完善我国社会保险体系的几点建议
【摘 要】：作为民生保障的重要支柱，社会保险体系与我国民众的切身利益有着直接的关系，对国内社会改革发展与稳定有着非常重要的影响。本文从国内社会保险体系建设的探索入手，重点对当前我国社会保险体系中存在的问题进行了分析阐述，并有针对性的提出了一系列改进措施，以供同行参考。
【关键词】：社会保险;民生保障;体系;建议
1.引言
从上个世纪九十年代以来，我国就对新时期的社会保险体系的构建方式进行了一定的探索，并取得了一些成果，比如将企业保险转向了社会保险，并使其得以真正覆盖。然而在对我国保险体系进行创建和完善的过程中，也存在的一系列问题，比如国内保险制度存在缺陷、管理方式存在问题等。如何解决好这些问题，成为国内当前急需面对的问题。
2.我国针对社会保险体系建设进行的探索
2.1由企业保险转变成社会保险
在我国，社保体系经过多年的建设完善，已经从之前比较单一的企业保险形式转变成为覆盖面更广的社会保险体系。对此，我国也建立了与之相关的社会保险管理机构，主要负责对社会保险的管理以及征缴工作。这对我国社保体系的健康发展形成了一定的保障。在这种模式之下，个体应当对其缴纳相应的费用，同时对企业产生的依赖程度也逐步降低，通过将资金管理权力移交到市场的形式，实现市场对其进行操作的目的，这也大大降低了我国社会保障出现风险的可能性。
2.2扩大了我国社会保险的覆盖范围
从某种角度上说，社会保险的覆盖面代表了我国社保体系的建设程度，也是人民受到社保能力强弱的重要体现。在以往的社保体系中，国内的社保体系仅仅是针对退休人群而建的，对于部分无业人员来说却没有保障。目前，却将享受保障人群的覆盖面扩大到了全部人群。此外，在新的社保体系中，个人还可以根据其年龄、职业的不同而选择与自身情况相适应的缴费标准，这也正是国内当前社会保险体系灵活性的具体体现。
2.3打破了城乡二元结构
在以往的社保体系中，只是单纯的将城镇居民纳入到社保体系中，而对于农村居民而言，却只能够依靠自身的家庭进行养老。从2008年以来，我国逐步实施了新型的农村社保体系，完全打破了城乡二元结构，使我国的社会保险体系不再有户口之分。最近几年以来，我国农村居民的生活水平以及保障程度的逐步提升，都同近年来我国良好的经济发展形势密不可分。
3.我国社会保险体系中存在的问题
3.1社会保险体系中法律制度不完善
我国虽然出台了《社会保险法》，但相配套的、法规、条例不健全，国务院所颁布的《失业保险条例》、《工伤保险条例》及等法律法规，仅仅涵盖于社会保险的一部分，还未形成统一性的社会保险法律体系。社会保险工作仍然主要依靠国务院所颁布的法规进行规范，相关条例也就工伤、失业及城市低保等方面的内容，而在医疗、养老保险等方面，法律文件不完善，政策文件在法律层次的应用上较低，影响了社会保险体系的合理运作，在实际工作上缺乏实际可行的依据，有关专门调整社会保险关系方面的基本法律也还不健全，需要进一步进行完善。
3.2社会保险覆盖不平衡，保障力不足
当前，我国五大保险还没有合一，医疗及养老保险的覆盖率比较高，而工伤、失业及生育保险的覆盖率则比较低，并且在医疗、养老保险方面，很多企业存在漏报瞒报的问题，使得部分人未能纳入社会保险范围，有些员工或企业急功近利不愿意参与社会保险。同时，因居民医疗、新农合及居民养老等方面的社会保险才起步，五保供养及城乡低保等社会保险的救助范围是有限的，影响了社会保险功能的充分发挥。
3.3社会保险的资金管理存在风险
2014年全国五项社保基金总支出33003亿元，比2013年增加5087亿元，增长18.2%;比2009年增长20701亿元，年平均增长21.8%。五项社保基金收支规模达到72831亿元，比2013年增加9662亿元，增长15.3%;比2009年增长44414亿元，年平均增长20.7%。五项社保基金累计结余52463亿元，比2013年增加6875亿元，增长15.1%;比2009年增长33456亿元，年平均增长22.5%。因此，社会保险资金的保值增值与安全运营成为社保管理的关键。而我国当前的社会保险资金的管理面临两种风险：一种是权力腐败带来的风险，例如上海市发生的最大社保案，社保资金挪用32亿元;另一种是养老保险支付所面临的风险，政府还没找到可行办法来填补历史欠账造成的巨额空账，仅依据当年支付中的实际缺口进行财政补贴。
4.完善我国社会保险体系的重要策略
4.1加强公共财政投入
作为财政投入的主要力量，各级政府需要充分发挥协调作用，通过不断投入资金来保障确保社保体系的健康发展。同时，还需要对政府的财政支出结构进行不断优化，降低在经济事务上的成本，更多的支持和关注社会民生问题，使政府在财政投入中占据较大比例。此外，还要对征缴资金的最高限额予以取消，通过更多的再分配将社会保险普及全体社会人员。
4.2保障社会保险体系公平性的实施
在社会保障公平性原则的具体执行过程中，要对保障个体权利予以高度重视，具体来说，个体权利的保障实施可分为下面两个方面：一是对流动人口的权利予以保障，根据不同的收入和需求，设计多元化的缴费层次，将具体的选择权交给投保者个人;二是对缴费方式的选择权予以保障，让农民和农民工拥有自主选择缴费金额的权利，并通过采取分开缴费或者捆绑式缴费的形式对其进行监管。
4.3强化社会保险资金的管理及运作
我国男女职工的退休年龄存在十年差距，是当前全球性别差距最大国家，为此，我国可采用渐进方式，缩小男女退休年龄差距，直至取消法定的退休年龄差，均提高至60岁，这可有效改变我国养老保险制度的抚养比，并积极应对老龄化。同时，增加退休年龄的弹性，依据个人自愿原则，职工可选择提前退休。并强化职工待遇激励机制，可对提前退休职工减少相应的养老资金，或者延迟退休者增发其养老待遇。社保资金监管作为社会保险资金进行安全运营的关键，可采取较严格的资金监管措施，如政府管理、社会组织管理及公民监管等，目前我国采用的是政府管理。要避免社保资金管理中的权力腐败现象，需要权力运行的透明化及阳光化，与民生相关的措施与政策要公之于众，并接受民众监督与投诉;与公众互动，及时地回应民众需求，以确保社会保险资金能够安全运营。
4.4加快社會保险制度的改革步伐
当前社会，急需对国家机关以及事业单位的社会保险制度进行改革，为了更加从容的应对即将到来的老龄化社会，必须要改革机关事业单位的社会保险制度，并采取国家、单位和个人等多方共同承担的方式，确保资金来源的多元化。建立个人账户式的储蓄计划非常重要，公务员以及事业单位人员都要根据一定的比例对社保资金进行缴存，使得社保能够有效惠及到全体人员，为社会发展贡献自己的力量。
4.5响应全球化发展，调整社会保险与国际接轨
随着WTO的加入，全球化经济对我国的影响越来越大，我国相关社会保险法律也要适应该要求。根据国际经济关系中的平等互利原则，我国法律也要作出相应调整。比如，劳动力跨国流动所带来得劳动者就业、失业、养老及医疗等社会保险问题，则需通过社会保险制度调整进行解决。近些年，很多国家如法、德意等已采取双边协议签订的方法，有效解决了劳动者在他国从事工作所遇到社保问题。为了更好更积极地参与国际经济竞争，我国要完善社保法律制度，并与国际相接轨，需要构建完善的司法机制，从而为社会保险法律制度有序、健康、合理的运行提供切实的最终保障。
5.结语
总而言之，作为我国重要的保障机制，社会保险体系对我国的社会安定及经济健康持续发展具有重要影响，为了促进我国民众生活水平的提高，创建和平安定环境，根据我国实际国情，制定合理的保险法律制度与保险机制，加强社会保险体系完善是必要的，有益于我国整个社会的和谐安定发展。■
参考文献
[1]王飞.加强与完善我国社会保险体系建设分析[J].现代商贸工业.2012(24)
[2]欧阳东坡.浅谈社会保险基金社会监督体系的构建[J].劳动保障世界.2015(06)
[3]纪可妍.中国现行社会保险体系的发展[J].民营科技.2014(12)
作者简介：
吴俊，男，1981年8月出生，大学本科，经济师，主要从事人力资源和社会保障工作研究。
作者：俊吴
【摘要】 再保险具有的独特功能对保险的发展起促进作用，但我国再保险业开始时间较晚，目前整个再保险市场很不完善，很多问题丞待解决。本文通过分析中国再保险市场的发展历程、目前状况等，结合中国特殊的国情，总结了中国再保险市场存在的问题，提出几点关于如何构建一个完善的再保险市场的建议，以期能促进中国再保险市场的改革与发展。
【关键词】 再保险 再保险市场 监管
再保险市场是从事各种再保险业务活动的再保险交换关系的总和，是保险市场的重要组成部分，是其不可或缺的一部分。对我国社会主义经济建设来说，一个成熟的保险行业十分重要，而再保险市场的改革与完善可以促进整个保险行业又好又快的发展。因此，需要研究我国再保险市场的现状，找出其中存在的问题，进而提出相关的建议措施来促进我国再保险市场的改革、发展与完善。
一、中国再保险市场概况
1、再保险市场业务稳定发展
再保险市场的发展离不开原保险市场的发展，以原保险市场的发展为基础，原保险市场快速、健康发展可以有效地促进再保险市场的发展。近年来我国原保险市场的发展取得了一定的成绩。首先，原保险市场主体方面，截止到2014年，我国专业经营原保险业务的公司有136家，保险集团控股公司10家，其中财险公司65家，中资43家，外资22家；寿险公司71家，中资43家，外资28家，形成了一个主体丰富，竞争激烈的市场。其次，原保险保费收入规模方面，截止到2003年底，我国原保险市场总保费收入17222.24亿元，近年来收入规模稳步增长，年均复合增长率为10%左右。我国原保险市场处于强劲发展的时期，同时原保险市场的良好发展势头带动了我国再保险市场的进步，特别是我国取消法定分保之后，我国再保险市场取得快速的发展。2014年，我国再保险公司总资产3639.48亿元，比2013年的2103.93亿元增长了72.99%，并且再保险市场总分保费收入超过700亿元，年均复合增长率达到19%左右。
2、市场格局多元化进一步深入
随着近十年的发展，我国再保险市场形成了国有控股公司、股份制公司和外资公司并存的多元化发展的市场格局。截止到2014年，我国内地注册的专业再保险公司有10家，中资公司4家，外资公司6家，并且用离岸交易形式接受国内公司分保业务的境外保险公司超过200家。多元化市场格局的进一步深入，便于与国际再保险市场的接轨，有利于促进我国保险业的进一步发展。
3、监督管理专业化迈上新台阶
2005年12月我国颁布实施世界上第一部专业的再保险业务监管规章——《再保险业务管理规定》，接着我国又相继颁布实施《再保险公司设立规定》、《外资保险公司再保险关联交易的审批规章》，这些制度法规建立了外资再保险关联交易信息披露制度，规范了再保险业务流程，开辟了专业化的再保险监督管理道路。2014年12月中国保险监督管理委员会发布的《关于加强再保险登记管理的通知（征求意见稿）》，目的是建立再保险登记管理制度，这个决定对于进一步强化再保险市场的监督体制，进一步规范保险公司的再保险行为非常重要。
二、中国再保险市场存在的问题
我国再保险市场发展到现在虽然取得了举世瞩目的成就，但是其发展水平与发达国家相比还存在相当大的差距，比如目前再保险总分保费收入只占原保险保费总收入的3.5%，与发达国家20%的平均水平差距较大。
1、中国再保险市场供需发展不足
（1）供给主体缺乏，并且发展缓慢。在我国，原保险公司是可以从事再保险业务的，但是原保险公司的承保能力、自留比例不合理等因素直接阻碍了其经营再保险业务，并且再保险是保险的保险，是横向的互保，因此原保险公司之间竞争的关系给再保险业务的开展又增加了困难。我国的原保险公司大都不将再保险作为其主要经营业务，甚至有的保险公司选择不经营再保险业务。从第一家中资专业再保险公司即中国再保险有限公司诞生到现在，近二十年（1996年到2014年）的时间里我国先后只成立了4家中资专业再保险公司。
（2）分保需求不足。一是我国国内的保险行业目前仍然处于扩张阶段，各保险公司为了抢占市场份额，不停地设立分支机构以扩充业务，公司领导尚未注意到财务的稳定性和长期利润最大化的重要性，他们对于费率高的业务不愿意分出。二是那些具有实力的全国性保险公司认为自身的业务风险已经在全国范围内得到分散，分保对其来说吸引力不大。
2、中国再保险市场技术力量薄弱
一般情况下，再保险公司对专业技术水平的要求比原保险公司的要求更高，因为它需要对每一类型风险的状况进行更加全面的分析和研究，向原保险公司提供建议，包括厘定费率、改进策略等，并且根据原保险公司和市场的需求开发新的再保险产品，以便提供灵活的再保险保障。中国的再保险市场的建立比国际再保险市场晚了一百多年，并且从事再保险业务的人员基本来自于国内原保险公司，因此我国再保险的技术服务水平不仅落后于国际先进水平，而且也落后于原保险公司技术水平，再保险产品功能相对比较简单。此外，我国的专业再保险公司缺乏学习和创新意识，很少主动开展再保险业务培训，提供技术支持或者进行服务创新等，难以成为先进技术水平的领导者。
3、中国再保险业务大量外流，产生贸易逆差
目前我国专业再保险公司有一半以上的外资机构，还有200家以上的境外保险公司承担国内分出业务，境内外资公司和境外公司已经占到了再保险市场份额的60%以上。再保险业务大量外流的原因有：第一，原保险公司的激励竞争。根据《保险法》的规定，原保险人在办理再保险业务时对其分保业务有告知义务，并且分出人要向接收人解释自身业务的情况，因此在缺乏专业再保险公司的情况下，国内保险公司倾向于和外国公司洽谈再保险业务，防止国内竞争公司知道自己的业务信息；第二，再保险市场秩序不规范。据调查，国内保险公司的分保佣金为20%左右，但国际再保险市场上的佣金在32%左右，国内外的分保利益相距较大，同时国内一些公司为了自身利益利用不正当手段扰乱国内再保险市场，使得国内保险公司更愿意选择国外公司。
三、完善中国再保险市场的对策建议
目前国际再保险市场可以分为三大部分：以伦敦、德国、瑞士、法国为中心的欧洲再保险市场，以纽约、百慕大为中心的美国再保险市场和以新加坡、日本、香港为主的亚洲再保险市场。亚洲再保险市场的中心尚未形成，我国要尽快发展再保险业，提高再保险业的实力，使中国再保险市场成为亚洲再保险市场的中心。
1、采取多种措施增加再保险供给主体，形成成熟的、多元化竞争的再保险市场
第一，组建实力雄厚的大型专业再保险公司。我国再保险市场供给主体严重缺乏的现象不可忽视，专业再保险公司是再保险市场产品供给的主流主体，迫切需要大型专业再保险公司保证再保险市场的安全运行，扩大我国专业再保险公司的国际影响力。第二，大力鼓动民营资本进入再保险市场。民营资本进入再保险市场设立专业再保险公司，可以扩大我国再保险市场的供给主体，进一步挖掘市场潜力，促进再保险市场的创新，提高我国再保险市场的服务水平和质量。第三，吸引外资专业再保险公司或者参股中资再保险公司。外资的进入可以增加我国再保险市场的供给主体，并且外资再保险公司拥有先进的技术和雄厚的管理实力，实践经验丰富，可以学习他们的先进承包技术、经营管理方法等。值得注意的是，利用外资再保险公司的影响力，可以进一步扩大我国在国际再保险市场上的分保业务，有助于我国成为亚洲再保险市场的中心。
2、加强国内保险公司的合作，组建再保险集团
组建再保险集团可以使各再保险公司各成员之间互惠互利，相互分散风险，稳健自身经营，扩大中国再保险市场的整体承保能力。引导各公司加强合作，甚至组建再保险集团，不仅可以在空间上分散风险还可以扩大业务量，以相互扶持来促进我国再保险市场的发展并完善我国的再保险市场。中国再保险公司相互合作的典范有很多，比如1997年的航天保险联合体，2000年的核共保联合体。
3、提高中国再保险市场技术水平，加快培育再保险专业人才
再保险发展的核心是专业的高素质人才。因此，我国要采取一些激励措施鼓励再保险公司开展技能培训，进行技术创新，提高再保险公司对再保险技术水平的重视，扩大资金的投入，加大产品的创新，引进外国专业人才，了解外国再保险实践经验，学习外国再保险先进技术，用以培育国内再保险专门人才。通过这些措施提高国内再保险公司的核心竞争力，提高国际再保险市场上中国再保险业的地位，扩大再保险业务，促进中国再保险市场的壮大。
4、完善再保险监督制度，建立中国特色的再保险监督体系
再保险监管的关键是偿付能力的监管，监管的重点是原保险公司，从而间接的监管再保险公司。原保险公司偿付能力具体指的是对其自留额标准的监管，再保险公司偿付能力具体指的是相应的资金保证。而当前的监管落后于再保险事业的发展，因此要完善准入和退出监管制度，并且加强监管商业分保，注重国际交流与合作，以加强再保险监督能力，尽快建立中国特色的再保险监管体系。
【参考文献】
[1] 中国保险年鉴编辑委员会：2012年中国保险年鉴[M].2013.
[2] 中国保险年鉴编辑委员会：2011年中国保险年鉴[M].2012.
[3] 中国保险监督管理委员会网站[Z].www.circ.gov.cn.
[4] 胡炳志、陈之楚：再保险（第2版）[M].北京：中国金融出版社，2006.
[5] 胡海红：完善中国再保险市场的研究[D].天津财经大学，2010.
[6] 邱七星：我国再保险市场发展研究[D].厦门大学，2008.
[7] 石鑫蕊：国际在保险公司全球业务管理模式及其借鉴[J].保险研究，2013（1）.
[8] 曹志波、叶亮：中国再保险业面临的问题及发展对策[J].上海保险，2006（1）.
[9] 项宇、谢志刚：中国再保险市场供求状况分析[J].财经研究，2000（8）.
（责任编辑：胡婉君）
作者：孟瑶
摘 要：我国现行社会保险经办管理体制是上世纪80年代社保改革的产物。随着五项社会保险的逐步实施和近年社保覆盖范围的迅速扩大，现行社会保险经办管理体制存在的问题已是暴露无遗。文章在深入剖析当前社保体制弊端的基础上，结合实际，提出完善我国社会保险经办管理体制的合理建议。
关键词：社会保险 经办管理 体制 建议
文献标识码：A
一、引言
建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求。作为社会保障体系的核心，社会保险自身管理体制的完善，更是关系到社会保障可持续发展的紧迫任务。加快健全社会保障管理体制和完善经办服务体系，是被中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调过的重大课题。
近年来，我国经济发展水平大力提高，社会保险事业的发展也是突飞猛进。但是，随着社会保险五项险种的全面贯彻实施，参保扩面工作的不断深入开展，保險覆盖的人群越来越广，社保经办低效率难题渐渐凸显。当前我国社会保险经办管理体制不尽合理，直接制约着社会保险经办效率的提高，导致社保经办这一公共“产品”的供给难以满足人们日益增长的社会保险服务的需求。如何化解这些矛盾，以提高社会保险经办效率，让参保人员享受高效、优质、方便、快捷的社保服务，这是社保经办管理体制亟待解决的主要问题。
二、目前社保经办管理体系存在的主要缺陷
当前我国社会保险经办管理体制从总体上落后于社会保险事业发展的需要，其存在的主要缺陷有：
(一)经办管理体制不顺
目前，全国大部分地区五项社会保险是按照险种分社经办机构，多家经办、多头管理，导致社会保险重复建设、政出多门、职能交叉、管理混乱，延误社会保险政策的制定与实施，影响管理效率，加大社会保险管理成本。譬如养老保险按照不同人群加以分类，分为企业职工养老保险、机关事业养老保险、城镇居明养老保险和农村养老保险(又包括老农保和新农保)，由不同经办机构针对不同人群不同险种提供不同服务，不同人群又可以选择性参保或者多头参保，这使得老百姓参保难、缴费难、转移难、对账难、认证难和领取难。
社保经办管理的碎片化、分散化，浪费社保资源，空耗人力物力财力，这成为社会保险让人诟病的一大问题。
(二)经办机构设置不规范
全国各级社会保险经办机构无统一的名称和规格，未能在群众心目中产生一个完整的政府服务形象。国家对社会保险经办机构名称、规格等的设置没有明确规定，各地社会保险制度的改革时间不一，经办机构的成立有早有晚，名称的叫法五花八门，规格的定位参差不齐，管理的险种多少不一。拿某省养老保险来说，机构名称有社会劳动保险事业所、养老保险管理服务中心、企业养老保险管理中心、养老保险管理局、劳动保险公司和劳动保障公司等等;就县级养老保险机构规格，有事业正科、事业副科，事业股级等，同种规格有些地方参照公务员管理，有的则是按照全额事业管理，甚至还有自收自支和企业性质的经办机构。
这些差别都严重影响社会保险经办服务标准化进程。
(三)社保服务保障能力不足
随着参保扩面工作的深入，参保人数逐渐增多，基金规模越来越大，而经办机构的人员编制几十年一成不变，有的经办机构由于人员短缺甚至让公益岗位人员以及临时工临时参与工作。目前经办人员与参保人员的比例严重偏低，一线经办人员业务繁重，人员短缺与服务质量的提高面临的很大矛盾。在笔者所在经办服务大厅，前来办事的群众可能出现长时间排队现象，经办窗口的服务不能满足群众日益增长的社保需求，很容易引发群众的不满。
同时，由于服务对象庞大，需要较多的经费投入，由于编制少、机构规格低，财政还是按照十几年前的规模配给经费，严重影响软硬件以及社保信息系统的更新换代，必将严重影响经办机构的管理服务效率和效能。
服务质量和效率的提高缺乏科学的制度保障、人才支持和物质保证，经办能力建设滞后是自然而然的事情。
(四)参保缴费服务方式欠妥
国家实施养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险来保障职工的基本权益，但现实中，有些用人单位特别是民营企业抓住“五险”单独征缴、单独办理这一“漏洞”，只给职工参加养老、工伤等“两险”甚至“一险”，通过选择性参保，规避社保，节省成本，直接损害职工合法权益。
由于机构分设，社会保险对参保企业重复登记、重复申报、重复征收、重复稽查、重复年检，信息系统重复建设、结算费用重复支付、相关账单重复发放，导致社会保险制度运行的内部管理成本较高。
另外，一家企业要将五项保险全部参保，得跑遍五家经办机构，提供五次参保、申报材料，找到五家经办机构负责人签字盖章、五家经办人员办理缴费申报业务。一个参保单位要与养老、失业、医疗、工伤、生育等多个经办机构建立关系，不仅造成参保单位社会保险事务办理成本的增加，而且致使参保单位经办人员在时间上物质上的加大投入，大大增加了社会保险制度运行的外部成本，浪费企业和经办机构宝贵经办资源。
从以上几方面分析不难看出，现行体制已经严重制约了社保事业的健康发展，必须以创新的精神整合社保资源以重构社会保险经办管理的新体制。
三、完善我国社会保险经办管理的几点建议
当前我国社会保险事业能否可持续发展，政府提供社保经办的能力能否满足人民群众日益增长的社保服务需求，社保经办这一“公共产品”能否以最低的成本提供最优的高效率服务，要做出肯定的回答必须改革并完善我国社保经办管理服务体制。笔者提出以下建议：
(一)统一设置全国社会保险服务机构
应该组建全国社会保险事业管理总局，按险种性质分设业务管理部门，总局对各级经办机构实行垂直领导，将社保经办系统定性为“特殊类公益事业单位”。在全国各省、市、县(区)内统一名称、统一规格、统一隶属、统一经费来源、统一机构性质、统一经办流程、统一服务形象，既充分体现社会保险政策规定的严肃性，又高度显示经办机构执行政策的权威性。结束现在五龙治水的混乱格局，将性质相同的险种加以并轨，“收”由一个业务经办部门负责管理，“管”和“支”按险种性质分设管理部门。在同一个经办局内，做到各险种既相对分立，又密切配合，同时也相互监督制约，形成社会保障管理体制的良性循环。
(二)经办人员编制动态配比
为保证经办机构服务质量的提升，社会保险经办人员编制应实行动态配比机制，将工作人员数量与参保人次挂钩、与经办服务机构的负荷正相关，按照实际需要安排工作人员数量，以防止出现“小马拉大车”的被动局面，确保社会保险服务质量在各项公共服务中能够让群众满意。当然，加强人才队伍本身素质建设也是必不可少的一环。
(三)设立“五险”统征综合服务
在对社保机构进行重新整合和改革现有社保经办机构的管理模式的基础上，设立“五险”统征综合服务部门，负责对五大保险统一登记、统一申报、统一基数、统一征缴、统一分账、统一稽核。新颁布的《社会保险法》也要求社会保险费统一征缴，但目前只有个别地方开始付诸实施，全国各级社保经办机构如果将五项社会保险统一征缴，可以有效杜绝企业选择性参保，而且能够提高经办效率、节约经办机构与参保企业的资金和时间成本，还能够方便各级领导及时全面集中掌握社保工作进展情况和社保统计数据利于快速决策。
(四)大力加强信息化建设
只有构建信息化、网络化、标准化的经办管理“高速公路”，才能为社会保障事业的快速发展奠定平台基础。要创建全国统一的社会保险信息网络技术服务平台，在参保登记和基金征缴方面信息化的基础上，进一步强化信息查询、统计、分析、预测和预警等功能，为经办服务和管理提供信息化支持。建立覆盖全民的社会保险信息登记制度，特别是要落实信息化载体社会保障卡的全面发行，保证一人一卡，并全面推行社保卡“一卡通”，努力实现为参保人员“记录一生、保障一生、服务一生”的社保目标。
参考文献：
[1] 社会保险事业管理中心.完善社会保险经办管理服务体系研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2012
[2] 尹蔚民.不断完善中国特色养老保险制度[J].中国社会保障，2013(11)
[3] 郑秉文.中国养老金发展报告2013：社保经办服务体系改革[M].北京：经济管理出版社，2013
(作者单位：山西省保德县社会劳动保险事业所 山西保德 036600)
(责编：贾伟)
作者：陈彦斌
徐立东
国务院总理温家宝在今年“两会”报告上明确表示，今年将积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作。财政部部长谢旭人在接受媒体采访时也表示，今年将在充分总结试点经验的基础上，进一步推进农业保险制度改革，加大保费补贴力度，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系。应该说这些都是做好政策性农业保险工作的利好消息，但针对目前政策性农业保险存在的诸多问题，保监会财险部副主任郭左践同时又指出：目前在中国搞农业保险，并不重规模，重在探索方法和模式，当务之急是探索出一条适合中国国情的农业保险模式和道路。” 因此必须着力完善政策性农业保险相关政策措施，促进发展现代农业，保证农民增收，解决“三农”问题，构筑和谐社会，建设社会主义新农村。
(一)加大政策性农业保险宣传力度，进一步提高农民的投保意识
目前，发展以优质、高产、高效、生态、安全为核心的农业，建立政策性农业保险公司是农业安全生产不可缺少的一部分。在灾害面前如何使农民经济利益不遭受重大损失，农业保险的作用就显得更加重要。因此，大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，也是我国合理运用世贸组织规则，完善农业保护体系，提高我国农业的生产经营水平和国际竞争实力的必要措施，必须进一步提高农民的投保意识，充分发挥保险的“经济助推器”和“社会稳定器”作用。镇村干部和保险公司应深入农村中去，一边开展形象生动的宣传活动，以增强农民的保险意识，提高农险的有效需求;一边进行细致的调查，了解农民的需求，以提供出供需适路的农险险种，制定出双方都能接受的保险费率。对于农民投保自筹缴费，可以尝试将农业保险与农业补助资金联系起来，还可以从保
险理赔或救灾资金中，拿出一部分出来“以险养险”，增加农业保险保费的筹资渠道。
(二) 加大政策性农业保险财政补贴力度，给予农业保险更多政策优惠依据WTO的绿箱政策，我国可以把农业保险作为一项重要的农业支持措施加以实施。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出了补贴投保农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策。而目前除免征种植业养殖业险的营业税外，对农业保险并无其他的财政税收优惠政策，这就要求各级政府加大农业保险的财政补贴力度。从国外农业保险的实际运营来看，无论是通过对农业保险公司的税收减免、经费补贴，还是向农民补贴一定比例的保费，都是作为财政对农业的补偿性投入，是国家农业支持政策的有机组成部分。我国政府可以借鉴其他国家经验，对农业保险经营实行税收减免、优惠贷款等扶持政策，增加间接补贴。对农民农业保险的补贴比例进一步加大，以增强农民对保费的支付能力。中央财经大学保险学院院长郝演苏教授指出，2007年在全国大面积试点的能繁母猪保险就是一个成功案例：政府补贴保费的80%，使48元的财政支出和12元的个人支出，获得了1000元的经济补偿。 中国人民保险集团公司总裁吴焰提出，要充分发挥保险对财政投入的放大效应，提高防灾抗灾资金的配置效率。建议将更多防灾抗灾财政资金转换为保险费补贴，利用保险机制提高财政资金保障水平;增加自然灾害保险费补贴范围，发挥财政补贴的带动和示范作用。“补贴农险保费的方式可以使中央财政投入的资金通过保险机制得到乘数倍放大，这是一种很精巧的制度安排”。
(三)加快农业保险基金和再保险机制建立，完善农业保险经营风险分散体系
政府不可能承担全面开展农业保险的全部的巨额补贴负担，农业保险经营风险分散体系的建立，是确保农业保险稳定经营，促进农业稳定生产，农村稳定发
展的必要选择。应当通过农业保险经营风险分散体系的建立和完善，进一步在整个国内保险市场上乃至整个世界保险市场上分散农业保险的经营风险。此外，农业巨灾证券化体系的建立也是必不可少的农业保险经营风险分散方式。农业保险基金的筹集可采取多种方式，多种渠道，建立国家和省市两级农业保险发展基金来支付农业保险的补贴，各级政府财政每年拨出一定的资金设立农业保险基金，用于补贴保险部门的超额赔偿款及适当补贴农民的部分保险费。同时健全再保险机制，再保险机构可以由中央政府建立，如国家政策性的农业保险公司;也可以由其他经审批的保险或再保险公司提供再保险业务，再保险机构为商业性保险公司分保，从而使风险在较大的时间和空间上得以分散，减少商业性保险公司的风险责任，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。例如，美国和政府对本国农业保险提供再保险支持，由联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过115%)，又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于15%)。
(四) 加快农业保险经营体制的改革，完善农业保险组织体系
目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例，就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和乡镇村等多个部门和组织。把农业保险业务从商业保险公司中分离出来，成立政策性的农业保险公司成为一条可行之路。通过创建新的农业保险经营主体，调整保险产业结构，不断扩大农业保险发展规模，尽快形成我国农业保险经营模式。由国家组建政策性农险机构——中国农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，监督管理基层农险机构，并作为最后保险人接受其他农业保险机构的分保。民政部门、地方政府采取自办或与中国农业保险公司合办的形式建立地方性农业保险公司。此外还应允许商业性保险公司开展农险业务，但要接受中国农
业保险公司的业务指导和资金帮助，其经营行为必须符合农险经营的有关政策和规范。要成立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，这一机构应得到相关人员编制和经费，并作为常设机构而存在。很多西方国家，都是按这种模式推行农业保险。 农民经济合作组织是“草根组织”，也可以为农业保险代收农民会员的保费，并参与保险的协调，在突发的灾害查勘、定损理赔等服务方面做些工作。
(五) 加强政策性农业保险法制建设，保证农业保险的有序进行
要完善农业保险法律体系，尽快总结各地农业保险试点工作经验，制定和颁布我国的《农业保险法》及其配套的法律法规，对农业保险的目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任及国家对农险的监督管理等重要环节作出规定。明确农业保险是政策性业务，不以盈利为目的，并将实现社会稳定作为首要目标。对农业保险予以规范，使农业保险发展有法可依。在全国性农业保险法出台之前，各地政府也可以试行制订地方法律法规，加快农业保险的法制进程，从而保证农业保险的有序进行。在农业保险的自愿原则上，要真正想使农业保险成为农民和农业的“定心丸”和“稳压器”，很有必要让农业保险成为一种强制险种，以法律的形式加以规范。法国《农业保险法》就规定，对一些关系到国计民生的主要农作物和主要饲养动物实行强制保险。相比而言，我国的农业保险没有任何强制性，对一些关系到国计民生的农作物和主要饲养的牲畜，必须进行强制投保，其费率应相应低一些，具体按不同农作物品种和风险等级来确定，使每个农业生产经营者都有足够的经济承受能力。其他农产品采取自愿的原则投保，保费可以稍高一些，作为一种较高水平的保险手段，但对其最高承保金额应作出规定，一般不应超过一定年数的平均收获量的60%，以防止道德风险的发生。采取这种强制与自愿相结合的保险形式以强化农民的保险意识，提高
农民投保的主动性和积极性。据悉，保监会今年将积极配合国务院法制办和有关部门制定政策性农业保险条例，为政策性农业保险的发展提供制度保证。
(六)加强保险公司内部管理，培育和开放农业保险市场
加强保险公司内部管理，首先应当增加保险的透明度，投保每一投保农户均有保险手续，保险公司留存保户的保险名册，这有别于以往的对乡政府或村委会签发保险单，可以使保户更加明白保险的内容和自身享有的权益。赔款可以直接支付给农民，极大地调动农民投保的积极性。其次，要加强核保、理赔等专业技术人才的培养，提高工作效率，方便投保人，并使道德风险控制在较低的水平。 同时还要培育农村保险市场，扩大政策性农业保险范围。近年来，随着农业产业结构的调整、规模经营的发展和产业化步伐的加快，农业在高投入、高产出的同时也伴随着高风险。越来越多的农民盼望农业保险的“保护伞”能为自己的生产、生活带来保障。农业保险应拓展农业保险的外延，培育和开放农业保险市场，凡是与农村、农业、农民有关的一切保险业务都可划归农业保险的范畴，为整个农村经济的产、供、销全过程提供全方位、立体型的保险服务。因此，应大力推进农业产业化进程，创造更好的市场环境，促进农业保险的发展。可以借鉴成功的国际经验，实行配套运作，把科技服务、供销服务、信贷服务、救济措施、防灾防损等与保险等项目进行统筹运作，解决农民生产资金不足和风险保障问题。目前险种不足、覆盖面不广的问题依然突出，难以起到保障农业生产和为农民减少经济损失的作用，今年南方雪灾中农业保险目前的赔付占总赔款的比例不到4%。中国保监会主席助理袁力表示，这说明农业保险还有很大的发展空间。作者单位：江苏省宝应县泾河镇财政所
农业保险支持政策在我国是可行的，它是有利于增加农业投入、壮大农业产业、增强农业抗风险能力的惠民工程，在稳定农村社会生活、支持农业和农村经济发展等方面具有重要的意义。
但是该政策仍需改进完善，以下有几点完善建议：
一、加大政策性农业保险宣传力度，进一步提高农民的投保意识
大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，也是我国合理运用世贸组织规则，完善农业保护体系，提高我国农业的生产经营水平和国际竞争实力的必要措施，必须进一步提高农民的投保意识，充分发挥保险的“经济助推器和“社会稳定器”作用。镇村干部和保险公司应深入农村中去，一边开展形象生动的宣传活动，以增强农民的保险意识，提高农险的有效需求;一边进行细致的调查，了解农民的需求，以提供出供需适路的农险险种，制定出双方都能接受的保险费率。对于农民投保自筹缴费，可以尝试将农业保险与农业补助资金联系起来，还可以从保险理赔或救灾资金中，拿出一部分出来“以险养险”，增加农保险保费的筹资渠道。
二、加快农业保险经营体制的改革，完善投保组织体系
目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例，就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和乡镇村等多个部门和组织。
通过创建新的农业保险经营主体，调整保险产业结构，不断扩大农业保险发展规模，尽快形成我国农业保险经营模式。由国家组建政策性农险机构——中国农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，监督管理基层农险机构，并作为最后保险人接受其他农业保险机构的分保。民政部门、地方政府采取自办或与中国农业保险公司合办的形式建立地方性农业保险公司。此外还应允许商业性保险公司开展农险业务，但要接受中国农业保险公司的业务指导和资金帮助，其经营行为必须符合农险经营的有关政策和规范。要成立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，这一机构应得到相关人员编制和经费，并作为常设机构而存在。
坚持尊重农户意愿与提高组织程度相结合，鼓励以农业企业、农业合作组织、生产基地为载体，或以乡为单位，组织农户统一投保。可充分发挥基层站所贴近农民、提供技术服务、跟农民打交道多的优势，组织做好保险工作，方便群众，切实提高参保率。
三、加大政策性农业保险财政补贴力度，给予农业保险更多政策优惠
(1)增加保险品种。可以在全市范围内扩大水稻、花生、大豆等险种的试点面，只要农民有需求，报批后都可纳入试点，还可增加蔬菜、生猪养殖等地方特点保险品种，实行总补贴额度管理，即由各县选择险种，报批后在全市的总补贴额度内统筹补贴保费。建议将更多防灾抗灾财政资金转换为保险费补贴，利用保险机制提高财政资金保障水平;增加自然灾害保险费补贴范围，发挥财政补贴的带动和示范作用。
(2)提高保费补贴比率及保险金额。加大财政对农业保险补贴力度，逐步把对农业保险保费的补贴提高到占当年农业增加值的一定水平，以后逐年适当提高补贴比例。逐步提高所保标的保险金额，提高政策性农业保险对农民和农业企业的吸引力。
四、加快农业保险基金和再保险机制建立，完善农业保险经营风险分散体系
政府不可能承担全面开展农业保险的全部的巨额补贴负担，农业保险经营风险分散体系的建立，是确保农业保险稳定经营，促进农业稳定生产，农村稳定发展的必要选择。应当通过农业保险经营风险分散体系的建立和完善，进一步在整个国内保险市场上乃至整个世界保险市场上分散农业保险的经营风险。此外，农业巨灾证券化体系的建立也是必不可少的农业保险经营风险分散方式。
农业保险基金的筹集可采取多种方式，多种渠道，建立国家和省市两级农业保险发展基金来支付农业保险的补贴，各级政府财政每年拨出一定的资金设立农业保险基金，用于补贴保险部门的超额赔偿款及适当补贴农民的部分保险费。同时健全再保险机制，再保险机构可以由中央政府建立，如国家政策性的农业保险公司;也可以由其他经审批的保险或再保险公司提供再保险业务，再保险机构为商业性保险公司分保，从而使风险在较大的时间和空间上得以分散，减少商业性保险公司的风险责任，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。
例如，美国和政府对本国农业保险提供再保险支持，由联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过115%)，又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于15%)。
五、加强保费补贴政策同农业信贷及其他支农政策的结合
(1)加大与支农政策的结合。当前粮食直补、综合补贴、良种补贴等各种支农补贴政府运行成本较高，农民取得补贴用于农业开支方面少的情况下，中央可调整补贴方式，将给农户的支农直接补贴转换成保险等其他方式，即将直补资金用于现由个人负担的农业政策性保险保费，这样既可体现支农资金的效果，又可节约行政成本，还可将政策性农业保险参保率提高，提升农业抵御风险的能力。如2004年以来实行的良种补贴政策，2009年以后对玉米、小麦、水稻、棉花良种补贴实行全覆盖，以实际种植面积向农民发放补贴，实际上是将对粮食等作物的补贴扩大为对整个农业的补贴，对农民“撒胡椒面”式的全员补助，分散了补贴目标，且每亩补贴十几元，占粮食价格的比重极小，难以形成粮食生产稳定增长机制。
以河北省唐山市为例，2010年全市良种补贴金额为9700.2万元，补贴面积900.8万亩，平均每亩补贴10.77元，当年粮食亩产为434公斤，每亩补贴平均到每公斤粮食不过2.5分钱，效果不明显，而且由于运行成本较高、补贴面积不易核实、农资成本上涨等原因，调动农民种粮积极性的能力有限。为解决上述问题，可以从办理农业保险入手，由保险公司负责核实田亩数，农业、财政等部门参与，保险费用从补贴资金中扣除，以此依据，据实发放国家良种补贴资金，就是将国家良种补贴资金的发放与商业化运作联系起来，既解决了公平问题，又解决了效率问题，有利于提高国家粮食直补资金的使用效率。
(2)加大与农业信贷的结合。可以由保险公司担保农户向银行贷款暂付保险费。针对目前农村贷款难的问题，各地可选择具有当地特色和种植规模的农产品品种，实行特色品种种植小额信贷组合保险产品，将农业产品及设施、借款人信用及政策性农业保险组合，明确银行是保险赔付的第一受益人，即降低了银行的信贷风险，又加大了对借款农户的风险保障，一举两得。
六、加强政策性农业保险法制建设，保证农业保险的有序进行
要完善农业保险法律体系，尽快总结各地农业保险试点工作经验，制定和颁布我国的《农业保险法》及其配套的法律法规，对农业保险的目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任及国家对农险的监督管理等重要环节作出规定。
明确农业保险是政策性业务，不以盈利为目的，并将实现社会稳定作为首要目标。对农业保险予以规范，使农业保险发展有法可依。在全国性农业保险法出台之前，各地政府也可以试行制订地方法律法规，加快农业保险的法制进程，从而保证农业保险的有序进行。
七、加强保险公司内部管理，培育和开放农业保险市场
加强保险公司内部管理，首先应当增加保险的透明度，投保每一投保农户均有保险手续，保险公司留存保户的保险名册，这有别于以往的对乡政府或村委会签发保险单，可以使保户更加明白保险的内容和自身享有的权益。赔款可以直接支付给民，极大地调动农民投保的积极性。
其次，要加强核保、理赔等专业技术人才的培养，提高工作效率，方便投保人，并使道德风险控制在较低的水平。同时还要培育农村保险市场，扩大政策性农业保险范围。
农业保险应拓展农业保险的外延，培育和开放农业保险市场，凡是与农村、农业、农民有关的一切保险业务都可划归农业保险的范畴，为整个农村经济的产、供、销全过程提供全方位、立体型的保险服务。因此，应大力推进农业产业化进程，创造更好的市场环境，促进农业保险的发展。可以借鉴成功的国际经验，实行配套运作，把科技服务、供销服务、信贷服务、救济措施、防灾、防损等与保险等项目进行统筹运作，解决农民生产资金不足和风险保障问题。
八、优化保险服务
可以通过增加网点，聘请人员等方式充实保险组织体系，加大人员、经费投入，创新保险服务手段和服务方式，在承保、防灾防损、查勘定损、理赔等各环节提供优质服务。尤其是在灾情发生后，保险机构要第一时间内及时上门，主动服务，减化手续，在最短的时间内理赔，使农民切实感受到参保的好处。
近年来，随着我国社会经济不断发展，社会组织的数量不断增加，种类也不断增多，社会组织自身能力在逐渐提高，他们在促进经济建设、推进社会事业、维护社会稳定、提供公共服务等方面发挥着重要作用。确保社会组织健康有序发展，并充分发挥积极作用，加强社会组织监管显得尤为重要而迫切，已成为各地民政部门亟待解决的重要课题。
一、我市社会组织发展现状
近年来，随着经济社会持续快速发展，在市委、市政府及有关部门的重视下，社会组织发展环境不断改善,我市社会组织建设和管理工作，取得了新的进展。一是依法登记数量逐年增加。目前，全市共有社会组织164个，其中社会团体61个、民办非企业单位103个，数量以每年5%-10%的速度递增，涉及教育、卫生、文化、科技、民政、体育、金融等多个领域，基本形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系。二是规范化建设不断加强。在加大监管力度、坚决查处违法行为等方面不断规范社会组织管理。同时，社会组织年检工作得到不断改进和加强，对于年检不合格以及不参加年检的，依法予以严肃处理，年检率基本达到90%以上，有效地提升了社会组织整体素质。三是功能日益显现。随着市场经济的深入发展，社会
1 组织在协助政府加强社会管理方面发挥着越来越重要的作用，他们在参与社会治理、提供社会服务、沟通政府与社会各社会阶层间的关系、促进社会资源的有效有效配置和整合、反映群众诉求、协调利益关系、推动文化发展、促进社会、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。
二、当前社会组织监管中面临的困境
近年来，依法登记的社会组织数量在增加，但这并不等于社会组织发展水平的提升。由于各种因素的制约，民政部门对社会组织的监管力度不够、监管体系不够完善，县市域社会组织正面临着监管瓶颈，制约着社会组织的良性发展。
一是监管力度不够、服务意识薄弱。县市级民政部门作为社会组织的登记监管部门，受困于人力、资金等因素影响，存在对社会组织重登记、轻监管现象。社会组织监管体系虽然包括登记审批、日常监管、违法审查、行政处罚等众多方面，但县市级民政部门监管采取的手段大多是年检。由于人员编制和经费的制约，加上社会组织较为分散，很难对社会组织逐一进行实地考察与调研，仅靠每年一次的年检不能有效地开展监督，更难发现问题和进行预警。
二是社会形势变化大，相关政策法规跟不上。在现有的法规条例下，民政部门作为社会组织的登记管理机关，可以依法对违法行为进行查处，而业务主管单位只能进行
2 协助和配合。这就造成了前者疲于登记而对监管“有心无力”，后者因不拥有明确的法律授权而采取消极态度的“有力无心”。这种“两管两不管”的状态直接引发对社会组织监管的失力。如何从制度层面完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合监管体制是一种挑战，也是一种机遇。此外，按照依法治国、依法行政的要求，需要对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等行政法规进行修订完善。如基层民政部门无法找到社会组织直接登记的法律依据;对于违背《条例》规定社会组织的处罚，没有一个明确的处罚标准和手段。
三是社会组织登记管理人员队伍素质有待提高。目前，社会组织数量多、涉及领域广、涵盖法律宽泛，而登记管理人员队伍的素质与日益复杂的工作不相适应。监管需要有专门的财务审计人员及时指导社会组织合理使用票据和经费;需要有专门的执法人员对社会组织进行日常监管，及时对非法组织进行取缔，对社会组织超出章程规定的不合法行为进行制止等。这些人才，在现有的条件下难以满足，而如何指导社会组织建设发展、如何提供服务、如何发挥功能等方面的研究也存在空缺。登记管理机关工作人员配置的不合理、专业技术人才失缺都无法适应新时期社会组织监管服务的要求。
三、推进社会组织监管创新的建议
3 面对社会组织发展过程中出现的诸多问题，加强社会组织监管，完善社会组织监管体系，健全评估考核制度、完善法律保障等措施，提高社会组织服务能力，引导社会组织发挥正能量。
一是加强监管手段多元化。有效的监管，在充分发挥登记管理人员作用的同时，也要依托社会力量参与监管，建立起社会广泛参与的监管路径，才有可能实现对社会组织的有效监管。这些路径包括尝试改变以往监管单一的行政手段，更多地通过法律手段和经济手段促使社会组织履行社会服务功能;完善社会组织年检工作，加强社会组织评估等级动态管理，建立社会组织年检、评估联动机制;加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于社会监督、舆论监督，实现监管的常态化。
二是健全社会组织监管的法律法规。任何政府管制行为必须置于法制轨道下才能获得社会认同和支持。对社会组织的管理同样如此，作为社会组织的行政监管机构，民政部门需要明确的法律授权，明确监管机关的权限，保证政府的监管不能“越位”、 “错位”和“缺位”，并明确执法程序和执法措施，确保监管流程有法可依;作为被监管的主体，社会组织更需要明确的法律框架：组织治理的法律要求是什么，项目运作的法律底线是什么，社会公示
4 的法律标准是什么，行政处罚的法律依据是什么等等。这些都应该以立法形式固定下来,成为政府依法监管，社会组织依法自律的规则。同时，从社会组织自身发展角度出发，根据社会组织类型的不同，应加快推动《社会组织法》、《行业协会法》、《公益慈善法》等专项法律法规的制订，保障专项监管的针对性和有效性，提升监管效率。
三是完善社会组织内部监管机制。首先，要努力健全社会组织权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，推行理事长兼法定代表人制度。要适度控制理事会规模，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。其次，要避免社会组织行政化倾向，社会组织应以社会自发组建为主，党政机关领导干部原则上不得兼任社会组织负责人职务，社会组织与党政机关应在办公、人、财、物方面脱钩，从而保障社会组织的民间性及独立性。政府部门不直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性。第三，加强社会组织人才队伍建设，建立健全社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性。在社会组织中逐步推广社会工作者资格认定及职业水平评价，推动人才专业化、职业化、年轻化。采取多种措施，有效动员和利用志愿人才。第四，加强和改进社会组织党建工作。研究在社会组织中
5 建立党组织的有效形式，改进党组织在社会团体中的工作方式。建立党组织与社会团体行政机构相互配合、相互支持的工作机制，充分发挥党组织在社会团体中的应有作用。
在全面深化改革的大背景下，加强和完善社会组织管理，发挥社会组织的积极作用，逐步规范社会组织监管体制和运行机制，推动社会组织良性运转，使社会组织能够真正承担起部分公共事务的管理任务，参与社会管理，激发社会活力。
作者:来源：发表时间：2009-04-27
城乡统筹发展是科学发展观的重要内涵，其实质就是促进城乡的协调发展和良性互动。在目前重大意义。 村发展相对滞后，城乡差距较大的情况下，完善和推进农村社会保障体系建设，对城乡统筹发展具
2008年 5月到8月，雨湖区课题组成员对区直有关部门，全区乡(镇)及部分村进行了座谈研，现将调研情况报告如下。
一、雨湖区农村社会基本保障机制建设的基本情况及存在的问题
近年来，中共雨湖区委、区政府对农村社会保障发展十分重视，初步建立了以农村低保和五保农村社会保障体系建设取得了重大进展，惠及农民。主要体现在六个方面： 养(养老保障)为基础，医疗保障为重点，以大病救助等专项救助相配套的社会保障体系的基本框
一是农村低保基本达到了“低标准，广覆盖”的工作目标;二是积极稳妥的推进了城镇居民基本医农民带来了福音;五是农村五保供养逐步加强;六是农村卫生一体化管理和建设工作初步完成。 保险试点工作，居民参加医保得到实惠;三是新型农村合作医疗制度全面启动;四是农村大病医疗救助
但全区农村社会保障建设中仍然存在着不少问题。一是对农村社会保障认识有偏差;二是农村保保障标准偏低，没有相关配套政策;三是农村新型合作医疗实施及医疗卫生保障存在不足;四是亟待解决。
二、建立和完善农村社会保障体系的建议 村养老保障工作举步艰难。五是农村失地农民生活保障问题日益突出工作滞后;六是村干部养老保
一是加强领导，提高认识。着力完善农村社会保障体系建设，对于实现十七大提出的目标，设社会主义新农村有着极其重要的现实意义。各级党委、政府应进一步提高对农村社会保障工作认识，建议区、乡镇把农村社会保障工作列为政府实事之一，与城市社会保障工作统筹安排、同推进。建立农村基层社会保障工作的运行机构和队伍。建立网络信息化服务。尽快建立起以区为
头作指导，乡为主体搞服务、村为基础抓落实的救灾扶贫、医疗预防保健等保障服务网络，逐步现农村社会保障服务网络化。
二是争取政策支持，率先在全市乃至全省实现城乡经济社会发展一体化，建成“两型社会”城统筹的示范区。城市化率已达87%，具有率先实现城乡一体化的条件和基础。建议将雨湖地区作为“型社会”城乡统筹的示范区试点，争取政策支持，着力推进全区农村社会保障体系建设，为全市探示范区。 和积累经验，争取率先在全市乃至全省实现城乡经济社会发展一体化，建成“两型社会”城乡统筹
三是加大农村社会保障资金的筹集力度。市、区、乡各级政府要把保障资金列入公共财政预算每年要加大对农村社会保障资金的投入力度和对贫困地区的转移支付力度。再根据实际情况确定乡措社保资金。把地区扶贫资金全部或者部分用于农村社会保障。 政和村集体的负担比例。同时可以借助社会力量，组织社会募捐、义演等慈善活动，依靠民间渠道
四是建立覆盖面广、农民易接受、多层次的农村养老保障制度。构建家庭赡养和社会扶持相结的保障体系。村干部养老保险问题建议制定统一的实施方案，具体的解决可采取“自己拿一部村集体筹一部分、政府部门补贴一部分”的方式筹集。要适当提高村干部的补贴标准，农村低保户的政府转移支付力度，适当增加补助额度。 要注重城市与农村的兼容与互补，逐步缩小城乡保障之间的差距。加大对敬老院的资金投入和
五是进一步完善农村新型合作医疗，提高服务质量。加大农村新农合制度政策宣传力度。提高合率。逐年提高补偿率，低自负费用比例。实行大额医疗补助与小病、门诊费用补助相结合的办法报销标准在原有基础上逐步提高，村民基本可以接受，真正做到农民看得起病，不因病返贫。对农五保户、低保户免交参合费，并免除或降低其大病住院起付线和自付比例。要采取定期汇报、张榜布、定期审计、监督检查等措施，保证低保、合作医疗基金全部、有效地用于农民身上。积极发展事医疗卫生服务一年，提高医疗服务质量。 村卫生事业，提高初级诊疗质量。建议城市医疗卫生机构取得医师执业证书的新聘人员定期到农村
六是建立失地农民基本生活保障制度。建议根据湘劳社工字(2008)18号文件精神，把部分土购买养老保险的办法，解决他们的后顾之忧。(民革湘潭市委)◆
补偿安置费以及土地转让后的增值收益作为失地农民社会保障基金的主要来源。对失地农民采取强
我们的社会调查研究还不够完善，下面我给出几点建议
(一)大学生本身对于生态环境的破坏不够重视。 在实际的访问和从调查问卷上反映出来，
大学生一方面并未能够从自己身边的一点一滴做到保护生态环进的职责，对于环境的污染熟视无睹，
而且不自觉中加重了环境污染的程度，对于资源的紧缺意识不强， 不能合理的利用身边的资源，而且时常大量浪费现有的有限资源， 当然在于自然
和谐相处方面也未能作出效果，未能合理保护野生动物!另一方面，大学生未能带动身边的群众保护自然，与自然和谐相处，
对于保护生态环境的宣传度不足，未能成立组织积极保护生态!
(二)南华大学周围的生态环境破坏进一步加剧。 从问卷和实地访问中我们发现在经济不断发展得同时，
也给当地的环境带来了很大影响，一方面表现为环境的污染。淮南师范周围的PM2.5 越来越高，雾霾出现次数增多，空气可见度越来越低，
加之民用水的质量趋于恶化，生活垃圾的不断增多，等等...... 另一方面淮南师范周围的生态也遭到了严重的破坏，昔日的鸟语花香不复存在， 绿化环境也趋之恶化，使得自然与人类失去了往日的和谐!
(三)周边的企业未能积极承担其应有责任。据了解， 周边的企
业为了将减少生产成本，大量排放废气，未能走可持续发展道路!没
有做到循环经济，绿色生产!没有优化产业结构，没有从源头遏制环境的破坏!对于资源的利用发面存在着严重的资源浪费， 生产方式落后，资源利用率低!
(四)当地政府对于生态环境的恶化没有落实。根据调查访问当地民众， 我们不难发现一方面政府在保护湿地面积及生物多样性方面
力度不够，对于实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进水土流失方面的措施并未能如期落实!另一方面，
政府在引导群众保护生态环境没有做到政府应有的职责，
并未能加强生态文明制度的建设。主要表现在没有明确的考核制度与奖赏制度!
通过调查的我得了：环境的污染和破坏不是一个人造成的，所以保护环境应该是全社会的行为。我们每个人都有保护环境的义务。虽然家乡现在在的环境状况不是很乐观，但是据调查，我们的政府正在努力进行环境保护的工程：植树造林，退耕还林，向老百姓宣传环境保护，提高人们的环境白虎意识等;在政府的努力下，作为这片土地主任的人们，外面更应该努力保护我们生存的家园，爱护它，保护它，从手上的事做起，不乱扔、乱折、乱吐;从身边的是做起，共同把我们的家乡建成美好的家园。
通过这次调查活动，我们了解到：随着工农业生产的迅速发展，为人类创造了前所未有的巨大物质财富的同时，也使环境付出了沉重的代价。生态破坏、环境污染对人类生存和发展已经构成了严重威胁。每当大风刮起时，空中就弥漫着黄色的粉尘，有时在空中还飞舞着白色塑料袋。使人们出门十分狼狈。因此，解决环境问题已成为刻不容缓的重大任务。改变这种状况，光靠环卫工人的努力是远远不够的，还必须提高我们大家的环保意识。环境的污染和破坏不是一个人造成的，所以保护环境应该是全社会的行为。我们每个人都有保护环境的义务.把“保护环境，人人有责”牢记心中!
现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议 兼议五部委《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》 作者：陆新峰 来源：作者赐稿
来源日期：2011-2-15 本站发布时间：2011-2-15 22:57:07 阅读量：146次
【摘要】二零零四年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。二零零六年，国务院颁布《机动车交通事故责任强制保险条例》，该条例第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的适用情形及来源作了明确规定。道路交通事故社会救助基金制度是机动车第三者责任强制保险(下称交强险)制度的必要辅助制度。然而，交强险制度运行以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。二零零九年，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(下称《试行办法》)，全面划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制。之后，各地方政府纷纷出台暂行办法或实施细则，部分省份如江西等已正式投入运行。从各地暂行办法或实施细则的制定与基金运行来看，社会各界对交通事故社会救助基金制度的认识与理解尚存在偏差。本文拟围绕交通事故救助基金制度的管理机构主体地位、运作模式、救助范围、代位追偿等提出一己意见，希望能引起业界同仁对该项制度的共同关注，汇聚群体智慧，促成该制度全面实施及完善，早日实现道路交通事故受害人的公平与正义。
【关键词】机动车保险 交通强制险 交通事故 救助基金 抢救费垫付
【作者】陆新峰 南京师范大学法学院
交通事故导致的伤残与死亡是世界各国普遍存在的一个严重的社会问题，我国更为突出。为了解决道路交通事故所带来的问题，增强肇事者的赔偿能力，为受害人的人身和财产安全提供更多的基本保障，《中华人民共和国道路交通安全法》及国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》明确建立机动车强制保险制度，机动车辆强制保险通过强制投保，增强了机动车辆保有人的责任财产，机动车辆发生交通事故，造成受害人人身伤害或财产损失的，保险人可以在保险金额内，直接赔付给受害人。建立机动车交通事故责任强制保险制度有利于道路交通事故受害人获得及时有效的经济保障和医疗救治、减轻交通事故肇事方的经济负担、有利于促进道路交通安全、充分发挥保险的社会保障功能，维护社会稳定。但不可否认的是，机动车强制保险制度仍然存在不足，单纯依靠交强险制度，尚不能更大范围内为交通事故受害人提供必要的救助，如(一)、肇事车辆没有投保交强险;(二)、肇事车辆肇事逃逸且肇事驾驶人及交强险承保公司无法查明的;(三)、机动车辆虽然投保交强险，但承保保险公司破产或暂时失去偿付能力等情形下。上述交通事故中的受害人则有可能面临无法获得救济的困境，这说明交强险制度存在盲区，需要在交强险制度之外，建立道路交通事故社会救助基金制度以弥补机动车强制保险制度的不足。综观德、法、美、日等国家及我国台湾地区，均建立了补充性的保护道路交通事故受害人制度。
我国《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。该法第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定”。第七十五条规定“对伤者的：抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”。该法已于二零零四年五月一日起施行。二零零六年，国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》，第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的合用情形及来源作了更为详细的划定。然而，交强险建立以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。由于管理机构未及时成立，救助基金不到位，长期以来，大量交通事故的受害人及家属无法通过合法的途径获得抢救费用的及时垫付，使之承受巨大的损失及痛苦，因之引起的上访、群体性事件也逐年增加，给各级政府及公安机关交通管理部门带来巨大压力，影响社会的和谐稳定。二零零九年，经国务院同意，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《试行办法》，大体划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制，该办法自二零一零年一月一日起施行。落实救助基金制度，已为各地方政府当务之急，而落实救助基金制度的前提是依法制定《试行办法》的实施细则，确定救助基金主管部门、管理机构，建立充分、稳定的资金筹集渠道、明确救助基金的法律地位及运行模式、完善的救助基金补偿、追偿体制。
一、道路交通事故社会救助基金管理机构的法律地位。
《中华人民共和国道路交通安全法》(下称《安全法》)虽然提出设立道路交通事故社会救助基金，但对基金是否具有法律地位，能否成为独立的民事主体并未作出规定。《强制保险条例》第二十四条、二十五条虽然规定了救助基金管理机构有向道路交通事故责任人追偿垫付的抢救费用和丧葬费用的权利，但并未明确基金管理机构能否以独立法人身份通过诉讼的方式进行追偿。五部委出台的《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》第二十四条亦救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿，但同样对基金管理机构的法律地位并未予以明确。随着基金垫付与追偿工作的开展，问题日益显现。江西省救助基金实施走在全国前列，但根据江西省财政厅最近公布的该省四十二个市、县救助基金管理机构设立半年反映的情况来看，由于相关法律法规并未确立救助基金管理机构在民事诉讼中的法律主体地位，全省还没有一起通过诉讼方式追偿的案件，基金的追偿成了最大的难题。救助基金管理机构开展垫付及追偿，必须具有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格，但其性质应为公法法人还是私法法人尚值得探究。笔者认为，途径有三：
其
一、成立公法人，如事业单位。就救助基金的社会救济性质而言，救助基金系基于社会政策的考量为社会公益目的而创设，受到国家相关法规的规范，由政府主导运行，并接受相关主管机构的监督，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，应赋予救助基金公法法人性质。
其
二、成立私法人，如非赢利性公司法人。救助基金的资金主要来自于机动车所有人缴纳的机动车辆强制保险的保险费, 这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人。救助基金采用私法人的组织形式可能更便于操作，因为无论是救助基金与相关请求人之间的纠纷，还是救助基金与被追偿主体之间的争议，本质上私法上的权利义务关系，均应当按照民事纠纷程序解决处理。私法人更能注重节约、效率、公平的原则把救助基金管好用好，而将救助基金纳入政府体制容易造成救助基金运行效率低下，由此发生的行为被视作行政行为,这易使基金陷于频繁发生的行政诉讼案件中。我国以私法人(公司)的形式设立具有公益性质的基金已有先例并经实践检验，如;零五年国家设立了证券投资者保护基金，用于对债权人的偿付，基金管理机构采用私法人形式，成立中国证券投资者保护基金有限责任公司，负责基金的筹集、管理与使用，该公司具备独立法人资格，依据民事程序解决相关纠纷。这种组织形式能较好的维护基金的社会政策目的。
其
三、成立公法人，委托商业机构承办。我国大陆亦可参照我国台湾地区做法，台湾地区《强制汽车责任保险法》中所规定的“汽车交通事故特别补偿基金” 由“财政部”指导、监督、检查基金在资金的账务管理方面的工作的同时，另成立了独立于“政府机构”之外的财团法人，处理补偿、代位求偿等事务，因台湾地区目前尚不承认有公法上的财团法人，故特别补偿基金属具有公益目的的私法人，因此有关与特别补偿基金间所产生的法律争议， 均属因私法上权利所产生的纠纷，应依相关民事纠纷解决程序处理。根据《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》第四条的规定，台湾地区特别补偿基金有关受理赔偿等业务，都委托由承保强制汽车责任保险的保险公司代为处理。台湾地区的做法得到台湾岛内民众的普遍认同，这种做法值得大陆地区实施救助基金制度借鉴。我国地方省级政府可在财政厅下成立事业法人单位作为救助基金管理机构，该机构负责道路交通事故社会救助基金筹集、研究制定救助基金筹集管理及使用的各项政策、负责基金管理工作的组织协调，救助基金管理机构以政府购买服务的方式，聘请相关专业商业保险企业作为救助基金部分职能的受托管理人，受托保险企业应当具备经营机动车交通事故责任强制保险业务资格，根据救助基金管理机构确定的政策和制度，负责救助基金的垫付、追偿等具体运作，并接受救助基金管理机构的监督管理。
二、道路交通事故社会救助基金的筹集。
从五部委《试行办法》第六条规定来看，救助基金的来源包括：(一)按照机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)的保险费的一定比例提取的资金;(二)地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助;(三)对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款;(四)救助基金孳息;(五)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金;(六)社会捐款;(七)其他资金。笔者认为，基金来源过于狭窄，应进一步拓宽。
一、正确认识交通强制保险保险费的提取。关于从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。从我国各地已实施的情况来看，交强险的保费比例提取成为救助基金主要的来源，社会救助的主体是政府，而实际是基金来源转嫁由广大机动车辆保有人主要承担，这是不妥当的。基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底，避免过多地从强制险保费中提取，以防止费率提高和收费过高抑制投保的数量。
二、扩大纳入罚款范围纳入基金。《试行办法》明确公安机关交通管理部门依据《交通安全法》第九十八条规定对机动车所有人、管理人未投保交强险的罚款为救助基金法定来源。笔者认为，该规定过于狭窄，应予拓展。对投保义务人的罚款最高不过应缴保费的两倍，数额十分有限，相比之下，保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，数额巨大，如果将这笔资金纳入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，故建议将保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条的规定，对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司的罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。不但如此，《交通安全法》第七章节下各类罚款均可纳入道路救助基金。
三、审慎灵活使用基金资金，使其增值保值。关于救助基金的孳息为法定孳息，基金不能采用商业模式经营营利，但可以通过一定的经济行为以实现财产的增值，基金除支付业务需要外，应可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值，但出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。
另笔者认为，五部委《试行办法》第六条规定的救助基金资金来源可能远远不能满足对交通事故受害者救助的现实需要，因此应当开辟更多的基金来源渠道。结合我国国情，可以考虑以下几种筹措方式作为补充：(1)、政府财政资助。通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助; 如《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第八条(七)地方政府预算安排的专项资金;(
2、)机动车辆选牌费。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金。《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第八条(六)小型客车号牌号码公开竞价所得价款。
三、道路交通事故社会救助基金垫付。
(一)、道路交通事故社会救助基金垫付条件。
关于道路交通事故社会救助基金救助条件，《试行办法》第十二条规定，有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：(一)抢救费用超过交强险责任限额的;(二)肇事机动车未参加交强险的;(三)机动车肇事后逃逸的。依法应当由救助基金垫付受害人丧葬费用、部分或者全部抢救费用的，由道路交通事故发生地的救助基金管理机构及时垫付。笔者认为，上述规定可以从三个方面予以完善。
(1)、设定垫付前提。受害人或其亲属因及时抢救的需要，在救助基金垫付前向医院支付的抢救费，是否可以向救助基金请求返还?有学者认为：为了让受害人获得更有效的治疗，受害人或其亲属先垫付抢救费用，如果此种情形下，不赋予受害人或其亲属对救助基金的直接请求权，救助基金甚至不返还受害人等已支付的抢救费，这就违背了救助基金功能，也会导致受害人错过最佳救治时机。笔者认为该观点误解了救助基金制度的功能定位。
应当明确的是道路交通事故社会救助基金的保障程度有限，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性，而不带有盈利、增值功能。救助基金只能对需要提供救助的交通事故受害者提供最低限度的救助，而不可能全包全揽。基金的出发点是资金垫付，而不是资金给予，类似无息借贷活动。一起交通事故发生，医疗费用的赔偿或支付主体并不单一，受害人本人、受害人亲属、家人、朋友，肇事驾驶员、肇事车主、肇事车辆责任险承保保险公司，受害人人身险承保公司及其他赔偿义务人等均可能支付或垫付医疗费用，上述主体如已支付抢救费，对已支付部分，即使符合《试行办法》第十二条规定的三类情形，基金也无须再行重复垫付，对其他主体的支付或垫付也无须返还。
《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第十四条规定“道路交通事故中当事人和法定连带责任人暂时无支付能力而需要救助的，有下列情形之一时，事发地救助基金管理机构应垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”。应当讲，浙江地方政府准确把握了救助基金的本质，对基金垫付设置了前提是合理而必要的。当然，笔者认为，《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》中“法定连带责任人”这个提法不甚准确，可参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律问题的解释》的规定，将因自己或者他人的交通违法侵权行为，依法应当承担民事责任的自然人、法人或者其他组织定义为“赔偿义务人”。交通侵权事故中承担法定连带责任方亦属于赔偿义务人之列。故本条可修改为：道路交通事故中当事人及赔偿义务人暂无支付能力且有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。
(2)、明确超过交强险责任限额之含义。关于三类情形之(一)抢救费用超过交强险责任限额的，应当明确为超过交强险医疗费用赔偿限额。 根据中国保险监督管理委员会二〇〇八年一月十一日公布的《关于调整交强险责任限额的公告》规定，被保险机动车在道路交通事故中有责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额110000元人民币;医疗费用赔偿限额10000元人民币;财产损失赔偿限额2000元人民币。被保险机动车在道路交通事故中无责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额11000元人民币;医疗费用赔偿限额1000元人民币;财产损失赔偿限额100元人民币。上述责任限额从2008年2月1日零时起实行。
交强险承保公司根据被保险机动车在交通事故中的责任情况区分赔偿方式与限额，笔者认为此种规定与做法违反了设立机动车强制责任保险制度补偿受害人这一根本目的，也有悖《安全法》的规定，《安全法》第七十六条明确机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿，从而确定了保险公司对保险事故的法定责任，对于肇事车辆参加了机动车辆强制险的，一旦发生交通事故导致他人人身或者财产损失的，保险公司应当先予赔偿，而不问机动车一方是否存在过错及过错责任的大小。在交强险运作实务中，保险公司根据保险监管机构的这一规定，以交警部门对该事故责任尚未认定，拒绝垫付抢救费用，人为致使交通事故受害人无法及时获得救助，这种做法不但不人道，而且违法。
另保险监管机构对受害人死亡伤残、医疗费用以及财产损失等不同类型的损失分别设定最高赔偿限额，相对合理的分配了保险责任的范围及其相应额度，有利于合理调整投保人缴纳保险费的费率水平，减轻了广大投保人的负担，保障了保险公司的稳定经营。交通事故中医疗抢救费用问题一直受到社会广泛关注，笔者认为目前应由交强险垫付的10000元的医疗费用赔偿限额，能满足一般交通事故医疗费用的需要，能为大多数交通事故受害人提供及时保障。综上，笔者认为，交强险垫付抢救费用具有额度限制，应当以医疗费用赔偿限额10000元为限，道路救助基金作为交强险的辅助制度，应当明确《试行办法》中的“超过交强险责任限额”实际应为超过交强险医疗费用赔偿限额。
(3)、区分肇事后逃逸两种情形。关于三类情形之“(三)机动车肇事后逃逸的”，该描述亦不准确，在实践中易引发争议。《交通事故处理程序规定》第七十四条：交通肇事逃逸是指发生交通事故后，交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或者遗弃车辆逃离交通事故现场的行为。由此可见，机动车肇事逃逸包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形。在第一种情况下，由于肇事机动车无法查明，其是否参加了机动车第三者责任强制保险不明确，此时为保护受害人的利益，应当由社会救助基金对受害人的抢救费用等进行垫付;在第二种情况下，如果肇事者遗弃未参加机动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，则应当由社会救助基金垫付受害人的抢救费用、丧葬费用;如果肇事者遗弃参加了机动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，此时，可以查明该肇事车辆强制险承保保险公司，则应当由保险公司承担抢救费用的垫付及保险金赔偿的责任，实际上基金可以不垫付。基于以上理由，建议进一步明确为肇事后逃逸且肇事车辆及其驾使人员无法确定，强制险保险公司无法查明的，属于基金垫付的范围。
(二)、明确抢救及丧葬费用申请人及垫付款受领人。
《中华人民共和国道路交通安全法》及《机动车交通事故责任强制保险条例》对交通事故受害人是否能够直接向救助基金请求补偿并无规定。根据《安全法实施条例》第九十条第二款的规定，抢救受伤人员需要救助基金垫付费用的，由公安机关交通管理部门通知救助基金管理机构。五部委《试行办法》第十三条规定： 发生本办法第十二条所列情形之一需要救助基金垫付部分或者全部抢救费用的，公安机关交通管理部门应当在三个工作日内书面通知救助基金管理机构;第十四条规定，医疗机构在抢救受害人结束后，对尚未结算的抢救费用，可以向救助基金管理机构提出垫付申请，并提供有关抢救费用的证明材料。综上，上述规定从程序上限制了受害人直接向救助基金行使垫付抢救费用的请求，受害人抢救费用垫付的请求应由救治医疗机构行使或是通过公安交通管理部门代为行使。
有人认为，交通事故之受害人本人应享有直接的请求权，不仅如此，受害人在自己不便亲自行使时，亦可委托代理人行使，只有这样，才更利于保护受害者的合法权益。笔者认为，救助基金之资金为具有公益性质的专用款项，适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，虽然《中华人民共和国交通安全法》规定了医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治，但因交通事故受害人无力预缴费用，医疗机构懈怠救治的事件仍屡有发生，救助基金管理机构之所以向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用，其目的在于免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益。 救助基金的抢救费用垫付款为专款，故支付对象只能是救治医疗机构，而不应该是交通事故受害人本人。
在基金运作实务中，医疗机构从自身的利益出发，积极、主动的向基金进行抢救费用垫付请求应为常态，由医疗机构作为申请人不存在阻碍，较为适宜。对公安机关交通管理部门而言，可能缺乏自身利益的驱动，容易怠于行使，但因行使请求权是公安机关交通管理部门法定职责，如果怠于行使，给受害人造成损失的，受害人有权提起行政诉讼，依法要求其承担行政赔偿责任，这可以促使公安机关交通管理部门积极履职。另申请基金垫付，应当提供医疗机构、交通管理部门出具的相关治疗及事故资料供基金管理机构审核，而这些资料基本由上述两部门掌握或提供，由医疗机构申请垫付、交通管理部门代为行使垫付申请，可以提高效率，保障交通事故的受害者及时得到抢救费用，有利于医疗机构及时抢救受害者。由此可见，通过医疗机构或公安交通管理部门向救助基金行使垫付请求更为方便和快捷，有其现实合理性。
至于由救助基金先行垫付的丧葬费用的请求权，《试行办法》第十七条规定，发生本办法第十二条所列情形之一需要救助基金垫付丧葬费用的，由受害人亲属凭处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门出具的《尸体处理通知书》和本人身份证明向救助基金管理机构提出书面垫付申请。交通事故的直接受害人已死亡，需要抢救的紧急性已不存在，不宜再由公安机关交通管理部门或医疗机构代为行使请求权，根据《试行办法》规定，丧葬费用的请求权由受害人亲属行使，笔者认为应进一步明确为受害人之近亲属或受害人之法定继承人。
综上，《试行办法》救助基金申请主体的规定值得肯定。
(三)、道路交通事故社会救助基金应拓宽救助受害人范围。
关于受害人救助范围，《试行办法》第十二条规定：有下列情形之一时, 救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。该办法第三十五条 本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。《机动车交通事故责任强制保险条例》沿袭了机动车商业第三者责任保险的做法，将保险机动车辆之本车人员、被保险人排除在受害人范围以外，而五部委《试行办法》又沿袭《机动车交通事故责任强制保险条例》的做法，将保险机动车辆之本车人员、被保险人排除在基金救助受害人范围以外。笔者认为，救助基金制度虽为机动车强制险制度之补充保障，但两者性质截然不同，不应将基金救助对象范围与交强险赔偿对象对应起来，五部委《试行办法》中对受害人的定义既不严谨也不合理。
首先，《试行办法》第十二条将未参加交强险的肇事机动车造成道路交通事故中的受害人纳入基金垫付范围，在三十五条又将受害人定义为除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人，三十五条对受害人的定义显然是建立在推定所有机动车辆均有交强险之上的，这与第十二条规定相冲突，是个明显的逻辑错误。根据办法第三十五条文意解释，可以理解为发生交通事故时，肇事车辆投保有强制保险，则受害人是除被保险机动车本车人员、被保险人以外的人员;如果发生交通事故时，肇事车辆没有投保强制保险，包括机动车本车人员在内的受害人均应属于基金救助范围。如果这样理解，非被保险机动车的本车人员与被保险机动车上本车人员、被保险人之间，在享受救助基金救助方面存在差别待遇，肇事车辆未投交强险，本车人员能获得基金救助，如肇事车辆投保有交强险，其本车人员、被保险人反而无法获得基金救助。这对被保险机动车上的本车受害人员、受害被保险人是不公平、不合理的，这种导向会大大挫伤机动车所有人投保强制责任保险的积极性。
其次，笔者认为，救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，而经立法创设的社会救济制度，设立道路交通事故社会救助基金之目的在于及时救助在道路交通事故中需要救助的受害人的健康及生命。故在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员均应获得基金救助，而不应因受害人在交通事故中所处的空间位置等无关因素而区别对待，更与交通事故当事人在事故中的责任情况无关，《厦门市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法操作细则》中就规定基金办确定拟垫付的金额时，不得按受害人在道路交通事故中的责任比例减少垫付。
台湾地区“强制汽车责任保险法”第10条第2款规定“本法所称受害人，指因汽车交通事故遭致伤害或死亡之人”。只要是因交通事故受有损害之人皆称为受害人，而不区分车内人员和车外人员，均可依法向保险人请求保险给付或向特别补偿基金请求补偿，从而将车内乘客作为第三人纳入到了保险保障当中。笔者亦认为，台湾地区的做法值得借鉴，救助基金虽然是交强险的辅助制度，但其垫付或补偿不以保险合同的存在为依据，基金的垫付或补偿不具有危险共同分担或经济互助等保险的基本属性。
(四)、建立专家审核、复核及评议制度。
《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第二十六条 基金管理中心可以邀请医学、法律、交通工程事故处理等专家，组成专家机构加强审核。对案情复杂，伤情严重，垫付金额较大，交通事故受害人抢救时间长，对审核结论有异议的等，应当组织专家进行审查。笔者认为，重庆的做法值得借鉴，交通事故社会救助基金是一项服务民生的工程，涉及范围广，专业性强，设立专家组形式有利于化解矛盾。
四、道路交通事故社会救助基金的追偿
(一)、道路交通事故社会救助基金之追偿对象。
《试行办法》第二十四条规定：救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。将被追偿主体限制为“机动车道路交通事故责任人”并不准确。救助基金的垫付与事故责任没有关系，要厘清追偿对象，首先必须厘清被垫付主体，笔者认为，交通事故受害人及因交通事故而产生的一切赔偿义务人均是被垫付主体，交通事故人身损害赔偿关系复杂，赔偿义务主体众多，社会救助基金的性质亦决定了追偿实务中可以成为被追偿对象的主体会更多，决不限于“机动车道路交通事故责任人”。笔者认为，以下主体亦可成为被追偿对象。
(1)、交通事故的赔偿义务人。首先应将“机动车道路交通事故责任人”修改为“交通事故的赔偿义务人”。赔偿义务人是指因自己或者他人的侵权行为以及其他致害原因依法应当承担民事责任的自然人、法人或者其他组织。交通事故责任人并不一定就是赔偿义务人，如肇事责任人驾驶车辆的行为为职务行为，赔偿义务人则可能是其雇佣单位，肇事责任人可能无须承担责任，一起交通事故中，除肇事责任人有可能承担责任外，其他主体亦可能承担赔偿责任，如有过错的车辆出借人等。故将“机动车道路交通事故责任人”修改为“交通事故的赔偿义务人”更能符合侵权法规定。
(2)、肇事车辆交强险承保保险人。肇事车辆交强险承保保险人可以成为被追偿主体，如在肇事逃逸无法查明肇事车辆的情形下，救助基金垫付之后，若发现肇事车辆已经投保了强制保险，救助基金完全有权向肇事车辆交强险承保保险公司追偿。
(3)、肇事车辆商业第三者责任险承保保险人。肇事车辆商业第三者责任险承保保险人亦可成为道路交通事故社会救助基金的被追偿主体，如抢救费用超过交强险责任限额的，救助基金依法予以了垫付，若肇事车辆另投保有商业第三者责任险，且属于保险责任范围，基金亦有权向该商业第三者责任险承保公司进行追偿。
(4)、受害人意外或医疗保险承保人。 在受害人暂时从包括商业保险在内的所有途经均无法获得及时救助时，救助基金才提供最后的救济，以免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益，实现救助基金制度的社会保障功能。 如果上述途经已经支付，则基金无须垫付，若已经由救助基金给付的，救助基金有权向包括商业保险在内的赔偿或补偿义务主体追偿。唯有如此，基金在运行中才能维持自身的平衡和稳定，否则就无法持久。
(5)、交通事故受害人本人。关于交通事故受害人能否成为救助基金的追偿对象，各方存在争议，欲厘清此问题，首先必须明确基金的抢救费用为谁而垫，如前所述，基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，本质是不计利率的资金借贷活动，在受害人有能力支付抢救费用的情况下，基金并不负垫付义务，另救助基金的垫付与否与事故责任本身并无关联，由此可见，交通事故受害人本人亦是被垫付对象之一，当然对基金垫付款亦负有返还义务。但同时我们也必须看到，基金之所以进行了垫付，重要原因之一即为受害人暂时无力支付抢救费用，所以我们不能不作情形的区分对交通事故受害人本人进行追偿，从而造成受害人本人新的困苦。笔者认为，如受害人接受了基金的费用垫付且受害人因本次事故从赔偿义务人处或通过保险及其他途径获得赔偿不补偿，该部分赔偿或补偿款项应当优先偿还基金所垫付的抢救费用。基金具备公益性质，救助基金要保持足够的流动性，不能只付不追使之枯竭而影响广大交通事故受害人的救治，如受害方在得到充分受偿之后拒不返还基金垫付费用，实际上将会构成不当得利，也对其他同样需要资金垫付救助的交通事故受害人造成影响。
(二)、道路交通事故社会救助基金实现追偿权之保障措施。
交通事故发生之后，责任人为逃避赔偿责任，变卖车辆，从此人间消失，即使受害人得到法院胜诉判决，也是一纸空文，无法执行，这种情形在现实生活中屡见不鲜。五部委《试行办法》第六条将救助基金管理机构依法追偿的资金救助作为基金的来源，因此基金管理机构必须加大力度，并依法采取各种必要的措施追偿垫付资金，但可以预见，基金的追偿是一个复杂而艰巨的过程，实现的成本高、难度大，单纯依靠基金管理机构来实现并不现实，基金管理机构必须借助社会力量，特别是借助公权利，故应当通过立法的形式赋予救助基金追偿权实现的公法保障手段。如我国台湾《强制汽车责任保险法》第 39 条就这样规定:“特别补偿基金于加害人或汽车所有人偿还全部补偿金额前，得通知交通主管部门吊销或扣押其汽车牌照或驾驶证件，并停止办理车辆过户手续。”
五部委《试行办法》在这方面虽未规定，但我们欣喜的看到，部分省级政府已经充分认识到这个问题，在地方立法中予以了体现，如《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则(试行)》第三十二条“相关责任人未偿还救助基金垫付费用的，公安机关交通管理部门应当依法将责任人在该道路交通事故中涉及的车辆标注为道路交通事故未处理完毕，限制其办理相关业务”。再如《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第三十三条“交通事故责任者、机动车所有人拒不偿还垫付费用或者未办理偿还垫付费用手续的，基金管理中心应当发出偿还通知书，明确偿还的期限和金额。对到期仍不偿还的，基金管理中心依法向人民法院提起民事诉讼，公安机关交通管理部门、农业机械化主管部门对涉及交通事故的机动车停止办理机动车相关业务”。
上述地方政府的做法，值得各地借鉴推广。
(三)、关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围与追偿时效。
关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围，有观点认为以补偿金额为限，笔者认为，拒绝及时归还基金垫付款的行为危害了社会公众利益，应增加被追偿责任人的经济成本，以加大追偿力度，除基金垫付金额以外，自垫付之时起至追偿实现之日的利息及所支出的事务性费用如鉴定费、勘验费、诉讼费用等可一并请求赔偿。
关于道路交通事故社会救助基金的追偿时效。《民法通则》第一百三十六条规定，身体受到伤害要求赔偿的，诉讼时效期间为一年。第一百三十五条规定的一般向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间亦为二年。 故笔者认为救助基金的追偿时限以二年为宜。诉讼时效的起算点应以基金垫付之日起算。对于肇事逃逸，《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”。我们认为“知道”或“应当知道”这里应包含两个方面的内容：其一知道被侵害的事实;其二知道被谁侵害。诉讼时效的起算应当满足以上两项，故对于肇事逃逸案件，基金追偿时效起算点应为案件侦破之日。
五、结语
最后，借用李青武先生《透视“同命不同救助”之病灶》一文中的的这段话作为结语：车祸猛于虎，其受害人痛苦的呻吟声，因都市的喧嚣而被淹没，法学家们多在忙于宏大的叙事，也无暇顾及!公平与正义不是空中楼阁，其落实需要一系列具体而微的基础制度支撑，如果我们真的要实现道路交通事故受害人的公平与正义，那就从完善道路交通事故受害人社会救助基金制度开始吧!笔者由衷赞同。(陆新峰 南京师范大学)
参考资料：
1、《中华人民共和国交通安全法》第七十六条
推荐阅读：
完善社会保险档案管理体制的几点思考10-09
完善中国特色社会主义法学体系的实践途径05-10
完善地质资料档案社会化服务体系的思考09-11
论社会监督对廉政法律制度完善的意义02-28
完善社会矛盾化解机制12-27
未成年人刑事案件社会调查制度的完善01-02
完善我国城市贫困人口社会保障的几点思考09-10
社区社会保障完善论文提纲11-15
论资源的社会性理念对我国空置房制度的完善09-11
