公安行政处罚强制执行问题
摘 要：公安行政处罚的强制执行，是公安机关履行其职责的具体行政行为，具有难以替代的意义。没有强制执行，公安行政处罚就不会有实效、社会治安管理就会软弱无力、社会秩序将陷入混乱。随着《中华人民共和国行政强制法》的颁布实施，行政强制执行问题已经提上各级公安机关的案头，其中很多法律问题，理论知识和实践操作疑问需要深入学习和讨论。本文将一些法律规定尚不够明确的问题提出来并试图做出必要的解释作为学习、理解和适用强制法的参考。
关 键 词：直接强制执行;公安行政处罚;行政管理;法律制度
收稿日期：2011-11-22
作者简介：朱文瑜(1957—)，男，浙江长兴人，江西警察学院招生就业处处长，副教授;刘德福(1962—)，男，江西萍乡人，江西警察学院法律系教授，研究方向为法律理论与法律应用。
行政工作依靠日常管理制度、管理措施、行政强制与处罚决定来运行，也被称为行政工作执行一体化，是保障行政管理持续、高效的制度前提。行政管理指向所有相对人，行政处罚决定针对违反管理规定的相对人，而行政强制措施是针对违法相对人以物理措施排除违法、推进管理、形成有效社会秩序的强有力的过渡性手段。行政处罚决定及其执行则是实现行政管理目标的最后保障。所以，处罚决定一旦做出，就应当依法坚决执行，这是行政管理公共性的要求，也是执法严肃性、执法权威性的要求。
行政处罚强制执行有代履行、执行罚、直接强制三种强制方法。代履行和执行罚，属于间接强制，处罚机关的强制执行和申请法院的强制执行属于直接强制。①间接强制是直接强制的一种变通和替代，直接强制是执行机关直接针对执行对象采取诸如没收、划拨、拍卖或者变卖、吊扣、拆除、停业、取缔等措施的执行措施，具有即时性、物理性、针对性和法律上的排斥力、确定力。
一、公安行政强制执行的界定
公安行政处罚强制执行，是指公安行政处罚决定机关对不履行处罚决定所确定义务的相对人采取执行措施，迫使相对人履行义务或者达到与履行义务相同状态的具体行政行为。这个内涵界定具有复杂的结构，囊括了行政强制执行制度的全部基本要素和主要内容。
一是执行人。通常情况下，行政处罚决定的强制执行人就是作出处罚决定的公安机关。根据我国法律规定和体制运行实践，公安机关在科层制结构中，分为国家公安部、省(直辖)市公安厅(局)、地(州)市公安局和县级公安局，公安行政处罚决定只能以行政区划所在地的公安机关名义作出，公安行政处罚决定的强制执行人也就是做出处罚决定的公安机关。其他专业性质的公安机关，如铁路、公路、民航、水运以及边防、森林、企业和特定的开发园区公安等，各依行政建制所在的独立职能作出处罚决定。一级公安机关所属的业务执行单位，附有条件依法作出的处罚决定(如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第91条规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定)，如果需要强制执行，同样应当以其所隶属的公安机关作为执行人。
二是被执行人。公安行政处罚强制执行中的被执行人是行政处罚的法律责任承担人，但是，实际情况复杂多样。在被处罚人无独立财产，或者是未成年人的情况下，由于被处罚人个人并无单独的财产可供执行，其财产或者为家庭共同所有，或者依赖家人、监护人的财产生活，这种情况下，被执行人仅仅是处罚执行措施的名义承担人，实际强制执行的财产可能是与被处罚人具有法律上身份关系的父母、子女、兄弟姐妹，或者具有共同生活关系的亲友。在法律层面，讨论这个问题并没有意义。然而，法律并不是一种逻辑演算和数学论证，法律的适用尤其是公安行政处罚的执行，必须照应具体的社会生活，需要考虑执法的政治效果、社会效果和法律效果。恰恰是基于这种复杂的状况，《中华人民共和国行政强制法》在法律条款的表述中，没有使用执行机关和被执行人用语，而是用当事人的概念代替。从严格的理论意义上说，在行政实体性质的程序法中使用当事人概念，并不科学，但为了照应实际情况，采用这个用语具有实践合理性。
三是强制执行依据。强制执行依据是强制执行取得合法性的法律凭证，没有这个凭证，就不得强制执行。生效并且有效、需要强制执行的公安行政处罚决定书是强制执行的唯一依据。该处罚决定书是以一级公安机关名义作出的、代表国家履行法定职责的公文文书，其他任何具有类似实体内容的内设机构或者个人所作出的书面材料(如罚款便条)，不得作为强制执行依据。相应地，做出行政处罚决定前先行执行的强制，除非法律规定的行政强制，否则，执行在前，决定在后，属于程序违法(个别地方和行业就罚款讨价现象就是例证)。
四是强制执行措施。行政处罚的种类、处罚决定的具体内容不同，需要采取的执行措施也不同。由于执行对象的情况千差万别，需要根据具体的情境选择具体的执行措施。②
二、公安行政处罚强制执行制度的内容
关于什么是制度，国内似乎将其当做常识问题处理，这种不实的风气导致社会生活中对制度一词被滥用，以至于把一些简单的日常活动也称之为制度，如值班制度，集体生活中的值日制度等。其实，制度首先是一种公共资源而且具有稀缺性。德国学者提出：制度是与人的行为相关、与规则相对存在的现象，但规则不是制度，也不是制度的必然组成部分，规则是制度的对象，制度是规则的本体。[1](p1-23)我们认为：制度是人们从事社会活动的规则、规范和原则交互作用的系统集成。规则、规范、原则是制度的核心要素，但都不是制度本身。制度是以社会规范为中心的系统集成，因社会关系而具体化为特定的制度。公安行政处罚强制执行制度，是有关强制执行的构成要素、条件、程序、执行替代和执行救济等内容构成的内部协调统一的操作规范和规则的运转系统，它不仅是指纸面上的规范和规则，也包括活的运行状况和效果。
有关强制执行的要素，前面已经有所述及，下面从强制执行的法律层面和实务操作技术层面进行分析说明。其中法律方面的内容包括交付强制执行的条件、程序、执行状态和执行救济;操作技术方面涉及执行替代、执行顺序和具体执行方式。
行政处罚强制执行制度，在我国法律规范和理论研究中一直没有受到应有的重视，还不能满足制度视野中标准化、规范化和精细化的要求，目前仅仅由《中华人民共和国行政强制法》作了相对简单的规定，而一些分散的专用性法律、法规，如警察法、治安管理处罚法和公安法规、地方(公安类)法规中，很难见到有关公安行政处罚强制执行的规定，公安法制理论和业务研讨也很少对公安行政处罚强制执行制度建设展开讨论。所以，公安行政处罚强制执行制度建设是一个全新的课题，这个课题既是公安执法规范化建设推进取得的成就，也是社会对行政执法规范化的新要求和新期待，更是法治化的新难题，需要结合行政强制法的颁布实施不断总结和提炼，促成公安行政处罚强制执行的制度化水平。
三、公安行政处罚强制执行的法律内容
公安行政处罚的强制执行，涉及多方面的内容，主要包括交付执行的条件、交付执行的法定程序及执行状态与执行救济。
交付强制执行的条件。交付强制执行需要具备两个基本条件，一是具有可供执行的法定依据。执行依据是启动执行的前提，也是交付强制执行的必要条件。作为执行依据的文件就是法律上已经生效并且没有失去法律效力的行政处罚决定书。这个行政处罚决定书是一级公安机关代表国家履行公安管理职责对违法行为人所做出的处罚决定，内容是限制被处罚人的某种权利、施加某种义务或者承担特定责任，文书在形式上和程序上具有国家意志性，是依照法定程序形成的公开处理决定，而不是任何内设机构、部门或者个人意志和秘密意思(如处罚便条);这个处罚决定在形式上有效，而且是已经生效，并且其法律效力仍在持续中，没有被撤销、被撤回、③被变更，也没有因为时间关系而失效终结等。二是交付强制执行的充分条件是公安行政处罚决定需要强制执行。这有两层含义：其一，处罚决定已经确定地超过被处罚人自动履行的时间终止点，并且经过履行催告后被处罚人仍然没有履行处罚决定所确定的义务;其二，该公安行政处罚决定书需要强制执行才能够实现制裁与教育被处罚人的社会效果，达到公安行政管理的目的。
交付强制执行的程序。公安行政处罚强制执行的程序是由公安系统法律法规和《行政强制法》规定的，包括履行催告、强制执行决定、强制时通知三个步骤。从规范角度看，我国行政强制法只规定了履行催告和执行决定两个步骤。这是我国立法中常见的问题。实际上，按照制作履行催告书做出执行决定并送达该决定书这个顺序行动，极有可能出现一种背离执行的重大偏差：执行机关作出决定后将执行决定送到当事人之前，做好即时着手强制的充分准备，将执行决定送达被执行人当时，事前安排到达的执行队伍当即采取物理性强制执行措施(如城管拆房那样，公安为取缔执行就可以搬运非法经营的设备、捣毁非法经营设施)就是法律的应有之义。但是，这样的执行方式具有乱世“打砸抢烧”的外观，不符合强制执行的法律本旨。从送达执行决定书到采取执行措施有一定的时间间歇，这个间歇期过后，采取强制执行措施，应当当场通知被执行人并要求其配合执行、告知其拒不配合以及阻碍执行、抗拒执行的法律后果。如果没有明确的通知(告知)程序，则知情的当事人容易基于维护利益的需要而阻碍、抗拒执行，形成冲突局面造成不必要的损失甚至严重后果;不知情者则因为不知情而被执行措施所伤害(比如取缔黑矿场时，进入矿场暗访的记者、矿工亲友等)。所以，强制执行处罚决定必须有强制措施前的通知、告知程序，这是行政处罚本质和强制执行本旨的要求，属于强制执行的应有之义。
交付执行的程序分为三个步骤。第一步是履行催告程序。行政处罚决定作出以后，处罚决定书确定的自动履行期限届满，被处罚人没有履行决定书确定的义务或者承担责任，处罚机关制作履行催告书送达给被处罚人，以提示其履行义务或者承担责任、并行使申辩和陈述权等相关程序权利的一种意思通知，性质上属于准法律行为，④但其法律属性则是程序行为;第二步是作出强制执行决定并送达当事人。根据行政强制法的规定，被处罚人经过催告无正当理由不履行处罚决定的，处罚机关可以做出行政强制执行决定，并送达被处罚人(送达后，即为被执行人)。⑤但是，“在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”即对因为被处罚人的行为将导致行政处罚决定难以执行或者无法执行的，可以不经过执行决定程序而迳行采取强制执行措施，强制被处罚人承担处罚决定所确定的法律责任，体现国家行政管理的强制性。除了这种法定的直接强制情形外，一般情况下的强制执行，采取措施前还应当有执行措施的通知、告知程序，以尽量避免执行中发生冲突和引起不必要的损害，这是公安行政强制执行程序的第三步。
执行状态。状态属于法律事实，[2](p96)状态有客观事实状态、法律状态，它们在法律上分别具有不同的意义和效果。执行中止、终结与执行回转，是与行政处罚强制执行相关的三种不同的状态。执行中止是在执行开始以后、执行完毕以前，由于法定事由导致执行中途停止的状态;而执行终结是因执行完毕、执行发生永久性、绝对性的障碍，导致该处罚决定的执行终止，该处罚决定在法律上不再执行的状态;执行回转是指因执行依据改变或者执行错误而必须解除执行措施并恢复(修复)到执行前状态的执行消解措施。
根据法律规定，执行中止的事由是：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的;第三人对执行标的主张权利，确有理由的;执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的;行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。这是借鉴民事执行程序制度的规定，也是行政强制执行人性化的具体表现。行政强制法还规定，“对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行。”这条规定赋予公安行政处罚执行机关较大的机动灵活余地，缓冲了严格执法造成不良社会效果的压力。可以预见，这一规定的执行可以有效避免因为缴纳不起罚款逼死人命(筹不到罚款就不释放导致跳窗等等)的现象。执行终结是指被处罚人的法律人格消灭、执行的目标不存在等永久性、终极性的执行障碍而无需执行或者不能执行，确定在法律上不再执行该处罚决定。
执行救济通常仅仅是指当事人或者第三人对公安机关的强制执行措施损害其合法权益，通过提起诉讼或者请求国家赔偿等程序修复损害或者恢复权益，是一种被动性的回转情形。执行回转是执行机关对执行错误、欠缺执行依据的执行行为所形成的后果主动进行自我补救和修复的措施，实际为主动的执行救济。
四、行政处罚强制执行措施与法律禁忌
公安行政强制执行是法律赋予公安机关进行有效社会治安管理、预防犯罪、维护社会秩序和公民人身、财产安全的必要权力。但是，具体的执行措施却具有物理属性，法律上难以做出详尽的规定，比如，是否可以通过扣留与被处罚的违法行为无关的财物迫使被处罚人履行缴纳罚款的义务，法律上就没有明确。虽然，根据公法行为“法无明文授权即为禁止”原则不允许这样做。然而，这个原则应当是法律对行使职权行为的限制，而对于具有物理性的行政处罚强制执行措施而言，其是否适应不无疑问。否则，如果行政执法的每一个环节和细节都事无巨细要由法律授权才能行动，那公安机关必将因难以作为而无所作为，对危急情况(如不明原因的昏卧于公共场所、危重病伤员以及危及财产安全等情形)的救助，就属于这种情状。因为昏卧、危急是一个经验问题，法律并无明文规定的标准，与物理性质的强制执行措施一样法律不可能做出规定。所以，有关公安行政处罚强制执行，固然需要继续完善立法，但也不能够完全依赖法律规定，而是需要从法律的精神、法律原则、法律价值和职业观念与执法的社会效果进行综合判断。
根据公安行政处罚决定的内容，分别采取相应的强制执行措施。行政拘留的执行，由作出拘留决定的公安机关将被处罚人送交拘留所执行，如有特别理由需要暂缓执行拘留的，由被执行人提供保证人担保或者交纳保证金后暂缓执行拘留。对公安机关作出的罚款处罚决定，强制执行时则需要申请人民法院扣划被处罚人账户资金、股票资金、公司盈余等。公安机关可以实施的罚款处罚强制措施限于当场实施并收取小额罚款(50元以内)，或者特别情况下当场收取罚款等例外情形(交通不便或者不当场收取事后难以执行的情形)。吊销证照的强制执行，应当强制收缴被吊销证照的原件加盖吊销印章并予以公告。对非法经营活动的取缔，可以采取刊登公告、张贴通告、告示、围堵场所等产生实效的措施予以强制执行。目前，对类似于赌博窝点、非法生产经营交易场所(黑窝点)的取缔和没收违法所得、非法收益等，强制执行上欠缺具体的依据，需要加强对涉及社会治安问题的场所的取缔执行措施的立法，加强执行协调、强化执行力度，以争取对特定市场非法活动的打击制裁;停业的执行，这里所指的停业，是指停止作业，限于特定情况下的违法施工作业、生产经营作业和采掘作业。因当事人间的法律关系比较复杂，绝大部分需要通过法院审理查明事实作出判决，但法律明确授权公安机关相应执行权的，则可以由公安机关强制执行。⑥
强制执行措施的执行顺序。执行措施的顺序是一个合理性问题。民事执行程序基于保障人权原则，财产性执行措施一般依照货币、动产、资产性收益权益、不动产等进行，公安机关强制执行中涉及财产性行政处罚执行的，也应当依照这个原则确定执行顺序。
强制执行措施的禁忌。公安行政处罚强制执行中，不得突破以下法律明确禁止的规定：不得在夜间或者法定节假日采取强制执行措施;不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使被处罚人履行相关行政决定。但是，如果情况紧急，则执行的禁止规定可以例外。例如严重污染环境的非法加工生产作业，不采取停止供电、供水、供热或者供燃气不足以取缔、制止，或者不在夜间、法定节假日采取措施不足以阻止者，就属于例外情形。
公安机关的行政处罚决定具有可诉性而受到法律的最后审视，所以公安行政处罚决定的执行同样应当有司法程序的介入，以体现司法对行政权的监督审查，体现司法处分行为的终极性。一些处分性的执行措施如资金的划转、不动产的转移、经营性资产的执行等，公安机关并没有直接执行的权力，而需要向有管辖权的人民法院申请执行，这与普通的民事执行程序比较接近，其存在的特殊问题需要另行撰文进行专门讨论。
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(责任编辑：徐 虹)
On Forcible of the Execution of the Public Security Administrative Penalty
Zhu Wenyu，Liu Defu
Abstracts：The administrative penalty made by bureau of the public security under the daily management has most significance which prop up all of the management work of the security，The forcible execution of the administrative penalty is coming to the calendar of all the bureau of the public securities along with Administrative Forcible Law come into operation，This essay just searching some of the difficulties which maybe meet in the future and try to discuss it for references.
Key words：direct execution;penalty of the public security bureau;management;system of the law
作者：朱文瑜 刘德福
摘要：行政处罚是通过处罚的方式对行政相对人进行教育，公安机关作为国家政权的重要组成部分，依法享有行政处罚权。其任务是维护国家安全、维护社会治安秩序、保护公民的人身安全和人身自由。由于社会的复杂性与管辖范围的巨大，决定了公安机关在做出行政处罚时享有自由裁量权。本文主要分析公安机关拥有行政处罚自由裁量权的必要性和公安机关行使行政处罚自由裁量权中存在的问题，探讨规范公安机关行使行政处罚自由裁量权的对策。
关键词：公安机关;行政处罚;自由裁量权
行政处罚是一种具体的行政行为，它的处罚对象一般是违反行政法规但尚未构成犯罪行为的行政相对人。行政处罚中包含教育成分，它是通过处罚的形式来实现这一作用。公安机关是国家政权的重要组成部分，其主要职责是保障国家安全，维护社会稳定，保护公民的人身安全、合法财产等，因此它依法享有行政处罚权。由于现代社会生活日趋复杂，公安机关的管辖范围也随之扩大，它涉及社会的方方面面，身为具有强制力的执法机构，公安机关的执法行为会影响到每一个个体和团体，因此在执法中需要具备一定的灵活性，这就决定了其依法享有行政处罚自由裁量权。
一、公安机关行政处罚自由裁量权概述
行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。而公安机关拥有的行政处罚自由裁量权是一种国家行政管理权，它是指公安机关在遵循法律原则的前提下，享有对违法事实和情节进行判断，自行选择处罚的种类、手段、幅度等的权利。
公安机关行使行政处罚权是指公安机关在依照法律规范，符合法律程序的情况下，对违反行政法律规范但未构成犯罪的行政相对人给予行政处罚的具体行政行为。在公安机关执法过程中，与其相关的法律有《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等。上述相关法律在规定行政处罚时给予了公安机关较大的行政处罚自由裁量权，例如《治安管理处罚法》第二十三条至第二十六条，规定处罚可适用罚款或拘留，在第二十三条中，二百元以下的罚款与十日以下的拘留是并列的，拘留属于行政处罚中较重的处罚方式，将其与罚款并列，由公安机关根据情节轻重自行裁断，可见法律赋予了公安机关较大的自由裁量权;《道路交通安全法》第八十九条到九十二条，都只规定了罚款幅度，没有明确具体的罚款金额，部分条例的金额跨度从五百元到两千元，将由公安机关酌情决定罚款金额，因此对同一违法行为给予不同程度处罚的情况时常存在，这说明法律给予公安机关的自由处罚裁量权空间较大，因此，如何衡量好自由裁量权的行使力度，是公安机关需要关注的问题。
（二）公安机关享有行政处罚自由裁量权的必要性
公安机关是我国重要的行政组织，它具有合理性、法定性、强制性、选择性等特点，它能否正常运行直接关系着国家的安全与稳定。行政处罚自由裁量权赋予了公安机关一定的执法灵活性，当法律出现空隙时，这一权力能够与法律的不足之处相互补，让公安机关能在遵循法律的前提下应对社会上的各种复杂问题，因此行使行政处罚自由裁量权是法治社会发展的必然结果，也是依法行政的基本要求。公安机关之所以拥有行政处罚自由裁量权是由法律条文文字表达上的局限性、对未知情况难以预测的局限性以及执法效率所决定的。
法律条文文字表达上的局限性，决定了公安机关必须拥有一定的行政处罚自由裁量权。尽管法律是明确的规范，但使用文字表达法律条文的具体内容时难免会出现表述含糊不清、法律语言存在有限性的问题，导致法律里留下了不可消除的漏洞和空隙，因此决定了公安机关必须拥有一定的行政处罚自由裁量权来弥补法律条文文字表达上的局限性。
对未知情况难以预测的局限性，决定了公安机关必须拥有一定的行政处罚自由裁量权。法律具有稳定性，在制定法律时也只能根据一般人、一般情况来设定和约束，但是社会具有变动性，社会的情况复杂多变，立法者难以预测未来可能会发生的情况，因此法律难以对每一个特殊人物或事件进行设定和约束，如果执法人员单纯地以法律文字的硬性规定来执法，必然会出现处罚不公正的情况，因此赋予执法人员行政处罚自由裁量权是为了能在维持法律稳定性的情况下，由执法人员根据事件的具体情况给予处罚，填补法律条文对未知情况难以预测的局限性。
拥有一定的行政处罚自由裁量权可以提高行政执法效率。公安机关的工作性质具有管辖范围大、任务复杂等特点，这就要求公安机关的执法人员要具有较高的工作效率和技术，这使得執法人员在工作过程中难以绝对地用法律来决定其行为，因此赋予执法人员行政处罚自由裁量权是为了让其审时度势，按照具体情况在以法律为依据的基础上灵活地采取相应的处罚手段，作出最合适的行政处罚行为。在法定范围内合理使用该权利行不仅能够发挥公安机关的能动性，同时也能提高其执法效率。
二、公安机关行使行政处罚自由裁量权的常见问题
赋予公安机关一定的行政自由裁量权，其目的是让公安机关在做出行政处罚行为的时候能根据具体情况和具体对象做出公平公正的决定，以便更好地维护社会秩序的稳定。但是，由于诸多方面的原因，行政处罚自由裁量权在行使中存在着许多问题，其主要体现在以下方面。
（一）执法意识相对滞后
公安机关人员身为执法的主体，对执法工作是否能顺利开展，是否执法公正起着决定性的作用。目前，我国公安机关存在着执法人员执法意识相对滞后，不明确自身职责的问题。这一问题体现在部分公安机关人员在工作中不作为，没有依法履行职责，最终可能造成当事人受到损害。在行政执法过程中，执法人员的执法意识相对滞后主要是受到其能力水平和主观意识的影响。从能力水平方面，由于执法人员的个人知识水平、道德水平、认知水平等因素，使得部分能力水平较低的执法人员难以全面客观的把握案件各要素，无法正确把握违法情节的轻重与处罚手段和幅度的选择，全凭个人喜好来行使行政处罚自由裁量权;从主观意识方面，部分执法人员对权力的行使不重视，随意对待自由裁量权，存在不作为和乱作为的现象。许多执法不公现象的出现就是由于在执法过程中滥用了行政处罚自由裁量权，这种现象的出现会引起公民对公安机关的不满，影响公安机关在公民心中的形象与威信。
（二）忽视教育与处罚相结合原则
在行政处罚多项原则中，教育与处罚相结合的原则历来被立法所高度重视，通过对违法行为人施加合理的处罚，并教育其守法，从而起到教育公民自觉守法的作用。但公安机关在执法的过程中，会因对自由裁量的幅度把握不当或一味追求经济效益的原因而忽视这项原则。在行政执法过程中可能会出现执法人员对自由裁量的幅度把握不当的现象，无论违法情节的轻重如何，一律从重发落，按照处罚幅度的最高上限来进行处罚，忽略了行政处罚中的教育成分，仅是为了处罚而处罚，这种状况严重损害了行政相对人的合法权益，同时也影响了公安机关在群众心目中的形象。
此外，执法人员可能会有硬性任务或其完成任务的指标与绩效挂钩，因此部分执法人员会经常进行大额罚款，以自由裁量权来掩盖其获得经济利益的目的，一味地追求经济效益而处罚过重，完全无视行政处罚中的教育作用，导致自由裁量权滥用。
（三）违反程序规范
严格的行政执法程序不仅能扼制执法人员主观随意地行使自由裁量权，同时也能维护行政相对人的合法权益。在行政处罚自由裁量权行使的过程中，存在着执法人员程序意识不强以及行政处罚程序不完善的问题。在我国，“重实体轻程序”的传统思想在公安机关执法人员的脑海中根深蒂固，许多执法人员认为只需要处理好实体问题即可，是否依照程序办事并不重要，这样的错误理念会阻碍执法工作的顺利开展，同时也会侵犯行政相对人的利益。
除了主观意识上的问题之外，还存在着处罚程序不完善的问题。有些法律法规并没有明确规定处罚程序，或是行政处罚法与其他法律法规的内容有所冲突，留下了滥用自由裁量权的漏洞和执法人员随意处罚的机会和空间，在一定程度上助长了不良风气。
三、规范公安机关行使行政处罚自由裁量权的建议
（一）增强依法行政的意识
人民赋予公安机关行政处罚自由裁量权，是希望公安机关能更好的维护公民的合法权益不受侵犯，维护社会秩序的稳定和法治的公平正义。作为行政处罚自由裁量权的执行者，执法人员应不断提高自身专业素质，更好地为人民执法办案。首先，应提高执法人员的能力水平，公安机关可以定期开展一系列的专业培训课程，加强执法人员在自由裁量权行使的内容、手段、幅度等方面的专业知识学习，让其掌握如何客观全面的分析案件要素，把握权力的正确行使。
同时，培养执法人员执法为民、公正执法的理念，加强执法人员依法行政的意识，加强执法人员的职业操守建设和职业道德教育，要求在执法思想上保持与时俱进，牢牢树立严格执法的观念，增强公仆意识，正确对待自由裁量权的行使，应做到不仅重视执法人员的能力水平，还重视其思想道德方面的建设，从思想上进行自我控制，从而在执法的过程中从根源上约束权力滥用的行为。
（二）规范行政处罚自由裁量权行使的程序
在现行法律中，公安机关被赋予了过多地自由裁量权，使一些执法人员有了滥用自由裁量权的机会。由于一些法律条令没有具体的参照标准，让自由裁量变成了“任意裁量”。因此各地方公安机关应完善自由裁量权行使的程序和条件，增加执法监督环节。
首先，可以对行政处罚的具体内容分门别类，细化自由裁量的范围和幅度，明确何种程度的违法行为应给予什么幅度的处罚，通过发布司法解释的方式，对没有明确规定的裁量内容予以明晰。其次，可以筛选出公安机关执法的经典案例，根据案例的实际情况进行总结归纳，梳理出行政处罚自由裁量权的适用范围、使用条件等，以此为参考依据制定出统一的规定。规范自由裁量权的行使，减轻处罚过重地情况，对执法人员滥用自由裁量权的现象进行有效控制。
再者，应当完善公安机关执法监督工作。通过建立执法监督体系对公安机关行政执法程序进行监督管理，在一定程度上规范自由裁量权的行使。同时，还应加强执法人员的执法程序意识，摒弃“重实体轻程序”的传统思想，明确实体与程序在执法过程中同等重要，严格按照程序办事。
（三）坚持教育与处罚相结合的原则
在公安机关执法过程中，有许多因处罚过重造成不良后果的事例，这多数是由于执法人员背离了坚持教育與处罚相结合的原则，忽视了处罚中的教育成分。在进行行政处罚时，应以教育为目的，通过行使自由裁量权让行政相对人意识到自己的错误，而非让行政主体以此谋利。执法人员应明确教育作用在行政处罚中的重要性，正确认识到只有通过处罚才能实现教育的目的，做到将教育作为处罚的出发点和最终目的。
（四）完善执法人员责任追究机制
建立并完善执法人员责任追究机制是确保法律有效实施的一个基本手段，现阶段，我国公安机关的执法人员责任追究机制并不完善，这为执法人员滥用行政处罚自由裁量权留下了空间，因此应在公安机关内部建立该制度，严格控制行政处罚自由裁量权的行使。
关于执法人员的责任追究机制，公安机关可以通过行政复议、行政诉讼的方式对其进行规定和完善，以此来监督执法人员的工作情况，明确执法人员的权力与责任之间的对应关系。一旦执法人员在执法过程中出现程序违法、滥用处罚权等行为，就应对其违法责任进行追究，根据违法责任追究制度中的条例给予一定的行政惩戒，使其在作出行政处罚行为时能再三思量，通过客观分析案件要素来行使权力，规范行政处罚自由裁量权的行使。此外，当执法人员不当使用自由裁量权从而对行政相对人造成伤害时要及时进行补救，尽可能地保持公安机关在人民心中的良好形象，对于恶意伤害行政相对人的行为，应对执法人员从重处罚。
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作者简介：
张秉蕙，女，（1996-），广西南宁，单位：西南民族大学，研究方向：公共政策分析。
作者：张秉蕙
[摘 要]文章立足于公安机关行政处罚自由裁量权的重要性和必要性，简要分析了控制公安机关行政处罚中的自由裁量权的具体措施，以期为公安机关依法行使行政处罚中的自由裁量权科学控制提供参考。
[关键词]公安机关；行政处罚；自由裁量权；具体措施
引言
1996年3月17日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，自1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》对行政机关行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定、简易程序、一般程序、听证程序、行政处罚的执行以及法律责任做出了明确的规定。《中华人民共和国人民警察法》对公安机关的职权做出了规定，由于公安机关的执法权限涉及到人民群众生活的各个方面，行政处罚的种类也较多，行政处罚自由裁量权在许多涉及到行政处罚的的法律法规中都有详细的规定。在我国行政处罚法律法规中，自由裁量权是行政处罚的重要组成部分，正是自由裁量权的存在，在行政执法中饱受争议，成为滥用职权投诉最多的方面。公安机关作为执行行政处罚的主力軍，受到了社会各界的特别关注，如何规范公安机关在行政处罚中的自由裁量权，成为必须认真加以解决的问题。乙曌倩在《行政处罚自由裁量权规范途径研究》一文中提出：“行政自由裁量权是政府行政权力的一个重要组成部分，亦是行政权力中最显著的一部分，它可以让行政执法主体审时度势地处理问题，是提高行政效率之必需的权限。行政处罚属于行政执法行为中的一种，其管理社会生活的职能和范围随着社会的发展而不断拓宽，为了能够更加灵活高效地实现对社会的管理和监督，国家的法律与法规便赋予行政处罚行为大量的自由裁量权，同时，也正是由于存在大量的行政处罚自由裁量权，使得其‘自由’幅度进一步扩大，为滥用行政处罚自由裁量权行为埋下了隐患。因此，如何合法、合理地行使行政处罚自由裁量权，使其适度的良性运行是一个具有现实意义的话题。”①鉴于此，依法规范公安机关的行政处罚行为、制定切实可行的执行标准，严格按照行政处罚的种类、范围执法，成为公安机关控制行政处罚中的自由裁量权，保持行政处罚公正性、合法性的唯一选择。
一、规范公安机关行政处罚中的自由裁量权的重要性和必要性分析
公安机关在行政处罚中自由裁量权的行使方面还存在着一些亟待解决的问题，成为人民群众对公安机关诟病最多的重灾区，必须在公安机关行政处罚执法中得到科学、合理的控制。首先，控制公安机关行政处罚中的自由裁量权是适应新形势的需要，随着科学技术的日益进步和社会经济的飞速发展，公安机关的行政管理的职责范围不断扩大，行政处罚涉及的范畴也越来越多，构建和谐社会理念的提出，对公安机关行政处罚的质量提出了更高的要求。行政处罚自由裁量权的行使必须服务和服从于这个大局，既要维护社会大局稳定和良好的社会秩序，又要为社会和谐作出积极的贡献，因此，科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权是非常重要和必要的。其次，行政机关的效能原则需要科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权，效率是行政机关的生命线，行政处罚是快速处理影响社会稳定的问题，保护社会秩序的有序运行的有效手段，自由裁量权的行使必须以效能原则为依据，科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权正是效能原则的充分体现。第三，在我国行政处罚的法律、法规规定中，为了防止出现超出法律规定范围之外的违法行为得不到处罚，均在尽量穷尽罗列之后增加了其他条款，以适应形势发展的需要和应对纷繁复杂社会关系带来的法律缺失，这就给公安机关行政处罚中的自由裁量权留下了较大的空间，对公安机关行政处罚中的自由裁量权进行科学控制有利于机动灵活地处理突发事件和问题，实现社会秩序的有效控制。第四，公安机关行政处罚自由裁量权要求执行行政处罚的公安人员必须根据行政处罚法律、法规、引起行政处罚的客观事实以及自身对该事件的理性判断才能做出，由于公安执法人员身处行政处罚的一线，如果不对行政处罚中的自由裁量权进行有效地控制，就有可能产生因人民群众不理解所造成的不和谐事件的发生。基于以上几点，笔者认为：控制公安机关行政处罚中的自由裁量权是非常重要和必要的。
二、规范公安机关行政处罚中的自由裁量权的思考
（一）不断提高公安机关执法人员的政治理论水平和公正执法、执法为民理念的养成
不断提高公安机关执法人员的政治理论水平和公正执法、执法为民理念的养成是控制公安机关行政处罚中自由裁量权在执法人员宗旨意识方面的具体措施。公安机关的权力是人民赋予的，行政处罚自由裁量权的行使是为了更好地保护人民群众的合法权益不受非法侵害，更好地维护社会公平正义和社会秩序。因此，科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权就必须加强对执法人员理想信念及宗旨教育，弄清公安机关为谁掌权、为谁执法的问题，进一步增强公仆意识、执政为民、执法为民的宗旨意识、以人文本的执法理念，从执法人员的内心深处关上滥用自由裁量权的铁闸。同时，加强对公安机关全体执法人员的职业道德和执业纪律的教育和约束，防止腐朽、落后和不健康思想的侵蚀，有效防止私欲的过度膨胀，克服伴随改革开放大潮涌进我国的极端个人主义、享乐主义以及拜金主义对公安机关执法人员道德品质的影响，从思想上增强自我控制，有效防止公安机关行政处罚中自由裁量权的滥用。
（二）强化公安机关行政处罚中的自由裁量权的控制体系建设
强化公安机关行政处罚中的自由裁量权的控制体系建设是控制公安机关行政处罚中自由裁量权在机制建设方面的具体措施。要做到对公安机关行政处罚中自由裁量权的有效控制，体系是关键。用制度约束自由裁量权的行使有利于从源头上和法制上遏制执法的随意性，公安机关要建立健全行政执法监督体系、执法责任体系，建立健全司法审查制度、行政处罚回避制度，完善行政处罚规则和行政处罚标准，将公安机关执法人员的执法行为进行规范，明确自由裁量权的行使范围、方式、方法，做好对自由裁量权的司法审查，赋予自由裁量权的可诉性，有效避免公安机关执法人员来自感情、利益因素、同事的说情、领导的压力、个人认识能力、工作能力、道德水准、知识水平所带来的权力滥用的风险，将自由裁量权的行使纳入规范化、制度化和公开化的轨道。
（三）强化公安机关行政处罚中的自由裁量權的标准化建设
强化公安机关行政处罚中的自由裁量权的标准化建设是控制公安机关行政处罚中自由裁量权在执行标准方面的具体措施。在公安机关实施行政处罚的过程中，有很多因素可能影响到公安机关执法大人员自由裁量权的行使，但是，影响公安机关行政处罚中自由裁量权行使的最基本的因素是《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，即：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”公安机关要按照《中华人民共和国行政处罚法》的具体规定，从“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”入手，针对每一项自由裁量权的行使，制定出公安机关的执行标准，要根据违法行为的具体情况确定行政处罚的基准，在这个基准基础上，通过量化的情节，具备哪项情节减轻或加重处罚的百分比，按照加减乘除公式最后确定执行的具体行政处罚措施，该标准要向社会公布，实现行政处罚自由裁量权的公开、公平、公正和透明。
[注释]
①引自：《行政处罚自由裁量权规范途径研究》。作者：乙曌倩。刊自：《中国优秀硕士学位论文全文数据库》，2011年6月30日。
[参考文献]
[1]乙曌倩.行政处罚自由裁量权规范途径研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2011-6-30.
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[作者简介]于静（1980—），女，吉林延边人，公安海警学院，讲师。
作者：于静
青公户〔2009〕3号
关于转发省公安厅、民政厅、农业厅、人事厅、教育厅、劳动和社会保障厅《关于未落实工作
单位普通大中专院校农村生源毕业生回原籍
落户有关问题的通知》的通知
各分、市局户政(处)科：
现将省公安厅、民政厅、农业厅、人事厅、教育厅、劳动和社会保障厅《关于未落实工作单位普通大中专院校农村生源毕业生回原籍落户有关问题的通知》(鲁公发[2008]269号)转发给你们，请组织各派出所户籍民警学习掌握通知精神，认真贯彻执行。工作中如遇疑难问题，请及时上报市局户政处(户籍科)。
二〇〇九年一月五日
山东省公安厅 山东省民政厅 山东省农业厅 文件 山东省人事厅 山东省教育厅 山东省劳动和社会保障厅
鲁公发〔2008〕269号
关于未落实工作单位普通大中专院校
农村生源毕业生回原籍落户有关问题的通知
各市公安局、民政局、农业局(农委)、人事局、教育局、劳动和社会保障局：
为认真落实科学发展观，加快城乡一体化发展进程，促进社会主义新农村建设，根据《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》等法律法规和政策，现就切实做好未落实工作
单位普通大中专院校(含技工学校)农村生源毕业生回原籍落户有关问题通知如下：
一、未落实工作单位普通大中专院校农村生源毕业生，是指1997年以来未经毕业生就业主管部门派遣到工作单位的大中专院校农村生源毕业生(以下简称“农村生源毕业生”)。
二、回原籍落户的农村生源毕业生仍属于原农村集体经济组织成员，依法享有农村土地承包经营权和村民的各项权利，履行各项村民义务。
三、农村生源毕业生可凭毕业证、《就业报到证》、户口迁移证以及迁入地毕业生就业主管部门出具的《落户介绍信》，回家庭所在地公安派出所直接办理落户手续。公安派出所为其出具《落户证明书》(式样附后)，由本人交本村村民委员会，村民委员会不得拒绝接收。
四、农村生源毕业生落实工作单位并办理就业手续后，应及时将户口迁往工作单位所在地。
五、本通知可以公告形式在省内城乡地区张贴。
二○○八年十一月四日
落户证明书存根
编号：
村委会：
你村原村民，性别，公民身份号码：。于年(学校)毕业未落实工作单位，经审查符合落户条件，现已登记常住户口，特通知。
派出所(公章)
年月日
........................
落户证明书
编号：
村委会：
你村原村民，性别，公民身份号码：。于年(学校)毕业未落实工作单位，经审查符合落户条件，现已登记常住户口，特通知。
派出所(公章)
年月日
主题词：转发毕业生落户通知青岛市公安局户政处2009年1月5日
“我买了单位的房改房，但我的户籍在甘肃，能在乌鲁木齐市落户吗?”“我是职业高中毕业生，在乌鲁木齐市已经缴了两年养老保险金，能落户吗?”昨天(5月11日)10时30分，乌鲁木齐市公安局户政处处长张继荣、户政处户籍科科长赵宏来到本报，接听热线电话解释落户新政，在两个半小时的时间里，接听了近百个咨询电话。
记者从热线解答中了解到，虽然落户新政策规定只要是本科、大中专、技校学历 (含电大、职大、函授、自考)的外地毕业生，凭缴纳一年以上的社会保险清单及毕业证就可申请落户，但外地职业高中毕业生不能享受免费落户新政策。
另外，购买单位 “房改房”并在房产证上加盖“房改房”印章的，不能享受购房落户新政策，但如果购房者在乌市缴纳两年以上社保金的，可以免费落户。
5月8日，乌市公安局举行新闻发布会公布四项落户新政策：学历松绑、取消婚限、拓宽房限、增加现役军人子女落户选择。
乌市公安局明文规定：对证明材料齐全、符合规定、可当场办理的户口事项，全市各公安派出所户籍内勤民警要随到随办，一次办结。
热点实录
关键词：购买各种房产
□市民何女士：我购买了单位的福利房后就离开了原单位，房产证上的产权来源一栏加盖了“房改房”印，请问我能享受免费落户新政策吗?
张继荣：这要看你是否缴纳社保金。新政策规定：购买商品房、经济适用房、自建房、二手房的居民可以落户，但其中不包括房改房居民，但如果你买了 “房改房”，又在乌鲁木齐市缴纳了两年以上社保金，就可以享受免费落户新政策了。
□市民韩先生：我在乌市七道湾乡自建了一栋住房，已办理了房产证，可以免费落户吗?张继荣：如果你同时已缴纳了两年以上的社保金，就可以免费落户了。
□市民龚先生：我在乌市缴纳了两年的社保金，但我购买的经济适用房才57平方米，够落户条件吗?
赵宏：可以落户。只要你缴纳了两年社保金，又购买了经济适用房就可以到住房辖区派出所申请落户。购买商品房、经济适用房、自建房、二手房都没有面积限制。
□市民欧阳先生：我2004年买了二手房，刚刚才拿到房产证，但我是初中毕业，也没缴过社保金，能享受这次免费落户新政策吗?
赵宏：建议你从现在开始缴纳社保金，缴纳社保金两年后就可以免费落户了。
□市民王先生：我在乌市按揭了一套商品房，同时已经缴纳了两年多的社保金，请问我可以享受此次免费落户新政策吗?
赵宏：不可以。新政策只限于一次性付款的房子。虽然你缴纳了两年的社保金，但你的房款还没有付清，所以不能享受新政策。
□市民尚先生：我在沙区买了120平方米的经济适用房，但我的社保金是在哈密原单位缴纳，能办理落户吗?
赵宏：不能。你必须在乌市缴纳两年以上社保金才行。但如果你的学历是本科及以上学历的，那么按照相关规定你也可以享受免费落户政策。
□市民张先生：我在米东区买了一套商品房，其他条件也达标了，我能享受此次落户新政策吗?
赵宏：建议你先等等，不要急着办。在3个月到6个月内，米东区户籍将整体移交到乌市公安局，目前移交工作已经纳入乌市政府议事日程，且米东区的户籍管理工作也已按照乌市模式开始操作。
所以建议你耐心等待一段时间，等米东区的户籍管理工作移交后再办理。
□新政之三
取得房产证社保交两年
取消了外地人在乌市购房落户的面积限制，只要一次性交清房款取得房产证、并在乌市缴纳两年以上社保金的人员，在购买了商品房、经济适用房、自建房、二手房和“房改房”后，就可以免费在乌市落户。
购买商品房、自建房、二手房、经济适用房面积在120平方米以上或购房金额在30万元以上的，可免费申请办理本人、配偶及未婚子女3人的户口。
购买商品房、自建房、二手房、经济适用房面积在60平方米以上或购房金额在15万元以上的，可免费申请办理1人 (本人或配偶或未婚子女)的户口。
购买两套以上住房的，可合并计算。
关键词：夫妻间投靠
□市民薛女士：我今年春节结婚了，丈夫的户籍从小就在幸福路派出所，而我的户籍还在兵团农六师，我能将户籍随丈夫迁到幸福路派出所吗?
张继荣：可以。只要你向派出所提供落户申请、结婚证、无业证明、户籍证明和身份证，即可办理落户手续。
□市民孟女士：我5年前落户乌市，可爱人是公务员，户口现在吐鲁番，他可以投靠我在乌市落户吗?
赵宏：如果你丈夫目前没有工作或者是个体户、退休人员，他可以投靠你落户乌市;如果你丈夫现在政府部门工作，他就不能投靠你落户乌市。
□市民崔女士：我与丈夫结婚5年有余，他在乌市落户已经3年零9个月，我现在能享受新政策投靠丈夫免费落户吗?
张继荣：夫妻任何一方取得乌市户籍满4年即可申报夫妻投靠落户，没有婚龄限制。再过3个月，你就可凭你本人的落户申请、户籍证明、无业证明(农业户口除外)和身份证、现实表现证明以及被投靠人户口簿、单位或街道办事处证明、结婚证及复印件，到你丈夫的户口所在地派出所进行申报落户了。
□市民高先生：我妻子户口在奎屯，但她近期来乌市，在一家电信企业工作，她办理投靠落户怎么开无业证明?
赵宏：她只要在户口原籍奎屯没有参加党政机关和企事业单位工作，不是农业户口，就可以在奎屯居民街道办事处开具无业证明，再到乌市办理投靠落户手续。
□新政之三
取消婚限
新实施的《取消夫妻投靠落户关于婚龄须满4年的时间限制》中明确规定：对于任何一方取得乌市户籍满4年的夫妻投靠落户人员，取消过去的4年婚龄限制，准予申报夫妻投靠落户。
关键词：副高职称、职高生
□市民唐先生：我本科毕业，而且有副高职称，在私营企业工作，已经分了住房，请问我可以免费落户乌鲁木齐吗?
张继荣：可以，你有副高职称，有固定住所，就可到住房所在地派出所申请落户。□市民安先生：我现在在乌市一家私营企业工作，缴纳社保金有1年多时间了，但我是吐鲁番职业高中毕业的，我能不能在乌市免费落户呢?
张继荣：你不能享受落户新政策。
职业高中毕业属于高中毕业，新政策中规定：有本科、大中专、技校学历的毕业生，个人缴纳一年以上养老金的可凭毕业证和一年以上的社会保险清单申请办理落户手续。高中学历不包括在内。
□新政之三
只要有本科、大中专、技校学历(含电大、职大、函授、自考)的毕业生，从事个体经营的，凭工商营业执照、税务登记证和纳税凭证、个人缴纳一年以上的社会保险清单及毕业证可申请落户;在非公有制单位就业的，凭与用人单位签订一年以上的劳动合同、用人单位的接收证明、用人单位为毕业生缴纳一年以上的社会保险清单及毕业证可申请办理落户。关键词：现役军人子女
□市民汪女士：我丈夫是军人，儿子明年考大学，儿子的户口能随我落在乌市吗?张继荣：可以。
现役军人子女落户可凭子女《出生医学证明》、《生育服务证》，父亲或母亲的军官证、结婚证、父亲或母亲与祖父母、外祖父母的关系证明，到部队所在地派出所、祖父母或外祖父母户口所在地派出所办理户口登记。
□新政之四
现役军人
夫妻双方一方为现役军人、一方为地方居民的，所生子女随地方居民一方登记户口。夫妻双方均为现役军人，所生子女既可在其父母部队所在地派出所登记户口，也可在该子女祖父母或外祖父母户口所在地登记。
其他
关键词：现实表现证明
□市民郭先生：我是湖北来疆的技术工人，条件也符合新落户政策中外来人员的落户政策，请问什么是“现实表现证明”和“户籍证明”?
张继荣：所谓“现实表现证明”就是要求湖北原籍你的户口所在地派出所出具你在原籍没有犯罪记录的证明。“户籍证明”也在你原籍公安局派出所开具。
关键词：收养子女落户
□市民马女士：我不能生育，最近收养了一个孩子，应该怎样给孩子落户口呢?张继荣：依据规定，收养的子女落户按以下程序办理：符合收养法规定的，由收养人持收养人申请、收养证复印件、医院出具的不能生育诊断书以及办理收养证的原始材料复印件、户口簿、身份证，提出申请后经当地派出所审核、报批。然后再办落户手续。
特别关注
□市民李女士：我儿子在乌市落户、工作3年多了，但我的户口还在阿克苏，儿媳妇今年要生孩子，希望我去乌市照顾她，我的户籍可以迁到乌市吗?
赵宏：暂时还不行。投靠落户政策规定：父母投靠子女，父满60周岁、母满55周岁且子女在乌市工作满4年后方可投靠子女，在乌市落户。
□市民胡女士：我在乌市购买了经济适用房，想办理儿子的免费落户手续行吗?赵宏：不能。如果你本人在乌市已缴纳两年以上的社保金，你本人可以享受免费落户政策。
城市增容费
□市民艾先生：我于今年5月初办理了落户手续并缴纳了城市增容费，现在能退还给我吗?
赵宏：咨询有关城市增容费问题，可拨打乌市政府控制人口机械增长办公室电话，该办位于乌市大西门市政府第一联合办公楼6楼。电话：2823030。乌市公安局户政处只解答落户政策，不涉及收费行为。(记者 李君霞 马元)
一、直接办理类
(一)新出生婴儿随父、随母落户
所需证明材料：
1、《出生医学证明》;
2、父母亲户口簿;
3、单位或居(村)委会证明;4父母是现役军人的，提供部队证明及父母双方军人的身份证件;
5、结婚证。
(二)本区内迁移
1、随夫(妻)
所需证明材料：(1)结婚证;(2)夫妻双方户口簿;(3)近期居民身份证标准相片。
2、子女随父母或父母随子女
所需证明材料：(1)证明其父子、母子关系的证明;(2)双方户口簿;(3)近期居民身份证标准相片。
3、随亲寄户
所需证明材料：(1)申请寄户的书面报告;(2)双方户口簿;(3)近期居民身份证标准相片;(4)单位或居(村)委会关系证明。
4、搬迁
所需证明材料：(1)房产证或单位证明;(2)户口簿;(3)近期居民身份证标准相片。
(三)复员、转业、退伍军人恢复户口
所需证明材料：
1、复员、转业、退伍证件;
2、单位或居(村)委会证明;
3、户口簿;
4、近期居民身份证标准相片。
(四)参军注销户口
所需证明材料：
1、入伍通知书;
2、户口簿;
3、身份证。
(五)出国注销户口
所需证明材料：
1、公安出入境管理部门出具有关证件、证明;
2、户口簿;
3、身份证。
(六)死亡注销户口(有《死亡医学证明》)
所需证明材料：
1、《死亡医学证明》;
2、户口簿;
3、身份证。
(七)市内迁出户口
所需证明材料：
1、市内迁移受理单;
2、户口簿。
(八)市外迁出户口
所需证明材料：
1、准迁证(大中专院校学生凭《录取通知书》);
2、户口簿。
(九)除姓名、年龄、民族、籍贯外其他变更的户口项目
所需证明材料：
1、户口簿;
2、单位或居(村)委会证明。
(十)分户和并户
所需证明材料：
1、户口簿;
2、单位或居(村)委会证明;
3、属结婚或离婚分户、并户的，提供《结婚证》或《离婚证》;
4、近期居民身份证标准相片1张。
(十一)办理居民身份证
所需证明材料：
1、户口簿;
2、人像采集回执单。
(十二)办理暂住证
所需证明材料：
1、暂住地单位或居(村)委会证明;
2、身份证;
3、2张近期彩色标准相片。
(十三)办理边境通行证
所需证明材料：
1、身份证;
2、户口簿;
3、暂住人员办理边境通行证须提供暂住证(IC卡)。
(十四)刑满释放、解除劳教人员恢复户口
所需证明材料：
1、刑释、解教通知书;
2、派出所同意入户意见;
3、单位或居(村)委会证明;
4、户口簿;
5、3张近期居民身份证标准相片。
(十五)大、中专毕业生(含研究生)毕业生恢复户口
所需证明材料：
1、单位或居(村)委会证明;
2、迁移证;
3、户口簿;
4、1张近期居民身份证标准相片。
(十六)大、中专院校毕业生(含研究生)转学办理落户
所需证明材料：
1、省(包括转出地和转入地)高教主管部门批准文件;
2、户口迁移证;
3、学校证明;
4、1张近期居民身份证标准相片。
(十七)大、中专院校生(含研究生)退学办理落户
所需证明材料：
1、退学证明;
2、户口迁移证;
3、户口簿;
4、1张近期居民身份证标准相片。
(十八)大中专院校新生入学落户
所需证明材料：
1、招生计划;
2、录取通知书;
3、学生花名册;
4、学校证明;
5、户口迁移证;
6、1张近期居民身份证标准相片。
(十九)本区户口迁出，因故未入返回
所需证明材料：
1、申请返回落户的书面材料;
2、迁移证;
3、户口簿;
4、1张近期居民身份证标准相片。
(二十)党政机关工作者、国家公务员录用
所需证明材料：
1、录用通知书;
2、关于录用的批复;
3、录用单位证明;
4、户口迁移证;
5、1张近期居民身份证标准相片;
6、身份证。
(二十一)大、中专毕业生分配录用
所需证明材料：
1、就业介绍信;
2、毕业证;
3、劳动合同;
4、户口迁移证;
5、录用单位证明;
6、1张近期居民身份证标准相片;
7、身份证。
(二十二)技工学校毕业生录用
所需证明材料：
1、批准文件;
2、工人介绍信;
3、合同书;
4、户口迁移证;
5、录用单位证明;
6、3张近期居民身份证标准相片;
7、身份证。
(二十三)复员转业退伍军人安置落户
所需证明材料：
1、安置办核发的落户介绍信;
2、工作单位证明;
3、3张近期居民身份证标准相片;
4、爱人户口本;
5、结婚证。
(二十四)驻市单位申请落户
所需证明材料：
1、市经济合作局关于驻市人员入户复函(一式四份);
2、落户人员花名册;
3、单位证明;
4、申请落户书面材料。
(二十五)新立集体户
所需证明材料：
1、单位证明;
2、落户人员花名册。
二、审批办理类
(一)申请跨区迁入
所需证明材料与本区内迁移相同。
(二)申请更改姓名
所需证明材料：
1、申请更改姓名书面材料;
2、单位(学校)或居(村)委会证明;
3、户口簿;
4、近期标准身份证相片1张。
(三)申请更改籍贯
所需证明材料：
1、申请更改籍贯的书面材料;
2、父辈籍贯证明;
3、户口薄;
4、单位(学校)或居(村)委会证明;
5、近期标准身份证相片1张。
(四)申请更改民族
所需证明材料：
1、申请更改民族的书面材料;
2、相关民主委员会证明;
3、户口簿;
4、单位(学校)或居(村)委会证明;
5、近期标准身份证相片1张。
(五)申请更正出生日期
所需证明材料：
1、申请更改出生日期的书面材料;
2、出生证或相关证明;
3、户口簿;
4、单位(学校)或居(村)委会证明;
5、近期标准身份证相片1张。
(六)往年出生申请落户
所需证明材料：
1、出生证;
2、申请落户书面材料;
3、结婚证;
4、单位(学校)或居(村)委会证明;
5、户口簿。
(七)没有《出生医学证明》申请随父随母落户
所需证明材料：
1、单位或居(村)委会证明;
2、户口簿;
3、申请落户书面材料;
4、卫生院或接生人证明。
(八)没有《死亡医学证明》申请注销户口
所需证明材料：
1、单位或居(村)委会证明;
2、户口簿;
3、身份证。
(九)收养子女申请落户
所需证明材料：
1、《收养公证书》或《收养证》;
2、单位或居(村)委会证明;
3、户口簿;
4、申请落户书面材料。
(十)收养弃婴申请落户
所需证明材料：
1、《收养公证书》或《收养证》;
2、单位或民(村)委会证明;
3、户口簿;
4、申请落户书面材料;
5、社会福利机构抚养孤儿凭单位证明的《收养证》办理落户。
(十一)本市已婚妇女在国外生育的小孩申请落户
所需证明材料：
1、出生证明(经我驻该国使领馆认证);
2、父母身份证明(驻外使领馆认证);
3、子女的护照或《中华人民共和国旅行证》;
4、户口簿;
5、申请落户书面材料。
(十二)出国人员所生子女申请在本市落户
所需证明材料：
1、出生证明(经我驻该国使领馆认证);
2、父母身份证明(驻外使领馆认证);
3、子女的护照或《中华人民共和国旅行证》;
4、抚养人申请书面材料;
5、抚养入户口簿。
(十三)回国人员申请落户
所需证明材料：
1、申请落户书面材料;
2、公安机关出入境管理部门有效证明;
3、原户籍证明;
4、单位或居(村)委会证明。
(十四)干部调动申请落户
所需证明材料：
1、省、市、区组织、人事部门开具的干部介绍信或批准通知书;
2、《调动人员情况登记表》;
3、调入单位证明;
4、《干部调动审批表》。
(十五)工人调动申请落户
所需证明材料：
1、调函或流动函;
2、《调动人员情况登记表》;
3、调入单位证明;
4、商调表;
5、《调动人员审批表》。
(十六)军队家属随军申请落户
所需证明材料：
1、师以上政治机关批准的《随军审批表》;
2、结婚证;
3、出生证(有子女的);
4、部队证明;
5、军官证。
(十八)夫妻投靠申请落户
所需证明材料：
1、双方户口簿;
2、结婚证;
3、待业证;
4、单位或居(村)委会证明;
5、申请落户书面材料。
(十九)子女投靠父母申请落户
所需证明材料：
1、申请落户书面材料;
2、双方户口簿;
3、出生证;
4、单位或居(村)委会证明;
5、结婚证。
(二十)父母投靠子女申请落户
所需证明材料：
1、申请落户书面材料;
2、双方户口簿;
3、单位或居(村)委会证明;
4、退休证;
5、派出所出具关系证明。
(二十一)公民投资、兴办实业申请落户
所需证明材料：
1、投资、兴办实业证明文件;
2、投资、兴办实业入户申请审批表;
3、营业执照;
4、市经济合作局核准。
(二十二)捐赠申请落户
所需证明材料：
1、收款收物凭证;
2、接受捐赠单位证明;
3、入户申请审批表;
4、市侨办、台办、民政局核准证明。
注：以上户政业务办理均到户口所在地的办证中心申请办理
_______________________________________________________________________________________
(2010)周行终字第32号
行政判决书
上诉人(一审原告)张青荣，女。
被上诉人(一审被告)项城市公安局。
法定代表人周运杰，局长。
委托代理人李刚，男。
委托代理人董建峰，男。
上诉人张青荣因公安行政处罚一案，不服项城市人民法院(2009)项行初字第029号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张青荣，被上诉人项城市公安局的委托代理人李刚、董建峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2009年8月24日原告张青荣到北京非法进行走访，在中南海周边地区滞留并投递信访件时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫(训诫号为<2009>第124927号)。张青荣在训诫书上签名。后来此案移送被告处理。被告依据训诫书、本人供述、项城市处理信访突出问题及群体事件联席会议办公室说明、项城市光武区办事处、项城市光武区办事处刘?V村民委员会的证明，根据《中华人民共和国治安处罚法》
第23条第1款第(2)项规定，于2009年8月25日作出项公(环城所)决字(2009)0567号公安行政处罚决定书，决定对张青荣拘留十日的行政处罚。实际执行期限为2009年8月25日到2009年9月4日(见解除拘留证明书)。原告张青荣解除拘留后不服，向周口市公安局提出行政复议，周口市公安局于2009年11月4日作出周公复字(2009)54号行政复议决定书，维持原处罚决定。原告接到复议决定书后不服向本院提起行政诉讼。另
查，原告张青荣在2006年11月26日因上访被项城市公安局行政处罚拘留十日，实际执行三日。
一审法院认为，被告项城市公安局作出的项公(环城所)决字(2009)0567号公安行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。原告的抗辩理由不足，不予采信。因原告在北京中南海周边滞留投递信访件，被北京市公安局西城分局查获并予以训诫。原告多次非法走访，已造成恶劣影响。原告认为被告对其拘留时间为11日，比处罚决定多1日，依据《公安部关于治安拘留时间如何计算的批复》：“治安拘留的期限是以日为单位计算的，执行治安拘留的时间也应以日为单位计算，入所当日不计算在内，执行到第二日即为1日。”被告对原告执行行政拘留时间是2009年8月25日到2009年9月4日，共计十日，符合规定，所以并不存在对原告多执行1日的情况。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第一款第
(一)项之规定及该院审判委员会的决定，判决：
一、维持被告项城市公安局于2009年8月25日作出的项公(环城所)决字(2009)0567号公安行政处罚决定书。
二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人张青荣上诉称，2005年4月30日，上诉人的女儿刘秀杰被惨遭谋害投尸井下，而被上诉人拒不破案，因此上诉人被迫上访。被上诉人对上诉人作出被诉处罚决定，是滥用职权，且非法关押上诉人11日，一审判决错误，请求二审撤销一审判决，撤销被诉处罚决定。
被上诉人项城市公安局辩称，被诉项公(环城所)决字(2009)0567号公安行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，应予维持。对上诉人执行拘留十日符合规定，并不存在多拘留1日的情况。因此，请求二审维持原判，维持被诉处罚决定。
二审经审理查明事实与一审一致。
本院认为，上诉人张青荣以女儿被害而公安机关未能破案为由，多次赴京上访，并曾于2006年11月26日因上访被公安机关处以治安拘留。上诉人张青荣再次赴京上访时，因在中南海周边地区走访和投递信访信件而被北京市公安局西城分局查获并给予训诫，被上诉人项城市公安局对其作出被诉处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，一审予以维持正确。综上,一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第
(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费用50元由上诉人张青荣承担。
本判决为终审判决。
审判长张淮滨
代理审判员郭金华
代理审判员张志涛
二O一?年五月十四日
书记员王琳
公安分局户政管理大队主要任务是负责全区户政管理和基层基础工作，编制13人，实有10人，在职8人。
先后被市公安局评为“全市集中换发二代身份证工作一等奖及优秀奖”单位和“全市暂住人口房屋出租信息采集录入工作特等奖”单位。大队长赵学军被评为全省、全市“优秀科所队长”荣誉
称号。
一、以“拉家常”、“公安访百户”等活动为载体，以践行科学发展为平台，努力创建“平安”，积极构建和谐的警民关系。
为了不断加强队伍建设，大队党支部始终将抓班子、带队伍、强素质作为队伍建设的根本来抓。近年来，在大队长赵学军的带领下形成了团结、创新、高效、廉洁的支部班子，为民警起到了模范带头作用。在“拉家常”、“公安访百户”等系列旨在为群众排忧解难，保证群众满意的活动中，户政大队党支部总是从小事入手，急群众所急，以群众呼声为信号，以群众满意为标准，每次活动都先进行了专题研究，再制定具体措施。特别是在今年学习科学发展观整改落实阶段，大队党支部按照收集梳理的意见和建议认真落实整改，临时身份证办理时限由3个工作日缩短为1个工作日、缩短户口审批时限等便民措施;同时根据辖区群众反映社区的治安状况，制定了每月基础信息研判、基础信息快报等长效工作机制;定期深入社区调研，规范户口窗口及社区民警工作制度。提高了工作效率，服务了群众，社区的治安状况有了明显好转，受到了辖区群众、分局领导及上级公安机关的一致好评。
二、以夯实基层基础工作为着力点，不断提高户政民警业务能力。
，随着公安机关“三基”工程建设的强力推进，户政大队不断夯实基层基础工作，推进派出所基层基础和正规化建设，现有长延堡、等驾坡、曲江3个一级派出所，西影路、小寨路2个二级派出所，电子城、曲江新区派出所2个三级派出所。今年，根据公安部三大建设任务的要求，户政大队先后组织了社区警务室民警业务培训，窗口民警业务培训等活动，在社区和农村警务室民警中提倡运用移动警务综合查询系统和开展“网上比对、网上追逃”竞赛，提高了户政民警业务能力，涌现出了全国优秀社区-红专南路社区和岳彩军、谢佳、李建军等一大批优秀社区民警，受到了基层单位和民警的好评。
(一)奥运会火炬的顺利传递和成功举办，取决于扎实的基层基础工作。是全体中国人民值得骄傲的一年，举世瞩目的奥运会在北京举行，为了保证奥运会的成功举办，户政大队根据上级安排和部署，从下半年就开始对辖区的重点人口、治安危险分子等不安全因素进行逐一排查和管控，共组织治安清查47次，区的67个城中村全部清查两次以上，确保了奥运会火炬在我市的顺利传递和在北京成功的举办。
(二)新思路、新举措使工作取得明显效果。3月份，分局作为全省军人身份证工作办理唯一试点单位，户政大队把真情服务排军忧，同心同力构和谐作为为军服务的出发点和立脚点，扎扎实实为驻地官兵解难题，办好事，通过特事特办、提前预约、上门服务等措施，为辖区50多家驻军官兵办理军人身份证多个，在全市办理量评比中名列第一，办理证件为全市50%以上，多次受到省厅、市局及部队等单位的表扬，并进行经验推广。
(三)强化基层基础工作，不断加强社会稳定。警务室是群众身边的派出所，加强社会警务室工作就是方便群众，服务群众。今年来，社区和农村警务室民警，都能积极发挥警务室工作机能，坚持深入社区农村，走街串巷，掌握辖区的不稳定因素和安全隐患，为上级部门提供准确的信息，截至6月底社区民警提供破案线索26条，抓获网上逃犯22人，户政大队制作《分局不稳定因素和矛盾排查快报》32期，为分局领导和上级部门处置群体性事件提供了准确信息，为成功处置赢得了时间。同时加强了基层基础工作，为侦查案件提供线索及侦查方向，有效的打击犯罪份子，群众安全感明显增强，群众满意度明显增加。
三、力构和谐，不断提高群众满意率。
户籍关系到群众的亲身利益，户籍民警认为的小事群众可能认为是大事。针对有实际困难的孤寡老人和残缺家庭，经和市局户政处沟通协商，特事特办，帮助他们解决老有所养、残疾有所养、幼童有人养等实际问题，收到群众的广泛好评。近年来先后帮解决了小寨所辖区523厂4名老职工身边无子女孙子辈投靠问题，使他们老有所养;等驾坡所辖区70多岁残疾人王峰申请20多岁女儿王红利投靠问题，王峰靠捡破烂为生的妻子得知女儿办好了户口，感动得热泪盈眶，在户政大队办公室高呼“共产党万岁”，《西部法制报》等媒体先后大幅刊登;电子城所辖区70多岁的老太太王铮10多年未给孙子抱上户口，12月在户政大队协调下予以解决，她给大队送来“情系民生真情服务”锦旗一面。2月，针对新建楼盘多，立户材料不全等问题，户政大队及时深入新建楼盘，结合“公安民警大走
滨海县公安消防大队
公安行政处罚告知笔录
告知单位滨海县公安消防大队告知人李
四、王五被告知人被告知单位名称 告知内容：
1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，现将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知如下：2009年6月12日我大队监督员监督检查发现你商场消防器材未保持完好有效、占用安全出口。以上事实有《消防监督检查记录》(编号：[2009]第0111号)、《责令改正通知书》(编号：[2009]第0091号)、对肖飞亮、林晓亮、沈西的询问笔录以及现场照片(5张)等证据为证。对于你单位的消防安全违法行为，公安机关消防机构将根据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第一项和第三项的规定对你单位进行处罚。
对上述告知事项，你(单位)有权进行陈述和申辩。
2对公安消防机构拟作出的上述行政处罚, 根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，你(单位)有权要求听证。如果要求听证，你(单位)应在被告知后三日内向滨海县公安消防大队提出，逾期视为放弃听证。
问：对以上告知内容你听清楚了吗?
答：听清楚了。
被告知人：肖飞宇2009年6月20日
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