社区卫生服务体系，改革现有乡镇卫生分院和村卫生室的管理体制，在转制成为民营医疗机构的同时，确保每个乡镇建有1家社区卫生服务中心，每个人口集中的村(社区)有1家社区卫生服务站，形成“十五分钟卫生服务圈”，为农村居民提供集预防、医疗、保健、康复、卫生教育、计划生育等服务。构建农村环境保洁和绿化养护体系，逐步推行市场化保洁养护机制，改善村落环境面貌。建立健全农村治安防范和矛盾化解机制，分批设立村警务室，加强警民联防与治安监控，实行治安巡查制度，改进流动人口管理，改善农村社会治安环境。
(十五)百万农民培训工程。把加强就业技能培训作为提高农民就业、增收能力的主要措施，以培训促转移，以培训促增收。2010年前，每年完成20万人次的农业技术培训或转岗转业培训。重点开展针对被征地农民、转产渔民、下山移民等剩余劳动力的转岗转业培训，继续抓好绿色证书和农业实用技术培训，加强农民学历和农村后备劳动力培训。健全组织机构，市县两级成立农民培训和转移领导小组办公室，加强对培训工作的组织领导、协调指导和检查督导。深化培训体制改革，整合资源，完善培训网络。优托各地的成人学校、就业培训中心、农技培训中心、职业学校，按照合理布局、方便学员的原则，选择一批交通便利、设备师资较好的学校重点扶持，建成区域性农村劳动力综合培训中心，协调区域范围内其他培训机构间的师资、设备、课程、学员等调配，指导业务工作。创新培训方式，每年根据劳动力市场需求预测、区域产业发展要求和农民培训意向，调整培训内容，并向社会公布培训计划和培训机构，加强培训机构与企业的协作，积极开展“订单型”、定向推荐型、企业委培等培训模式，在企业建设一批实训实习基地。加大政府投入，完善培训优惠政策，建立以政府投入为主导、社会和企业共同参与的多元化投入机制，每年从土地出让金纯收益中提取一定比例用于充实培训经费，市县两级职教统筹经费切出一定比例用于农民培训。积极推进农村劳动力教育培训卡制度，对受训农民进行补助，规定不同专业的补助标准，对低保、残疾人、单亲困难家庭等被征地人员实行全额补助。实行城乡统一的劳动预备和就业准入制度，对新增劳动力实行免费岗前培训。加大对涉农职教的支持，逐步实行农校学生免费教育。积极鼓励大专院校开办涉农专业，每年选送一批优秀农民上大学。
(十六)人口梯度转移工程。顺应城市化发展趋势，积极促进人口由高山向平原、海岛向大陆、农村向城镇、小城镇向大中城市梯度转移，加快人口集聚，到2010年，实现50万以上农村人口梯度转移，3万以上地处偏远的农村人口整体搬迁。不断深化户籍制度改革，适时取消农与非农的户口性质差别，实行统一的户籍登记制度。以产业集中带动人口集聚，培育提升城市和集镇的产业集聚和人口集聚功能，实行工业园区整合，促进工业进园区，依托城镇发展商贸流通、社区服务等行业，扩大城镇就业空间。加大山区、海岛、地质灾害地区移民帮扶力度，继续执行市、县两级对移民进行补助的政策，进一步研究解决涉及移民的退宅还耕还林补助、土地承包权处置、宅基地安排、集体资产享受、户籍、就业、子女就学、用水用电等一系列问题，调动农民迁移的积极性，做到移得出、安得下、富得起。
(十七)平安和谐工程。推进农村民主法制建设，加强社会治安综合治理，关心帮扶弱势群体，促进农村社会安定和谐。到2010年，90%的县(市)区建成“平安县(市)区”，85%以上的乡镇、街道和90%以上的社区、行政村、企事业单位达到安全创建标准。加强农村基层组织建设，创新组织设置和工作方式，开展党员先进性教育，提高基层党组织的战斗力和凝聚力。深入推进村民自治，完善村务财务公开、会计代理和财务审计等制度，不断健全村民自治机制。加强普法教育，积极开展“民主法治示范村”创建活动，提高农村居民的民主法治意识，建立健全矛盾纠纷社会联动调解机制。加强信访工作，规范信访行为，引导群众通过法律途径解决矛盾纠纷。注重保障群众利益，协调群众利益，从源头上化解矛盾纠纷，积极推进决策的民主化、科学化，研究集体资产管理、土地征用、房屋拆迁、资源调配、环境污染等与群众利益密切相关问题的解决办法与政策措施。进一步建立关心群众生产生活的长效机制，开展多种形式的扶贫帮困活动，保障群众安居乐业。加强外来人口管理和服务，关心他们的工作和生活，促进外来人口融入当地社会。
五、统筹城乡发展的保障措施
(十八)完善规划体系，发挥规划先导作用。树立以人为本、统筹兼顾的规划理念，把农村发展、社会进步、生态环境等放在更加突出的位置，增强规划的系统性、全局性和前瞻性。实行国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划“三规”融合，形成相互配套、衔接、管理有序的规划体系。深化规划体制改革，建立统筹规划机制，加强对各类规划的统一管理和协调指导，强化农村发展规划职能。各县(市)要根据市域总体规划及市级各专项规划，从自身经济发展趋势、地方资源特征出发，完善县域总体规划，加强对各镇乡总体规划和村庄布点规划的统一管理和业务指导。县域总体规划、镇域总体规划须经法定程序审批。加强规划人员队伍建设，建立健全技术规范体系，强化规划的法定性和权威性，提高规划编制和实施的总体水平。
(十九)拓宽投入渠道，加大农村投入力度。调整优化财政支出结构，建立财政不断加大统筹城乡发展投入的制度，改善农村公共产品供给和公共服务，实现公共财政城乡全覆盖。制定从国有土地出让金中提取一定比例用于农村社会保障、农民培训、农村建设和发展现代农业的具体办法。采取有效的政策措施，促进城市基础设施向农村延伸，城市社会事业和公共服务向农村覆盖。依法安排并落实好对农业和农村的预算支出，逐步形成财政支农资金稳定增长机制。落实新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策，建立财政对农村教育、卫生专项转移支付制度和生态补偿机制，逐步增加对农村社会事业和生态建设的投入。巩固农村税费改革成果，全面免征农业税。加快城乡投融资体制改革，运用财政、税收、金融等经济杠杆，引导社会资本向农村基础设施建设、农村公用事业和农村生态环境建设。深化农村信用社改革，建立以商业性金融为主体、以政策性金融为补充、以农业保险为保障的农村金融服务体系，不断扩大农户小额信贷覆盖面，鼓励地方金融机构加大对农村基础设施和农村龙头企业的支持力度。继续探索多种担保办法，鼓励设立农业担保机构，解决农民和农村中小企业贷款难问题。支持发展农业保险，逐步形成以保险公司为主体、农业生产者互保为补充、政府适当补助的农业保险机制，降低农业经营风险。健全乡镇财政收支预决算制度，进一步规范乡镇财政行为。
(二十)深化体制改革，优化城乡资源配置。进一步深化市场经济体制改革，特别是要素市场改革，加快城乡统一金融市场、产权市场、技术市场、土地市场、劳动力市场的培育和发展，促进城乡资源优化配置，逐步建立有利于消除城乡二元结构的经济和社会体制。改革户籍制度，消除附着在户口上的二元差别和利益关系，促进农村人口自由迁徙和流动。加快粮食流通体制改革，确保粮食安全。坚持和完善家庭承包经营制，改革土地征用、农村宅基地使用等制度，积极探索农村集体非农用地进入市场和宅基地置换的办法，允许村庄、集镇、建制镇中的农村集体建设用地使用权依法流转，维护农民的合法权益。进一步深化行政管理体制改革，合理划分市、县、镇职责和权利，加快部门职能特别是规划、建设、城管、环保等部门职能向农村延伸，发展农村公共事业，强化农村社会服务。以实施《行政许可法》为核心，继续推进行政审批制度改革，削减审批事项和环节。加强行政服务中心建设，完善内部管理和监督机制，提高服务的水平和质量。深化乡镇行政管理体制改革，解决层次过多、职能交叉，人员臃肿、权责脱节等问题。合理调整行政区划，稳妥地推进镇村撤并，加快中心镇建设，适当扩大中心镇管理权限，优化行政资源配置，充分发挥中心镇在统筹城乡发展中的作用。
(二十一)加强组织领导，有序推进城乡统筹。统筹城乡发展，加快农村全面建设小康社会，事关农村发展大局和广大农民切身利益。各级各部门要从落实科学发展观和正确政绩观的高度，切实加强领导。市、县两级要建立由主要领导任组长、分管领导为副组长、有关部门主要领导为成员的统筹城乡发展领导小组，下设办公室，指导和协调统筹城乡发展的各项工作。建立完善考核办法，把统筹城乡发展的工作实绩作为检验各级干部执政能力和执政水平的重要标志，作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，形成分工协作、责任明确、绩效考核的工作机制。各级部门要按照统筹城乡发展的理念，协调各方力量，整合各种资源，强化服务职能，形成推进城乡一体化发展的工作格局。大力弘扬求真务实的作风，坚持从实际条件和现实基础出发，坚持试点先行、典型示范、有序推进，不搞形式主义，不搞盲目攀比，不搞形象工程，真正把工作的出发点和落脚点放在维护群众利益上。
——关于加快农民“三进”步伐的调查与思考 建湖县人大常委会
加强农村规划建设管理，推进城乡统筹发展，是深入贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的一项现实而紧迫的任务,也是加快县域经济社会发展的重要措施。当务之急是加快农民“进县城、进集镇、进中心村”步伐，关键在于政策推动。最近，我们就此进行了专题调研，先后召开相关部门负责同志、镇村干部座谈会，向千名人大代表和百户农村定点调查户发放调查问卷，并专程到沭阳、姜堰进行了考察学习。我们有如下思考：
一、深化认识，增强加快城镇化进程的紧迫感 统筹城乡经济社会发展，必须坚持城镇化优先发展战略。首先，从外地的经验来看，加快城镇化进程是拉动经济发展的重要举措。沭阳县从2003年开始，大力实施城镇化带动战略，建成区面积从17.5平方公里扩展到51平方公里，城市人口由17.8万增长到41万。大批农民从农村进入城市，一方面提高了农业规模种植水平，高效农业面积已达64万亩;另一方面带动了
二、三产业的发展，解决了企业招工难，拉动了房地产市场，去年仅房地产税收高达7亿元，目前全县农民经纪人已突破6万人。其次，从客观实际来看，加快城镇化进程是广大农民群众的迫切愿望。目前，我县农民住房绝大多数是上个世纪80年代建造的砖瓦房，正陆续进入“瓦改楼”阶段。据问卷调查，60%的农民为了就业、子女读书和改善生活条件，希望到城镇居住。我们应当因势利导，积极创造条件，鼓励和引导农民进城居住，让他们共享改革发展的成果。第三，从我县的基础条件来看，加快城镇化进程的条件已经完全具备。近年来,我县大力实施新型工业化、城镇化“双轮驱动”战略，随着城镇和园区的拓展，尤其是“一区三园”和城南新区建设的快速推进，县城和集镇的承载功能和辐射能力显著增强，为农民进城安居乐业创造了有利条件。
总之，加快城镇化进程势在必行。必须牢固确立以城带乡、城乡互动的发展理念，通过农村人口和生产要素向城市集聚，促进各种要素的优化组合，加快城市化进程;同时，通过以城带乡，促进城市文明向农村传播，加快农村发展。因此，要把城镇化作为“牛鼻子”工程来抓，制定切实有效的政策措施，加快农民“进县城、进集镇、进中心村”的步伐，以城镇化拉动城乡统筹发展。
二、准确定位，科学制定城乡建设规划
统筹城乡发展，必须坚持规划先行，充分发挥规划的引领作用。要遵循“工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向适度规模经营集中”的总体思路，制定农村建设规划。一是要处理好推进城镇化与建设新农村的关系。规划既要立足当前，从实际出发，又要着眼长远，体现前瞻性，充分考虑新农村建设的未来趋势，优先发展县城和集镇，充分发挥其联结城乡、集聚产业和转移吸纳农村人口的作用。要按照“县城——中心集镇——一般集镇——中心村”的顺序梯次推进，形成城乡人口相对集中、功能分区科学合理，以县城为核心、集镇为支撑、中心村为节点的城乡一体化布局。二是要压缩农村集中居住点的数量。沭阳县面积2297平方公里，农业人口140万，只保留391个集中居住点。他们在上轮规划659个农村集中居住点的基础上，撤并所有已列入城市、城镇规划建设用地和发展备用地范围的集中居住点;县城和小城镇周边3公里范围内不再规划集中居住点;集中居住点人口规模不低于3000人，耕作半径2-3公里，集中居住点间距3-5公里。我县2005年编制的镇村布局规划，确定全县集中居住点为789个。一般的村规划1个中心村和3个基层村。相比之下，我县农民集中居住点明显偏多，这将导致基础设施重复投资、公共服务无法配套、农业规模种植难以推广等问题，影响到农村的长远发展和农民的生活质量。因此，应当减少集中居住点数量，原则上按一个行政村只保留一个集中居住点进行规划。三是要调整农村集中居住点的布局。随着县城、集镇建成区的扩大和盐徐高速的开通以及2
31、234省道的即将建成，现有的农村集中居住点规划布局已不适应发展的需要和农民的需求。集中居住点要按照融入城市型、城镇带动型、中心村落型和专业特色型等4种类型进行规划，打破行政区划的限制，加强城市规划与农村规划、总体规划与专项规划之间的衔接，统筹安排城乡建设、基本农田、产业发展、生活居住等，形成布局合理、分工有序，开放互通的城乡空间结构。
三、整合力量，加快试点村建设步伐
建设全面小康新农村，必须整合政策措施、整合资源配置，统筹协调，形成合力。一是要培植典型示范引导。沭阳县按照循序渐进、以点带面、打造亮点、示范引导的原则，扎实推进农民集中居住点建设工作，已启动35个康居示范村建设，新建住户5775户，其中2个村获得省级康居示范村称号，新河镇周圈村入选“全国十大魅力乡村”。姜堰市已创建省级康居示范村4家，白米镇野沐村荣获全省唯一的“江苏省人居环境范例奖”。与之相比，我县中心村建设无论是规模，还是服务设施和生态环境，都有一定的差距。因此，必须进一步加大组织推进力度。目前，要围绕县委、县政府确定的30个试点村重点推进建设，力争“建设一个、成功一个，成功一个、带动一片”，充分发挥试点村的示范引导作用。二是要加大资源整合力度。发挥政府的统筹协调职能，积极整合各方面资源，集中现有各部门、各专项的资金，在不改变管理渠道和投向的前提下，统筹协调，变“天女撒花”为“握紧拳头”，努力提高资金的使用效率，形成按规划统筹项目、按项目安排资金的管理格局。同时，要把集中居住点建设与水利工程、基础设施项目、产业结构调整和园区建设等项工作有机结合起来。三是要完善功能配套。坚持城市化与田园化兼备的基本理念，切实提高农村集中居住点配套标准，在保证路、水、电、电话、网络、有线电视等“六通”的前提下，要配备学校、超市、卫生所、停车场、农具存储中心等服务设施，努力把中心村建设成为交通便利、功能齐全、环境优美、充满现代气息的农民乐园。
四、标本兼治，严格城乡规划管理
在推进城乡建设的过程中，必须一手抓建设、一手抓管理，真正做到规划指导建设，建设服从规划。一是要加大宣传教育力度。一方面宣传农村发展的形势政策，倡导科学文明的生产生活方式，转变农民陈旧落后的思想观念;另一方面宣传城乡规划法律法规和规划方案，使广大干群增强规划法制意识，明确规划的具体内容。可以借鉴姜堰市的做法，规划报批前，经镇人代会通过;规划确定后，在村公示栏公示，努力形成人人关心规划、个个自觉遵守规划的良好氛围。二是要严格把好审批关。建立和完善建设规划审批制度、责任追究制度，增强规划执行的严肃性，确保规划实施不走样，坚决做到“无规划不批准、无审批不建设”。在集中居住点之外，坚决杜绝新建、扩建和各种乱搭乱建行为，确保集中居住点外农民住房数量和面积只减不增。对那些房屋破旧不堪而又无力购房或建房的特困户，建议在中心村建设解困房进行集中安置。三是要加大拆违工作力度。实行拆违工作责任制，一级抓一级，层层抓落实，以铁的决心、铁的手腕和铁的纪律，严肃对待违章建设，坚持早发现、早处理、早拆除。做到发生一起、查处一起、教育一片。调整拆迁补偿政策。基层干部反映，目前实行的违章建筑拆迁补偿政策，容易诱发违章建设，出现了“违章跟着拆迁走”的怪现象，建议拆迁违章建筑不予补偿，从根本上杜绝违章建设的发生。
五、创新思路，化解土地制约因素
土地是农民最重要的生产资料，无论是转移农民，还是致富农民，都必须把农民从土地中解放出来。同时，土地也是最重要的资源，无论是建设城市，还是发展经济，都需要足够的土地，因此，必须千方百计化解土地制约因素。一是要加快土地流转步伐。按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，健全农村土地承包经营权流转市场，鼓励农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，促进土地向种养大户、龙头企业、优势产业集中。二是要建立城乡权益置换平台。鼓励农民用宅基地和土地承包经营权置换城镇社会保障和住房保障，为人口向城镇集中、偏远村向中心村集中创造条件。积极推行“迁新居拆旧房”政策措施，做到迁入一处新房，拆除一处旧宅，复垦一处宅基地。沭阳县按平房2万元/户、楼房4万元/户的标准，补贴给乡镇作为拆迁和复垦宅基地的费用，鼓励了农民进城，缓解了建设用地紧张的矛盾。去年，该县增减挂钩土地达1.15万亩。据初步统计，我县农村现有“空关房”比例接近10%。这些“空关房”对农民来说弃之可惜、留之无用。如果出台拆旧房有补偿的政策，将有效调动农民拆除空关房的积极性。目前，我县应当在高速沿线地区率先启动拆旧补偿政策，既能尽快改善高速沿线的村容村貌，又能在全县起到较好的示范作用。三是要策应全省“万顷良田建设工程”试点。科学修编土地利用总体规划，将集中连片农田内的不符合村镇建设规划的零星村庄，列入城乡建设用地增减挂钩规划中，有计划、分步骤地进行拆除，逐步缩减居住点数量，引导农民进入中心村建房或进城购房。
六、深化改革，完善社会保障体系
鼓励农民进城，必须解决好农民就业、就学、就医等实际问题，真正实现农民向市民的转变，努力使广大农民想进城、能进城。一是要实施城乡统一的就业政策。实行城乡统一的就业登记和失业统计制度，开展面向全体劳动者的职业教育培训, 增加培训投入，扩大培训规模，提高农村劳动力的就业技能和创业本领，为农村劳动力进城务工经商，向二三产业转移创造条件。二是要保障进城农民的子女学有所教。沭阳县规定，义务教育阶段，农民子女在城区学校就读享受市民同等待遇;非义务教育阶段，农民子女一律降2档收费。我县应当放大优质教育资源品牌效应，积极推进县城教育均衡发展，让进城农民的子女能就近接受优质教育。三是要完善进城农民的社会保障。进城落户的农民凭房产证免费办理城镇户口，其农村土地经营权保持不变，并享受与城镇居民同等的公共卫生、养老保险等待遇，切实解决农民的后顾之忧，积极创造条件敞开大门让农民进城
1. 总则
1.1在《**城市总体规划(2010-**)》的基础上，遵循《城乡规划法》的新要求，进行城乡统筹的空间布局思路及策略研究。
1.2规划范围：行政区划****平方公里(包括*市*区*县)。
1.3紧扣国家关于城乡统筹的发展要求，借鉴成功经验，针对**城市的具体现实问题，提出城乡协调发展的思路和发展策略。
1.4设计单位均视为承认本文件的所有条款，并按本文件规定条款完成规划设计成果
2. 设计目标
2.1 落实深化总规中城乡统筹内容：在总体规划的基础上，落实并深化关于城乡统筹的规划内容。
2.2探索**地区城乡统筹的新思路：结合实际情况及国内外成功经验，探索新的技术创新方式，具有一定的前瞻性和超前性。
3. 设计要求
3.1、总体要求
①.规划应在**城市总体规划及各部门相关规划指导下进行，必须符合国家、省、市有关设计规范和技术规定。
②. 规划应以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，完善城乡统筹规划的相关内容。
③. 规划应充分重视生态环境和可持续发展，保护生态环境合理开发利用土地资源。
④. 规划应关注民生，通过城乡统筹规划，建立完善的基础设施和生活配套体系，保障城乡协调发展。
3.2、深度要求
①. 专题研究应突破总规相应内容的深度。
②. 土地利用在总规的基础上适当深化，对公共配套设施提出明确的配套标准。
③. 在城市总体规划(2010-**)和相关县区规划的指导下，明确空间结构和布局。
④ 依据各层次交通布局规划，对道路交通设施提出明确的配套标准，并突出公共交通规划策略。
⑤ 提出城乡统筹的一系列策略，为下一步制订相关政策做准备。
4. 成果要求
4.1规划设计单位提交的成果必须符合《**城乡统筹规划技术任务书》的有关规定，充分表达规划设计的内容和深度。
4.2所有规划设计成果的计量单位均应采用国际标准计量单位。长度单位：平面图标注尺寸以米(m)为单位，面积标注：均以平方米(m2)或公顷(ha)为单位。
4.3所有规划设计成果的文字说明和文字标注均采用中文版本。
4.4文件包括研究报告和图纸。研究报告应完整、系统、有条理，充分反映规划设计内容。规划设计图纸和文本文件必须做到清晰、完整，尺寸齐全、准确，同类图纸规格应尽量统一。
4.5规划设计成果电子文件要求
5. 成果内容
5.1**城乡统筹规划研究报告
5.2**城乡统筹规划图册，主要规划图纸包括：
(1)区位与交通分析图
(2)现状城乡空间结构分析图
(3)城乡功能结构规划图
(4)城乡土地利用规划图
(5)城乡道路交通规划图
(6)生态环境保护规划图
(7)城乡发展策略分区图
(8)表达规划设计意图的分析图
6. 成果形式
6.1 研究报告图册：提供研究报告图册*套，规格为**，可以将图纸与说明文字进行统一编排、装订。
6.2 展板：提供展示图一套，图纸不少于10张，图纸内容、比例与编排由设计单位自定。图纸规格要求为**，所有展示图纸必须裱贴在轻质板上。
6.3 演示系统：提交介绍方案的电子演示文件，作为评审时的演示材料。
6.4 其他提交注意事项
6.4.1 规划设计单位可在以上内容基础上根据需要自行增加其他设计研究内容。
6.4.2 规划设计单位可以根据表述需要附送上述设计成果以外的说明设计方案的幻灯片等其它资料。
6.4.3 全部规划设计成果均应制作成电子文件：
6.4.3.1文本文件采用Microsoft Word的doc格式文件;
6.4.3.2设计图形文件采用Auto CAD的dwg格式文件;
6.4.3.3电脑渲染图等图片文件，应采用普及的通用软件制作。
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