城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理研究
摘要目前，生活垃圾对我国城乡的生态环境、自然资源、城乡居民身体健康、农产品质量安全等造成的严重危害，制约了城乡的可持续发展，阻碍了生态文明建设的进程。面对“垃圾围城”、“垃圾围村”的严峻形势，基于可持续发展理论，分析了城乡一体化导向的实质及统筹治理的特点。从统筹治理主体的缺位、立法过于倾向于城市、环卫基础设施缺乏城乡一体化规划、缺乏统筹治理协调机制、公众环境行为与环境意识不一致五个方面指出城乡生活垃圾统筹治理的困境，并提出城乡生活垃圾统筹治理的有效策略：明确统筹治理主体，实现城乡生活垃圾统一监管;完善生活垃圾治理相关法律制度，使立法倾向趋于平衡;保障资金投入，实现城乡环卫基础设施统一规划布局;建立城乡生活垃圾统筹治理长效机制;加强环境教育，促进城乡居民环境行为与环境意识的统一，以法律制度保障美丽中国目标的实现。
关键词城乡一体化;生活垃圾;统筹治理;城乡规划;可持续发展;社区组织
生活垃圾治理是关乎我国民生的基础性公益事业，是公共服务的重要组成部分。当前，生活垃圾污染对城乡的生态环境、自然资源、城乡居民身体健康、农产品质量安全等造成的严重危害，阻碍了城乡的可持续发展，是亟需解决的焦点问题。面对城乡生态环境日益恶化的严峻形势，十八届三中全会明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”、“完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。充分表明城乡生态环境保护问题已受到党中央的高度重视，也反映出当前我国环境污染治理的重要性和紧迫性。目前，国内外学者在城乡一体化和生活垃圾治理方面的研究取得了一系列成果，但这些研究都没有涉及城乡生活垃圾统筹治理。随着我国城乡一体化进程的加快推进和城市群的不断涌现，现有的研究成果与对策已不能胜任生活垃圾治理的重任，应基于可持续发展理论探究城乡一体化与生活垃圾治理的关系，为城乡生活垃圾统筹治理提供有效途径。
1可持续发展：城乡生活垃圾统筹治理的理论基础随着我国城镇化建设的推进，城市及周边乡村的生活垃圾产量逐年大幅增长。据2013年《中国环境统计年鉴》统计数据显示，截至2012年年底，我国生活垃圾年产生量约1.7亿 t，生活垃圾无害化处理率为84.8%，生活垃圾治理法律实效偏低，根本原因在于城市与农村的生活垃圾治理立法倾向不平衡，城乡居民承担破坏环境的责任与环境保护义务不对等。因此，应当确保城乡居民在享受清洁环境和承担环境责任方面获得公平的待遇。环境法学家蔡守秋曾提出环境公平将成为21世纪可持续发展的中心问题，他认为可持续发展具有公平性，必须建立在人与人之间平等的基础上，才能调动和维持人的积极性和创造性，失去公平性也就失去了可持续发展[1]。由此可见，环境公平是可持续发展的先决条件。可持续发展的战略目标是控制环境污染、改善生态环境、保护可持续发展利益的资源基础，贯彻可持续发展战略必须遵循公平性原则、持续性原则和共同性原则，实现可持续生态、可持续经济、可持续社会三方面的协调统一。当前，我国城乡生活垃圾治理各自为政的模式已不能适应可持续发展观的要求，无法与循环经济理念紧密接轨。因此，必须重新审视城乡生活垃圾治理理念、治理模式和相关法律制度的可行性和有效性。首先必须将可持续发展理论融入生活垃圾治理的法律法规中，制定针对农村生活垃圾治理的法律法规;其次，要打破行政区域界限，改变传统体制下各级政府各自为政的现状，以公平原则为指导对城乡环境保护进行统一规划;再次，要促进城乡环卫基础设施一体化建设，构建有效的城乡生活垃圾统筹治理长效机制;最后，应确保城乡居民拥有平等的环境权，实现实质意义上的公平，最终使经济建设与环境保护相协调，实现可持续发展的战略目标。
2城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理的特点欲探寻城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理的有效途径，必须明确城乡一体化的实质及统筹治理的特点。有学者指出城乡一体化是指城乡之间协调发展，实现城乡效率与公平的最大化，具体表现为城乡人口一体化、经济一体化、社会一体化、空间一体化和生态环境一体化[2]。本文提及的城乡一体化导向的实质是在城市群范围内，将中心城市与周边乡镇及农村、城市居民与乡镇居民作为一个整体，通过制定法律和调整政策，对城乡生活垃圾治理进行统筹谋划，促进城乡在生态环境保护、生活垃圾治理的一体化。
城乡生活垃圾统筹治理事关美丽乡村建设以及美丽中国宏伟目标的实现，属于现实领域范畴，具有实然性，对破解城乡生活垃圾治理各自为政的难题具有重要的现实意义。统筹治理符合当代法治要求，所追求的价值与当前人们的普遍利益要求相吻合，与经济发展的要求和客观规律相一致，是实现可持续发展的必由之路。城市群作为一个城乡复合生态系统，涉及大气污染、水污染、固体废物污染等跨行政区域的环境污染综合治理问题，某一个城市是无法独立完成的，需要由多个城市通过统筹规划、密切合作、合理布局垃圾处理基础设施，最大限度地节约治理成本，提高基础设施的利用率以及经济效益，实现对城市群生活垃圾污染的同防同治，有效破解城乡各自为政的治理困境，具有优越性。目前我国正在形成23个城市群，城市群集中了全国3/4以上的污染产出[3]，其中生活垃圾污染日益严峻，已严重影响当地的生态环境，危害居民身体健康、阻碍城市群的可持续发展。城乡生活垃圾统筹治理具有地域性，即应该以各城市群为核心，在城市群中心城市的带动下与周边乡镇及村庄的生活垃圾进行统筹谋划、共同治理。城乡生活垃圾统筹治理具有复杂性，因为统筹治理牵涉生产者、销售者、消费者、监管者等多个行为主体，涉及生产、消费、流通等多个环节，跨越法律、行政、经济、政治、技术等多个领域，需要法学、管理学、经济学、社会学、理学、工学等多个学科的配合。因此，应基于可持续发展理论对该问题从多角度、宽领域进行系统深入研究。城乡生活垃圾统筹治理具有渐进性，是一个循序渐进、不断完善的过程，不能一蹴而就。从统筹治理基本原则的确定、目标的选择，到具体措施的制定都需要一个很长的过程，应根据不同区域环境污染的紧迫性而定，循序渐进。首先应当在23个城市群中选择一两个城市群进行试点，如长株潭城市群及武汉城市群已被列为全国资源节约型、环境友好型社会建设综合改革配套试验区，以这两个城市群为试点，探寻生态型城市群建设进程中生活垃圾统筹治理的合理路径，试验成功后，其他城市群在结合当地特点的基础上选择可供借鉴的统筹治理的成功经验。在当前加快生态文明建设的背景下，将城市群的中心城市与周边乡村的生活垃圾治理进行统筹谋划，是落实科学发展观，建设生态城市及美丽乡村的重要举措和有效途径。
魏佳容：城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理研究中国人口·资源与环境2015年第4期3城乡生活垃圾统筹治理的困境分析
3.1统筹治理主体缺位，城乡生活垃圾监管不平衡
目前，我国城乡生活垃圾跨区域污染现象十分严峻，学界对跨区域环境治理提出了两种解决方案：一是建立跨行政区域的、技术性高和权威性强的管理机构来承担这项工作[4];二是现行行政区划之间合作协同治理污染[5]。在短期内，第二种解决方案是成本最低也是最佳的选择。2014年4月24日修订通过的新《环境保护法》增加了跨行政区污染防治制度，但是只是作出有关政府协商解决的原则性规定，这给政府间合作带来了诸多困惑：其一，地方政府间协商解决的具体方式缺乏法律规定;其二，地方政府间合作的权限不明确。据2012年度《国家环境统计公报》显示，我国环保系统机构总数有13 225个，环境保护队伍205 334人，但是乡镇环保机构仅有1 883个，环境保护队伍仅有7 653人，乡镇环保机构和环保人员的配置远低于城市。乡镇环境监管机制的缺陷不仅在于监管机构和监管人员的配置不足，更主要的原因在于过于强调政府的职责，忽视了公众的实质参与和农村社区组织监督作用的充分发挥，不利于对城乡生活垃圾的统一监管。虽然我国制定了关于跨行政区环境监管方面的法律规范，但目前尚没有综合性的跨区域环境监管方面的法律法规，没有对跨区域污染事件进行界定，对这类事件的处置没有可操作的、程序性法律规定。
3.2环境公平原则缺失，城乡生活垃圾治理立法倾向不平衡 2007年《中华人民共和国城乡规划法》颁布，明确指出了城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，必须以环境保护为前提，面向区域与城乡统筹编制城镇规划，以加强城乡之间的协调发展。然而，在实际规划和建设中，各级政府过分注重城市的经济建设与城市之间的利益协调，没有基于环境公平原则将城市与农村联系起来实现城乡统筹和一体化规划，忽视了农村的生态环境保护，城乡基本公共服务的非均等化问题十分突出[6]。我国现行法律有250多部，涉及环境保护方面的法律有30部，行政法规有90多部，但没有专门针对农村生活垃圾治理的法律法规。新的《固体废物污染环境防治法》虽然新增了有关农村生活垃圾污染防治的条款，第49条“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”而时至今日各地政府也没有依据法律授权制定专门的《农村生活垃圾污染防治办法》，只发出了《关于加强农村环境保护工作意见的通知》。随着城乡一体化建设进程的加快，农村生活垃圾污染问题日趋严重，与之相关的法律法规明显不足。
3.3环卫基础设施建设资金投入不足，缺乏城乡统一规划布局据2012年《国家环境统计公报》统计，城市环卫基础设施建设投资5062.7亿元，占全国污染治理投资总额的61.3%。2013年《中国环境统计年鉴》统计数据显示，截至2012年12月底，全国共有生活垃圾无害化处理设施701座，卫生填埋场540座，焚烧厂138座，堆肥厂23座，而平均每4.7个左右的县级行政区才配套建设一个垃圾无害化处理厂。在我国4万多个乡镇、60多万个建制村中，绝大部分地区的垃圾污染治理处于空白[7]，没有专门的机构和专门的法律法规对城乡基本公共服务的供给、维护进行规范和约束。生活垃圾治理以城市为单元各自为政，缺乏系统的统一规划，现有研究大部分是基于我国行政区划地域单元划分公共服务设施配置[8]，对于县域单元的公共服务设施配置以及城乡一体化的公共服务设施配置研究甚少。例如，对于垃圾终处理场的选址，较少考虑对相邻城市及地区环境的影响，一旦相邻地区间终处理场的选址距离非常接近，则会出现终处理场闲置、资源浪费的情况。因此，如何平衡城乡差异、构筑覆盖城乡的环卫基础设施配置体系应成为城乡一体化进程中公共服务设施配置研究的重要课题之一。
3.4缺乏城乡生活垃圾统筹治理协调机制
机制是指以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使其协调运行而发挥作用[9]。现阶段，在我国实施城乡生活垃圾统筹治理所面临的障碍之一，就是缺乏城乡生活垃圾统筹治理协调机制。我国现行法律规定生活垃圾污染防治由当地政府负责，将生活垃圾污染控制条块化，缺乏区域控制的法律规定，既无区域生活垃圾统筹治理主体，也无具体治理措施，无法解决跨区域生活垃圾污染问题。中央政府在区域生活垃圾污染治理及目标的制定和实施上，应当统筹考虑区域内各主体发展不平衡的实际，按照责任共担、权责对应、利益共享、协商统筹的原则[10]推进区域合作，为城市群内生态环境优化、基础设施衔接布局提供整体性规划。新《环境保护法》第20条明确规定“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”目前，我国尚没有一套完整的解决跨区域生活垃圾污染纠纷的法律程序，是以定期的联席会议等形式协商解决问题，缺乏司法程序解决处理争端，对于案件受理、处理程序，协商解决后是否具有强制执行力法律均没有明确规定。
3.5环境行为与环境意识不一致，城市居民“知强行弱”，农村居民“知弱行弱”环境意识包含两方面的内容：一是公众对于环境事件的看法，对环境法律及政策的了解程度;二是公众采取行动保护环境的自觉性。因此，环境意识包含意识和行为两方面，应是知行合一的，而且最优状态是“知强行强”。在媒体、政府、企业、公众的共同作用下，环境保护问题日益受到重视，媒体关于环境新闻的报道对公众环境意识的培养起着重要的推进作用，我国城乡居民的环境意识有了很大的提高。但在日常生活中，这些环境意识通过个人的消费行为和群体行为表现出来时却出现了知行不一的现象。城市居民“知强行弱”，如城市居民已日渐理解垃圾分类回收的重要性，但绝大多数居民并没有主动对垃圾进行分类回收，原因在于公众不知道生活垃圾分类的方法和回收途径。农村居民“知弱行弱”，农村居民在购买消费品时更多地考虑经济因素而非环保因素，许多一次性消费品、塑料制品因其廉价和方便而受到广大农村居民的青睐，这些日常用品产生的污染得不到及时有效的处理，将对环境产生长久的影响。由于某些农村地区缺乏环卫基础设施，居民直接在住宅附近焚烧垃圾，由此产生的浓烟对城乡的空气造成严重污染。
4我国城乡生活垃圾统筹治理的对策建议
4.1明确统筹治理主体，实现城乡生活垃圾统一监管
我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中明确指出“实施区域发展总体战略，加强和完善跨区域合作机制”。2013年2月23日，长沙、合肥、南昌、武汉四市市长共同签署了《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议》，该协议从七大方向推动四城市的合作发展，其中就包括在生态文明目标考核奖惩机制、环境保护制度等方面共同推进长江中游城市群生态文明建设。笔者建议通过建立生活垃圾综合治理联盟，实现对城市群生活垃圾污染的同防同治，将地方政府之间的合作法律化，建立长期有效的合作机制，在法律中明确综合治理联盟的法律地位，各行政区政府在自愿、平等、互利的基础上，制定区域性环境保护协议，赋予省区际协议法律效力，明确政府相关部门在区域合作中的权利和义务。成立专门的执行机构，保证各行政区政府环境合作的权威性和区际协议的执行力，切实提高政府合作的执行力。
在城乡一体化进程中，政府和市场发挥着重要作用，但政府失灵和市场失灵不可避免，社区组织作为社会治理的第三方力量，在城乡一体化建设进程中发挥着重要作用[11]，可弥补政府失灵和市场失灵。在生活垃圾统筹治理中要充分发挥社区组织对生态环境的监督作用，首先，在区域联防联治中，通过社区组织参与农村生态环境保护的建设，使每一个社区居民成为农村生态环境的保护者和监管者，以法律确立村民的主体地位，实现村民规划参与权、整治决策权、经费知情权、自我管理权[12]，为更好地监督政府部门的环境执法行为，应以法律明文保障村民的控告权和检举权。其次，要在法律中明确授予社区组织对农村生态环境的监管职权。弥补因环保机构与环保人员的缺失导致对农村生态环境监管的不足，使社区组织成为正确引导社区居民参与生态环境建设的组织载体[13]。最后，赋予农村社区组织参与环境诉讼的独立诉讼主体资格。虽然新《环境保护法》明确规定了环境公益诉讼制度，但在司法实践中，当农村地区的生态环境遭到破坏时，许多村民因负担不起高昂的诉讼费或举证能力不足而打不起、打不赢环境官司。为强化社区组织对农村生态环境的参与权和监督权，应当以法律的形式明确赋予农村社区组织独立的诉讼主体资格，代表村民向法院提起环境公益诉讼，对农村生态环境的监督提供法律制度上的保障。
4.2完善城乡生活垃圾统筹治理相关法律制度，使立法倾向趋于平衡在城镇化加速发展的新阶段，必须围绕城乡一体化发展进行制度变革，基于公平原则建立平等的制度机制，消除城乡差距、实现城乡平等。《城乡规划法》首次将城镇规划、乡村规划纳入了一个法律体系中，将中心城市与周边乡镇作为一个整体，统一编制城乡规划，实现城乡空间布局一体化。政府在制定规划的过程中，应当以环境公平原则为指导性原则，使城乡居民实现实质意义上的环境公平，即公平享有生态环境利益;公平承担破坏生态及污染环境的后果;公平承担维护生态环境的责任;公平承担恢复生态及环境治理的成本[14]。在城乡环保规划内容的制定上，明确缩小城乡差距的长远目标和阶段性目标，注重区域中心城市与周边乡镇的协调发展，实现城乡公共服务均等化，在充分考虑城乡居民不同需求的基础上，为城乡居民提供均等的公共服务，体现人文关怀的科学发展观理念[15]。
美国是西方发达国家中成功用立法保障并推进城乡一体化建设的典型代表[16]，自1955年起，先后颁布了《农村发展计划》、《平权法》等法律。我国新《环境保护法》第33条增加规定了“县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”但这只是原则性的规定，地方政府应结合当地生活垃圾的主要类型和治理现状制定《××省农村生活垃圾污染防治办法》，在《办法》中明确两个核心问题：一在农村生活垃圾治理工作中，明确地方政府及下属环保机构的工作职责和具体分工，在乡、镇、村分别设立相应的环保机构，确定对生活垃圾治理的具体负责人及其环保责任，建立环境目标考核机制，将农村环境综合整治的目标纳入干部考核体系中，譬如在规定期限内没有完成环保工作指标的干部评定为不合格，对其进行降职或撤职处理;二是结合当地经济发展状况和垃圾的主要类型选择适合的垃圾处理方式，制定垃圾分类方案，对于有毒有害垃圾，包括农药器皿、废旧电池等应按照我国现行《固体废物污染环境防治法》的相关规定进行集中收集处理。
4.3保障资金投入，实现城乡环卫基础设施统一规划布局李克强总理在2014年政府工作报告中指出“加大对跨区域重大基础设施建设和经济协作的支持，加强生态保护和基本公共服务。”新《环境保护法》第50条、51条强调了各级人民政府应当在财政预算中安排资金支持农村环境保护工作，应当统筹城乡固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，并保障其正常运行。我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要针对基础设施建设提出了更具体的措施，即完善环境保护经济政策，建立多元环保投融资机制。在财政预算安排资金的基础上，为拓宽筹资渠道，笔者建议成立城市群生活垃圾治理协调组织，该组织主要负责城市群内跨区域的环卫基础设施建设的资金募集问题，吸引和鼓励各类投资主体参与生活垃圾的统筹治理，形成多元力量参与、政府组织与非政府组织相结合的统筹治理模式，促进城市群基础设施一体化建设。此外，我们还可以借鉴西方发达国家的环境押金制度，在我国法律中明确规定环境押金制度的适用范围，收取押金的权利主体、标准、程序以及押金的返还，成立专门的押金管理组织对押金进行合法管理、营运增值，增值部分用于对环境污染的修复。
十八届三中全会明确提出“健全城乡发展一体化体制机制，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。”按照生活垃圾处理的流程，建议建立“预处理(收集)—中处理(中转)—终处理”的生活垃圾梯次处理模式，对城乡各级处理站、场进行整体布局规划，实现建设成本最低、整体收运及处理效率最高、环境影响最小、整体规划社会满意度最高的目标。由于垃圾在运输过程中的非密封性，导致垃圾散落并散发灰尘臭气，在填埋过程中产生渗滤液，这些有害物质会对周边环境造成二次污染，而压缩式生活垃圾中转站对生活垃圾仅进行压缩处理，减少了垃圾的固有体积，防治产生二次污染，降低了处理场处理成本，提高了处理效率，因此在同等条件下应多考虑建垃圾中转站。实现生活垃圾梯次处理模式的具体措施：①在收集设施上，逐步淘汰简易垃圾堆放点、露天垃圾桶点，实现生活垃圾收集的分类化、容器化、密闭化和机械化。②在转运设施上，要加强压缩式生活垃圾中转站的建设，依据地域和人口分布密度的不同进行合理的选址规划，提高对垃圾的收运、处理效率。同时，加强中转站周边景观建设，努力营造优美的、有一定文化内涵的、现代化的生态型花园式的环卫工作环境。③在处理设施上，加快生活垃圾资源化处理项目工程建设和垃圾填埋场工程建设，使城市群生活垃圾的收集、清运及处理进一步得到完善。采用三级梯次处理模式实现城乡生活垃圾的统筹治理，不仅可以节省投资和转运成本，还能够减少对生态环境的二次污染。
4.4建立城乡生活垃圾统筹治理长效机制
现阶段，建立合理可行并不断自我完善的城乡统筹治理机制才是保障其长期有效运行的关键。城乡生活垃圾统筹治理应在坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则基础上，对23个城市群进行分类，明确不同城市群生活垃圾污染的现状、特点及未来治理目标，以一两个城市群为例开展统筹治理试点，为其他城市群生活垃圾统筹治理提供可资借鉴的成功经验。首先，构建平衡多方利益的合作体系。城乡生活垃圾统筹治理涉及多地区、多地政府、多机构、多企业，利益相关者较多，应当在经过实证调研、科学认知的前提下，了解各区域特色，合理划分统筹治理的区域，以立法明确区域下各主体的权责，构建合作体系，协调、平衡多方利益。其次，构建具有层次性的支撑体系。应包括产业支撑体系，优化产业结构，改进生产工艺和生产设备，以减少生活垃圾的产生量;建立科技支撑体系，加强污染防治和清洁生产先进技术的引进和开发，以提高污染治理能力;建立资金支撑体系，建立多元化融资模式，以解决各行政区污染治理的成本问题;建立基础设施支撑体系，统筹安排区域生活垃圾处理设施，以提高城乡生活垃圾治理的效率。最后，建立城市群生活垃圾污染纠纷统一解决机制，即完善我国司法程序，明确案件诉讼主体、审判机构、案件的执行程序等。虽然新《环境保护法》明确规定了环境公益诉讼制度，但对环保组织提起公益诉讼进行了严格的限制，所以为最大限度地实现城乡环境公平，应进一步扩大环境公益诉讼主体范围，赋予检察机关环境公益诉讼主体资格，检察机关拥有大量的信息资源，可以凭借其强大的资源优势，对影响重大的跨区域生活垃圾污染案件直接向法院提起诉讼。对于跨区域的生活垃圾污染案件，建议不按照行政区划进行审理，而是由审级较高的环境法庭进行审理，这样可以有效防止行政机关的干预，避免地方保护主义，保证诉讼的顺利进行。建立跨区域环境保护联合执法机构，确保环境污染案件的有效执行。
4.5完善环境教育立法，促进城乡居民实现环境行为与环境意识的统一目前，我国没有制定专门的环境教育法，有关环境教育的法律规定散见于各类法律文件之中，缺乏系统性规定。环境教育是实现可持续发展战略不可或缺的重要手段，通过完善环境教育立法，界定环境教育的内涵，明确环境教育的目标，树立正确的环境教育价值观，使开展环境教育有法可依，为维护公民的环境教育权提供法律依据。
(编辑：徐天祥)
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Key wordsurban and rural integration; living garbage; overall management; urbanrural planning; sustainable development; community organization
作者：魏佳容
摘要：为了处理城乡地籍一体化数据建库中城镇地籍数据库中国有土地与农村地籍数据库中集体土地权属界线交叉的问题，以南京市江南6区为例利用ArcGIS软件对两套权属数据进行分析并提取出两库中存在权属交叉的地块，通过分析提出了交叉地块权属性质判定原则，根据该判定原则确定了交叉地块的权属性质并在两库中进行相应的变更，整理得到了一套完整的南京江南6区无交叉、无缝衔接的权属数据。研究结果显示，利用ArcGIS软件对两套权属数据进行分析能够快熟准确地实现对交叉地块的定位，根据交叉地块权属性质判定原则能准确地对交叉地块的权属性质进行定性，为其他城市开展城乡地籍一体化权属数据整合工作提供了有价值的参考。
关键词：城乡地籍一体化;权属交叉;数据整理
Difficulties and Countermeasures of Integration of Urban and Rural Land Right Data Management
LEI Fei1， XU Zhao-liang2， WANG Liangwenjing1 et al
（1.Nanjing Land Resource Information Center， Nanjing， Jiangsu 210005; 2. Nanjing Tech University Pujiang Institute， Nanjing， Jiangsu 211816）
Key words Integration of urban and rural cadastral data; Intersection of land right data; Data arrangement
作者简介
雷飞（1980-），男，湖北武汉人，工程师，硕士，从事地籍管理研究。
收稿日期 2014-11-28
在城乡二元体系下，我国的土地调查工作主要分为两类，即在农村地区开展的土地利用现状调查和在城镇建设用地区开展的城镇地籍调查。这直接导致两类调查所形成的图、数、表、卡、册相互之间存在差异。此外，由于这两类调查在编码体系、技术方法、土地分类、数据成果管理等方面各自独立，城乡土地调查成果的综合管理与应用亦无法实现。城乡分离的土地管理模式已不能适应当前社会经济发展的要求。
和国内大部分省、市一样，南京市地籍管理也采用城乡分治管理模式，即城镇以产权、产籍管理为主的城镇地籍管理体系和农村以资源性管理为主（农村土地产权只是在征地时体现）的土地利用现状管理体系。这种管理模式在土地管理方面造成了所有制、土地权能、权利类型、政策法规、日常地籍管理等诸多明显的差异，已逐渐不适应现代地籍管理的要求。主要表现在以下方面：①分别采用两套土地利用分类标准、两套有差异的编码系统、相对独立的成果管理系统等，这些理论、技术因素导致城镇和农村土地调查成果的综合应用存在较大障碍。②城镇和农村各自独立的数据库建设导致城乡结合部的土地利用和权属的变更需要在两个数据库中分别变更，不利于数据库的统一管理。③通过土地利用现状调查和城镇地籍调查统计出来的相关数据交叉重叠、矛盾重重，影响土地调查数据的权威性，进而影响土地利用规划的准确性和社会经济空间规划的准确性，在造成数据统计、分析不便的同时，难以满足国土资源管理各项日常业务对调查数据的正确利用需求。④随着经济社会的发展，农村土地的价值不断上升，农村土地管理逐步从以土地利用管理为重点转向土地利用与资产管理并重。随着集体土地所有权和集体土地使用权登记发证工作的全面开展，现有的调查和数据管理方式及成果难以满足国土资源管理的需要[1]。
城乡地籍一体化数据库将从业务模型、数据组织模型、数据管理模型和运行模型等方面按一体化管理的逻辑对原来的地籍管理数据库进行重构，将原城镇和农村两套数据管理模式纳入统一模型下，建立城乡一体的数据平台，形成城乡一体、图属合一的“地籍一张图”，并将全部数据库成果纳入全市国土资源“一张图”管理，为城乡的统一管理打下坚实的基础。
通过实施城乡地籍信息整合，建立城乡一体化的地籍管理信息系统，实现城乡地籍信息管理一体化非常具有现实意义。如何将侧重于集体土地管理的二次调查成果数据与城镇地籍数据有效的整合成权属无交叉、无缝衔接的一套完整数据是建立城乡一体化地籍管理信息系统的首要任务，只有实现了两套数据的无交叉、无缝衔接，才能为接下来的数据建库及宗地统一编码工作打下坚实的基础。
1 当前城乡地籍数据现状分析及权属数据整理难点
1.1 城乡地籍数据情况介绍
自1992年起，南京市分阶段、分区域逐步实施地籍调查和土地登记，形成了比较完整的地籍管理成果体系。至2003年，先后形成了包含1∶500、1∶1 000、1∶5 000不同比例尺的调查信息和土地登记信息，实现了国有土地、集体土地登记信息的数字化全覆盖，其中为满足城市国有土地使用权发证的需要，南京市江南6区（玄武区、鼓楼区、秦淮区、建邺区、栖霞区、雨花台区）城镇地籍管理数据主要采用1∶500的比例尺数据。2006年以来，又通过开展城镇地籍更新调查、农村宅基地及集体建设用地调查，完成了建制镇和村庄的地籍调查和土地登记。2007年以来，通过二次调查按照部颁数据标准和国家土地分类标准，更新和完善了全市地籍数据库，形成了符合国家数据汇交要求的、覆盖全市6 582 km2的1∶5 000比例尺二次调查数据库成果[2]。2009年，为更加科学地对城镇地籍数据库中的街坊进行管理，在城镇地籍数据库中对南京江南6区的权属街坊数据进行了全覆盖，所以当前南京江南六区城镇地籍数据库中的国有土地使用权权属数据主要由3部分组成：一是已发证宗地权属界线;二是已调查形成宗地但未发证的权属界线;三是闲置的存量国有土地和为进行江南6区国有土地使用权街坊数据满铺而形成的空宗。该研究所指的空宗主要是指未发证、未进行地籍调查，仅为满足数据结构及拓扑要求而形成的宗地，在城区主要指土地权利人未确定的道路、河流、闲置国有土地，在城郊结合部及郊区主要为满足图形拓扑要求而形成的一些空宗，在进行宗地编号时对这一类空宗都以字母K加数字组成，如K1表示该空宗的宗地号为K1。
二调数据主要侧重于区分国有土地所有权和集体土地所有权，重点区分的是集体土地所有权中不同的所有权权利主体，更加侧重于对土地利用现状分类的调查和管理。所以在对两套数据进行分析时集体土地所有权主要依据二调数据库中的集体土地所有权进行确定，国有土地所有权主要依据城镇库中国有土地使用权进行确定，即设定了国有土地使用权的宗地便初步认定该地块的权属性质为国有。由于两套数据管理不同步等原因导致两库中集体土地所有权和国有土地使用权存在交叉，所以此次对两套数据进行整理分析时重点是区分城镇库中的国有土地土地使用权和集体土地所有权存在交叉的问题。
1.2 权属产生交叉的原因分析
通过对城乡两套权属数据进行分析，形成权属交叉的原因如下：
（1）由于国有土地和集体土地的调查精度不统一、成图方法不一样，导致城乡权属宗地交叉，形成了大量的微小交叉地块。
（2）两套数据分开管理，两库分治导致两库变更不同步产生的权属交叉。
（3）历史遗留问题导致部分地块权属性质不明确，导致同一地块在不同的库中形成了不同权属性质的宗地而形成交叉。
（4）二调库管理过程中，由于年度变更调查数据变更工作机制，集体土地征收后不能及时变更权属性质为国有，导致供地并登记的宗地权属界线与二调库中集体土地权属界线形成交叉。
1.3 城乡地籍一体化权属数据整理难点
通过对城乡两套数据进行分析，发现本次权属数据整理的难点主要表现在如何对交叉地块进行“定位”和“定性”两方面：一是采用什么技术方法对两套权属数据进行叠加分析，然后准确地将两套数据存在着权属交叉的地块找出，即“定位”;二是如何针对已挑出来的权属交叉地块准确判定其权属性质（国有、集体），即“定性”。
2 城乡两套权属数据整理技术方法及分析成果
此次城乡数据整理的工作重点是消除二次调查成果数据库（以下简称二调库）中集体土地所有权界线与城镇地籍数据库（以下简称城镇库）中国有土地使用权界线的交叉，实现城乡权属数据的无交叉和无缝衔接。此次对数据进行叠加分析采用的软件是ArcGIS，具体技术方法和结果分析如下。
2.1 权属数据整理的技术方法
权属数据整理流程见图1。
（1）首先对二调库及城镇库中的权属数据进行预处理，确保两套数据内部权属界线无交叉，满足图形拓扑要求。
（2）从二调库中提取所辖区域集体土地所有权界线，形成所辖区域的集体土地所有权界线专题数据。
（3）从城镇库中提取两套数据，一是所辖区域内全部街坊的空宗权属界线数据，形成国有土地使用权空宗界线专题数据;二是所辖区域内除空宗以外的已发证与已调查宗地的国有土地使用权界线，形成除空宗以外的国有土地使用权界线专题数据，这里所指的已调查宗地指经过调查初步确定了使用权范围但未发证的宗地。空宗数据单独提取的主要原因是空宗的权利主体未确定。
（4）将所辖区域的集体土地所有权界线专题数据与提取出的除空宗以外的国有土地使用权界线专题数据进行叠加分析，提取出两套数据中集体土地所有权与国有土地使用权权属交叉地块数据。
（5）通过分析相关的权属调查及登记资料，确定出交叉地块的权属性质是集体还是国有。
（6）将所辖区域的集体土地所有权界线专题数据与国有土地使用权空宗界线专题数据进行叠加分析，通过程序自动将提取出的交叉地块权属性质确定为集体。
（7）依据分析出的成果分别在两库中进行变更。依据已分析出交叉地块的权属性质（国有或集体），分别在二调库与城镇库中进行相应的变更：①交叉地块权属性质为国有，在二调库中将该交叉地块涉及的集体土地变为国有;②交叉地块权属性质为集体，在城镇库中将交叉地块涉及的权属范围进行灭失。
（8）将已完成变更的两套数据进行融合，最终成果为满铺整个辖区、无缝隙、无交叉的城乡地籍一体化权属数据成果（图2）。
2.2 城乡两套权属数据叠加分析结果
根据上述技术路线对城乡两套地籍数据中的权属数据进行叠加分析，分析结果显示两套权属数据成果中存在着一定数量的集体土地所有权宗地与国有土地使用权宗地存在着交叉情况，通过程序自动提取出南京市江南6区范围内集体土地与国有已发证和已调查宗地的交叉范围并进行分析。分析交叉地块具体情况为：交叉地块共计5 728个，交叉地块中面积大于1 m2的数量为785个，面积小于1 m2的地块数量为4 943个，根据该分析结果可知86.3%的交叉地块是由接边误差导致的，13.7%是由其他原因导致的，需要重点进行分析，交叉地块具体分布情况见表1。
图1 权属数据整理流程
图2 南京市江南6区城乡地耕一体化权属数据成果示意
3 权属交叉地块的权属性质认定
3.1 权属交叉地块权属性质认定原则
（1）数学精度高的权属界线优于数学精度低的宗地权属界线。当交叉地块是由于界址点精度不一致导致的界址线缝隙时，精度高的界址线不变，低精度的界址线与高精度的界址线进行接边，由于城镇库中的国有土地使用权界址点精度高于二调库中的界址点精度，故此时交叉地块权属性质定为国有。
（2）已登记的宗地权属界线优于未登记的宗地权属界线。
（3）已登记的国有土地使用权界线优于已登记的集体土地所有权界线。
（4）已取得征地批准文件或撤组批准文件的土地应认定为国有土地。
（5）有相关权源材料能证明土地性质为国有的应认定为国有。
（6）不符合上述5条原则要求的应认定为集体土地所有权。
若依据上述基本原则仍无法认定，则应与地籍部门共同研究特殊问题的处理方法，并形成相应的工作台账。
表1 交叉地块涉及宗地数量统计情况
注：已发证地块涉及的宗地中有126个为重复的宗地，已调查未登记地块涉及的宗地中有19个重复的宗地。
3.2 交叉地块权属认定方法及示例
针对此次分析出来的交叉地块，认真分析各地块形成交叉的原因，并根据不同原因进行分类，根据上述权属性质认定原则，确定不同类别交叉地块的权属性质。具体方法如下：
（1）面积小于1 m2的交叉地块处理方法。
由于面积小于1 m2的地块较多（4 943个，占交叉地块总数的86.3%），产生的原因主要是由于两套数据的数学精度不一致导致的，同时总面积较小（合计266.7 m2），面积相对于南京市江南6区来说非常小，面积的变化情况可以忽略不计，所以此时交叉地块的权属性质可以根据认定“原则（1）”直接认定为国有，变更时以国有土地使用权界线为依据在二调库中对集体土地所有权界线进行调整。
（2）面积大于1 m2的交叉地块处理方法。
将剩下的面积大于1 m2的交叉地块进行分析，首先对国有已发证与集体所有权界线相交叉的地块通过程序自动识别，凡是集体界线与国有已发证界线存在交叉的地块（共603块）统一直接以国有已发证的宗地为准，程序自动将这部分地块标识上国有代码（G），地块权属性质为国有;然后对集体与已调查未发证的交叉地块（共182块）进行逐地块人工核实，根据产生交叉的原因进行分类，最后依据上述权属认定原则确定交叉地块权属性质，将核实结果填到相应的字段（G/J/Z），以作为后期权属界线处理依据。
（3）全部交叉地块权属性质认定结果。通过上述方法对各地块产生交叉原因进行分析，结果见表2。
表2 权属交叉地块情况统计
4 结论
该研究结合南京市城乡地籍数据一体化建库及宗地统一编码项目，通过对城镇和农村两套权属数据成果进行分析和整理，提出了解决两库权属数据存在交叉的处理方法和交叉地块权属性质判定原则，消除了原来分开管理的城镇地籍数据库和二调数据库的权属交叉问题，为城乡地籍一体化数据建库及宗地统一编码工作打下了坚实的基础。
参考文献
[1] 国土资源部. 全国宗地统一代码编制工作技术方案[Z].2012.
[2] 南京市国土资源局. 南京市城乡地籍数据一体化建库及宗地统一编码技术方案[Z].2013.
作者：雷飞 徐兆梁 王梁文敬 李金林 李冀苏 唐华
城乡一体化处理模式
城乡一体化处理模式，即生活垃圾以“村集中、镇转运、县处理”或“村集中、镇转运、区清运、市处理”的模式纳入城镇生活垃圾处理系统处理;而生活污水则通过城乡污水管网收集统一纳入城镇污水处理厂处理。
该模式适用于离城镇地区距离较近、道路交通发达、拥有较完整的污水收集管道的近郊村落。其优点是城镇生活污染处理系统技术成熟，通常采用的大型生物处理工艺处理污水效果好且稳定;不需要在当地建立额外的生活垃圾或污水处理设施，土地资源占用少;无需配备专业的污水处理、运行管理技术人员，减少了当地的人力投资。但是，城乡一体化处理模式的缺点是生活垃圾运输成本高，且该模式处理农村生活污水的前提是近郊村落建立完善的农村污水排放与收集管网系统。
就地集中处理模式
农村生活垃圾就地集中处理模式
农村生活垃圾就地集中处理模式，即联合一个或多个村庄，在当地建立合适的生活垃圾处理设施如堆肥、填埋等技术，对集中收集的生活垃圾进行统一处理。该模式适用于离市区较远、但规模较大或几个村落毗邻而居、经济较发达的农村地区。该模式的优点是初期投资和后期运行费用低、运输费用少;可根据当地村落条件建立合适的处理设施，传统的堆肥、填埋工艺操作简单。缺点是堆肥、填埋技术均易产生二次污染。
农村生活污水就地集中处理模式
农村生活污水就地集中处理模式，即对于规模较大的村庄或联合多个邻近村庄，通过污水收集管道集中到当地建立的中小型污水处理设施进行统一处理。
目前国内外已有的小型集中式生活污水处理技术包括高效藻类塘处理技术、厌氧生物处理技术、蚯蚓生态滤池技术、人工湿地技术、土壤渗滤技术等等，其中，蚯蚓生态滤池技术适用于50-300集中性农户生活污水的处理。该模式适用于规模较大、布局较紧密、经济较发达的偏远单村或联村。
该模式的特点是村落内需要配套较完善的污水收集管网，污水处理设施以生物处理和自然处理为基础，工艺较为成熟。其优点是满足中大型偏远村落生活污水处理的需要;缺点是传统好氧生物处理技术能耗较大、而土地处理技术占地面积较大，投资相对高，需要专业人才日常管理运行设备。
分散式家庭处理模式
农村生活垃圾家庭处理模式
农村生活垃圾家庭处理模式是指以家庭为单位，将产生的生活垃圾进行分类，除有机垃圾可并入生活污水处理以外，可回收垃圾可经分拣后进行综合利用或送到回收站再利用，建筑垃圾及灰石渣土可作为农村小路的铺设，而剩余垃圾可就地填埋。
该模式适用于布局分散、规模较小、经济不发达的偏远农村。由于村落人口密度较低、经济水平不高而环境容量较大，因此垃圾产生量小且组成相对简单，村落自行消化即可解决生活垃圾的问题，但要求村民有良好的垃圾分类意识。
农村生活污水家庭处理模式
农村生活污水家庭处理模式主要针对单户或多户家庭，采用家庭式一体化处理装置等分散型水处理设施处理家庭灰水，现今国外应用较广泛的分散型水处理设施主要有日本的小型净化槽技术、澳大利亚的“filter”污水处理系统、韩国湿地污水处理系统等等;而黑水及家庭产生的有机垃圾(主要为厨余垃圾)可通过堆肥或沼气工艺进行资源化处理。该模式适用于布局分散、地形复杂、污水不易集中收集处理的村庄。
相比大规模集中式生活污水处理模式，分散型处理装置建设周期短、无需铺设长距离输送管道、基建费用低，并可根据当地条件灵活布局、可进行一体化设计。但是，其缺点是处理效果容易出现波动，简易的堆肥装置肥效低且容易出现二次污染，而低温、低浓度污水是沼气技术限制因素。
小
结
对于农村生活垃圾的治理，不管采用何种处理模式，都需提高村民的垃圾分类意识;建立并完善配套的环卫装置及设施，及时清理改造现有的不合理垃圾收集点，避免产生垃圾渗滤液对土壤及河道造成二次污染;垃圾分类收集与分类处理相互结合，过于单一的垃圾处理工艺会降低垃圾分类效果。
对于农村生活污水的处理，需要提高村民的节水意识。不管采用何种处理模式，都需完善村落的污水排放与收集系统，按照村落布局合理设计污水管网;将垃圾处理模式与污水处理模式有机结合，根据农村自然、经济及社会条件因地制宜选择合理的多元化生活污染处理模式。
涉县人民政府
关于城乡一体化垃圾集中处理工作
实施方案
各乡镇人民政府、县政府各部门、县对口各单位：
《涉县城乡一体化垃圾集中处理工作实施方案》已经县政府第十九次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。
二○一一年十二月十日
涉县城乡一体化垃圾集中处理工作
实 施 方 案
为加快推进城乡一体化垃圾集中处理进程，切实改善城乡人居环境，根据《河北省住房和城乡建设厅关于推进镇污水处理和城乡一体化垃圾集中处理工作的实施意见》(冀建村[2011]443号)和邯郸市城镇建设三年上水平工作要求，结合我县实际，特制定本方案。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以开展城镇建设三年上水平活动为抓手，以创建全国文明县城为契机，按照建设三省交界区域中等城市的总要求，本着“城乡统筹，标本兼治”的原则，健全完善城乡一体化垃圾集中处理运行机制，努力营造卫生清洁、环境优美、文明和谐的城乡环境。
二、总体目标
本着“以城带乡，以城促乡”的原则，率先在大城区和国省干线至旅游景区(点)部分路段建立一体化垃圾集中处理运行机制，并按照“户分类、村收集、乡(镇)转运、县处理”垃圾集中处理模式，在全县逐步建立“县、乡、村”三位一体的城乡一体化垃圾集中处理运行机制，确保环卫清扫保洁、垃圾清运形成横向到边、纵向到底的管理网络。
三、实施范围
全县各乡镇、村，国省干线至旅游景区(点)部分路段，天津铁厂、龙山电厂。
四、实施步骤
第一阶段(2011年底前)。完成全县各乡镇、村垃圾收集点、转运站规划、布点工作;完成拟新建的3个垃圾填埋场的规划、布点和前期准备工作，开工建设现有城区生活垃圾卫生填埋场周边20公里范围内规划确定的垃圾收集点、转运站;在大城区(“四镇两厂”，即涉城镇、井店镇、更乐镇、河南店镇共涉及44个村，天津铁厂、龙山电厂)、和国省干线至旅游景区(点)部分路段(平涉线：县城至偏店桥段;309国道：武涉收费站至太行五指山景区路口前延50米段，含景区道路;涉左路：南关转盘至娲皇宫景区路口前延50米段;涉林线：县城至固新镇固新村段)率先实行一体化垃圾集中处理试点工作，即乡镇成立环卫中队，村成立环卫小队，配备环卫清扫、清运工具，实行专业化清扫保洁机制。
第二阶段(2012年底前)。5月1日前，各乡镇、村垃圾收集点、转运站全部开工建设。年底前，80%的乡镇、村垃圾一体化集中处理工作开始试运行，即乡镇成立环卫中队，村成立环卫小队，配备环卫清扫、清运工具，实行专业化清扫保洁机制;大城区和国省干线至旅游景区(点)部分路段完成转运站、垃圾收集点建设，实现垃圾一体化集中处理。
第三阶段(2013年10月底前)。全县各乡镇、村垃圾收集点、转运站全部建成，乡镇全部成立环卫中队，村成立环
卫小队，配备环卫清扫、清运工具，实现城乡一体化垃圾集中处理;完善城乡环卫作业、管理、考核机制，全县城乡一体化垃圾集中处理工作实现规范化运行。
五、主要任务及分工
(一)明确机构设置
1、机构设置。各乡镇分别成立环卫中队，各村成立环卫小队，负责辖区环境卫生、环卫队伍日常管理、环卫设备设施日常管养和垃圾转运等工作。其中，由城管局直接负责环卫管理的范围为主城区;“四镇”的44个村，(涉城镇的南岗、北岗、西岗、北关、城里、南关、上清凉、下清凉、滩里、南原、寨上、招岗、上偏凉、下偏凉、北原、中原、占洼、龙耳村、太平庄等19个村;井店镇的井店一街、井店二街、井店三街、井店四街、台北、台南、台西、台东、下庄、老爷庙等10个村;更乐镇的红街、又上、上巷、池西、东巷、南池、下池等7个村;河南店镇的河
一、河
二、河
三、河
四、南庄、沿头、会里、赤岸等8个村);国省干线至旅游景区(点)部分路段两侧可视范围;天津铁厂、龙山电厂。
2、人员配置。乡镇环卫中队设队长1人、成员1—2人，村环卫小队设队长1人，统一由乡镇负责选配。根据服务范围、人口数量情况(一般按照每人日均4000平方米清扫保洁面积标准)配备环卫作业人员，原则上从本村公开招聘;环卫作业人员应统一着装，配备专用工具。国省干线至旅游景区(点)部分路段属城管局环卫大队统一管理，乡镇环卫
中队配合。
(二)完善基础设施。
1、转运站和垃圾收集点。城区建4座垃圾转运站，天津铁厂建3座，每个乡镇各建1座。全县各乡镇、村和天津铁厂、龙山电厂垃圾收集点和转运站建设由乡镇、企业、部门按照统一规划负责进行建设。
城管局直管范围的垃圾收集点和转运站建设由城管局负责，城区4座垃圾转运站由住建局配合规划、建设。
2、垃圾填埋场。按照“分片建设，就近运输”的原则，在西达镇(区片包括西达镇、合漳乡、关防乡、固新镇)、西戌镇(区片包括西戌镇、龙虎乡、木井乡、偏店乡、鹿头乡)、索堡镇(区片包括索堡镇、神头乡、辽城乡、偏城镇)分别建设1座垃圾填埋场。城管局负责前期准备工作和建设，所在地乡镇和住建、发改、国土、环保、水利等部门配合，3个垃圾填埋场等省市立项后开工建设。
3、环卫清扫、清运工具。根据垃圾产生量，各乡镇、村合理配备汽车、拖拉机、三马车等垃圾清运车辆，有条件的乡镇、村可购置机扫车，洒水车、清雪车等环卫车辆;及时为环卫人员配备扫帚、铁锹、铲斗、三轮车等必备的环卫作业工具。
(三)确立运行模式。
1、组织运行模式。
(1)城管局负责各乡镇、村环卫业务指导，搞好环卫人员的岗前业务技能培训;制定环卫管理制度和环卫人员职
责，切实打造规范化、专业化的环卫队伍;督导、检查、考核全县范围内的环境卫生管理工作。
(2)各乡镇负责乡镇环卫中队、村环卫小队的组织领导、人、财、物及业务管理工作。其中，城管局直管范围的村环卫工作受乡镇和城管局双重管理，即：乡镇环卫中队负责人员组织和业务管理，城管局负责工资、经费、财物、设备的配备和管理。
2、业务运行模式。按照“户分类、村收集、乡(镇)转运、县处理”的三级管理模式运作。
(1)村收集。各村环卫作业人员负责对村内卫生进行日清扫，并对群众集中堆放的垃圾每天定时收集，及时清运到乡(镇)转运站或就近的垃圾填埋场，确保做到日产日清、全天保洁。
(2)乡(镇)转运。乡镇环卫中队和城管局负责将各村集中送来的垃圾进行压缩，并将压缩后的垃圾运往垃圾填埋场。
(3)县处理。城管局负责在垃圾填埋场对生活垃圾集中进行无害化处理。
(四)落实经费保障。
1、城管局直管范围的垃圾收集点、转运站建设资金在积极争取上级资金的基础上，由县财政配套;其余各乡镇村垃圾收集点、转运站建设资金由所在乡镇、村负担，县财政补贴;天津铁厂、龙山电厂垃圾收集点、转运站建设资金由本单位出资。
2、垃圾填埋场建设资金在积极争取上级资金的基础上，县财政配套补贴。
3、环卫人员工资、劳保福利、服装，环卫清扫工具和清运车辆购置、更换，环卫设备设施日常管养等费用，城管局直管范围由县财政负担，其它由乡镇、村共同负担，县财政补贴。
(五)征收城市生活垃圾处理费。
生活垃圾处理费征收、使用坚持“收支”两条线原则，收费做到应收尽收，按照标准足额征收;使用专项用于一体化垃圾集中处理工作，严禁用于其它用途。
1、统一按照物价局制定的收费标准征收生活垃圾处理费，征收票据使用县财政统一票据。
2、主城区范围内的党政机关、社会团体、企事业单位、学校、医院、住宅小区、商场、门店、宾馆、娱乐场所、市场、摊点和天津铁厂、龙山电厂的城市生活垃圾处理费由城管局负责收取;大城区范围内的井店镇、更乐镇、河南店镇镇政府所在地的党政机关、社会团体、企事业单位、学校、医院、住宅小区、商场、门店、宾馆、娱乐场所、市场、摊点的城市生活垃圾处理费由城管局统一委托乡镇收取，物价局搞好配合。按照《河北省住房和城乡建设厅关于推进镇污水处理和城乡一体化垃圾集中处理工作的实施意见》(冀建村[2011]443号)规定，对产生垃圾的农民(居民)开征适量的生活垃圾处理费。
六、保障措施
(一)强化领导，落实责任。为切实加强对城乡一体化垃圾集中处理工作的领导，全县成立了城乡一体化垃圾集中处理工作领导小组(名单附后)，各乡镇也要成立相应的领导机构，制定具体方案，细化分解任务，明确完成时限，确保各项工作落到实处。
(二)强化宣传，营造氛围。城乡一体化垃圾集中处理是一项长期的民生工程，涉及千家万户。要充分利用广播、电视、板报、橱窗、横幅等宣传工具，采取多样化、有针对性和群众喜闻乐见的形式，大力宣传城乡一体化垃圾集中处理工作的重要意义和目标任务，努力提高群众的卫生、环境和文明意识，切实增强群众的公共卫生观念和保洁的自觉性、主动性。
(三)强化措施，加大投入。县财政要设立专项资金，用于城乡一体化垃圾集中处理工作。各乡镇也要增强工作的主动性，采取有力措施做好建设和管理资金的筹措，确保各项工作的有序推进。
(四)强化督导，严格奖励。将城乡一体化垃圾集中处理工作列入全县目标管理考核内容，加大考核力度。对年底完成工作任务、成绩突出、考核指标全部合格的单位和有关人员给予表彰;对因重视程度不够、措施不力、工作不到位，影响工作进度的单位和人员进行通报批评。
附件：涉县城乡一体化垃圾集中处理工作领导小组成员名单
涉县城乡一体化垃圾集中处理工作
组 领导小组成员名单
申新成(县财政局局长) 刘建华(县发改局局长) 付玉明(县物价局局长) 刘树廷(县交运局局长) 侯贵平(县人社局局长)
朱希光(县国土局局长)
赵银良(县林业局局长) 付精太(县水利局局长)
马彦海(县环保局局长)
王海峰(县委宣传部副部长、广电台台长)张 伟(县开发区管委会常务副主任) 郭和平(县商贸城管委会主任) 李动周(县供电公司经理) 刘晓君(涉城镇镇长) 李洪魁(井店镇镇长) 刘瑞君(更乐镇镇长) 梁江苏(河南店镇镇长)
9 组长：赵海栓(县委常委、政府副县长)副 长：焦海顺(县城管局局长)成员：付卫军(县住建局局长)
李海军(偏店乡乡长) 吕海东(西戌镇镇长) 王巨军(木井乡乡长) 范文博(神头乡乡长) 苗东亮(龙虎乡乡长) 王玉平(索堡镇镇长) 霍丽云(辽城乡乡长) 张金林(偏城镇镇长) 杨利军(鹿头乡乡长) 王利强(固新镇镇长) 郭美鱼(西达镇镇长) 郭建军(关防乡乡长)
崔建华(合漳乡乡长)
罗永生(天铁集团副总经理)
李悦康(龙电公司纪委书记、工会主席)
张海臣(县城管局副局长) 张国平(县城管局副局长)
吕国锋(县城管局党组副书记)
领导小组下设办公室，办公室设在县城管局，办公室主任由焦海顺同志兼任，具体负责城乡一体化垃圾集中处理各项工作的督导、检查、协调、推进。
自从市城乡生活垃圾一体化处理工作会议召开后，我镇高度重视，立即召开党委会议，成立领导小组，采取措施，具体情况如下：
一、建立生活垃圾一体化处理工作领导小组。成立以镇长为组长，以分管领导为副组长，以建设、环保等办公室负责人为成员的领导小组，明确责任，组织实施和协调指导工作。
二、我镇环境卫生管理工作由建设办公室具体负责，按照上级要求建立了环卫队伍、建设队伍、执法队伍，完善环境卫生管理制度，环境卫生管理经费由财政所负责。
三、镇建设办公室负责组织协调镇辖区内生活垃圾的集中收集清运工作，对各村工作开展情况进行指导、督查、考核。
四、各村成立环境卫生管理机构，由村主任具体负责环境卫生工作，村委两名委员为环境卫生监督巡查员，全面落实生活垃圾清扫、分类收集工作。
五、各村按照每100户设1名保洁员的标准，配齐了保洁人员，已经开始了清扫卫生工作。
六、已找好了2名司机和4名装卸工，正在进行业务培训，等环卫车辆配齐后立即开展垃圾收集和运输工作。
(讨论稿)
为改善城乡人居环境，全面推进生活垃圾处理城乡一体化工作，借鉴先进县市处置经验，结合我县实际，制定本实施方案。
一、目标任务
按照“总体谋划、试点先行、分步实施”的原则，逐步探索“村收集、乡监管、企转运、县处理”四位一体的市场化运行模式，实现生活垃圾从源头到末端全过程控制，建立卫生保洁和生活垃圾一体化处理体系，全面改善城乡环境面貌，形成生活垃圾治理的长效机制。
二、实施范围
重点将干线公路、旅游景区、环湖生态保护区、蝎子沟国家森林公园、南水北调沿线、乡镇政府所在地、农村面貌改造提升重点村以及垃圾填埋场和转运站周边村庄等，纳入城乡垃圾一体化处置范围。
三、实施步骤
(一)试点启动阶段。将西竖、乔家庄、古西等15个村(详见附表)做为第一批试点村，率先启动城乡垃圾一体化处理工作，配齐清扫、清运设施设备，选择科学合理的收集模式，确定运营和保障机制。
(二)扩面推进阶段。在做好一期试点的基础上，将王庄、冯村、双石铺等21个村(详见附表)做为第二批扩面村，进一步拓展城乡垃圾一体化处理的覆盖范围。。
(三)全面提升阶段。待
一、二期36个重点村运行模式基本成熟后，在全县范围内宣传推广，引导其他村庄开展城乡垃圾一体化处理工作，基本完成城乡生活垃圾治理的各项配套设施建设，实现生活垃圾收运体系全覆盖。
四、运行模式
(一)定点投放。实行一户一桶，村(居)民自觉将产生的生活垃圾按时投放到定点的垃圾桶，不得随意乱丢乱倒。
(二)保洁和收集。各试点村按照人口比例500:1的标准统一配备保洁员，并配发服装及相应的保洁工具。各保洁员要按时、按标准对责任区域进行清扫、保洁，每天垃圾收集不少于两次。
(三)运输和处理。合理划定样板村、重点村和一般村，分别采取侧装车配垃圾桶，拖拉机、小保洁车直接装运垃圾，勾臂车配大型垃圾箱的相结合运输模式。距黑城乡、西竖镇两个中转站较近的村庄，先到中转站压缩处理后再运送到县垃圾场填埋处理;距县垃圾场较近的村庄，直接将垃圾运送垃圾场填埋处理，确保做到日产日清。
在开展城乡一体化处理前，由乡村负责对积存垃圾进行一次彻底的清扫清运，凡清理不到位的，不再列入试点村范围。
五、设施配套
(一)保洁工具。各试点村保洁员统一配备服装及铁锹、铁夹、收集车等保洁工具，各类工具原则上一年一更换，中途破损由保洁人员负责。
(二)垃圾收集点。按照布局合理、便于清运的原则科学设置生活垃圾收集点，方便车辆驶停和村民投放。各村垃圾收集点选址和建设标准由城管局结合乡村确定，由乡村负责建设，验收合格后拨付建设资金。
(三)处置场所。根据我县的地理环境条件及垃圾产生和分布特点，因地制宜选择合理的处理方式。所有村都要划定建筑垃圾填埋点，对建筑垃圾实行强制运输填埋;鼓励推行农家堆肥，每个村至少要设置一个堆肥点;距离县垃圾填埋场或乡镇中转站较远的村庄合理选址进行区域填埋处理。
(四)设备配备。运输车辆暂用改装的拖拉机，待城乡垃圾一体化处置资金到位后，根据需要统一招标采购垃圾运输车辆和环卫设施，城管局负责人员招聘管理及车辆日常维护。
六、资金拨付
(一)工资。由乡镇、村委会确定村保洁人员，每人月工资600元。县财政局将保洁人员工资拨付到乡镇，乡镇根据月考评结果支付各试点村保洁人员工资。
(二)清运费用。县财政局对第一批15个试点村的清运费(包括垃圾运输的油费、车辆维修费等)进行测算，通过公开招标确定专业公司进行清运，招标前先行由城管局或乡镇负责清运。
七、保障措施
(一)强化宣传引导。一是抓典型。按照“对外能看、对内引领”原则，充分发挥学校、广播电视等宣传作用，引导群众增强社会公德和卫生意识，培树典型示范户;二是推广垃圾分类。先行推行可利用垃圾和不可利用垃圾的分类，今年年下半年可选择条件较好的一个小区或一条街道通过发放垃圾袋等形式进行试点，2取得经验后逐步推开;三是引导企业参与。加强与绿岭公司等企业的协作，动员社会力量参与城乡垃圾一体化处理。
(二)明确责任分工。试点村的乡镇、村委会负责辖区内卫生保洁和垃圾清运工作的日常巡查，发现问题要及时督促和整改，保证每户产生的垃圾入池，池内垃圾日产日清。同时在乡镇、县城管局设立投诉电话，村民可对卫生保洁和垃圾清运工作不到位、不负责的行为随时予以举报。
(三)加强监督考评。制定《临城县城乡生活垃圾治理一体化工作考核标准》。一是加强卫生保洁和垃圾清运的考评，结合群众评议情况，一月一排队，考评结果与工资挂钩，连续两次后三名的，予以解聘;二是加强乡村主管人员的考评，对因工作不力导致环境卫生较差的，予以全县通报批评。
附件：36个试点村名单
二〇一五年七月十二日
---暑假实践活动调查总结 在我居住的地方，我们的垃圾来源主要是厨房垃圾、一次性塑料垃圾、水果剩余物垃圾、树叶野草残余物垃圾等等。我们的所产生的垃圾，80%居民会将自家的垃圾倒入附近的垃圾桶里，只有少部分的垃圾会倒入河内、田地间或者道路旁。由于我所居住的地方垃圾处理相对落后，我们都是将所有的垃圾丢进同一个垃圾桶，而且我们的政府收集的垃圾绝大部分是进行郊外填埋，剩余部分大都是随意丢弃。因此，我们的垃圾没有做到物尽其用，而且是成为我们所居住环境的累赘。
据调查表所反映，造成上述情况的原因是：1.政府很少进行过“保护环境，严禁乱扔垃圾”等方面的宣传;2.政府在进行垃圾处理方面没有做出什么特别有效的事情;3.所产生的垃圾数量不足以进行分类以及很多人不知道如何进行垃圾分类。但是，如果我们的垃圾有功能分类，过半数的居民都愿意将自家的垃圾投进分类箱。
在当地人看来：首先，政府应该加大城乡垃圾处理的宣传教育，提高居民的环保意识;过来，政府需要加大资金投入，增加多些垃圾分类回收桶，建立多些垃圾回收处理中心和垃圾发电厂，尽量使垃圾循环再用;然后，建立健全的法律法规;最后，从我做起，从小事做起，认认真真地进行垃圾的分类处理。
1、关于调整县城乡环境卫生整治活动领导小组名称及成员的通知
2、关于印发全面推进农村生活垃圾处理工作实施方案的通知
3、关于印发农村生活垃圾分类治理工作实施方案的通知
4、椿木营乡农村环境卫生整治工作实施方案
5、李家河镇农村垃圾分类治理工作实施方案
6、沙道沟镇农村生活垃圾分类治理工作推进计划
7、长潭河侗族乡农村垃圾分类治理工作推进计划
8、晓关侗族乡农村生活垃圾分类治理工作推进计划
9、高罗镇农村生活垃圾治理方案
10、珠山镇农村生活垃圾分类治理实施方案
11、万寨乡垃圾箱、垃圾场和环卫人员管理办法
12、各乡镇成立农村生活垃圾治理领导小组通知
13、宣恩县城乡生活垃圾治理项目建议书，实施方案，可研编制及环境影响评价报告采购项目中标公示
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