司法改革行政论文

今天小编为大家精心挑选了关于《司法改革行政论文(精选5篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。党的十八大以来，司法行政改革和各项工作取得了较大进展，未来，专家学者们仍盼望改革能够步子更大一点儿，但司法行政系统的工作者们更看重的是：做好自己，让老百姓在对法律服务的诉求中获得满足感。

第一篇：司法改革行政论文

英国行政裁判所制度对我国行政复议司法化改革的启示

【摘要】他山之石，可以攻玉。英国行政裁判所制度是英国特有的制度，在其七十余年的发展过程中，经历了一系列的变革、发展。本文反思我国当下行政复议制度的存在种种弊端，并借鉴外国的行政复议制度司法化的成功经验与措施，构建和完善一种适合我国的行政复议制度。

【关键词】行政裁判所;行政复议;司法化改革;制度重构

2007年英国制定了《裁定所、法院与执行法》，是继1958年《裁判所与调查法》之后，对裁判所体系进行有史以来最大幅度的调整，建立了系统的、完全司法化的行政裁判所，在处理行政纠纷中发挥了重要作用。

借鉴外国的行政复议制度司法化的成功经验和措施，反思我国当下行政复议制度功能发挥的差强人意，促进行政复议制度的司法化改革，是全面推进依法行政，加强民主法治建设的应有之义，同时也是实现公平正义，构建和谐社会的必然要求。

一、英国行政裁判所的司法化改革及特点

行政裁判所(AdministrativeTribunal)，是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策密切联系的争端的特别裁判机构。

二战以后，英国在“福利国家”的口号下全面推行社会安全计划，这一举措使得公民与政府、公民与公民之间的冲突不断增加，为解决这些争议，英国议会通过立法设立了大量的行政裁判所，出现了所谓的“行政裁判所热”。到了20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已逾千，裁判所设立毫无计划、裁判员缺乏训练、程序没有规则、裁决不能上诉以及社会资源的严重浪费等问题，使得人们强烈要求对行政裁判所进行改革。1954年发生的克里其尔高地事件(TheCrichelDownAffair)直接导致了1995年的弗兰克斯委员会(FranksCommittee)的产生。弗兰克斯委员会被授权对行政裁判所制度和当时存在的法定调查制度进行专门调查研究，并在1957年公布了《弗兰克斯裁判所与调查报告》。

在弗兰克斯委员会报告之前，关于行政裁判所的性质定位一直存在争议：行政界认为行政裁判所首先是行政机构的一个部分，帮助其完成行政任务，应受行政机关的控制;而法学界则认为行政裁判所是司法机构的一部分，应按司法审判形式组织。1957年，弗兰克斯委员会在《弗兰克斯裁判所与调查报告》中指出，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部门的附属物……我们认为更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部分。”弗兰克斯委员会的报告是英国现代裁判所发展的重要转折点，其提出的很多改革意见被随后出台的《1958年裁判所与调查法》所吸收，在很大程度上确定了英国行政裁判所司法化的发展方向。

英国行政裁判所作为一种司法以外的“替代性纠纷解决机制”而存在，其主要特点同时也是独有的优势主要体现在：

(一)独立性

行政裁判所的独立性首先体现在机构设置上。裁判所并非根据行政机关的委托或者部长自由裁量权设立的，而是直接根据国会的立法直接设立;其次，裁判所的主席由大法官或者由部长从大法官提名的人士中任命，大多数成员与政府官员没有直接的联系。这样的机构设置，可以超脱于政治影响之外，只根据事实和法律裁判案件，不受行政机关的干预，有效保证了行政裁决的中立性和公正性。

(二)专门性

行政裁判所依据不同的分类有不同的管辖范围，每一类型的行政裁判所只能处理与之类型相对应的行政案件;同时行政裁判所的成员任命都要经过大法官的同意，其中的人大多都是当地的法律人士，既具备良好的法律知识，又有一定的行政管理能力，能够处理普通法院无法胜任的专业性和技术性很强的案件，甚至在某些情况下行政判例几乎成为处理专业技术案件的唯一途径。

(三)高效性

行政裁判所受程序的束缚的程度远远低于法院，针对不同类型的行政争议可以适用不同的程序规则;同时在审理案件的时候，裁判所不受遵循先例原则的限制，在法律适用上具有很强的灵活性。也正是因为裁判所的高效性，为当事人节约了大量时间，也使得许多普通公民原意将裁判所作为解决行政争议的首选手段。

(四)可诉性

行政裁判所作出的裁决并不具有终局性，当事人不服行政裁判所能的裁决，可以就法律问题向部长或者其他行政裁判所申诉，同时法院还可以根据当事人的申请对裁决进行司法审查，这能够使裁决所得以镶嵌到普通司法体系之中，成为行政争议解决机制网络中的一个重要环节。

二、当下我国行政复议制度面临的困境

近一个时期以来，行政复议的案件数量急剧下滑，那些原本为保护权利所设计的制度不但没有呈现其预期的效果，反而成为被人遗忘的角落;而部分社会弱势群体只能通过非规范的途径，以期待引起社会关注，最终酿成种种悲剧。究其原因，就在于我国的行政复议采取了“非司法化”的立法模式，并由此引发种种弊端，主要体现在以下几个方面：

(一)行政复议“非司法化”的立法定位

关于行政复议的定位，1998年10月国务院在全国人大常委会上所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法〉(草案)的说明》中明确指出“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”;在阐述《行政复议法》的指导原则时，再次提出“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政程序司法化。”正是因为遵循“内部纠错机制”的立法指导思想，在行政复议的机构设置、审查程序、证据制度和审查方式等方面无不体现了“非司法化”的要求，而这种定位随着行政复议法的实施，其弊端表现得越来越明显。

(二)行政复议机构缺乏独立性

根据《行政复议法》第28条规定，复议机构对被申请的具体行政行为进行审查后，无权作出复议决定，只能提出处理意见，必须经过行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，由复议机关作出最后的复议决定。如此规定，复议机构有权复议，但无最终决定权;行政机关的负责人有决定权，但不参与复议，导致出现“审者不判，判者不审”的局面。而按照复议机关的意图进行裁决，往往会出现裁决给经济效益、社会稳定让路的现象，这样势必会影响裁决的公正性。同时，行政复议作为一种纠纷解决机制，其公正性的基本要求就是要求复议机关在争议双方当事人之间找到了一个比较中立的地位，与任何一方当事人无利害关系。然而在实践中，作为被申请人的下级行政机关与作为复议机关的行政机关存在非常紧密的联系，甚至有些被申请人的具体行政行为就是根据上级机关的指示做出来的，而要复议机关复议被申请人的具体行政行为，必然违背“任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件”的自然公正原则。

(三)行政复议程序透明度不足

现行的各级行政复议机关审理案件的过程是一种不公开或者半公开的状态，对行政案件的受理、审理、决定的作出等一系列行为并无明确的程序规定，即使有规定也是很简略。在实践中，由于缺乏相应的程序规定，再加上我国行政复议程序的“非司法化”定位，行政复议完全适用行政机关的内部审批程序，基本上采用书面审理的形式，在民众对复议程序并不知情的情况下作出复议结果，必然会降低行政的权威性和公正性。虽然我国行政复议采取的是书面审理方式，满足了行政复议效率的价值追求，但没有开庭审理和指正的程序，不仅剥夺了相对人陈述、申辩的权利，也无法保证裁决的有效性。塞尔波恩勋爵认为“如果做出了尤为基本争议的事情，那便不是法律意义之内的决定。”人们对于公平和正义的追求不仅要实现，也要以看得见的方式实现，公正的外表和事实上的公正同等重要。

三、行政复议的出路：“司法化改革”

显然，要走出行政复议制度面临的困境，“司法化改革”是必须的选择。行政复议司法化，是在坚持行政复议制度专业性、高效性的前提下，吸收和借鉴司法程序的某些原则和做法，并使两者有机结合到一起。主要包括以下三方面的内容：

(一)从立法上确立行政复议“司法化”的指导思想

考察英国行政裁判所的司法化改革历程我们发现，判断一个公权力是否为司法行为，关键不在于这个机关的名称或者体制上的隶属，而是从其组成与运行方式上考察它是否符合或大体符合司法权的基本特征：独立、居间、依法、被动、争议、有执行力。因为无论是行政裁决还是行政复议，虽然都是由行政机关来行使权力，但并未改变其司法权的本质，所不同的只是这些权利在不同机关进行转移而已。行政复议从本质上来讲是一种和司法审判并行的行政审判制度，行政复议制度完全可以具备一种司法化的特征，以更好地实现防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，以保证相对人合法权益。所以必须摈弃过去“非司法化”的指导思想，以司法化为改革手段，从理论上和制度上对行政复议制度进行必要的重构和完善。

(二)从设置上保证行政复议机构的独立性

从英国的行政裁判所的独立性来看，裁判所并非根据行政机关的委托或者部长自由裁量权设立的，而是直接根据国会的立法直接设立同时裁判所的主席由大法官或者由部长从大法官提名的人士中任命，与政府官员没有直接的联系。根据英国自然公正原则“任何人不得担任自己案件法官”，行政复议机构作为对行政机关的具体行政行为进行审查的“法官”，也必然要求其独立于行政机关，排除来自复议机构以外的干预。在机构设置上，应当取消各级人民政府和各类职能部门内均设立的复议机构，以县级以上人民政府为基本单位，在各自的辖区范围内建立统一的行政复议机构，并赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理、审查行政案件，对复议案件享有最终决定权，不需要层层上报审批，并且能为自己作出的行政复议负责。

(三)从制度上增强行政复议程序的“司法化”

英国自然公正原则“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响是必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利”，行政裁判所通过双方当事人的平等对抗、辩论、质证，作出裁决。行政复议要实现公正，并确保效率上的优势，其程序的设计应增强司法性，将书面审查改为听证方式的公开审理，以保证大多数复议案件都能在公开审理的过程中形成公正的结果，消除“暗箱操作”的弊端;听证的方式审理可作为一般程序书面审查可作为简易程序，听证的程序较简化，主要是给双方当事人提供一个“面对面”的机会，允许当事人对案件涉及的具体行政行为的事实证据、依据进行陈述、举证、质证和辩论，对案件作出正确的行政复议决定。此外，行政复议程序的司法化还应当确立回避制度、律师代理制度、告知制度等，只有将时所公认的体现程序正义的法律制度纳入到行政复议当中，才有可能保障复议决定的公正，提高行政复议的权威性与公信力。

四、结论

比较研究有利于防止由本国法所产生的偏见、狭隘观点和不正确的评价。比较不但是帮助理解外国法律，也是帮助更好地理解本国法律。通过与英国行政裁判所对比，反思我国行政复议制度存在的弊端，从立法指导思想、机构设置独立性和程序制度司法化的视角入手，对行政复议制度进行改革，以增强内部制度的完善和外部制度的监督，努力使行政复议成为一种独立与公正的权利救济途径，发挥其应有的作用。

参考文献：

[1]王名扬.英国行政法[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]王名扬.比较行政法[M].北京：北京大学出版社，2010.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011.

[4]皮纯协.行政程序法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000.

[5]张胜利.英国行政裁判所制度经验[J].河北法学，2012，(5).

[6]周志红.司法化：我国行政复议制度重构之根本[J].华南大学学报，2007，(4).

[7]沈开举.委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起[J].郑州大学学报，2007，(1).

[8]赵力.论行政复议“司法化”改革的可能和限度[J].河南省政法干部管理学院学报，2009，(1).

作者：胡逸 陈颖

第二篇：行政体制改革背景下的行政法学教材改革

摘要：我国现行的行政法学教材必须反映行政体制改革的内容，广大法学教育工作者以建设服务型政府为契机，重新定位行政法学的理论基础、基本范畴、基本原则，从而反映行政体制改革的最新内容。

关键词：行政体制改革;服务型政府;教材改革

一、行政体制改革背景简介

从1978年到现在，每五年一次，我国先后进行了六次行政管理體制改革。行政体制改革是我国政治体制改革的有机组成部分。2008年2月党的十七大报告指出，深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后五年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。这一行政体制改革总体目标的提出，必然会对行政法学的理论研究和教学产生深刻的影响。

二、行政体制改革对行政法学教材的必然要求

中国人民大学出版社张正钊教授等主编的《行政法与行政诉讼法》教材，作为教育部推荐的优秀教材，该书自1999年12月第一版以来，到2007年8月进行了两次修订，不断吸收新的研究成果，在促进我国社会主义法治建设事业的发展和提高学习者的法律素质方面，起到了非常重要的作用。但是，社会的飞速发展和教材内容成熟性、稳定性等要求又决定了该书不可能涵盖所有的最新理论和实践的成果，尤其是党的十七大和全国人大十一届一次会议，更是对行政体制改革提出了新的要求、总结和完善了新的理论，经过几十年的理论探讨和实践检验以上新理论已经日趋理性和成熟，完全可以在教材中予以体现。因此，法学理论工作者应以党的十七大和全国人大十一届一次会议内容为契机，适时进行行政法学教材内容的改革。

以此为契机的行政法学教材改革不可避免地要涉及到法与政治的关系问题，我们的态度是：既要批判把法律与政治混同、将法律问题政治化，用政治方法来解决法律问题，使法学丧失学理性，进而成为现实政治的附庸的错误观点;也要反对将法律与政治割裂，使本身就与政治紧密联系的法律和法学人为地远离政治。总之，行政法学教材改革的条件已经成熟。

服务行政成为公共行政的重要内容，不可避免地引起行政法内容和价值取向的重大变化：行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式;由原来的权力本位转变为权力与权利平衡基础上的权利本位，强调以人为本、尊重人权，重视对公民权利的保护和对国家权力的控制，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。就目前的行政法学教材来讲，存在着教材内容老化、不能全面反映行政体制改革成果的最新成果、部分脱离行政管理实践、也不能和公务员考试与司法考试形成良性互动等问题。

三、对行政法学教材改革内容的基本梳理

(一)行政法学理论基础的奠定

十几年来，我国学者针对行政法的理论基础提出了二十多种观点，主要有管理论、控权论、平衡论、控权-平衡论、公共权力论、公共利益论、服务论、职责本位论、政府法治论等。应当说，这一系列理论的提出，对繁荣我国的行政法学研究起到了积极的推动作用，掀起了一股行政法学研究的高潮;但不可否认的是，“这场讨论仍有诸多不足之处，各种学说、观点似乎普遍给人一种众说纷纭、杂乱无章的感觉，有些研究甚至严重脱离行政法制度建设的实践。”这种争论在21世纪初期曾经出现了白热化，以至于给立法界和行政实务界带来了很大的迷茫。2004年4月，国务院出台《全面推进依法行政实施刚要》，提出建设法治政府的目标;2005年的政府工作报告提出建设服务型政府和法治政府的口号，2006年、2007年的国务院政府工作报告均未出现服务型政府和法治政府字眼;2008年的国务院政府工作报告明确提出建设服务型政府的口号。可见，政府在执政理念上是经历了一番理论抉择的，历史选择了服务论这一伟大的理论，既符合宪政理念，又契合中国国情，是对我国建国以来“为人民服务”、“人人为我，我为人人”理念的发展和完善，是对我国执政理论的一大贡献。

(二)服务型政府理念下基本范畴内容的变化

在人大版教材中，编者回避了在行政法基本范畴中居于核心地位的行政权的概念，只是将行政、行政法分别表述为“行政就是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。”“行政法是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。”在服务型政府理念下，这些概念应被表述为：行政是指行政机关或其他特定的社会公共组织在为社会提供公共服务过程中所进行的活动及其过程。行政权是行政机关或其他特定的社会公共组织为社会成员提供公共服务的手段和能力。行政法是关于规范行政机关或其他特定的社会公共组织为社会提供公共服务的行政权的授予、行使以及对行政权进行健康和对其后果予以补救的法律规范和原则。这些概念内涵的变化，绝对不仅仅是字面上的变化，而是涉及到将公民法人和其他组织作为管理对象还是服务对象的变化，是官本位到人民本位的变化。

(三)服务型政府理念下行政法基本原则的变化

行政合法性原则和行政合理性原则的不足之处已为许多学者所诟病，如孙笑侠教授认为此原则虽具有普遍性，但缺乏法律性与制度性，与其说是行政法基本原则，不如说是行政的原则。同时由于行政合法性原则等于或近似行政法治，且合法性的原则的所有内容都被行政法治涵盖，因而没有必要再提出合法性原则。就合理性原则也可以被包含在行政法治精神之中，是现代行政法之精神的应有内涵。黄贤红、吴键依认为合法与合理原则的内涵都不明确，既没有体现行政法的特性，也没有反映出行政法的统一性和唯一性，特别是后者既难以把握又难以指导实践，实际上是用虚幻的理念来制约纷繁复杂的行政自由裁量权行为的现实。正因为如此，“合理性原则不符合中国现实的司法制度，在实践中缺乏操作性”。熊文钊教授认为合法性原则和合理性原则的概括过于笼统，由于合法性问题是一个法律部门所追求的价值取向，其缺乏行政法原则内在规定性;而合理性问题不只是法律追求的价值取向，其或许是全人类全社会都要追求的价值取向，因而不是一项法律原则。服务型政府理念下行政法基本原则应重构为以下原则：

1、以人为本原则。该原则要求个人的政治权利、独立人格、主体性以及民意能受到政府的保障，政府的职能主要是为个人能力的充分发挥提供一种相对平等竞争的机会与平台、政策与规则、管理与服务。把人民当作管理对象、把政府中的官员当作“岗位和职位的填充物”的政府是不可能真正做到全心全意为人民服务的。

2、公平与效率原则。传统的管理型政府将追求效率放在第一位，将追求公平放在第二位，实践中极易出现过分追求效率而牺牲公平的倾向;服务型政府则应将公平作为首要价值去追求，而将效率作为第二位的价值。追求公平并不等于不要效率，但也决不能没有效率，否则将脱离日益开放融合的国际社会大环境，退回到小国寡民的状态中去。

3、法律优先原则。该原则的基本涵义是指法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位。然而，社会关系总是不断地变化和发展，法律规范的相对稳定性决定了不可能在任何服务行政过程中都有法律依据，但并不等于在没有法律依据的时候不存在服务行政的需求，因此，我们既要做到原则上的依法行政，又不能拘泥于依法行政，束缚行政机关的手脚。

在以上三个原则的统御下，行政法学教材的内容必须从头到尾在章节字句涵义及内在的逻辑性表述上进行详细的梳理，凡是与以上三个原则相左的内容都应该予以修正。

(四)对行政指导和行政合同的性质的重新定位

行政指导和行政合同作为一种有别于传统管理模式的新型服务模式，在行政管理体制改革和服务型政府的建设中必将发挥日益重要的作用。在人大版教材中，编著者大胆地将行政指导和行政合同列入具体行政行为的第十一、十二种，这是非常值得赞赏的做法，但仍有值得完善的地方。如对行政指导特征的归纳上过于强调行政指导的事实行为性，以行政机关的行政指导行为不具有法律强制力为由否定行政指导的行政法律效果，进而为错误的行政指导给公民法人和其他组织造成的损失免责提供理论依据，这是错误的，有违责任政府的形象。在行政体制改革的大背景下，在宪政理念和服务型政府的理念中，权力是作为一种手段而存在的，也就是说只要能够有效地为社会提供公共服务，行使不行使行政强制力不是衡量行政指导是否产生法律效果的标准。在行政合同部分，编著者过于强调行政合同的公法性质及行政合同与私法合同的不同，如行政机关的指挥权、制裁权等，犯了和行政指导部分一样的错误，那就是把行使不行使行政强制力作为判断具体行政行为和承担法律责任的唯一标准，这对于建设以人为本的服务型政府是十分有害的，是一种错误的理论导向。况且我国也不是纯粹的大陆法系国家，且日益受到英美法系的深刻影响，公私法划分的理论并没有得到学界的一致认同。

(五)大部制改革应反映服务型政府的理念，并在教材中有所反映

所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。实行大部体制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。但大部制改革必將触及传统的权力体系，如果只重视行政管理体制改革的硬件建设，而忽略了宪政理念、服务型政府理念等软件建设，不从权力拥有者的内心上去改变，这次政府机构改革的成效是否会重蹈前五次改革的覆辙将不得而知。

总之，现代行政法学教材的发展趋势是内容日益充实和庞杂，指导理论越来越趋向与宪政理念和服务理念吻合，如果我们的广大教材编著者不注重教材体系和内容的更新，势必损害21世纪法学系列教材的权威性，也是对

掌握未来国家前途和命运的广大受教育者不负责任的表现。

参考文献：

1、杨海坤等.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社,2004.

2、杨彬权.我国行政法基本原则的重构[J].法制与社会,2007(4).

3、张康之.关于服务型政府的几点原则性构想[J].上海城市管理职业技术学院学报,2007(4).

(作者单位：河南理工大学文法学院)

作者：靳怀宇

第三篇：百姓身边的司法行政改革

党的十八大以来，司法行政改革和各项工作取得了较大进展，未来，专家学者们仍盼望改革能够步子更大一点儿，但司法行政系统的工作者们更看重的是：做好自己，让老百姓在对法律服务的诉求中获得满足感。

“做好自己” 今年8月11日，司法部部长亲自开门“迎客”，请知名专家学者为司法行政改革献计献策，在司法行政系统的工作者们看来，“做好自己”尤为关键，他们希望老百姓能够在对法律服务的诉求中获得满足感。

张文显、王利明、李林、马怀德、樊崇义、韩大元、赵秉志、卞建林、陈卫东、陈瑞华、王亚新，这11位专家学者，无一例外的都是中国司法体制改革的见证者和亲历者，其中不少人都多次参与过中央和地方司法体制改革方案的研究论证。今年8月11日，他们一起出现在坐落于北京市朝阳门的司法部，那天，司法部部长张军亲自开门“迎客”，与副部长熊选国一道，欢迎这些前来参加司法行政改革意见座谈会、为司法行政改革献计献策的专家学者，听取他们对司法行政改革的意见建议。

在轻松的气氛中，张军开门见山，诚恳地说：“与各位老师相见十分高兴，司法行政工作点多、线长、面广，改革工作相对滞后，某种程度上拖了中央司法改革工作的后腿，但司法行政系统的同志们都很着急、干劲儿也很足，希望学者们不要有顾虑、畅所欲言多给我们提意见。”专家学者们的发言非常踊跃，最为普遍的建议是“步子更大一点儿，胆子更大一些”。

实际上，党的十八大以来，司法行政改革和各项工作亮点频现，取得了较大进展。2013年以来，全国办理法律援助案件数超过500万件，提供法律咨询2800余万人次;各级司法行政机关共调解各类矛盾纠纷3719.4万件;全国累计完成司法鉴定案件近800万件……

“实践证明，司法行政工作在很多方面都迫切需要专家学者的支持。”张军指出，专家学者们盼望司法行政改革大有作为、驶入快车道，但我们必须先做好自己，让老百姓在对法律服务的诉求中获得满足感。

“法律就在身边”

“法律就在身边”，并非一句口号，而是随着驻村法律顾问的普及而释放出的司法行政改革红利。去年10月，陕西铜川市王益区王益乡十里铺村民委员会与该村一锅炉公司发生土地侵权纠纷，急需得到法律帮助。负责该案件的驻村法律顾问在了解情况后向律所作了相关报告，该所立即召开案件研讨会议，并决定成立专案组，安排两名律师负责该案承办工作。最终，通过协商，锅炉公司主动撤诉，切实维护了十里铺村集体经济的合法权益，得到该村及社会各界的一致好评和认可。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，普遍建立法律顾问制度。如今，法律顾问、公职律师已经成为各级政府依法决策、依法行政、服务群众的好帮手。

一度，湖北省恩施州是群众上访的重灾区，然而法律顾问制度普遍建立后，上访群众的观念逐渐发生了变化，不少累积的矛盾得到化解。曾经上访8年的村民老谭直言：“驻村律师既讲情又讲法，说的都是我能懂的道理，合村民的胃口，服村里的水土。”对此，湖北省恩施土家族苗族自治州司法局党组书记、局长万雪峰认为，“律师进村、法律便民”让广大群众在学习法律、解决纠纷中明事明理、知法用法，摒弃了“信访不信法”的观念，养成了“遵法守法”“遇事找法”的行为方式，既化解纷争节省了行政资源，又让群众节省了维权时间。

除此之外，如何让困难群众或特殊案件的人员切身感受到法律的公平正义，保障他们的合法权益呢?法律援助发挥了“兜底”效应。近5年来，为了适应人民群众不断增长的法律援助需求，民事、行政法律援助事项范围覆盖面进一步擴充。去年，各级司法行政机关进一步放宽经济困难标准，对农民工、妇女、未成年人、老年人等群体的法律援助服务力度不断增强。

今年是全面深化改革向纵深推进的关键一年。各级司法行政机关今年工作的“重头戏”，将是按照中央关于深化司法行政改革的部署要求，突出重点，攻克难点，狠抓落实，推动司法行政改革落地见效。而在今年司法行政改革的7个方面重点工作中，“完善法律援助制度”便是其中之一。

7月13日，2017年度“1+1”中国法律援助志愿者行动启动仪式在北京人民大会堂举行，242名律师和大学生志愿者从司法部部长张军手中接过了“1+1”行动旗帜，并庄严宣誓，他们将奔赴青海、西藏、新疆、贵州等14个省(区、市)和新疆生产建设兵团的170多个县(区)，开展为期一年的法律援助志愿服务。这个项目已连续八年向中西部地区的392个县(区)派出了1300多人次法律援助志愿者，共办理法律援助案件5.4万多件，为受援群众挽回经济损失近30亿元。

对此，司法部副部长熊选国表示，他们能够平等地享受法律保护，共享改革发展成果，这也有效促进了党和国家民生决策部署的贯彻落实。作为基层律师的德恒律师事务所律师邓玲珑也对媒体表示，申请法律援助的当事人往往非常弱势，及时的法律援助能给他们以希望的支撑。

律师行业迎来新机遇

今年司法行政改革的另外6项重点工作是：深化律师制度改革、深化监狱体制和制度改革、深化社区矫正制度改革、完善国家统一法律职业资格制度、深化司法鉴定管理体制改革、深化人民监督员选任管理方式改革。

其中，深化律师制度改革备受关注。据熊选国介绍，截至今年3月初，我国律师事务所已达2.6万多家，我国律师队伍由200多人发展到32.8万人。

2015年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门在北京联合召开全国律师工作会议，对保障律师执业权利、规范律师执业行为、推进律师队伍建设作出全面部署。去年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化律师制度改革的意见》，对深化律师制度改革作出全面部署。

在《关于深化律师制度改革的意见》中特别对加强律师队伍建设提出了六项改革措施：一是加强思想政治建设;二是加强职业道德建设;三是加强业务素质建设;四是加强律师行业党的建设;五是完善律师队伍结构;六是建立健全律师人才培养选用机制。

在中央政法委政法研究所原所长黄太云看来，律师制度的改革将会对律师业的发展提供前所未有的新机遇。

北京在明律师事务所主任杨在明称，在以往的执业中，律师们经常碰到“会见难”“阅卷难”“调查取证难”等老三难的问题，这已经成了依附于律师行业的顽疾。近些年，随着我国依法进程的加快推进，律师执业难已经引起了中央的重视，“两高三部”不断出台各类文件保护律师的合法职业权利，律师执业环境得到极大改善。

司法行政改革一直没有停步。7月16日至17日，司法部在黑龙江省哈尔滨市召开全国司法厅(局)长座谈会。从座谈会上传来的重磅消息之一是：为贯彻落实中央关于进一步深化司法体制改革的决策部署，落实中央领导指示和中央巡视组要求，司法部研究起草了《司法部关于进一步深化司法行政改革的意见(讨论稿)》，从完善司法行政刑罚执行体系、建设完备的公共法律服务体系、完善司法行政保障机制，健全完善司法行政队伍正规化、专业化、职业化建设长效机制，研究探索优化司法行政职权配置等方面提出了具体改革举措。

未来，司法行政改革将会更加贴近百姓。司法部部长张军强调，各地建设公共法律服务中心，要以群众需求为导向，发挥面向社会、可选择、市场化、公益性等特点和优势，为群众提供“一站式”服务。要充分运用“互联网+”、微信等现代信息技术，立足“法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供”的定位，构建建设成本少、落地效果好的公共法律服务实体平台、“12348”公共法律服务热线平台和公共法律服务网络平台等三大公共法律服务平台。要建设司法行政(法律服务)案例库，横向可以分地域、纵向可以分门类，既是专业知识库，也是法律咨询库，建成后司法行政机关等单位、组织、个人可以通过案例库查询相关知识、信息，人民群众可以通过案例库获得相关法律帮助。

作者：尤蕾

第四篇：西方行政改革浪潮与中国行政现代化

20世纪七八十年代以来，西方各国普遍兴起了一股声势浩大的行政改革浪潮：英国的“效率稽核”、“续阶方案”(The next steps program)和“公民宪章”(Citizens Charter)，美国政府的再造，加拿大的公共服务2000计划，欧盟倡导的公共服务改革，新西兰的预算与财务管理制度改革，澳大利亚的财政管理改进计划等等。“重塑政府”、“政府再造”、“企业化政府”成为西方行政改革的主要方向，新公共管理范式由此应运而生。新公共管理有多种名称，如：在英国被称为“管理主义”，在美国被称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又被称为“市场导向型公共行政”等等。从总体上来看，新公共管理这一范式是对传统的官僚制范式的一种超越。

一、新公共管理的管理模式

传统官僚制范式的管理模式一般可以概括为：严格的组织设计、严格的依法办事和专业化的官员队伍。有关新公共管理的管理模式，奥斯本在《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》一书中，提出了建立“企业式政府”，实行政府再造的十条原则；在《摒弃官僚制》一书中，戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克详细描述了对政府进行再造的五项战略（五C战略）；美国著名的公共管理大师B·盖伊·彼得斯则把政府的治理模式划分为四种：市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府。新公共管理范式提出了一系列的新颖观点，总体上看，它是对官僚制范式的一种超越。我们可以从新公共管理与官僚制的区别之处来把握新公共管理的管理模式：

1.研究思路上：官僚制理论的研究思路主要局限于政府机构的内部，强调从行政管理的要素方面进行研究，如优化行政组织结构，理顺政府内部各部门的关系，提高行政人员的素质，建立专业化的官员队伍等等。新公共管理的研究思路基本上是围绕着三条主线进行的。一是调整政府与社会、政府与市场的关系，发挥政府职能，做到管少管好；二是利用市场和社会的力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；三是改革政府部门内部的管理体制，提高公共机制的工作效率和服务质量。

2.行政职能上：官僚制理论认为公共服务由政府提供，把这当作一个既定的前提。所以，它研究的是如何把握政府运行的规律，提高政府工作的效率；在政府提供所有公共服务的前提下，主张政治与行政相分开，将制定政策与严格执行政策的行政任务分离。新公共管理则从这样一个事实出发：公共服务不一定只是由政府来提供，其他非政府组织也可以提供公共服务。据此，对政治与行政两分法作了进一步的发挥。“将政策与规章制度制定的角色同服务提供及执行角色分离开来，并将不同的服务职能和不同的执行职能分属不同的组织”。（（美）戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社2002年版，第97页）“允许政府集中并协调掌舵职能，因而政策制订者可以更有效地集中把握政策和方向，而把划桨职能下放，使管理者可以拥有一定的权力改进公共服务提供和执行水平……让服务购买者能够自由地在公共服务的垄断者之外寻求更多的服务提供者并作出选择。”（同上）也就是说，“掌舵与划桨要分开”，在政治与行政适当分开的基础上，行政权的决策与执行也要适当分开，并且还认为，对执行的职能要进一步进行分离，执行的主体不仅仅是政府，还包括其他一些非政府组织。

3.价值取向上：有人认为，官僚制范式注重的是行政的过程和对规章制度的强调，而不是注重结果。其实这是一种误解，官僚制范式也是非常注重行政管理效率的。只不过在管理过程当中出现了一种偏差：目标置换。“规则原本只是手段，现在却变成了终极目标；当工具性价值转变为终极价值时，就会出现人们所熟悉的目标置换。无论在什么情况下，纪律（常常被等同于规则）不被看成是针对具体目的的手段，而是变成了科层人员所在组织的直接价值观”（（美）彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，学林出版社2001年版，第141页）。针对官僚制对规章制度的强调所导致的目标置换，新公共管理提出要以效益作为主要的价值取向。奥斯本在改革政府的十项原则中提出，要注重目标使命而非繁文缛节，他明确提出“后果战略”，强调创设绩效后果：实行“企业化管理（enterprise management）”；提倡“有序竞争(managed competition)”和“绩效管理（performance management）”。

4.行政控制上：官僚制范式强调采用下级严格服从上级的层级节制式集权模式，具有鲜明的计划、组织、指挥等刚性特征。新公共管理则主张广泛采用授权、分权的方式进行管理，将控制从高层和中央移走。如参与模式的倡导者认为，层级节制是传统范式的最直接的罪恶。这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其所从事的工作的参与。缺乏参与让他们产生距离感，也降低了他们对组织的承诺。市场模式的倡导者也反对层级节制，他们倾向于订立一套契约来规范组织的行为，他们认为科层体制增加了政府许多自愿性契约所没有的执行成本。

5.行政方式上：官僚制范式认为要严格依照法律规章办事，因而常常被称为“规章驱动的政府”。新公共管理主张放松严格的行政规则，推动法规松绑工作。奥斯本认为，在很多情况下，为了惩罚5%的不良行为，政治家们所创造出来的繁文缛节实际上窒息了其他95%的活力，这就好比一匹马从圈栏里逃跑了，主人便从此锁上了圈门。结果受惩罚的不是那匹逃跑的马，而是其他的马。所以，企业式政府是有使命感的政府，它摆脱了繁文缛节的束缚，它只是简单地界定他们的基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后放手让其雇员去履行各自的责任。政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。

6.人事行政上：官僚制范式在人事行政上是强调专业化的官员队伍，实行公务员制度。新公共管理对此也提出了挑战，在人力资源管理上提高了人员录用、任期、工资等环节的灵活性，如以短期合同制替代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。此外，与公务员制度强调“政治中立”不同，新公共管理正视行政所具有的浓厚的政治色彩，主张在文官和政务官之间可以进行有效的互动和相互渗透，强调政策制定和行政管理不应截然分开，特别是对部分高级文官应实行政治任命。

7.行政组织上：官僚制范式强调进行严密的组织设计，所有的公共服务都是由政府来提供。新公共管理范式主张把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开；在总体上建立“企业式政府”，“企业式政府”严格来说，应该是具有企业家精神的政府。所谓企业家，按照萨伊的观点，企业家并非专指私营部门的从业者，它是能够将低产值的经济资源转移到较高的生产力领域，并获取较大丰收者。换一句话说，企业家精神，也就是应用创新的方法使用资源，以使生产力及效用最大化。

8.公民身份上：在官僚制中，行政优于公民，公民的人格是分裂的，公民被分解为公民、被管理者或被统治者。公民的政治地位与行政地位之间是严重失衡的：一方面个人被承认是公民，处于积极地位；另一方面，个人在行政组织面前被认为是被统治者，处于消极被动的地位。新公共管理在行政与公民关系上，提出了著名的“顾客”理念，认为：一个成功的企业，必定会把握市场的供需状况，重视顾客的需求。相应地，在公共事务管理中，要把公共组织的服务对象看作“顾客”，政府应该按照企业家政府的理论来对自己进行重塑。按照企业家政府理论，政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。无论进行公共产品或服务的创新，还是制度创新、管理创新，都必须立足于顾客。公共组织的目标应该从让“顾客”满意的角度来界定。

与官僚制范式不同，新公共管理特别强调市场和竞争理念。政府是公共服务的提供者，但并不意味着公共服务都应该由政府来提供，对公共服务的垄断性应该予以取消，让非政府部门也参与到公共服务的提供，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务的质量与效率。奥斯本认为，竞争有种种好处，而其中“最明显的好处是提高效率：即投入少，产出多……竞争迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需求作出反应……竞争奖励革新，垄断扼杀革新……竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。”（丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年版，第417—418页）另外，新公共管理强调采用新的管理手段和技术，强调在公共服务领域广泛采用私营部门的管理手段和经验，移植私营部门的某些管理办法。如重视人力资源管理，强调成本——效率分析，全面质量管理，强调降低成本、提高效率，采用短期劳动合同，开发合作方案，推行服务承诺制等等。

二、新公共管理对我国行政改革的启示

西方兴起的这一场声势浩大的行政改革运动，对我国行政改革的理论与实践的价值如何呢？对这个问题，我们应该进行理智的分析。

1.从兴起的基础上分析：一个国家的国情与特定行政任务，构成该国行政改革的土壤，任何政策措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。根据“中国现代化战略研究”的科学家们的调查分析，我国的基本情况如下：（1）1998年中国第一次现代化的实现程度为73%，世界排名第63位。（2）1998年我国第二次现代化的发展状况在109个国家中排第55位。中国现代化进程总体结论是：目前，中国现代化包括第一次现代化和第二次现代化，是双元结构。（20世纪90年代，我国学者提出“第二次现代化理论”，认为18世纪以来的世界现代化进程包括两大阶段：第一次现代化以发展工业经济为基本特征，第二次现代化以发展知识经济为基本特征；每一次现代化又分为起步期、发展期、成熟期和过渡期。）从总体上看，中国虽然有了较大的发展，但还处于第一次现代化的发展期，属于社会主义初级阶段。

新公共管理兴起的一个基础是信息社会。我们知道，信息时代的经济基础对上层建筑所提出的具体要求，肯定不同于工业社会时代经济基础对上层建筑所提出的具体要求。具体要求不一样，针对具体要求而设计的政策选择就不一样。发达国家的官僚制发展比较充分，官僚制的固有弊端充分暴露，所以试图进行官僚制转型，探索走向非官僚化的政府新模式。而中国目前虽然处于信息社会的时代背景之下，但中国绝大多数地区处于工业文明的时代，或处于向工业文明过渡的时代，只有极小部分的地区和少数城市已基本上处于信息社会的前沿。工业社会的时代更多地要求实现官僚组织的理性化、现代化，即处于尽力完善官僚组织的阶段。

新公共管理兴起的另一个基础是成熟的市场经济。西方发达国家市场经济发育完全，现代企业发育比较成熟，形成了一套成熟的管理理论、管理方法、管理技术。企业成功的管理经验，推动着政府进行管理改革，在实现行政现代化的过程中，政府大量借鉴私营部门的管理经验、管理技术。我国的情况却不是这样，由于市场经济不很发达，市场体系还不完善，现代企业制度还没有真正建立起来，不是中国企业推动政府改革，而是政府通过行政改革推动企业走向市场。

2.从管理模式上分析：不同的国家具有不同的政治体制和行政文化传统，所以对别国的行政改革经验不能完全照搬或借用，一种新的政府治理模式被一个国家和社会所接受，必须要有相应的行政土壤、相应的制度和技术支持。我们知道，分权虽然有利于增强自主性和灵活性，但是也带来了分散主义、本位主义、保护主义并增加公共开支；在某种程度上，分权极易造成权威资源的流失，使地方保护主义抬头、中央政府的整合能力降低。解制是为了解除繁文缛节的限制,但是，如果缺少制度、规则的制约，公共官僚机构不是滥用公共权力就是一事无成，很难防止各自为政的现象与为实现自己的目标和组织的自我利益而损害集体利益现象的出现。解制最终的结果可能是，导致出现推卸责任和其他熟悉的官僚病症，而不是产生精干、高效的组织；另外，各个国家情况千差万别，有的国家可能是“制度剩余”，有的国家却可能是“制度不足”，营养过剩的胖子要减肥，而营养不足、本身发育不良的却没有必要去赶这个时髦。在中国这个法律体系还不完备的国家，重要的不是解制，而是加快各方面的立法。另外，人事行政上过度强调灵活性和行政组织上的半自主性的执行机构的设立，也很容易危及社会的稳定，造成协调、控制上的困难。

根据以上分析，中国移植新公共管理的条件目前还不够成熟。当然，新公共管理范式是对发达国家行政改革实践的一种总结，反映了行政改革的一些内在规律，这些规律对处于较低发展阶段上的国家未来的行政改革具有借鉴意义。包括中国在内的发展中国家不能对发达国家迈向行政现代化过程中出现的问题及其对策选择视而不见，否则只会对自己的发展带来盲目性。1998年，江泽民同志在庆祝北大建校一百周年大会上提出，“知识经济已见端倪”；中国现代化战略研究课题组得出1998年我国第二次现代化的发展状况在109个国家中排第55位。这说明，我国的知识经济已有了一定程度的发展。另外，尽管各国成熟的程度不同，但是同处于信息技术时代，行政管理的发展有其一般的规律，权力的运作有其共同规律，这决定了新公共管理某些方面在目前对我国谋求行政现代化也具有现实意义。

比如：新公共管理对效益的强调带有普遍的指导意义。效益是行政管理的核心问题，它作为一根红线贯穿于整个行政管理活动的始终。而效率低下正是我国行政管理的一个致命弱点，是我国目前的普遍状况。新公共管理的“顾客”理念有助于服务型政府的建立。新公共管理宣扬顾客至上的观点，其目标无非是为了改进公共管理的质量，要求行政人员摆正和公民之间的关系，其精髓正是要摆正政府与公民之间的关系，这对我国这个封建专制主义传统非常悠久的国家来说很有意义。“掌舵与划桨分开”的观点有助于我国正确划分行政职能。新公共管理主张将政策与规章制度制定的角色同服务提供及执行角色分离开来，并将不同的服务职能和不同的执行职能分属于不同的组织，我国目前在深圳等地实行的“行政权三分”改革试点，事实上就是对它的探索实践。

总之，我们不能否认，新公共管理理论中有很多值得借鉴的成分，在许多方面对我国的行政改革具有现实的指导意义。但是，在西方发达国家兴起的新公共管理范式的行政改革，目前还只是处于探索阶段，可行性如何还有待实践的检验。对包括中国在内的发展中国家而言，强有力的私营部门和强大的市场、与行政管理密切相关的基础条件如坚持法制、保护竞争、防止垄断的法律等都很缺乏。“在没有建立合适的先决条件时，世界银行认为，新公共管理必须以审慎的态度引入”。（（澳）欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第259页）

作者：谭和义

第五篇：当前司法改革的行政维度考察

摘要：2014年开始的司法改革涉及法院、检察院两大系统内的人员分类管理、改进办案组织、完善司法责任制、建立职业保障制度等方面内容。去行政化、去地方化、专业化、职业化是本轮司法改革的重心与目标，归根到底即为去行政化。“行政”在中国的语境中可以做多层面理解，任何层面都可折射出本轮司法改革所遭遇的“艰辛”。去行政化是司法改革的大势所趋，但本轮改革中去行政化的程度仍任重道远。

关键词：行政化；主任检察官；权力清单；办案责任制；统一管理

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0028

司法改革在中国主要指法院与检察院的改革。司法改革自十五大后至今已經走过十多个年头，两高在此年间也分别出台了各自的司改工作规划。由于多种原因，前三轮的司法改革似乎并没有涉及深层次的问题，在第十八届三、四中全会后于2014年开展的新一轮司改涉及人员分类管理、司法责任制、职业保障制度、省以下检察院人、财、物的统一管理等方面的内容。在司法改革试点初期的讨论中，去行政化、去地方化、专业化、职业化①等设定大大鼓励了司法系统也顺应了法律人的期待，而这几个核心词汇中，其实归根到底就是“去行政化”。随着各地人员分类、办案责任制、保障待遇等改革制度落地，考察去行政化之程度，对于预期下一阶段改革意义重大。行政一词在中国的语境中不完全等同于西方法理中的立法、司法、行政等权力三分中的政府行政，而是由“党、政、军构成的广义上的政府”行政[1]。行政既可以理解为一种权力属性，也可以理解为一种管理中的流程方式，还可以理解为国家组织体系中贯通于各权力部门及各权力部门内部如何运行的总纲性、精神性的内化“实在”②。本文将以检察体制改革为例，以改革所涉及的员额制、办案组织设置、司法责任制、职业保障制度等方面内容为基础，以行政化去除力度及可能性为主线串联开展线性分析，探讨本轮司法改革在纵深程度上的推进及可能存在的问题，并试图提出完善建议。

一、人员分类改革、员额制改革状况的行政性分析

（一）人员分类改革、员额制改革初衷

人员分类改革、员额制改革核心目标就是遴选出高水平业务者成为名副其实的法官、检察官，走专业化、精英化线路，将能办案、愿办案的法官检察官送到办案一线，同时解决基层案多人少的矛盾。

2014年从试点中的六个省市开始，人员分类管理、员额制便是最牵动人心之项目。能否入额不仅是能力与资历的证明，而且是未来职业退休之保险。在改革之前，众所周知，所有在检察院工作的人员都被外界误称为检察官。但鉴于历史原因，从整体上形成了部分检察官素质不高、形象不佳的状况。但凡检察院内人员工作出现差池，就被认为检察院人品德不行、三观偏差，但凡出现个别人违法违纪，甚至是与执法办案无关的违法违纪，所有人员都被附带性地整顿教育学习等等。这种人事管理体制，不仅造成内部办案部门与非办案部门的思想冲突，也大量挤占了真正办案人的办案时间，挤占了真正办案人员的上升通道。职务晋升困难、发展空间狭窄是法、检两院工作人员的普遍感受。人员分类的改革目标确定后，溢美之词不断涌现，对分类后的检察官、法院管理、晋升多有期待。普遍认为，分类管理打破基层法官、检察官晋升“天花板”[2]。

（二）人员分类改革、员额制改革的行政性分析

在当前一些改革试点中，员额制改革因触及既有利益太广、太深，因而相比于其他改革可谓难度最大。其中，行政性待遇、行政化决定的现象得到了深度表现。本轮改革时限过半，纵观改革进行时与改革之后行政化因素，表现出如下问题：

第一，入额人员资历考察较重，且员额预留空间较少。在检察院内的工作人员都走检察员通道，历经多年历史已经积累了大批人员等待入额。员额制39%（目前，各个层面的文件仍然未统一，有33%说法，有34%，亦有39%）的上限注定了积累的历史人员相当一部分不能进入检察官队伍。改革试点最初，一些资历较深，而多年不具有办案经验的中老年同志闻风而入，要求进入员额。据笔者调研显示，上海市法、检系统自2014年提出入额至2016年上半年入额实际表现看，在基层院多为既往行政官职人员直接入额、较高行政级别的非实职检察员适当转换身份后入额；在中级院、高级院因员额有限，行政正职直接入额，副职选择性入额。从年龄结构看，进入员额法官、检察官中老同志占据了多数，青年人凤毛麟角（所谓青年人主要是指研究生毕业进入单位工作4～6年等办案经验日渐丰富的人员）。在中央公布的33%员额底线方面，2014年、2015年已经入额法官、检察官基本占据了29%～30%，预留下的空额基本保留在1%～3%左右的空额。在中国的司法实践及理论中，司法办案主要是靠经验还是依靠专业知识，即主要是依靠司法的精英化人群还是依靠大部分的司法员工，仍然值得争议。从专业化、精英化角度考量，知识更新快、法学基础扎实的本科生、研究生可以“独当一面”，但如考虑资历、经验，仍需慢慢等待和积累。当前，各地普遍招录了法学专业的研究生，但员额制却预留了较低的比例，对于近些年新进研究生来说，需要漫长的消化过程。简言之，一些地方预留的空缺难以弥补大量进入的研究生，据笔者对调研单位的估算，如果要让2015年新进的检察官助理之中最优秀的人员入额，至少需要22年！

第二，入额的人员能否参与实质办案需要打上问号。当前进入员额的检察官中院领导干部、中层干部占据了绝大多数，现实中展现的问题包括入额不办案、少办案、挂名办案等现象。其真实的工作状况大多是领导干部将案件转交于助手，辅助人员与检察官之间看似清晰的职责划分，实则并未分清。作为改革初衷的“领导干部应亲自办案，对办案质量终身负责”[3]，实质性表现却并不理想。

第三，改革之后，检察官等级可能会形成新的行政等级。理论上，检察官等级属于职称，在作出决定时的身份不因等级差距而有决定差距。但在事实上，确实存在等级越高，待遇越好，资历越深，可管理、指导案件越多的状况。这种影响表现是否属于行政化的另一种表现，也值得考究。有些改革试点中，对主任检察官、检察官的等级区分过细，考核周期太长。如广东顺德区，对主任检察官分8级3年一考核，“最低为八级，对应正股级检察员，享受副科级待遇，最高为一级，对应正科职检察员，相当于该院的副检察长”[2]。这种背后的行政性套改思维，反映出与整个中国行政文化难以割断的情怀。但不借助行政套改，并让现有检察员、遴选的助理检察员依据行政科级依次定检察官等级，又别无他法。

第四，人员分类并不意味着对不同人员从事的事务也进行了深度分类，司法事务与行政事务并未触及。在中国的司法环境中，会议传达精神、组织学习、考核、晋升评级等一些行政性工作仍然存在。真正决定入额后检察官之考核、晋升、评级的，至少从目前看来，仍然是行政考核，由检察官所在部门的行政负责人决定。故人员分类只解决了人员类别问题，对于入额人员所做的入额事务并没有深入触及。入额检察官除了办案外，参加会议、参加组织学习、综合宣传工作等，与改革前并无差别。据实地调研，绝大多数入额检察官认为工作内容并未改变。司法性与行政性事务的深度区分与否，行政性事务是否减少，将直接决定进入员额的检察官能否专心办案。

（三）后改革时代的员额制完善路径

目前司法改革已经进入纵深阶段，面对人员分类改革、員额制改革所可能遭遇的上述行政化问题，我们认为可以从以下几个方面进行破解：第一，应当综合考虑各项因素，合理确定三类人员员额比例。即应当根据法院、检察院的级别、工作总量以及所在的辖区面积、人口数量、经济发展水平等方面因素，综合确定。由于基层法检案件数量较大，而省级机关行政性事务较多，故“四级检察机关从上往下检察官的员额可以在一定范围内逐层递增，检察辅助人员的员额则逐级递减，检察行政人员的员额相应随之调整”[4]。以地区、案件实际需求决定入额人员，打破入额行政化倾向。第二，设置专门的遴选委员会，严格检察官的准入制度。特设专业机构，根据办案经验、办案能力、法学理论功底、学术学历、以及个人的道德水平等，遴选真正优秀人员进入检察官队伍。将不办案、不能办案的“不适格”人群排除在员额之外。第三，根据地区特点以及案件实际数量，增加检察人员绝对数量，提高员额基数。目前大多数地区存在案多人少情况，应当根据实际情况，增加检察官数量，尤其是较为优秀的年轻人才，通过制度性手段（如待遇平衡）使法检机关整体队伍保持可持续性。第四，提倡主任检察官制度以及检察官办案职责制。通过此项制度跟进区分司法性事务与行政性事务的派分，同时以办案职责制反向激励入额人员将工作重心转移至检察业务。即通过检察业务的重视与回归，将行政性实务强行予以剥离，实现真正的“去行政化”。

二、办案组织改革状况的行政性分析

（一）主任检察官制度的改革定位

在此轮改革中，主任检察官、主审法官被寄予实现办案组织规范化、专业化的厚望，也被视为扁平化办案组织中去行政化的最大依靠。在理论定位上，一般其被视为业务部门中的基本办案单元，直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何层级[5]。

回顾历史，可以发现其在思想渊源上可追溯至我国台湾地区检察制度。在台湾地区检察制度中，主任检察官属于行政职务，创设背景在于1980年代台湾地区检察院早期“没有内设业务机构而享有独立办案权的检察官数量大增”，“目的是要在检察长与众多检察官之间建立中间管理环节（6名以上检察官可设一名主任检察官）”③。简言之，台湾的主任检察官是检察长行政管理权的延伸，但主任检察官仍然是一线办案人员，而且考虑到其是资深检察官，因而能够对其他检察官兼顾指导和监督职责，但是，在指导与监督时，需不得侵犯检察官司法事务上的独立判断权责。因此，台湾检察制度中，检察官才是行使检察权的主体，其以本人名义进行的职务行为对外都具有法律效力[6]。

相应地，我国当前试点改革在主任检察官的定位、地位、权限等基本问题的设计上，均与台湾地区检察制度存在不同程度的差异：第一，主任检察官组并非一级办案组织，而我国将主任检察官为主体的一类人定位为一级办案组织，从根本上讲是对日本、韩国以及我国台湾地区主任检察官制度的一种误读、误解；第二，试点中的主任检察官行使了定案权，但域外经验是主任检察官不应行使定案权。否则，有违检察独立原则并违背该项制度改革的目的和初衷[7]。

（二）主任检察官制度的现实开展

1.主任检察官制度的现实表现形式。就当前一些地方试点经验来看，主任检察官有两种表现：一种是个体办案人员；另一种更多的却是表现为办案组的形式。在办案组中，又有两种模式：一种是以主任检察官+检察官+检察官助理+书记员组成，另外一种是主任检察官+检察官助理+书记员组成（如表1）。

2.主任检察官制度的行政性分析。主任检察官办案组看似作为回归司法办案本色的办案组织模式，但仍然难以摆脱被行政化倾向。主要有四种表现：一是新组织靠齐老组织。主任检察官办案组取代科、处、室，并作为办案单元的组织形式。但在实践运作中，由于科室或部门的行政事务仍未了结，主任检察官兼任行政负责人处理行政事项，使得主任检察官的形式又慢慢回转到了改革前的状态。部分学者认为，这是符合中国改革实际的做法。因为中国的“行政管理主要是人的管理，包括思想政治工作、工作纪律、作风，检察人员的业务提升、考绩等；业务管理主要是事的管理，包括案件的监督审核及团队办案组织指挥。但管人与治事相分离，会导致两方面工作的脱节和不协调，尤其是没有考绩评价权的业务管理不可避免地缺乏监督管理力度。” 因此，建议“在小的业务部门，主任检察官可与业务部门负责人合一，从而克服‘双轨制’带来的弊端；在大的业务部门，可能有多个主任检察官办案组，可以考虑部门负责人重点负责宏观指导，主任检察官主要负责个案审核”[8]。这种改革定位，表明改革之初所期待的专业化人员以办案为中心的设定在改革中途便迅速转向为案件需要办理，但行政事务仍然要处理。行政性工作在检察工作中仍然不可剥离。二是行政力量决定主任检察官办案组成员。主任检察官办案组的形成过程中，行政力量仍然强大。比如办案组中，检察官与检察辅助人员双向选择，但在最终决定时，“办案组织成员最终由院党组决定”[9]。何谓主任检察官，显然，曾经当过行政人员与党组接触较多的行政领导才是最佳人选。三是行政力量决定主任检察官人选。主任检察官的选任上，虽然高标准严要求，一般都是由在业务上有长期经验的资深检察官或业务骨干担当，但何谓资深检察官或业务骨干，根据实践经验，一般包括行政级别高的同志、工作年限久的老同志和领导干部。四是大部制去行政化“形瘦神不瘦”。在主任检察官办案组的生存形态与空间上，办案组既是一种形态也是一种空间挤压表现，由于其生存的科室或部门一时难以撤销，但“去行政化”的目标又如此坚定，各地遂于试点时形成了一股“大部制”改革浪潮。如各试点的基层检察院一般会把原来16个至18个内设机构整合为局、部、室等，如五、六部（局）等，大体如下：反贪污贿赂渎职部，刑事检察部（以前的侦查监督科、公诉科职能），诉讼监督部（以前的监所、民行、控申科职能），案件管理部（案管、法律政策研究室、法警等科职能），检务管理部（办公室、计财、新闻宣传、技术职能），政治监察部（政工、纪检监察职能）等。从形式上看，检察机关的内设机构精简了，权力配置趋向合理了，但是细心观察可以发现，与检察业务无关的很多“大行政”工作仍然存在。不但原有的行政关系没有解决，新部制成立后，新部制与部制内各科室之间的行政问题又成为新问题。改革的状况可以说是“形瘦神不瘦”。

除此之外，在办案组织中，作为尖端代表、专业化代表的主任检察官，也面临着很多改革之惑。第一，名称之惑。“主任”本是行政用语，既然在司法性较强的办案组织中要体现亲历性、独立性等司法属性特点的权力运行特征，为何又用“主任”。“主任”意味着有不止一人的“次任”检察官存在，如此一改，与以往的分组办案、小组共同办理案件又有何差别。第二，实践之惑。在试点改革中，一些地方的主任检察官已经变成检察官之中的检察官、检察官之上的检察官，类似于以往部门行政负责人的“二科长”。

（三）主任检察官制度的改革展望

笔者认为，行政工作不可剥离，并不意味着不可以让办案检察官拥有更大程度的办案自主权。拥有行政管理权不能成为压缩检察官独立办案的法器，如果这种思想不革除，符合司法检察工作特性的工作模式构建将永远实现不了。在办案组织未来如何改革方面，要考虑到中国检察权运行的现实国情，也不要一味照顾国情。比如在总体方面，法院的审判权要最大程度地司法化，主审法官在合议中确实有必要存在。而检察院的检察权，则宜区分情况将符合检察特点的部分检察权，最大程度地司法化。其中，主任检察官确有必要存在，但是要考虑到其既需参与一线岗位办案，同时又因兼任部分行政事务而必须减少办案工作量。在履行行政职务时，要坚决防止利用行政事务权来干扰其他检察官独立断案的情况发生。最理想的状况是，检察官办案决定后能够跨越主任检察官这一关口，无法跨越的确需经过主任检察官时，主任检察官在查阅检察官办案意见时若发现意见不一，也无权直接改变检察官的意见，能改变检察官意见的只能为检察长④，能改革法官意见的只能通过诉讼审级。由此可见，在今后的办案组织中，组织化办案在检察机关内部应当是一种辅助形式，独任检察官独立办案才是办案组织改革的归属方向。

三、办案责任制改革状况的行政性分析

（一）辦案责任制的改革初衷

在本论司法改革中，办案责任制是很多地方的宣传热点。在以往工作中，检察官办案责任的发现与落实统称为内部监督。在近十多年的前三轮检察改革中，检察院从未忽略过办案责任制建设⑤。但“责任分散、主体不明、责任难究”，“似乎人人有责、实际人人无责”，“决定不担责、担责不决定”，“责任倒挂”等等，几乎是改革前法院与检察院的共同状况。到目前为止，受制于办案模式、管理体制等问题，这些办案责任制的操作性与实际运用性并不太理想，其最主要的原因是“三级审批”式的行政审批制带来的责任归属矛盾：办案者不决定案件结果、决定者是领导者；责任追究主体是领导者，被追究的实际对象为无决定权的办案者。然而，应然层面责任追究对象应为拥有决定权的领导者。

此轮改革中，办案责任构建将以往责任体系中的“去行政化”列为改革重点。让“审理者裁判，裁判者负责”以及“谁办理、谁决定、谁负责”，基本是当前各试点单位宣传的口号。如前所述，权力重新配置是检察官负责的前提，即裁判者、办理者手中有实实在在的权力。申言之，检察长将部分事项的决定权授予主任检察官、检察官行使，而这也正是司法责任制的前提。

（二）办案责任制改革的行政化追问

制约检察官办案责任制的关键性因素是行政化的管理方式，行政化管理方式不改，办案责任制落实便无异于空谈。据一些地方报道，“90%的事项”由主任检察官自己做出，疑难案件召开联席会议时，联席会议提出的建议也仅供主任检察官参考，实证分析后，主任检察官“采纳多数意见的约占80%，按个人意见办理的约占20%”[2]。事实上，以往的承办检察官署名的案件也就是那么多，剩下的10%左右，往往也是由承办检察官署名。如果说是有实质变化，就是在去行政化改革中，是真署名还是假署名而已。

试点至今，一些办案责任制的设计或其取向仍然有去行政化的空间。第一，检察官的责任类型是什么？是否不同于行政机关工作人员的记过、记大过、降级、撤职、辞退等？因此，如何构建符合司法工作特点的司法责任制形式，如何与行政机关公务员的行政责任区分，改革试点单位没有任何自己的想法。但是确定的目标应当是，避免行政机关那种以“摆平”为最终目的责任追究标准。坚决杜绝当事人可通过行政性上访，仍然可以给司法裁判形成压力的现象。第二，检察官承担责任的情形是什么？如果说法官的承担责任情形是案件裁判错误，即发生冤、错案后引起国家赔偿。那么检察官承担责任的情形要复杂得多，这里暂以起诉案件来说，同样是冤案、错案，法官与检察官的责任就完全不一样，如表2所示。

总体来说，检察权并非一种终局性的权力，其后续仍有法院审判权在控制把关。因此检察办案的责任性质就必须与法院办案中的责任区分开。因此，类似于“汽车追尾”，承担责任的必然是引起追尾事故的最后一辆车。另外，检察官的权力过于多元，不能简而化之。以检察院来说，错案是指在办理各类案件过程中出现错误处理的案件，侦查、批捕、公诉、民事行政检察、监所检察、控告申诉、社区检察等诉讼监督部门都有可能产生。但每一个部门的职权相差太大，因此在内部的责任形式上更需要精心构建。

第三，如何区分办案责任与非办案工作的行政责任。对外部而言，检察机关属于办案机关；对内部而言，检察机关不仅是办案机关而且是内部有诸多复杂工作类型的业务机关，有些工作与办案无关但也需要承担责任。

图1 检察机关办案责任与工作责任图示

由图1可见，工作责任的内涵远远大于办案责任，对于直接承担办案的人员来说，办案责任同属于工作责任，但对于不承担办案的人员来说，如何承担责任？这时，就需要构建与办案责任相匹配的工作责任，进而实现同一机构内的人员责任基本相符性。

（三）办案责任制的改革建议

面对办案责任制改革的行政化追问，我们认为可以从以下几个方面做出探索：

第一，明确司法责任制的立法权限，解除检察院面临的法律悖论。检察官法、法官法均规定：“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”追究责任，必须具有法定事由，并且遵循法定程序。而当前错案追究制度系检察院、法院制定“两个办法”为代表的一系列规范性文件。检察院、法院拥有对自己下属人员的管理权并不意味着就拥有对下属的惩戒权。至于地方各级法检系统制定的追究检察官、法官责任的规范性文件，更是于法无据。未得到法律授权的各级法检系统居然制定追究检察官、法官责任的规范性文件并建立错案责任追究制度，这些规范性文件在制定主体的权限、制定的内容和程序等方面自然不具有合法性。所以，司法责任追究制度中，首先应当明确司法责任制的立法权限，由全国人大及其常委通过立法制定相应立法性文件，解除法院、检察院面临的法律悖论。

第二，明确将“实际决定权、实际决定者”作为司法责任的根基。只有识别司法责任制根基，所有司法责任制的设计才不会成为空中楼阁。司法责任制的根基在于法官、检察官在改革后所拥有的实际权力，以及权力的范围变化带来的决定事项的变化，法官、检察官所负的责任不应当再是执行长官意志的事务性活动，而是在亲历案件后自行作出的、决定案件当事人法律关系改变的决定性活动。改革当前众所周知的、以普通一线法官、检察官为替罪羊、担任领导职务法官检察官置身事外的追责现状，改革追责制度中责任划分显失公平的追责现状是当务之急。

第三，为落实司法责任制设计一套具有可操作性的工作机制。在几十年司法责任制变迁中，无论是法院系统还是检察系统，在四级层面早已有各种细致规定⑥。统率中国公、检、法、司的政法委也在2013年7月出台《关于切实防止冤假错案的指导意见》要求法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量要终身负责，建立健全冤假错案责任追究机制。但是，这些工作制度中除了最严重的没有识别根基问题外，另一最重要问题就在责任追究程序上缺乏可操作性。其中，责任追究的启动主体为主管领导，主管领导在实际上是应当承担责任之人，让担责之人启动追究程序追究自身责任，无异于与虎谋皮。建议将案源发现权授予当事人或公益团体，司法责任追究的初查后的启动权、审查权、决定权授予第三方（如改革中专家委员会组成的惩戒委员会）。

第四，明确司法责任中违法责任的等级与形态。应当明确司法责任中存在一般过错、重大过错、错案等不同分类标准或类别体系的责任形态，澄清以往司法责任就是错案责任的褊狭认识。清理当前有关于执法过错责任、错案责任等相关条例中的逻辑位阶关系，争取做到责任体系上的内部协调，相互統一。

第五，建立区别于行政责任类型的司法责任形态。司法办案责任制改革不仅在根基上与行政权运行有明显不同，被追究责任的司法人员其所承担的具体责任类型、承担情形如何与行政责任也存在明显不同。纵观当前改革中各地所陆续出台的文件，司法责任类型尚未研究得透，入额检察官、法官的办案责任基本与以往的行政责任一样为警告、记过、记大过。不过，在有些基层地方的改革中，司法责任有一定突破，如出现司法办案责任的，检察官、法官惩戒模式为工资降级或法官、检察官等级晋升延迟，但尚无将退出员额作为惩戒责任的先例，期待在今后出现更多的实践范例。

四 、职业保障改革的行政性分析

（一）职业保障改革定位

广义而言，人员分类管理、员额制、权力配置也是职业保障的一种。在中央的改革文件中，职业保障是从狭义理解的，即司法人员物质待遇、免责机制等问题。一直以来，待遇差、级别低、晋升难等形成的职业低保障状况，一直是司法体制内，尤其是基层司法状况的真实写照。高保障不能避免腐败，但是，低保障一定产生腐败。因此，提升待遇保障就成了本轮改革的关键。

（二）职业保障改革行政性问题显露

1. 改革后司法人员物质待遇状况遭遇的行政性问题。根据改革精神在“将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难……先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费”[10]。但是，省级统管后，新的行政问题仍又产生：第一，省级统管会不会受新的省级性制约问题。财政省级保障后，财政的预算、保管、拨付又是谁？如果由省级财政局承担，会不会形成省级层面对下级基层法院、检察院新的行政性制约？现实表现是，由省级法院、检察院承担财政的预算、保管、拨付工作，加剧了早已形成的行政性上下级关系，进而冲击到法官、检察官正在萌芽的独立办案责任制，使得本来各个部门条线之间存在的考核关系，因全院性的财政支付关系，行政管理性更加明显。第二，新的人大与法检关系如何处理问题。本轮改革行政机关即使真的退出了财政预算、保管、拨付工作，那新的人大对法院的监督问题如何处理。比如在一些地方，“很多人大代表是企业家或者商人，不少人大代表在法院有案件发生，结果许多人大代表以投反对票来要挟法院，要求必须判其胜诉”[11]。这种行政性制约力量难以克服。在当前一些地方办案中，检察院、法院已经将涉及人大代表、政协委员的案件作为重大敏感案件，评估为高等级风险。有些省级人大代表、政协委员会借助上级法院、检察院的行政管理增加下级院的工作量与工作压力。第三，原有的地方化关系如何补足问题。原本在地方熟人环境下形成的人际关系资源，省级财政是否会提供足够的保障？如法官、检察官的家属就业、就医、上学等形成的关系是否在省级财政保障后予以适当提高？根据笔者的定点调研，在2015年上海市法院、检察院薪资改革尝试由省一级法院、检察院管理后，大部分入额检察官、法官改革后收入反而低于改革前。改革试点对究竟由省级统一管理还是各区计算上报后由省级划拨等方案不得不重新谋划。去地方化的改革设想并没有实现。第四，形成新的行政化待遇差别问题。现实表现为人员分类管理后，各类别人员的待遇保障的行政化等级并未得以改良，因等级形成的差别形成了另一个行政化待遇。学者担忧的“强行政化”[12]在现实中竟也变为真切场景。

2.改革后免责机制所可能产生的行政性问题。在另外一个保障方面，“建立符合司法职业特点的选拔机制，设立相对独立于法院、检察院的法官、检察官遴选委员会和惩戒委员会。”但遴选、惩戒委员会的行政化构成也可能受到质疑。在法官、检察官的辞退保障方面，当前各试点改革中，都宣传“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”既然法官、检察官的办案责任是终身的，那法官、检察官的身份为什么不是终身制的。这种行政性的命令规则本身就显得不合理。制度的口号或者制度初步想法并不困难，困难在于任何改革都绕不过行政环境的制约。基层实务部门对于建立职业保障制度并不缺乏独到的见解。比如，“完善法官定期增资制度，确保法官的工资随工龄、职务升迁、物价上涨等因素及时得到合理调整。实行全薪退休制，即法官退休后享受全薪待遇。法官职务津贴也应纳入退休工资计算基数，以保障职业尊荣和公正廉洁”[13]。

在职务保障方面，提升福利待遇、加强职务保障、更加充分的授权、更加畅通的专业晋升渠道、更加透明的权力运作，等等，才是改善法官、检察官工作环境的根本，才能让更多的法律人才留下来。但现实生活的一句话就可以将改革念头、改革设想全部打消：“凭什么法官、检察官待遇一定要比普通行政人员高？普通行政人员也是组织精心培养、个人努力取得的。”以上海检察改革试点为例，提出法官、检察官待遇比普通行政人员高43%的想法，也因公务员系统的种种反对，而迟迟不见落实。据一些地方的薪资改革方案所得出的薪资数额竟然比改革前还少，进而不得不另造薪资改革方案。笔者认为，再强烈的反对声音，也要认识到司法低保障引发的离职现象、低保障形成的司法恶性循环怪圈⑦。

（三）职业保障的后续改革建议

第一，确立人财物由省一级统一管理，分级拨付的体制。应当承认全国各个省份以及省份之下的市、区、县存在的社会经济发展差异。司法人员的工作内容、工作责任具有特殊性，但不能突破司法人员仍然是公职人员这一基本属性。而公职人员的薪资水平是由其所生存区域社会发展状况所决定的。在改革中，坊间传言的全国或者全省统一薪资待遇的做法显然并不可取。虽然省级统一管理，但并不意味着省范围内的统一标准。因为省以下还存在市、区、县人口数及案发率的差异，虽然各个行政管理范围内的法官、检察官在从事着性质上可以类比的同种工作，但是在数量上，或者工作难度上却存在着差异，这种差异则是由人口指数所决定的。因此对于省级统一管理的恰当理解应该是由省级权力管理压力保障下属的市、区、县的薪资能够按时发放，不会拖欠短缺，具体的支付仍然是由市、区、县在财政中单列发放，优先保障不被挪用。同时，除了特殊的检察官、法官津贴外，各个市、区、县的财政奖励仍然应当继续发放。如此才能保持存量，保证增量。

第二，改革以行政级别或准行政级别作为法官、检察官薪资设置标尺的常规机制。以往待遇差、级别低、晋升难等形成的职业低保障状况，其主要症结就在于以行政级别加以管理薪资，而不是专业工作技能、工作业绩、工作数量作为评价标准。新的法官、检察官薪资设置标准应当是专业工作能力、工作时长、工作业绩等形成的法官、检察官等级作为设置标准。

第三，以非行政化的考量因素作为提升法官检察官职业尊荣的衡量指标。无论在中国还是西方，可类比的客观事实是，律师的收入远高于法官、检察官，但为何律师能够放弃高收入来从事法官、检察官这一职业，主要原因在于整个社会对于法官、检察官的身份认可，以及因身份认可而带来的社会信誉保障。然而，在目前中国社会，衡量一个人成功与否的标准在于官阶级别、行政职务头衔等。因此，要在整个社会的主流宣传中形成类似于西方的“法官、检察官阁下”，“法官、检察官大人”等身份尊称，而不是以法院院长、检察院检察长作为身份认同的评价指标。虽然在中国不可能存在西方式的公、侯、伯、子、男爵等勋爵称谓，但我们希望社会主流媒体，尤其是官方媒体，通过舆论宣传形成尊敬法官、检察官的社会价值标准。

第四，以终身化、多样可选择权益保障模式调动司法人员工作积极性。相比于法官、检察官薪资待遇这一较世俗的保障，法官检察院的职业身份保障、人身权利保障同样重要。尤其是，法官、检察官不会因为行政压力而受到当事人的信访要挟。相比于当事人的跟踪、骚扰、袭击等，内隐于法院、检察院行政管理模式下的当事人信访威胁才是对司法独立化、司法专业化、司法精英化的最致命的侵害。要构造起法官、检察官在可能受到行政管理式办案惩戒时，能够选择独立于行政管理式办案惩戒的司法化惩戒，并赋予相应救济权。既然司法人员办案责任要终身负责，那其权益保障自然也应当终身覆盖，在司法化的救济途径中，应当允许法官、检察官拥有自我辩解、委托他人辩护、复议、申诉等权利。

五、结 语

司法改革中去行政化主要集中在法官、检察办案组织的去行政化、人员管理的去行政化、内设机构的去行政化。但是，就体制环境而言，历来我国运行体制均具有集中性、上命下从的行政逻辑。“司法作为社会整体管治体制的一部分，其外部独立和内部自治的程度均十分有限，行政原则不可避免地渗透于司法。”[14]如果说近十多年的司法改革有所进步，其进步的最重要意义就在于使得“去行政化”不再是理论研究之独角戏，而是让顶层管理者也深度认识到了司法工作与行政工作特征之差异。当前改革中，去行政化的认识问题已经不存在，更多问题是在何种环境下去行政化、对何种工作能去行政化、多大程度上能去行政化。从上文可见，我国司法改革中“去行政化”工作仍任重道远。

注释：

①这些期盼可表现在相关论述里，可参见陈卫东的《司法“去地方化”：司法体制改革的逻辑、挑战及其应对》（载于《环球法律评论》2014年第1期第57-61页），张建伟的《超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标和实现途径》（载于《法学杂志》2014年第3期第34-41页），徐汉明、林必恒等的《深化司法体制改革的理念、制度与方法》（载于《法学评论》2014年第4期第33-45页），叶 青的《司法体制改革中应注意防止出现的问题》（载于《理论视野》2015年第1期第33-34页）等文。

②此处的“实在”类似于马克思主义哲学中的物质论，无法界定清楚，但却可以定义与感知。已经成为一种内在的精神认同，去机关部门办事，若无相关部门的审批、命令、批准、上级决定、签字，机关部门就不会再出具文件、证明、同意、决定等，这也就是中国语境中的行政“精神实在”。

③更多差异性可以参见谢鹏程的《检察官办案责任制改革的三个问题》一文，载《国家检察官学院学报》2014年第6期第11-12页。

④当前各地出台的司法办案责任中，主任检察官职权在独立办案的名义下与检察官确实有了一定分离，与检察官有不同意见时，多为提供意见供檢察长和检察官参考。

⑤对此，已经研究人员把最高人民检察院在1980—2013年每年的工作报告中关于检察权内部监督的内容进行了时间轴的归纳。其中，错案责任追究制、刑事赔偿制、错案追究条例、执法过错责任追究条例、执法中的违纪违法办案、督察评查等早已有相关规定。（可参见杨圣坤的《检察权内部监督的调整与发展——以检察官办案责任制改革为背景》一文，载《时代法学》2014年第6期第52页）

⑥錯案责任追究机制试行于20世纪80年代末90年代初，1990年1月1日秦皇岛市海港区法院率先确立错案责任追究制。1992年初河北省法院将其经验在系统内推广。1993年春，最高法院在全国法院工作会议上将错案追究机制作为新举措，在全国各级法院推广。以此作为纪元，确实有数十年历史了。

⑦恶性循环怪圈，可概括为如下的循环：职业保障制度是确保法官、检察官公正、独立、正确履行职责不可缺少的要件。但由于整个社会观念、顶层设计、体制内认识等原因，法官、检察官与正确履行职责之间已经形成了一个恶性循环。待遇差、级别低、晋升难等偏低的司法职业保障水平难以吸引高层次法律人才，即使高层次法律人才进入司法队伍，也可能别有谋算。而对于选择这条道路的法律人才又因待遇差、级别低、晋升难等在道路上“患”上与庸政、懒政，不求有功但求无过，或者利用权力寻租的常见病症。如此一来，低价的保障换取不了高素质的司法队伍，素质不高的司法队伍又难以争取到高价的职业保障，二者之间形成了恶性循环怪圈。

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[8]龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学，2015（1）：84-100.

[9]邢东伟.海南检察全面推行主任检察官办案责任制改革[N].法制日报，2015-07-10（A05）.

[10]孟建柱.深化司法体制改革[N].人民日报，2013-11-25（6）.

[11]支振锋.体制决定论的力度与限度：从司法机关人财物省级统管切入[J].法学杂志，2014（4）：114-125.

[12]朱孝清.对司法体制改革的几点思考[J].法学杂志，2014（12）：86-95.

[13]袁定波，周 斌.分类管理司法人员健全职业保障留住法官需讲感情保事业增待遇[N].法制日报，2014-06-06（5）.

[14]龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革[J].法学研究，2013（1）：169-191.

（责任编辑 江海波）

Key words：administration； chief prosecutor； list of power； power list handling responsibility； unified management

作者：张瑜