如何解决流动人口的计划生育问题
【摘要】 流动人口在城市的建设、繁荣等方面显示了重要作用，但同时也给计划生育管理工作带来了难度，因此如何抓好流动人口的计划生育管理工作是摆在各级政府和计划生育工作者面前的一项重大任务。为此，围绕实际情况，我们需进行调研分析和思考，以求对流动人口计划生育工作难点有所突破，为提高计划生育工作整体水平作出新的努力。
【关键词】 流动人口；计划生育；管理；服务
流动人口是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军。他们为我国经济发展和社会进步做出重要贡献。城乡流动人员数量庞大且流动性强，居无定所，变更频繁，这给计划生育管理工作带来了新的困难和问题，特别是流动人员政策外生育的管理难度很大，往往出现管不住和无法管的困难。主要原因如下：
第一，流动人口管理经费的投入不足，要建立和健全完善的服务和管理体制，经费的投入是不可缺少的一个环节，也是前提和基础；第二，流动人口的流动性特点增加了管理的困难，在我国流动人口当中，很大一部分是农民工，文化程度较低，工作流动性大，生活方式也相对的封闭，同时分散居住在各个地区，要对这些人进行全面的人口和计划生育服务和管理工作十分的困难，这是有流动人口的特点所决定的。第三，《流动人口婚育证明》的有效性难以发挥其作用，很多的人根本就不知道需要办理此证，跟不用讲去发挥其作用。很大部分人群是需要的时候才会去办理，这就很难发挥当初设立这一规定的初衷；第四，户籍限制，流动人口的户籍在家乡，工作在本地，造成了人口和户口的分离，这计划生育工作服务和管理发生了分离，造成了管理的缺失；第五，存在利益差，在流动人口服务管理上，存在很多的利益差。
总之，我国人口流动规模庞大，做好流动人口管理和服务，实现人口有序流动和合理分布，关系改革发展稳定大局，关系低生育水平长期稳定。为此，必须积极应对新形势，坚持与时俱进，着力攻坚破难，加快建立完善新机制，切实做好流动人口的计划生育管理和服务工作。为此，笔者做了如下几点研究：
一、优化宣传服务，创造宽松、和谐的氛围
我们将以人为本、优质服务的理念引入流动人口计生工作中，把教育人、服务人提高到重要位置，把管理和服务有机的结合起来，实行了颇具人性化色彩和内涵的工作。进一步完善了流动人口计划生育服务机制，做到“四个到位”，实现管理、宣传、服务相统一。
一是宣传教育到位。认真宣传计划生育政策法规、避孕节育知识。特别是对“一法四规”的宣传，我们重点在流动人口较集中的地区进行声势浩大、广泛持久的宣传活动。开展“三下乡”活动，进村入户，利用张贴宣传画、开通广播、展出板报、散发传单、刷写标语等宣传手段进行了广泛深入的宣传。二是“三生”服务到位。开展“四上门”服务：即送政策温暖上门、送婚育知识上门、送节育技术服务上门、送避孕药具上门。三是优质服务到位。建立流入已婚育龄妇女访查制度。在驻区、区属各大医院设置了计生服务科室，在街道开设社区医疗服务诊所（中心），在各居委会设立了避孕药具专柜，在区计生服务中心集中技术力量，创造良好的技术服务条件，为流动人口提供避孕节育、优生优育和生殖保健服务。组织医疗卫生单位，进村入户查环、查孕、查病、咨询，开展义诊服务活动。镇、办事处计生办每季度组织一次辖区内流入的已婚育龄到社区医疗服务站或区计划生育生殖健康服务中心查环、查孕、查病。四是自我服务到位。在流动人口集中的社区、集贸市场和单位成立流动人口计划生育协会，吸收流动人口为协会会员，实行自治管理，自我教育，自我服务。
二、建立健全流动人口计划生育的组织管理体系
在现行体制中，流动人口与当地政府没有直接的行政隶属关系和经济依附关系，流出地和流入地双向管理、相互沟通还有一定的体制上障碍。在这种情况下，必须建立健全现有流动人口计划生育的组织管理体系，尤其是基层流动人口计划生育的网络体系。一方面，切实加强组织领导，及时协调解决流动人口计划生育工作中出现的突出矛盾和问题，各相关部门主动反映情况，沟通信息，提出建议，争取支持，切实做到齐抓共管、综合治理，共同把流动人口的计划生育工作做实、做到位、做好。另一方面，在建立健全流动人口计划生育组织管理体系过程中，加强流动人口自身的组织建设，特别是吸纳有能力、热心计划生育事业的流动人口建立流动人口计生协会，开展计划生育自我管理、自我教育和自我服务，并将其纳入社区计划生育协会中开展工作。
三、建立以信息化为基础的流动人口计划生育动态管理和服务综合体系
很多地方现行的流动人口计划生育管理模式是一种以属地化为主要特征的常态管理工作机制，现住地和户籍地信息传递渠道不畅，流动人口计划生育管理过程中静态管理与人口动态流动之间矛盾十分突出，解决静态管理和动态流动矛盾问题，建立以信息化为基础的动态流动人口计划生育管理服务综合体系是关键。以信息平台为载体，注重强化计划生育采集、变更、传递、反馈、落实等环节，通过信息系统，实现对流动人口尤其是已婚育龄妇女的经常化、动态化跟踪管理和服务，每个月核查生育节育的动态变化，每个季度进行验证、落实节育措施的回访。加强经常性的工作指导与督促。根据外部环境条件的变化，强调以服务为核心，建立一套完整的由信息化带动的高效的动态管理体系。
四、抓好非公企业流动人口计生规范化管理
一是与民营非公企业法定代表人签定计生管理责任状，抓好非公民营企业法定代表人签定计生管理责任状，落实企业单位房屋出租和用工单位履行流动人口计划生育管理职责。同时街道强化对民营非公企业完成人口计生责任状的年终考核，每年进行评先评优。二是设立民营非公企业计生协管员，在用工50人以上的民营非公企业，协调企业指定一个计生协管员，建立流人人员婚育台帐，加大计生信息通报和已婚育妇孕情跟踪管理力度，提高流人人员婚育证明审验率，严格落实流动人口计生管理各项措施，并把计生协管员工作纳入民营非公企业计生管理责任状考核。三是在流动人口比较密集地带，设立流动人口计生管理办事处，指定社区计生外口管理员定期到办事处上门办理审验婚育证明等计生工作，便利流动人口计生管理与服务。四是强化流动人口计生综合治理，建立流动人口楼院、企业、地段居住状况示意图。在公安派出所办理户口《暂住证》时，一律协审《流动人口婚育证明》，建立计生与公安协审登记簿。主动将流动人口计生管理要求写入公安房屋出、承租治安协议书中，工商所在个私、民营企业申请办照时事先要求他们到社区审验婚育证明。卫生院对外来人口分娩、婴儿接种一律查验身份证与生育服务证。发现无证生育对象及时通报街道计生办，严格执行计生综合治理若干职责，形成齐抓共管工作格局。五是建立流动人口工作管理制度建设，建立流动人口育龄妇女信息卡，完善计生信息交换平台。每月印发流动人口管理工作目标和操作指南给社区计生外口管理员，强化工作指导，确保流动人口管理各项措施得到落实。六是坚持每季和区外口管理站配合，发出联网大清查通告，开展季度流动人口大清查，摸清流动人口计生底子，协助省内外、市、县、乡依法查处流动人口政策外生育对象。从而有序促进流动人口生产生育，严禁在流动中超生抢生。五、体现以人为本，为流动人口提供计划生育优质服务
对流动人口计划生育工作，不仅要管理也要提供服务，只有在管理的同时，真心诚意地为广大外来育龄群众提供优质服务，才能提高他们实行计划生育的自觉性，才能使流动人口的计生管理走向良性循环。
1、要实现管理与服务的统一。积极为流动人口提供计划生育技术服务，立足服务，形成一个多项服务的模式和体系，不仅要为育龄群众提供生育服务，而且要为他们提供生产、生活方面的服务，做到生活上帮助，生育上引导，生产上扶持，生殖上指导，切实做到三结合。并努力拓宽服务渠道，为流动人口提供就业服务信息；帮助解决子女上学、入托等生产生活中困难和问题等，主动为流动人口排忧解难，说贴心话，做贴心事，形成参与式、咨询式、交流式等多种服务方式，力求服务人性化。在此基础上树立计生服务新理念，引导育龄群众转变婚育观念，提高“三个能力”，即致富能力，自控能力和自我保健服务能力。以服务促管理，实现管理与服务的有机统一。
2、加强计生流动服务，以“流”治“流”。鉴于流动人员的流动性和居住的分散性，必须转换服务方式，加强流动服务。充分发挥计生服务车的作用，组织技术人员定期深入基层，尤其是深入到计生问题较为突出的区域，督促用工单位加强对外来已婚妇女的查验婚育证明工作，积极开展流动查孕活动。在活动中要强化服务意识，使育龄妇女能够主动进行检查。力争通过流动服务，使流动人口计生工作上升到一个新的水平。
六、建立科学务实的考核评估制度，促进流动人口服务与管理上水平
一是制定流动人口服务与管理双向考核评估指标体系，促进以现居住地为主，两地共同管理职责的落实。对现居住地重点考核计划生育率、综合治理、免费服务、信息联系制度、市民化服务和经费投入等内容，加大对流动人口违法生育的考核权重；对户籍地重点考核婚育证明办理和及时回函率，依法落实独生子女父母奖励政策和流出前避孕节育措施落实等内容。二是加大平时抽查、薄弱环节专项调查和通过网络交换流动人口信息准确度的考核力度，积极探索将流动人口管理考核办法、考核重点逐步过渡到平时抽查和信息网络的覆盖率、准确率上。三是实行常年有奖举报制度，把流动人口的服务与管理置于社会的监督之中。四是加大对相关部门履行法定职责的考核力度，充分发挥人口目标考核的引导、规范、保障和监督作用，促进流动人口的综合治理，提高流动人口计划生育服务与管理水平，努力推动人口和计划生育工作实现更好更快地发展。
参考文献
[1] 王春云，对城市流动人口计划生育管理的几点看法[J].中国计划生育学杂志，2005，5
[2] 温家宝.第十届全国人民代表大会第三次会议《政府工作报告》[N].人民日报，2004 -9 - 10.
[3] 苏建明，流动人口计划生育管理服务体系的缺陷与对策[J].人口学刊，2009，1
[4] 肖万春，加快流动人口计划生育管理体制创新[J]决策探索，2008（1）
作者：何丽芳
摘要:北京建设世界城市是在新的起点上谋求更高层次发展的战略抉择。建设世界城市的新目标,要求北京认真对待和科学处理流动人口问题。北京迈向世界城市,就是外地流动人口占北京常住人口比例逐步提高的过程。北京在未来10年后将形成以流动人口为主的格局。必须准确预测北京流动人口增长趋势,制定科学的流动人口增长战略规划,主要通过转变城市建设模式和经济发展方式来合理调控流动人口,建立北京内外人口流动通开机制。
关键词:北京建设世界城市;流动人口;人口调控策略
Key words:Beijing being constructed into a world city; floating population; population control strategy
作者简介:白益进中国城市科学领导科学发展调研组秘书长研究员
北京在2008年成功举办奥运会后,于2009年正式提出建设世界城市的战略目标,这是北京在新的起点上,谋求更高层次发展的战略抉择。北京建设世界城市必须认真面对人口增长问题,应以建设世界城市的胸襟正确对待和科学处理流动人口问题,拿出符合建设世界城市要求的流动人口调控管理对策。
1北京流动人口超千万引发关注讨论
最近,北京市人大常委会专题调研组拿出了一个关于流动人口问题的专题调研报告,报告显示截至2009年底,北京常住人口总数已达1972万,其中北京的户籍人口1246万,登记流动人口763.8万人,如果算上未登记的流动人口,北京的流动人口总数已接近或超过1000万人,成为我国流动人口数量最多的特大城市之一。根据调查结果,北京市人大调研组认为,北京常住人口总量控制在1800万人的目标已经提前十年突破。面对如此严峻的人口增长局面,市人大常委会专题调研组指出:“对于人口这一具有全局性、根本性的问题,各级领导的认识并不完全一致,一些部门和地方政府没有将调控人口的规模摆上重要位置,处于目标游移不明,政策导向不一,甚至放任自流、无所作为的状况,长此下去势必损害首都的长远发展。”北京市人大调研组发出强烈呼吁,主张从严控制北京的流动人口增长,采取合理调控人口规模的相应措施。①
北京市政协常委会最近也发表了关于北京市人口的调研报告,披露的数据与市人大调研的数据基本一致,市政协调研报告认为,按现有趋势十年后,北京的常住人口总量将突破2500万人,新增的交通供给将被人口增量抵消,新增的调水量可能被新增人口吞噬。北京市政协建议尽快成立首都人口委员会,把流动人口的控制作为主要对策②。
北京流动人口超千万的消息引起了关心北京发展的许多人的关注,许多专家学者对此问题展开了新一轮的讨论,探讨如何在北京建设世界城市的新的形势下,解决好北京的人口增长问题。我们且不说原来的发展规划中所提的北京常住人口1800万的计划是否正确,常住人口提前超过原计划200万,这已经是客观存在的现实。在目前北京开始实施建设世界城市发展战略下的新阶段,确实有必要对北京的人口增长特别是流动人口的增长进行研究,拿出切实符合建设世界城市要求的人口调控对策。
2北京建设世界城市与流动人口的关系
城市是大规模高度聚集的人类活动区域,现代城市的发展首先表现为人口聚集度的提高和流动性的增强。城市化时代人口活动的根本特征就是流动。所以,发达城市的任何人都可成为流动的人口。世界城市作为城市发展的高端形态,作为人口向城市聚集的高级形态,必然是一个人口大聚集大流动的城市。权威的专家学者认为,世界城市是来自国内和国外的移民聚集地,是“世界社会的缩影”,是多元的人种与多民族共生的社会空间。也就是说,北京建设世界城市的过程,就是国内各地、世界各国人口向北京聚集的过程,这个大趋势是不可逆转的。现在流动人口占北京常住人口的37%左右,这个比例并不算高。外国人仅占北京常住人口的百分之几,远不符合世界城市人口结构的标准。纽约、伦敦、东京等世界城市,光外国人口就占当地总人口的20%至40%以上甚至更多。至于本国的流动人口就更多了。从总体看,北京迈向世界城市,就是外地流动人口、外国来京人口占北京常住人口比例逐步提高的过程。据笔者测算,再过5年(即2015年)流动人口将与北京户籍人口数持平,到2020年,流动人口将大量超过本地户籍人口,到2030年前后,北京将形成以外来流动人口为主的人口格局,甚至会高达70%左右的比例。就是在北京户籍人口中也会有外地户口不断迁入北京的“机械增长”的人口,如算上这一块,外来人口、流动人口所占的比例更大。北京作为中国首都,又要迈向世界城市,这个趋势不仅不必大惊小怪,而且应该科学预测到。北京本土人口占总人口的比例将呈现逐步下降的趋势。所以,从建设世界城市的战略要求着眼,北京应积极打开大门欢迎外来人口,北京将成为流动人口之都。那么,北京户籍人口、本土人口是不是会流动到外地呢?回答是肯定的。
城市经济是开放式经济,是聚集式经济。城市经济之所以比一般区域经济更发达,是因为城市经济有两种乘数效应。这两种乘数效应都是由城市的供给与需求及其相互作用引发的。城市经济可分为输出产业和非输出产业,输出产业是由城市向市以外区域提供供给的产业,非输出产业是满足城市内部自身需求的产业。城市的发展会使输出产业迅速发展并优先增长,如为周边地区市场服务的工业、商业和交通运输业等会迅速发展,这就是城市经济的第一乘数效应。在第一乘数效应基础上,城市经济进一步发展,会吸引更多的投资者进入城市,从而进一步促进城市的生产力和市场发展,特别是引起城市科技、教育、文化、卫生各种服务业的大发展,从而扩大非输出产业和输出产业。这就是城市经济第二乘数效应。北京建设世界城市将大大增强以上两种乘数效应,促进城市经济大发展。而在此大发展中存在极大的人口需求。这就使流动人口大量涌入。因为有就业岗位,有人力资源需求,流动人口大量涌入是必然趋势。北京正在制定建设世界城市的人才需求战略,今后需要大量的高端人才、技术创新人才、各种产业人才、各色服务人才。而这些靠现有本土常住人口,不仅在数量上无法满足,更在需求结构上无法满足。于是就需要具备条件和素质、能够适应北京发展的外地人口、外国人口来北京。如果用行政手段一味控制流动人口来北京,会使北京建设世界城市目标落空。
再一个问题是,到底如何评价外来流动人口对北京城市建设和城市经济发展的贡献?人们光看到外来人口占据了北京的就业岗位,消耗了北京的资源,但为什么看不到他们对北京的重大贡献呢?北京的经济总量、北京的GDP大约有将近一半是外地流动人口创造的。从一、二、三各个产业看外地流动人口都是人力资源主体,庞大的劳务大军成就了北京的发展速度。但可惜的是,高达数百万的外地劳务人员为北京创造了巨额财富,除了领取到相对微薄的工资收入外,并没有享受到北京发展的成果。他们没有北京所提供的社会保障、医疗保障,住不上北京应该提供的廉租房,大批的建筑劳务人员只能住在临时搭建的工棚中,他们的子女来京往往进不了正规的学校和幼儿园。包括大量外地流动人口所创造的北京经济成果,在按照人口平均时,却无情地把大量外地流动人口剔除在外。经济总量的大蛋糕是分子,而分母却没有他们了,只有北京户籍人口,所以按照户籍人口所平均的北京人均GDP很高。北京不断享受着外地人口提供的“人口红利”,外地人却享受不到多少北京发展的成果和好处。这能叫公平和谐吗?在建设世界城市的新形势下,北京应认真对待流动人口问题,如果对流动人口政策不正确,将严重影响到北京建设世界城市。
3按照建设世界城市要求解决北京流动人口问题
那么现在的问题是,北京就这样16800平方公里的面积,只相当于一个一般地级城市市域总面积大小,却承载了相当于一个中等人口规模省份的人口总量。再加上北京的山区、半山区占总面积的60%,市域平原面积不过6000多平方公里,水资源严重匮乏,土地资源更是异常紧缺。如果人口增势继续加快,会加剧北京空间环境资源与人口的矛盾,使首都资源环境不堪重负,也会出现严重的大城市病。这是北京建设世界城市最大的制约因素。怎么办?能不能找到科学合理的调控对策,是对北京市的一场大考。只靠人为的行政的手段是无法限制的,以人为本、科学化解或许是可行之路。如果北京能以宽阔的胸襟,接纳不断涌入的外来人口,并共同为北京建设世界城市做贡献,那就是理想的好事了。
基于以上的分析,笔者提出几条可供参考的对策思路:
3.1以世界眼光全国格局来准确预测北京流动人口的增长趋势
准确对外来人口增长进行预测是制定北京外来人口调控政策的根本依据。北京建设世界城市就要以世界的眼光来看待北京流动人口的增势。北京是中国的首都,也是世界的东方大都,随着世界经济重心向亚太地区转移,世界经济正在经历大调整、大融合、大变革,中国经济的快速崛起极大地提高了北京在世界上的城市地位。随着北京建设世界城市的加速进行,全世界都可能形成对北京的人口、资本、物资、信息等经济社会要素的流动趋势,世界很多人都希望北京成为亚太地区最有带动力的世界城市。在这一过程中,北京会成为外国高端人才、经济贸易人才、文化交流人才、旅游观光者的重要目的地城市,许多跨国公司亚太地区总部、各种科技研发机构、各种金融机构等都会登陆北京,这个趋势不可逆转。对这一人口增长的趋势要准确判断。当然,最大量的流动人口来自国内,伴随着北京建设世界城市,将产生更大的就业需求,来自全国各地的外来人口会大批涌入北京。对未来五年、十年国内流动人口向北京流动的总量要做出准确预测。笔者认为,未来五年,北京流动人口将在目前1000万左右的基础上增至1500万左右,未来十年将增至2000万人左右。这个数字还是比较保守的预测,实际的情况也可能会超过。北京作为中国重要的首位城市,又要建设世界城市,未来包括户籍人口在内的常住人口总量达到和超过3000万人的规模是比较合理的。日本全国人口为12700万人,而作为世界城市的东京,常住人口高达2000多万人。韩国的首尔地区更是聚集了全国50%以上的人口,城市常住人口多达3000万人。北京作为十几亿人口大国的首都,未来发展成为3000万人以上的大城市不算稀奇。北京周边加上天津、唐山、廊坊等地所组成的京津冀北大城市群聚集一亿以上的人口都是比较正常的。所以对北京对流动人口的战略性的预测和管理应该以这一大趋势为主要依据。
3.2制定科学的北京流动人口增长战略规划
依据对北京流动人口增长速度和规模的预测,北京应该制定科学的人口发展战略目标规划,提出相配套的应对措施对策。到底这么多的流动人口来京如何安置,如何在北京城市的空间结构中合理进行人口布局,对北京流动人口的大规模增长应该解决哪些关键问题,应该及早进行战略性、前瞻性、全局性、可行性的对策研究,拿出详细的发展战略对策规划。否则,北京将陷入很大的被动。在制定“十二五”、“十三五”计划时要把流动人口的增长作为编制规划的重要因素统筹考虑,在与人口密切相关的产业发展、城市建设、土地利用、环境保护等专项规划也要互相衔接配套,符合首都人口增长规模的目标要求。
3.3通过转变城市建设模式和经济发展方式来合理调控流动人口
北京流动人口构成中低端人口比例过大确实是一个比较突出的问题,但其根源主要是由于北京的传统的城市建设模式和粗放的经济发展方式所导致的。未来北京要实现发展的可持续性,建设宜居城市、绿色城市、低碳城市、健康城市、智慧城市都有赖于北京城市建设模式和经济发展方式的大转型。只有实现了这种大转型,才能使北京流动人口的低端化有根本性的转变。建议北京采取向外转移一般性的制造加工业,将占地多、高耗能、高耗水的产业转移出北京,可以与周边的河北、山西、内蒙古等地开展产业转移协作,发展北京在外地的“飞地经济”,减少这些产业对流动人口的需求。北京的一般性的低端的产业项目转移走了,在这些产业行业就业的外来人口也就跟着走了。首钢搬迁到唐山曹妃甸,就是成功的范例。城市建设方面也要大量采用先进的建设方式,减少对低端劳务人口的需求。建设发展方式的转型才能使北京流动人口实现高端化,当然这是一个比较长的过程。
3.4建立北京内外人口流动的通开机制
北京的人口政策管理历来是以北京户籍人口不向外流动为前提的,我认为这个模式已完全不合时宜,应该坚决打破。原来那种北京人口不能向外地迁徙、只能进不能出的老模式应该到了终结的时候了。北京应该制定鼓励一般就业人员、老龄人口和愿意到外地常住的人口迁往外地常住,政府给予鼓励和优惠的政策,户口可以保留也可迁出,社会保障待遇不变。对流动人口进入北京要进行科学性的引导,避免在京盲目买房、买车、盲目举家搬迁,凡是不具备举家搬迁的应给予耐心的说服。因为盲目流动搬迁不仅会造成城市的公共服务的困难,也会给当事人造成很大的经济损失。特别是现今交通通讯的迅速发展,外地与北京生活条件差距的缩小,举家搬迁北京并不是一种合理的选择。特别是北京建设世界城市后,有可能成为世界上房价较高、生活成本相当昂贵的城市,所以不应该鼓励大批的低端劳务人员举家搬迁北京。因为这样做,不仅会造成北京新的城乡结合部的严重问题,也会引发社会不稳定,难以形成北京和谐城市的局面。目前,学术界都对流动人口外出务工人员的两栖生活方式给予同情,认为下步城市化应该结束这种两栖方式,真正转变为流向城市的市民。对北京这样的城市,一部分高收入的流动人口是可以实现在北京常住安家的,而大部分低端劳务人员还是不现实的。由于北京对周边形成了非常快捷的交通条件,多数的外来人口可以采用在北京打工工作,而不需举家搬迁的这样的模式。比如,北京到周边一二百公里的区域内都可以实现一小时内通达,北京到周边五百公里内都可以实现两三小时通达,这就使北京周边的大中小城市可以成为北京的卫星城、协作城,分担北京常住人口的压力,多数京外人口可以维持现有的常住地不变而在北京就业、工作。同时,更应该鼓励流动人口不断流入流出,减少流动人口在北京的常住时间。能够是季节性的劳务工作就无需常年居住在北京。
3.5继续增强对流动人口的资源环境承载力
面对建设世界城市的大势,北京流动人口会持续增长。不断增长的人口与城市空间、资源环境之间的矛盾正在加剧。从北京建设世界城市长远目标看,扩大北京市行政区域范围,拓展北京城市发展空间是必然之举。北京这么一个国家首都、世界城市,市辖面积再扩大1万平方公里左右是可行的。北京市于2010年5月和7月与河北省签署了加强京冀发展合作的纪要和框架协议,确定加强城市规划衔接,搞好城市发展空间对接;加快区域交通基础设施建设,推进北京周边区域城际铁路、高速公路、轨道交通等建设;深化资源和生态环境建设合作,促进区域生态环境整体改善和协调发展;加强区域产业合作,提高相互间产业发展关联度。这实际上就是拓展北京的发展空间,随着城际铁路、高速铁路、轨道交通的发展,北京远郊区县、与河北近邻区域完全可以承载更多的流动人口。能源方面,北京市98%靠外地调入,今后要加强与山西、内蒙古的协作,以保证对北京的能源供应。同时应大力推进节能降耗,低碳发展,提高能源使用效率,是可以保证流动人口增长对能源的需求的。问题最突出的是水资源。全市年均可利用水资源仅为26亿立方米,近年实际年均用水约36亿立方米,超出部分依靠消耗水库库容、超采地下水及应急水资源常态化维持,仅2000年至2007年全市就累计超采地下水56亿立方米。由于人口快速增长,生活用水已占用水总量的44%。可行的对策是进一步挖掘水源潜力,建议加大对北京的调水量,大力提倡节约用水,建设节水城市。在供水节水问题上要制定严厉的地方法规,用法律手段、行政手段、经济手段来保证节水,加大对节水的财政支持,这样多管齐下,用水问题还是可以缓解的。上海市由市财政统一出资更换全市居民的卫生间的抽水马桶,仅这一项就节约了原来用水量的50%。这些做法北京可以借鉴,节约用水的潜力还是相当大的。
3.6确立流动人口与本市户籍人口的均等化待遇和权益
要以建设世界城市的要求解决来京流动人口的困难,对他们在劳动就业、社会保障、住房提供、子女入学等各方面一视同仁,给予同城市民的均等待遇。切实提高流动人口从业人员的劳动合同签订率,坚持同工同酬,保证流动人口工资及时足额发放。北京应大量建设面向外来流动人口的廉租住房,鼓励城中村改造中建设廉租房,使大量流动人口在京有比较好的住房条件,又不形成过重的租房负担。对在北京长期工作,为北京做出较大贡献的外来人口,应给予北京市民同等的社会医疗保障。改革暂住人口管理办法,实行居住证管理,并探索北京户籍流转创新办法。对来京流动人口子女的教育要实行同城待遇,给予义务教育的保障。
(责任编辑:王凌宇)
参考文献:
[1]牛凤瑞主编.城市学概论[M].北京:中国社会科学出版社,2008.
[2]傅崇兰等.中国城市发展史[M].北京:社会科学文献出版社,2009.
[3]连玉明.重新认识世界城市[N].北京日报,2010.5.31.(17).
[4]世界城市论坛发言摘要.北京离世界城市还有多远[N].北京日报,2010.6.12(17).
[5]北京人才发展高端论坛观点摘要专版.北京迈向世界城市的高端人才战略策论[N].北京日报,2010.6.7(17).
[6]连玉明答记者问.我们需要建设一个什么样的城市[N].北京日报,2010.6.21(18).
[7]北京市旅游局课题组.世界城市旅游产业发展比较研究[N].北京日报,2010.5.12(12).
[8]首都社会经济发展研究所,北京决策研究基地课题组.治理北京城市交通拥堵对策研究[N].北京日报,2010.7.19(18).
作者：白益进
今天的中国愈来愈融入了国际社会，中国的问题必须放大到全球的视野来观察。尤其是中国现今的人口问题和未来的发展，更需要看清世界，才能领悟到我们自己问题的重要性。
从国际社会层面看，很多国家，特别是许多发达国家在解决人口与发展问题的过程中，都适时适度地推行了各种社会公共政策，而且这些政策都非常及时有效。为什么呢?因为人口问题是一个综合性的社会问题，它涉及社会的方方面面，有社会经济的问题，劳动就业、家庭、教育、卫生和养老等等问题。就人口学本身而言，它也是一门边缘性和综合性特征非常明显的学科，涉及社会学、人类学、经济学、统计学等等。
因此，当一个国家要面临去解决人口问题的时候，它必须考虑到解决人口问题是一项系统工程，必须动员政府的各职能部门进行综合治理，而且必须由最高领导或者说地方的一把手亲自调动各部门力量来配置好部门资源，政府各职能部门必须从实际出发，制定匹配的公共政策来参与人口问题的综合治理。
解决我国人口问题的最佳途径
要解决我国的人口问题，要实现我国人口和社会经济的协调可持续发展必须解决四大问题：一是必须树立全新的人口计划生育工作理念。人口学的转变时代意味着，我们不能再用传统的目光来看待今天的人口问题，我们也无法用传统的价值观来思考今天的人口问题，而且更加无法用传统的方法和政策来解决今天的人口问题;二是继续维持低生育水平，尽可能保持一个适度人口规模，怎么操作?就是要继续改革创新现有的社会公共政策和运行管理体制，使这些政策一环扣一环，互相衔接，互相依托，互相作用，成为解决我国人口问题的推动力，其中首先要重视家庭政策。家庭无论是过去还是现在，它将永远是一个国家或一个地区人口与发展问题的原动力;三是进一步完善制度和体制建设，要统筹解决人口问题，应该大力改进现有的机构设置，要真正找到统筹解决人口问题的动力所在和力量所在;四是运用社会政策，尽快消除和减小我国地区性和城乡之间显著的社会经济发展差异，解决社会公平问题。我们一直在说传统的工业化道路不公平，城市人享受了社会保障，享受九年义务教育，而农民却不能享受同等待遇，这就是社会不公平。因此新的社会经济发展必须考虑解决人口总量、动力、路径和公平问题，实际上就是新的科学发展观所提到的五个统筹问题。
人口问题同样也是如此，当我们人口规模过于庞大，增速过快的时候，推行计划生育政策是非常及时有效的，但今天在许多城市区域内长时期地出现人口自然变动的负增长，如上海自从1992年至今，每年的人口死亡人数都超过出生人数，同时人口老龄化趋势明显加速。有些地区的出生人口性别比异常升高，独生子女困难家庭、特别是独生子女伤残死亡家庭数量不断增多等。
面对这些社会状况，我们能不能对现行的一些社会公共政策，包括人口政策和生育政策换个角度来思考，是否可以比较大胆地去探寻一些新的机制或者用一些新的理念和工作方法，从根本解决我国的人口总量和适度人口规模问题，解决提高人口总体素质的问题?我们能不能首先在一些城市或地区开展一些试点工作?
基于上述问题，在科学发展观的框架下，面对当今我国人口与发展的实际状况，需要我们考虑的是：一是现行的一系列社会政策需要转型升级，二是全国范围内的人口政策需要进一步完善。
社会公共政策的基本内容
从广义上看，社会公共政策是一个国家的政府、政党以及其他组织为了实现其社会目标而在各种社会事务方面制定的各种政策的总和。而对一个国家或一个地区的人口总量或者人口素质进行科学合理的调控，它主要取决于这个国家或地区政府如何根据本国或本地区发展的实际状况来制定符合客观规律，与其发展基本相适应的人口、社会和经济政策来予以调控人口的出生变动，迁移变动和死亡变动，从而对人口的总量规模和人口素质实行综合治理和调控。
大家知道，我们国家上世纪50年代的出生高峰，60年代的困难时期，70年代初的迁移和上山下乡，80年代的改革开放，80年代末和90年代初开始的人口流动等等，特别是70年代末开始的计划生育工作，这些社会状况与我国政府在不同时期出台的不同的社会、经济和人口的政策都有着最直接的作用和影响：具体而言，社会公共政策一般包括，社会保障政策、社会救助政策、婚姻家庭政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、户籍政策、生育政策、劳动就业政策、奖励扶助政策等等。
由于社会政策涵盖的内容非常广泛，这里我们着重谈论与人口发展密切相关的诸如社会保险、社会救助、就业、住房、人口迁移和流动、社会保障以及计划生育獎励辅助等方面的社会政策。
社会保障政策：包括养老和医疗政策，都对人口未来发展带来影响
社会救助政策：城市居民最低生活保障制度和医疗救助制度，这些制度政策对生育意愿转变的作用，包括我们2010年出台的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作：从传统的处罚多生政策向奖励少生的政策转变，昭示着中国的计划生育政策更加尊重人权，更加体现着科学发展观的内涵——实现生育意愿转变的最有效途径。
劳动就业政策:针对劳动力的供给方面采取的各种措施;推动经济发展，特别是推动劳动密集型产业的各项政策措施;对自谋职业、自我雇用的劳动力提供有关的优惠政策——对人口年龄构成变化的长期效应。
住房政策：独生子女奖励政策出台初期，独生子女家庭能享受到优惠。住房制度改革后原来对独生子女家庭的各种优惠政策难以落实——对降低生育率的直接动力。但是住房市场开放后，管理层明显地淡化了这一政策。
家庭政策：家庭政策是世界各国为调节人口与社会经济协调发展的重要社会政策之一，它在对家庭成员的生育指导，如养育成本、生育间隔、夫妇生殖健康、孩子教育、成年人职业培训以及家庭生活等诸多方面产生直接效果。
生育政策：要构建完美的中国式家庭，就需要生育政策的介入。我们传统意义上出台的计划生育“一孩”政策实行了30多年不变。我们在30年的改革开放过程中，什么政策都在不断地变革发展，唯独这项政策长期不变，坚决不变。理由是：一、中国的人口基数大，总量规模大;二、我们是发展中国家，资源短缺，经济还不发达
户籍政策：传统的挑战与现实的改革。
人口流动与迁移的政策：从2000年开始，国家关于农村劳动力就业的政策发生了一些积极的变化。
从上述人口转变进程的情况看，与人口发展配套出台的系列社会政策看，它们对我国的人口发展和人口转变进程都发挥了积极作用。但从某些层面上分析，它们也同时出现了一些负面效应，如人口性别比异常升高、人口老龄化问题、城市农民工及其子女教育等等一系列社会问题。这其中一方面原因是我国在人口与发展上的社会机制问题，但另一个不能让我们忽视的现象是：人口与发展在各个历史时期的变动情况，它从一个侧面反映出我国与人口发展相配套的社会经济政策，特别是人口政策的周期性变动及其特点。
许多国际著名学者，如美国人艾克斯坦很早就发现中国存在着“政策周期”现象，他认为中国的政策周期根源于中国的决策机构和价值系统。克拉克认为，中国领导人的政策框架时间是不断变小的。在20世纪80年代初，一个计划延续2-3年的时间，然后作适当的调整和改进;在80年代中期，则缩减到一年时间;到了80年代末，就变成一个季度了。郑竹圆分析了1953-1981年我国的经济策略，发现在这30年的时间里，几乎没有一个经济增长战略能够延续6年以上。老百姓也晓得中国存在政策周期，“党的政策像月亮，初一十五不一样”，这种形象的说法，反映了老百姓对政策易变性和周期性的普遍看法。
然而，一个很奇怪的现象是：我们在经济和社会发展中制定的政策，它们的变革周期在不断缩短。比如股市、房地产、利税、卫生、医保和教育等方面的政策经常在变化，而且变得很快，唯独计划生育政策30年基本不变，这是为什么呢?一是那些政策受市场经济的主导，反过来它们必须迎合市场经济的发展，计划生育政策是全计划时代的产物，加上它的边缘性特征，再说一个最充分的理由是中国人口基数大，生育必须被控制在计划之中。
我们应该看到，我国人口增长的“三低”现象是在“两个不均衡”的情况下出现的，人口出生率出现严重不均衡，这需要引起我们的重视。一是城乡严重不均衡，城镇人口出生率较农村低。如今，城市居民大多能做到一对夫妇只生一个孩子，而在农村，特别是贫困地区农村，一对夫妇违规生三胎、四胎的现象极其普遍。二是东西部严重不均衡，东部发达地区的人口出生率较西部欠发达地区低。人口问题，不单单是控制人口增长，更重要的是提高人口素质。二者相辅相成，难分轻重。如果城镇和经济发达地区的人口增长步伐放慢，而农村和落后地区人口的增长速度过快，势必会引发新的社会问题。
当前和今后一个时期我们面临的突出矛盾和问题是：总人口、劳动年龄人口、老年人口、流动人口的问题，且相互叠加，人口数量、质量、结构、分布问题交织，经济社会转轨时期不稳定因素增多，人口与发展问题更趋复杂。目前最突出的问题首先是人口老龄化，其次是出生性别比问题，第三是城市大量农民工集聚。因此，要实现人的全面发展、统筹人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展的任务更加艰巨。
关于当前亟须解决的人口管理和人口政策的几个核心问题
战略是国家对一定历史时期重大的和具有全局性任务的筹划和指导，它具有全局性、长远性、前瞻性、稳定性、平衡性和操作性等特征。人口战略是指国家整体发展战略的一个重要组成部分，是政府在影响社会经济发展的重大人口问题上给出的明确态度和预期目标。制定人口发展战略的目的在于帮助协调未来人口趋势和经济及社会发展趋势，是促进经济发展、提高生活质量、增进人权和基本自由的一种重要手段。
我国在上世纪末已经基本实现了人口再生产类型的历史性转变，新世纪我国人口发展进入了一个新的发展阶段。当政府进一步明确了我国“实现人口与社会经济全面、协调、可持续发展”的长期发展战略后，我们就必须去关注改革传统的各项社会公共政策，以实现战略目标。
社会公共政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行动规范，它以社会问题为对象，目的是解决社会问题，提高人民生活，增进社会利益，谋求社会秩序平衡发展。虽然政府在制定政策时尽可能兼顾各个群体的利益，也力求照顾到弱势人群的各方面需求，但要做到十全十美毕竟不太可能。因此，我们当前的主要任务，就是要不断改革和完善各项人口、社会和经济政策。要确保我国人口发展战略的实现，我思考以下几个不太成熟的建议，供大家批评讨论：
第一，建议将现在的国家人口计生委更名为“国家人口与家庭计划指导委员会。奥运会以后，面对国家社会经济体制的进一步改革开放，中国将越来越融入国际社会。为了树立更加良好的国家对外形象，为了适应构建和谐社会的目标，应当及时考虑更名工作。未来的人口管理部门，从省市、直辖市来说，应该设立人口登记管理处，人口统计处，计划生育工作处，政策法规处等。人一生出来就到公安部门报到，这真有点不合时代的气息。
第二，更名后的国家人口计生委应当具有更加具体的工作职能。更多更具体地担负起人口管理和人口综合调控的职能，到底如何统筹解决我国的人口问题。现在的趋向是，说到统筹解决人口问题，人口计生委就与人口研究机构抢饭吃，争着立项搞课题。我们现在的问题是：政府职能部门应该深入分析研究机构完成的研究成果，并将研究结果运用到制定政策和进行决策的依据。
第三，建议决策层领导今后应该让各级领导的一把手分管人口计生部门，要迅速改变现在地方各级都是由什么分管领导来分管人口计生委。人口问题是一个社会系统工程，它涉及所有各个经济、社会和生活领域，从它的学科内容来说，其边缘性特征非常明确。中央提出要统筹解决人口问题，到目前为止，我们统筹了哪些问题?所以要统筹解决人口问题，必须要有一把手来动员各个政府职能部门。
第三，未来的人口计生工作要特别重视家庭问题。大家知道家庭是人类社会最古老的组织形式，也是社会最牢固的基石。对于这样一个最重要的社会基层，人们的生活港湾，我们到目前为止却没有一个清晰的职能主管部门，没有一个部门能够制定一系列扶持家庭发展的公共政策。所以我觉得讲计划生育还不如强调家庭计划指导，同样提出更名也是出于这样的考虑。
如何针对每个个案家庭和个人的社会经济状况，指导构建合理的家庭规模，是人口学转变时代最紧迫的要求。长期的研究结果表明：要构建一个完美的中国式家庭，一对夫妇最理想的子女数是拥有一个女孩和一个男孩，是一个四口之家。这个美好的愿望如何来实现呢?这就需要我们主管人口计生的部门来深入思考了。
我本人觉得，一旦我们经过仔细研究和精心测算以后，全国范围内可以考虑逐步过渡到城市和农村根据政策，一般可以生育两胎的政策：一是每个家庭如果生育两个孩子，这正好达到了人口学意义上的替代水平，并不会产生新的生育高峰，中国现在的人口巨大规模是上世纪50年代鼓励生育政策造就的;二是計划生育政策规定的双方都是独生子女的，他们结婚后可以生育两胎的年龄段人口已经大部分进入婚育期，只要他们愿意就可以生育两胎。第三是广大城市地区，随着养育成本的不断提高，计划生育工作的宣传教育，人们的生育意愿已经显著下降，鼓励生育两孩对于部分年轻人而言没有作用;第四是中国广大农村地区生育两胎，甚至多胎的现象本来就普遍，现在的生育第一胎是女孩可以再生育，是一项非常消极的两孩政策，它极大地刺激了人们去人为选择性别的动机，这样不但没有控制生育，而且性别比问题日趋严重。第五，在全国范围内允许生育一男一女的两孩政策，可以有效治理人口性别比问题，更加有利于实行计划生育这一基本国策;第六，可以有效减缓我国人口老龄化的加速趋向;第七，更加有利于新时期人口计划生育的全面展开，更加有利于开展家庭计划指导，更加有利于构建完美家庭，构建和谐社会;第八是更加有利于中国人口政策和计划生育工作在国际上的形象。大家看到本届奥运会，俄罗斯为什么体育实力下降?这跟它长期的人口负增长和人口老龄化密切相关的。
综上所述，当我们处在人口与发展的关键时刻，我们必须确立新的理念去思考现实问题，同时必须摈弃传统的价值观和不符合时代潮流的思维方式和落后的工作方式，大胆开拓，锐意进取，让中国特色社会主义的建设开创最加完美的可持续发展路径。
作者：孙常敏
解决人口老龄化问题，根本在于加快经济发展，壮大国家经济实力。但是老龄化问题又有其自身的特殊性，处理的好，会成为经济社会发展的积极因素;处理不好，则可能成为制约因素。根据我国确定的社会主义现代化建设战略目标，结合老龄工作的实际，特提出21世纪前十五年的国家老龄工作宏观政策措施建议。
1、将实施健康老龄化战略纳入国民经济和社会发展中的长期规划。我们提出健康老龄化战略内涵，主要包括“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”内容，这是对中国老龄工作的综合概括，是促使经济社会可持续发展的重要内容，是解决好我国人口老龄化问题的主体思路。具体建议是：第
一、提高对老龄化问题的认识。要加强舆论宣传和引导，强调我国人口老龄化趋势加快的严峻性，对社会经济发展影响的紧迫性，以及实施健康老龄化战略的重要性，提高各级政府和领导的思想认识，增强全社会的老龄意识。
第二、明确国家老龄工作的方向。将实施健康老龄化战略纳入国家“十五” 计划和中长期发展规划中，结合经济发展进程和城乡不同情况，精心设计和构筑我国老龄的工作体系，明确提出目标要求、工作重点、投入力度、检查标准。第
三、落实到各地的发展计划中。要求各级政府高度重视，把本地区老龄工作列入议事日程，根据国家的要求，结合自己的实际，纳入当地的经济和社会发展计划中，采取分工负责和齐抓共管方式，对老龄工作有管理、有服务、有措施、有检查。
2、走家庭养老和社会养老相结合的养老道路。建立以家庭养老为基础，社区养老服务网络为辅助，公共福利设施养老手段为补充，社会保险制度为保障的居家养老体系，把老年人自身、家庭、社会和国家作用有机的组合起来，使之发挥出最佳效用。具体建议是：
第一、居家养老环境。为了使老年人起居方便，住宅设计要充分考虑方便老年人和满足老少户可分可合的需求，公共设施要安排方便老年人活动的场所，使得绝大多数老年人生活在自己的家庭里，继续发挥家庭养老功能，倡导健康的生活方式，完善具有尊老敬老传统的家庭养老体系。
第二、加快社区老年服务建设。在城镇建设规划中，要充分考虑人口老龄化趋势，合理规划社区蓝图，使老年人能就近得到咨询、购物、清扫、陪伴、护理、紧急救护等各种服务，并为老年人学习、文体、康乐、交往等社会活动的需求提供条件，逐步建成适合城乡不同特点、多层次、多功能、多项目的社区老年人服务体系。
第三、适度发展公共养老的福利设施。对政府设立的敬老院等养老、安老机构和设施，要根据当地经济发展水平和需要公共福利机构抚养的老人情况，政府要继续增加投入，努力改善设施条件，逐步提高居养水平。鼓励和扶持社会民办公共养老设施，制定优惠政策积极发展福利性公共养老设施，形成对家庭养护困难老人的救助保障体系。
第四、健全老年人社会保障制度。要采取各种措施，完善城镇离退休人员基本养老金的正常增长机制，完善相对独立的养老金经办机构，负责养老金的征收、给付、营运和管理，用发国债形式探索建立养老保险基金，保证全额按期予以支付。农村要逐步推行自我储蓄和家庭保障为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持的农村养老保障制度，并积极推进城乡养老、医疗方面的社会保险和商业保险，逐步建立起城乡老年人的社会保障体系。
3、积极发展老龄产业。老龄产业是为了满足老年人物质和精神生活需求而形成的产业，既包括生产性产业，也包括服务性产业，是解决人口老龄化问题的
重要手段。发展老龄产业，一是要从我国实际出发，以满足老人物质和精神生活的需要为目的;二是要以市场为导向，按经济规律办事，三是要保证养老费用的合理使用，提高老年人的消费能力。具体建议是：
第一、市场机制带动老龄产业发展。国家要根据人口老龄化发展趋势，围绕老年人物质需求和精神需求，对一些产业进行结构调整，开发生产适用对路的各种老年用品，鼓励和引导老年产品市场的发展。经济管理部门应运用市场机制，制定一些必要的优惠政策，扶持具有福利性质的为老服务产业发展。
第二、以老龄产业发展社会福利事业。城乡养老社会化服务要逐步走产业化发展路子，在财政给予必要资助的同时，鼓励社会团体和个人参与，启动老龄产业机制来兴办社会福利设施，实行谁投资谁管理，依法进行经营，调动各方面的积极性。
第三、努力降低为老服务产业发展成本。要充分利用现有社会资源发展老龄产业，多层次、多渠道筹集发展老龄产业的资金，努力提高资金利用率。充分利用金融杠杆作用，在税费征收政策上，考虑扶持为老服务产业的发展。
4、加快完善老年法律法规体系。依法治国是我国社会主义现代化建设的基本方略，依法治理人口老龄化带来的社会经济问题，应是下个世纪老龄工作重要内容。具体建议是：
第一、加大有关老年法律法规的执法力度。法律部门要坚决制裁侵害老年人合法权益的不法行为，依法合理调整老年群体与其他群体、老年人之间的关系，加强民事调解工作，促进家庭和睦与社会稳定。
第二、加快完善老年立法步伐。在2005年左右时间，国家要尽快出台养老保险、医疗保险、社会救济、老年人福利等有关社会保障方面的法律法规，使老年人的生活获得切实保障;在2010年左右时间，制定出老年人参与社会发展法、新的老龄事业发展纲要等大部分老年法律法规，形成以老年人权益保障法为基本法的老年法律体系。
第三、进一步弘扬中华民族敬老养老的传统美德。加大宣传普及老年法的力度，将老年人法规列入国家普法教育计划，加强执法检查监督，积极开展老年人的守法教育和政治思想教育工作，表彰敬老养老先进典型，依法惩处残害和虐待老人行为，营造出健康老龄化的良好社会环境。
5、进一步加强对老龄工作的领导。面对我国人口老龄化趋势，老龄工作只能加强，不能削弱。各级党委和政府要充分认识做好老龄工作的重要性，进一步加强和改善对老龄工作的领导。具体建议是：
第一、加强党中央对老龄工作的领导。在2000年前，以党中央名义发布公开信或文件，要求各级党组织、各级政府和广大党团员从战略高度和政治高度做好老龄工作。将老龄工作纳入到每年三月全国人代会中央政治局召开的人口、资源、环境座谈会内容，及时对我国老龄工作进行重大部署。
第二、健全政府的老龄事务管理机构。国家应尽快成立高层次的老龄事务议事协调机构，通盘制定我国老龄事业发展的方针政策，对一些重大问题进行协调。将中国老龄协会改组为国务院直属的老龄事务管理局，作为国家老龄事务议事协调机构的办事机构，授权行使必要的行政职能，理顺老龄工作管理系统的体制，充实老龄专职工作人员，加强对老年人工作的管理、教育和服务。
第三、扩大老龄工作社会化服务队伍。安排部分下岗职工和社会各方面的志愿力量，承担起社区为老年人服务的有关工作，发动居委会、村委会组织低龄老
年人开展自助服务。在一些大学对老龄专业管理人才进行培养，加强老龄科研机构建设，组合各方面专家学者，深入开展老龄问题的科学研究。健全立法监督管理机构，加强老龄事务的立法工作和法律监督，推动老龄事业步入法制化管理的轨道。
满意不`??
毕地党发„2011‟25号
毕节试验区统筹解决人口问题 改革试验的实施方案子方案一
关于创新领导机制统筹解决人口问题
改革试验的实施方案
为认真贯彻落实胡锦涛总书记关于试验区建设的一系列重要讲话和毕节试验区新一轮改革发展推动大会精神以及省委、省政府《关于加快推进毕节试验区新一轮改革发展的意见》(黔党发[2011]13号)精神，结合毕节试验区实际，制定本方案。
一、总体要求
按照“一年起步，两年明显见成效，五年走在全省前列，十年实现跨越发展”的总体要求，围绕“一升双降”(符合政策生育率上升，人口出生率和人口自然增长率下降)目标，创新领导机制，强化目标管理，落实领导责任，统筹解决人口问题，推动全区人口计生工作上水平上台阶。
二、基本目标
到2012年，全区人口出生率控制在12.92‰以内，自然增长率控制在5.75‰以内，达到全省平均水平;到2015年，全区人口出生率控制在12.17‰以内，自然增长率控制在5‰以内，低于全省平均水平。
三、改革试验内容
(一)完善“四项”工作制度，落实“三级书记”抓计生工作责任制
1、完善领导责任制度。各级党政一把手是人口计生工作第一责任人，要围绕“一升双降”目标，组织打好攻坚战、突破战和争先战，
1 定期督查调研，定期听取汇报，专题研究解决工作中存在的突出问题。县市区党委(党工委)书记、县市长(管委会主任)是人口计生工作第一责任人，随时把人口计生工作抓在手上，随时做到心中有数，随时进行工作调度，勇于担当责任，善于排忧解难，敢于争比进位。配齐配强基层计生队伍，解决有人干事的问题;加大对计生工作投入力度，切实解决有钱办事的问题。乡镇党委书记具体负责抓好人口计生工作，必须切实负起责任，既要当好指挥员，又要当好战斗员，既要善于全面统筹抓好工作，更要在关键时刻敢碰硬、敢担当，实现追赶跨越。村(居、社区)党支部书记直接工作在计生第一线，直接面向群众，要做到底数清、情况明、信息准，善于做群众工作，敢抓敢管，建立台账，把基础工作做实，做到无常住人口政策外生育，无出生人口漏报。
2、完善投入保障制度。地县乡财政每年的人口计生事业经费投入，要在上年的基础上递增并高于同期财政收入增长幅度，确保按时足额到位使用，要保证80%以上的人口计生事业经费投向基层，为统筹解决人口问题的改革试验提供财力保障。各县市区要设立“人口计生专项奖励基金”，对在基层人口计生管理服务中有突出贡献的干部给予奖励或补助。
3、完善综合治理制度。地县要细化各部门在统筹解决人口问题改革试验中的工作职责和目标任务，纳入对部门和班子成员的实绩考核，并加大人口计生工作在部门年度考核中的权重。各部门要结合自身职责职能，制定出台本系统参与和支持人口计生工作的实施方案，抓好人口计生综合治理工作的督查落实和考核奖惩，形成齐抓共管、综合治理格局。
4、完善考核奖惩制度。按照“流动红旗推争先、赶超进位促跨越”的要求，推行人口计生“每月一通报，每季一点评，半年一奖惩”的“三个一”工作机制。地区实绩办、人口计生委等部门每月对各县
2 市区人口计生工作进行督查考核，将考核结果按实绩排好名，前三名亮流动红旗，后三名亮黄牌，在区内主要媒体上公布。县对乡、乡对村也要采用这一机制推动赶超进位。加大县乡党政主要领导对考核奖惩的督查力度，严厉追究不履职者、不落实者、不作为者。
(二)完善乡村干部绩效考核，推进计划生育“合格村”创建
1、织牢基层网底。必须优先按编制配齐配强乡级计划生育行政管理人员。同时以乡为单位，按照满足工作实际需要和发展需求，招聘计划生育特岗工作人员，组成不少于10人的常抓队伍。切实加强村级计生队伍建设，2000(含2000)人的村配备1名人口计生专干，2000人至4000(含4000)人的配备2名，4000人以上的，配备3名。
2、实行绩效考核。努力提高村干部报酬，以人口计生工作为主要任务，用60%以上的工资进行绩效考核。明确乡镇干部人口计生工作职责，工资报酬与人口计生工作实绩直接挂钩，全面实行绩效考核。
3、开展创建活动。以人口计生“双诚信、双承诺”为载体，大力开展创建计划生育“合格村”活动。到2012年，全区计划生育“合格村”比例达30%以上，其中毕节市30%、大方县35%、黔西县35%、金沙县35%、织金县30%、纳雍县30%、威宁县25%、赫章县30%、百管区30%。到2015年，全区计划生育“合格村”比例达50%以上，其中毕节市50%、大方县55%、黔西县55%、金沙县55%、织金县50%、纳雍县50%、威宁县45%、赫章县50%、百管区55%。 村级在参与各类评先选优时，必须以完成创建计划生育“合格村”任务为准入条件。
(三)完善层级目标管理责任制，推进考核奖惩落到实处
1、突出层级考核重点。地区重点考核县市区人口出生率、符合政策生育率、长效避孕措施落实率尤其是流动人口手术库存消化、社会抚养费征收到位率。县市区重点考核乡(镇、办事处)符合政策生育率、出生统计准确率、绝育措施落实、妇检、社会抚养费征收等指标。乡(镇、办事处)对村(居、社区)围绕杜绝政策外生育设立考
3 核指标，实行个案考核。
2、完善考核督查机制。地县专业机构督查，采取随机抽样调查、举报核实调查和专项工作调查的方式，定期开展过程督查考核，健全被督查单位档案资料，督查结果作为考核奖惩的重要依据之一。实绩考核办对人口计生重点工作跟踪督查，结果记入领导干部实绩档案。针对督查过程中出现的突出问题，开展过程开单督查，提出整改意见，限期整改落实。
3、严格考核结果运用。严格阶段奖惩，按照“每月一通报，每季一点评，半年一奖惩”的要求严格兑现奖惩。奖励增比进位，以年度工作实绩和回归数据为依据，连续三年完成上级下达的人口计生工作目标，且综合评比位于同级考核前三分之一位次的县乡，党政主要领导、分管领导、人口计生部门负责人经考察符合条件的优先提拔重用。处罚工作后进，对未完成年度人口出生率或符合政策生育率目标的县乡实行“一票否决”。在同级年度责任目标考核中，综合得分低于总分的80%且连续两年排名末位的县(市、区)、乡(镇、办事处)的党委、政府和人口计生部门班子成员不予提拔重用;对党政主要领导、分管领导、人口计生部门主要负责人根据履职情况，按干部管理权限给予党纪政纪处分。必要时，可根据情况作组织处理。
牵头领导：杨华昌、吴安玉。
责任部门：地委组织部、地委宣传部、地区中级人民法院、地区实绩考核办、地区编委办、地区督办督查局、地区发改委、地区人口计生委、地区财政局、地区公安局、地区人力资源和社会保障局、地区教育局、地区卫生局、地区农委、地区扶贫办、地区住房和城乡建设局、地区林业局、地区畜牧局、地区民政局、地区文化和体育局、地区广电局、地区农机局。
试点县乡：大方县，毕节市小坝镇、黔西县洪水乡、金沙县平坝乡、织金县板桥乡、纳雍县王家寨镇、威宁县岔河乡、赫章县雉街乡。
四、实施步骤
(一)强力推进阶段(2011年6月—9月)。保持高强度工作态势，强化领导责任，推进部门联动，夯实基层基础，促进后进转化，严格兑现奖惩，以超常规措施赢得跨越发展的主动权，确保全区人口计生工作在全省位次递增，统筹解决人口问题取得初步成效。大方县及其它县市试点乡镇制定实施方案，细化工作内容，全面启动工作。
(二)巩固提升阶段(2011年9月—2012年6月)。着力解决工作进展中出现的突出问题，更加注重依法治理，更加注重科技支撑，更加注重利益驱动，更加注重创新发展，更加注重问效问责。人口计生工作达到全省中等水平，统筹解决人口问题取得明显成效。大方县及其它县市试点乡镇率先取得突破。
(三)持续发展阶段(2012年7月—2015年12月)。继续推进工作加速发展，务求取得更大成效,真正形成网络健全、管理规范、服务满意、保障有力、工作高效的新格局。人口计生工作迈入全省先进行列，统筹解决人口问题取得更大成效。
五、保障措施
(一)加强领导，落实责任。地区成立创新领导机制统筹解决人口问题改革试验工作领导小组，领导小组下设办公室在地区人口计生委，负责统筹、协调、督促落实相关工作。各级各部门要切实加强领导，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，落实人员专门抓，明确职责分工，整合各方力量，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位、奖惩到位。各县市区相应成立领导小组，统筹协调各级各部门积极参与改革试点工作。
(二)建立机制，合力推进。一是建立决策推进机制。由各级党委、政府牵头，相关部门积极参与的联席会议制度，定期研究统筹解决人口问题改革试验有关工作。二是建立督查机制。把改革试验工作纳入党委、政府重大事项督查范围，定期通报工作进展情况。三是建
5 立联动协调机制。地、县、乡加强沟通协调，密切配合，增强工作的协同效应和工作的针对性、时效性，形成合力，共同推进改革试验试点工作健康有序发展。
6 毕节试验区统筹解决人口问题 改革试验的实施方案子方案二
关于建立人口计生“双诚信、双承诺”制度 统筹解决人口问题改革试验的实施方案
为认真贯彻落实胡锦涛总书记关于毕节试验区建设的一系列重要讲话和批示精神和毕节试验区新一轮改革发展推动大会精神以及省委、省政府《关于加快推进毕节试验区新一轮改革发展的意见》(黔党发[2011]13号)，结合毕节试验区实际，制定本方案。
一、总体要求
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和国家人口计生委《关于全面推进诚信计生工作的通知》、省人口计生委《关于贵州省全面推进诚信计生工作实施方案》要求，按照守信受益、失信受制的原则，通过村(居、社区)民自治公约，以村(居、社区)向群众承诺和群众向村(居、社区)承诺的“双诚信、双承诺”方式，建立群众享受普惠特惠政策及自觉参与和实行计划生育的长效管理机制，把国家各项惠民政策、公共服务和计划生育奖励优惠与群众履行计划生育义务有机结合，不断提升人口计生工作整体水平。
二、基本目标
2011年6月底前，8个县市分别选定10个乡镇、百里杜鹃风景名胜区选确定1个乡镇，进行“双诚信、双承诺”试点工作;2011年7月起在总结试点经验基础上在全区范围内全面推开;2011年9月底完成60%乡镇;2012年6月全区250个乡镇(办事处)基本完成，以乡(镇、办)为单位的承诺书签订率达85%以上。
三、改革试验内容
(一)双向承诺，双向诚信。村(居、社区)向群众承诺内容为：在群众发展生产、脱贫致富，生产、生活、就医、就学、保障等方面提供全力扶持和帮助，公开、公平、公正地落实惠民政策、计划生育
7 奖励扶助和优质服务。群众向村(居、社区)承诺内容为：自觉执行计划生育政策，履行计划生育义务，按政策生育，主动落实长效避孕节育措施，按时参加妇检，自觉接受监督和管理。承诺的目标人群为：
1、生育重点管理对象;
2、生育未交清社会抚养费家庭;
3、已婚育龄夫妇“三代”人员(财产代管人，土地代耕人，孩子代养人)家庭;
4、在育龄期且未达到法定结婚年龄家庭;
5、出租家庭;
6、村(居、社区)实际其他应签订家庭。
(二)相互守信，互相监督。以村(居、社区)民自治公约为依据，通过签订诚信计生承诺书，约定管理者与被管理者的权利和义务，共同履约，互守诚信，互相监督。村(居、社区)不履行承诺，参加承诺的家庭有权向上级反映;上级党委、政府要进行调查核实，督促村(居、社区)兑现承诺;不兑现承诺的，对相关干部进行处理。群众违反承诺，记入其诚信计生信用记录，并作为有关部门和机构为其办理有关手续和事项的重要依据。
(三)信息共享，部门联动。按“一处守信、处处受益，一处失信、处处受制”的原则，建立诚信计生信用基础数据库，在相关部门之间实现共享。公安、人社、教育、卫生、民政、住建、国土、林业、农机、工商、扶贫、畜牧、农业、政务中心、药监、金融、人口计生等部门在落实有关政策和提供服务时，须由村(居、社区)出具履约证明，乡镇验证核实，方可办理。相关部门同时须查询当事人诚信计生信用记录，与乡镇验证的情况相符合，诚信履约的给予优先优惠优待;没有履行承诺的，督促其履行承诺后才给予办理。诚信计生信用记录纳入各部门经营、信贷等信用记录管理，形成综合治理工作格局。
牵头领导：杨华昌、吴安玉。
责任部门：地区人口计生委、教育局、公安局、民政局、财政局、人力资源和社会保障局、国土局、住房和城乡建设局、农委、卫生局、扶贫办、林业局、畜牧水产局、食品药品监督管理局、工商局、农机局、政务服务中心、人民银行。
8 试点县乡：大方县，毕节市小坝镇、黔西县洪水乡、金沙县平坝乡、织金县板桥乡、纳雍县王家寨镇、威宁县岔河乡、赫章县雉街乡。
四、实施步骤
(一)2011年6月底前，制定方案。县、乡、村都要深入调查研究，结合县情、乡情、村情，组织对拟参加诚信承诺的对象进行调查摸底，建立健全基础数据档案，制定能管用、可操作的实施方案。各部门也要根据部门工作制定参与和配合诚信计生工作的实施意见，确保信用信息发挥作用。
(二)2011年7月，宣传发动。召开村组各种会议，向群众进行全面宣传，公布承诺事项，征求群众意见建议，动员群众广泛参与，形成良好工作氛围。
(三)2011年8月-2012年6月，组织实施。按照国家各项惠民政策和计划生育奖励扶助、优先优惠、优质服务和本乡、本村最大限度能提供的帮助和扶持事项，确定承诺内容和违约责任;根据计划生育的要求确定群众承诺内容和违约责任，在充分沟通的基础上制定《诚信计生双向承诺书》，组织目标人群全部签订《诚信计生双向承诺书》。
(四)2012年7月，验收考评。地区相关部门组织对各县市区开展“双诚信、双承诺”工作进行检查验收和考核评估。从2012年计生年度开始，将“双诚信、双承诺”工作纳入地区对县市区人口计生考核内容进行考核。
五、保障措施
(一)加强组织领导。地区成立推进人口计生“双诚信、双承诺”工作领导小组，领导小组办公室设在地区人口计生委，负责统筹、协调、督促落实相关工作。各县市区也要成立领导小组，加强对此项改革试验工作的统筹指导，确保落到实处。地直各相关部门要予以支持和配合，做到认识到位、责任到位、落实到位。
(二)加强宣传发动。通过进村入户进行“一对
一、面对面”的
9 宣传动员，讲清政策要求，利害关系，让群众充分理解诚信计生承诺的目的、内容、意义和各种优惠保障，提高参与的积极性和履约的自觉性，逐户签订承诺书。
(三)完善承诺内容。村(居、社区)承诺内容要结合实际，有针对性、有吸引力，既是最大限度满足群众要求，又是力所能及、尽力而行、能够保证持续履行的。
(四)抓好部门联动。要制定部门联动的工作措施和考核奖惩规定，确保各部门在办理事务和提供服务时，必须查验乡村出具的计划生育证明书，查询个人计划生育信用记录，形成齐抓共管格局，强化群众履约的外部制约力量。各职能部门要充分发挥作用，落实利益导向政策，拓宽普惠内容，为利益导向向诚信计生户倾斜提供政策保障。同时要利用诚信计生信用记录督促履行承诺，落实个案责任到人，共同助推工作开展。
(五)建立信息平台。开发“诚信计生双承诺”应用软件，建成完整而又适时更新的诚信计生信息数据库。信用信息由村(居、社区)上报，乡(镇、办事处)计生部门审核、汇总和录入。乡级在便民服务大厅设立查询平台或实行联网管理，供各部门共享。县级由县人口计生局通过乡级上传信息形成县级应用数据库，并在政务服务中心设立共享平台，各部门在办理相关业务时，都要查询计生信用信息。诚信计生信息为终身信息，只有履约后才能消除。
(六)保证工作经费。诚信计生双向承诺工作是基层管理服务机制的改革创新，需要做大量的宣传发动、调查摸底、建立档案、软件开发等工作，各级各部门必须保障必要的工作经费，保证工作正常有序推进。
(七)抓好督促检查。充分发挥村(居、社区)党支部战斗堡垒作用，依托村支两委干部、党员、计生协会会员，做好组织动员和落实工作;联系村的副科级领导和包村干部负责督促检查，确保落实到位。乡级主要领导负主要责任，精心组织实施，强化督促落实。县(市、
10 区)要加强督查指导，坚决杜绝“走过场、做形式”。地区实绩办、地区人口计生委要加强对诚信计生双向承诺工作的督查和考核，帮助解决工作中遇到的问题和困难，特别是试点工作期间要加大指导力度，确保工作取得实效。
11 毕节试验区统筹解决人口问题 改革试验的实施方案子方案三
关于创新人口管理载体统筹解决人口
问题改革试验的实施方案
为认真贯彻落实胡锦涛总书记关于试验区建设的一系列重要讲话和毕节试验区新一轮改革发展推动大会精神以及省委、省政府《关于加快推进毕节试验区新一轮改革发展的意见》(黔党发[2011]13号)，结合毕节试验区实际，制定本方案。
一、总体要求
围绕“一升双降”(符合政策生育率上升，人口出生率和人口自然增长率下降)的目标，坚持“处罚从严、奖励从重、扶持从优”的原则，创新人口管理载体，突出重点突破难点，积极探索新阶段人口控制新模式，统筹解决人口问题，提高人口管理水平，确保人口控制目标的全面实现。
二、基本目标
到2012年，全区人口出生率控制在12.92‰以内，自然增长率控制在5.75‰以内，力争达到全省平均水平;到2015年，全区人口出生率控制在12.17‰以内，自然增长率控制在5‰以内，确保低于全省平均水平。
三、改革试验内容
(一)以推行诚信计生承诺制为平台，构建综合治理新格局。依据法律法规，整合各种资源，依靠村民自治，推行诚信计生机制。村(居、社区)和目标人群互相签订诚信计生承诺书，明确权利和义务，双向承诺、双向诚信，相互守信、互相监督。村(居、社区)向群众承诺在发展生产、脱贫致富、就医上学、社会保障、民政救济等方面提供帮助，公开、公平、公正地落实惠民政策、奖励扶助和优质服务;群众向村(居、社区)承诺自觉执行计生政策，履行计生义务主动落
12 实长效避孕节育措施，自觉接受监督和管理。
(二)强化行政手段与司法介入“双制动”，构建社会制约生育行为新机制。深入进行宣传，让群众确切知道超生孩子应缴纳社会抚养费具体数额。建立社会抚养费征缴家庭账户，重点对2002年9月1日以来违法生育家庭社会抚养费进行一次性清理核算，按法定程序通知到户，以村民组为单位张榜公示，采取行政和司法措施相结合的方式进行征收，首次征收到位率不能低于30%。对2002年9月1日前违法生育家庭按有关规定征收。对2011年5月18日(黔党发[2011]13号行文之日)以后出现政策外生育的，按社会抚养费征收标准上限征收。2011年8月底前完成清理核算和登记建档工作，边清理，边征收。地区中级人民法院将依法征收社会抚养费工作纳入对各县市区人民法院的年度目标考核。县级人民法院必须切实做好依法征收社会抚养费工作，迅速立案，限期办结，每年依法征收社会抚养费的结案数必须达立案数的50%以上。
(三)全面创新管理服务模式，全力破解“三个难点”。推行流动人口计生“网格化”管理模式，破解流动人口管理难的问题。区内流动人口计生管理实行“一盘棋”双向管理、双向考核。坚持以流入地管理为主，凡在区内流动的本区户籍人口，在到达流入地30个工作日以内出现政策外生育的，考核流出地;超过30个工作日的，考核流入地。对流出区外的完善个案基本信息，落实专项工作经费，定期组织开展异地协作联动，大力消化流动人口手术库存。对流动人口手术库存和常住人口手术库存同考核。完善二女户节育“全程优抚”服务模式，破解二女户绝育措施落实难的问题。对二女户作绝育术后给予一次性重奖，并实行“生产发展持续帮扶、子女教育政府买单、基本养老保障全面落实”的“一条龙”服务，大幅度提高新增二女户绝育落实率。建立“教育、监督、服务”并重的早婚早育控制模式，破解政策外生育控制难得问题。加强法制教育、优生优育和避孕知识宣传，通过村规民约规范婚育行为，实施群众监督，形成舆论压力，落
13 实防范措施，2012年内基本杜绝政策外一孩生育。
(四)深入开展计生家庭“四优先”行动计划，完善生育行为自控新体系。整合涉农惠民政策、项目和资金，让计生家庭充分享受“普惠+特惠”政策，优先奖励、优先扶持、优先发展、优先致富。县级设立“计划生育家庭奖励补助”财政专户，用于农村计生“两户”参加新农保、新农合个人应缴部分，提高标准提前发给夫妻双方的奖励扶助金，农村计划生育家庭子女“十二年制”免费义务教育(含职业高中)和农村“两户”子女的基本生活费和住宿费补助，城镇居民中非国家机关企事业单位工作人员独生子女户基本养老保障金。资金来源：县级财政预算安排、中央转移支付资金、社会抚养费和社会各界的捐款，地区财政每年予以适当补助。农村计生“两户”和其他计划生育家庭，经村级张榜公示、乡级审核确认后，报县人口计生部门审批，统一办理《计划生育家庭优先优惠证》，凭证到有关部门享受优先优惠政策。组织实施好“少生快富”扶贫工程;各县市区成立的妇女小额贴息贷款担保公司，在发放时重点向农村计划生育家庭和计生“两户”倾斜。
(五)着力创建全省“三个一流”，树立优质服务新标杆。服务设施创一流。2011年7月全区县级计划生育技术服务机构全面开展腹腔镜输卵管结扎微创技术;2013年以前建成地、县和中心乡站优生实验室;按照规范化标准化的要求，新建和改扩建计划生育服务站，配齐先进技术设备。技术力量创一流。通过资源整合、创新管理等方式，引进区外、省外技术人才，改善技术人员结构。加大培训和继续教育力度，提高技术队伍整体素质，到2015年全区具备中高级职称的技术人员比例超过全省平均水平。服务水平创一流。2012年以前，地县乡计划生育技术服务机构全部纳入新型农村合作医疗、城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险定点医疗机构。
(六)组织实施“百千万工程”，打造婚育新风进万家新平台。深入开展“婚育新风唱响乌蒙大地”主题活动。到2012年扶持100
14 支“民间文艺宣传队”，其中毕节市12个、大方县12个、黔西县12个、金沙县12个、织金县12个、纳雍10个、威宁县10个、赫章县10个、百里杜鹃风景名胜区4个。到2012年建设1000个“人口文化大院”， 其中毕节市164个、大方县136个、黔西县104个、金沙县104个、织金县128个、纳雍县100个、威宁县140个、赫章县108个、百里杜鹃风景名胜区16个。到2015年，全区打造10000户“四生家园”(生产条件改善、生活水平宽裕、生态环境优美、生育文明有序)示范户，其中毕节市1240户、大方县1200户、黔西县1320户、金沙县1320户、织金县1200户、纳雍县1080户、威宁县1200户、赫章县1080户、百里杜鹃风景名胜区200户。
牵头领导：杨华昌、吴安玉。
责任部门：地委组织部、地委宣传部、地区中级人民法院、地区实绩考核办、地区编委办、地区督办督查局、地区发改委、地区人口计生委、地区财政局、地区公安局、地区人力资源和社会保障局、地区教育局、地区卫生局、地区农委、地区扶贫办、地区住房和城乡建设局、地区林业局、地区畜牧局、地区民政局、地区司法局、地区妇联、省农信社驻毕办事处、地区文化和体育局、地区广电局、地区农机局、生态家园建设办公室。
试点县乡：大方县，毕节市小坝镇、黔西县洪水乡、金沙县平坝乡、织金县板桥乡、纳雍县王家寨镇、威宁县岔河乡、赫章县雉街乡。
四、实施步骤
(一)强力推进阶段(2011年6月—9月)。强化领导责任，推进部门联动，夯实基层基础，加快后进转化，兑现考核奖惩，以超常规措施，创新人口管理六个载体，保持高强度工作态势，赢得跨越发展的主动权。人口计生工作在全省追赶进位，统筹解决人口问题取得初步成效。大方县及其它县市试点乡镇制定实施方案，细化工作内容，全面启动实施。
(二)巩固提升阶段(2011年9月—2012年6月)。着力解决工
15 作进展中出现的突出问题，更加注重依法治理，更加注重科技支撑，更加注重利益驱动，更加注重创新发展，更加注重问效问责。人口计生工作达到全省中等水平，统筹解决人口问题取得明显成效。大方县及其它县市试点乡镇率先取得突破。
(三)持续发展阶段(2012年7月—2015年12月)。继续推进工作加速发展，务求取得更大成效,真正形成网络健全、管理规范、服务满意、保障有力、工作高效的人口计生工作新格局。人口计生工作迈入全省先进行列，统筹解决人口问题取得更大成效。
五、保障措施
(一)加强领导，落实责任。地区成立创新领导机制统筹解决人口问题改革试验工作领导小组，负责统筹推进改革试验工作，协调解决相关问题。各级各部门要切实加强领导，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，落实人员专门抓，明确职责分工，整合各方力量，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位、奖惩到位。各县市区要相应成立领导小组，统筹协调各级各部门积极参与改革试点工作。
(二)建立机制，合力推进。一是建立决策推进机制。由各级党委、政府牵头，相关部门积极参与的联席会议制度，定期研究统筹解决人口问题改革试验有关工作。二是建立督查机制。把改革试验工作纳入党委、政府重大事项督查范围，定期通报工作进展情况。三是建立联动协调机制。省、地、县要加强沟通协调，密切配合，增强工作的协同效应和工作的针对性、时效性，形成合力，共同推进改革试验试点工作健康有序发展。
加强新形势下人口与计生工作的调研与思考
——学习实践科学发展观活动调研报告之一
按照上级对乡镇学习实践科学发展观活动的统一安排部署,我们镇由党委班子成员牵头、各分包领导及有关办室主任组成了深入学习实践科学发展观调研工作小组, 就认真学习、深刻领会科学发展观的实质内涵，并针对当前我镇计生工作存在的主要问题，创新工作机制，推动计生工作上水平，边学习边调研，采取走访、问卷、座谈、书面征询等形式，深入村组开展调研和征求意见活动。
一、创新方式，多途径地深入开展调研活动
为确保调研活动取得成效，我们结合人口计生工作实际，把调查研究作为当前学习实践活动的重要环节来抓。
1、制订了开展深入学习实践活动调研方案。在学习实践活动中，我们重在实践。镇党委制发了调研方案，从调研目的、调研内容、调研方式、调研分工、调研要求等方面进行了具体安排。结合党委成员所分管工作，全镇共组成了6个调研小组，分赴22个行政村，6000多户村民家中开展专题调研。
2、发放了征求意见调研问卷1200份。按照调研分工，我带领镇计生办一行人就调研课题精心制作调研问卷1200份，其中调研计划生育工作思路问卷100份，调研关爱女孩方面问卷500份，调研队伍建设问卷100份，调研依法行政、“两非”案件查处问卷100份，调研流动人口管理问卷100份，调研计划生育目标管理及利益导向机制落实问卷100份，调研计划生育优质服务问卷100份，问卷于发放到村干部和育龄群众手中，收回有效卷1124份，占93.67%。
3、召开了镇村代表、育龄群众代表座谈会。为进一步听取群众对镇贯彻落实科学发展观和当前人口和计划生育工作意见，镇党委邀请镇村人大代表、政协委员及村干部、育龄群众代表参加座谈会，代表们既对我镇计生工作取得的成绩进行了总结，也指出了我镇当前人口计生工作存在的突出问题，并提出了很好的工作建议，座谈会上共征求意见建议8条，镇活动办公室对意见建议进行了归类整理。
4、广泛征求群众意见。结合计划生育日常性工作，我们深入基层、深入服务对象，听取基层和群众的意见和建议。在秋季计划生育工作中，我们边学习，边深入22个村与育龄群众面对面地交流，查找和分析计生工作中不符合不适应科学发展的突出问题，查找和分析当前计生工作的突出问题，以及研究解决问题的对策措施，提出深入贯彻落实科学发展观的工作思路和意见，做到有事例、有问题、有分析、有对策建议。
二、调研反映出当前人口计生工作中存在的主要困难和问题
通过调研问卷、召开座谈会、深入基层与育龄群众面对面交流，我们共收集整理 - 1 -
出当前计生工作存在的主要困难和问题如下：
1、当前人口计生工作发展不平衡，出生人口性别比仍较高。当前我镇计生工作进入了一个新的发展阶段，同时也面临着处理好人口结构调整、人口与经济、资源、环境的协调发展和可持续发展等重大课题的挑战。
从人口出生看，低生育水平很不稳定，个别村组仍存在超生现象。一是一些青年初中毕业后就走上了外出务工之路，务工一两年就同居生育;二是女孩家庭仍存在想生男孩的愿望。
从出生婴儿性别比看，群众受生育观念的影响，部分群众仍存在重男轻女的错误观念，二孩出生性别比偏高，成为我镇计划生育工作中的突出问题。
2、计划生育宣传教育工作没有结合本地实际情况。调研反映，一是现在好多计生宣传大都停留在宣传标语、宣传广告、搞一些宣传活动、送一些宣传品等形式上，而忽视了面对面、一对一的宣传，生育政策的宣传;二是基层计划生育宣传教育工作的涵盖面尚未完全覆盖到位。随着社会经济的发展，人口流动越来越频繁，对群众了解计生政策法规和生殖保健知识的途径较为单一，最新的人口政策不易及时宣传到适龄家庭。三是基层计划生育干部的素质尚未完全适应工作需要。现在群众对计生工作的需求是全方位的，也懂得维护自身合法权益。大多数干部的知识面相对群众的需求而言，还是比较狭窄，不能充分适应实际工作的需要。此外，工作方法、工作态度也是有待进一步改进。
3、基层队伍不稳定，计生队伍重用少，进步慢。特别是村计生专干思想不稳定，工作积极性不高，镇服务站技术人员短缺，业务不熟悉，技术服务工作难开展。 一是现行的计划生育技术服务队伍与育龄群众的需求不适应。技术人员承担着人口和计划生育知识咨询、指导，计划生育避孕药具管理、发放、避孕节育医学检查，放、取宫内节育器，人工终止妊娠术，节育手术后随访，常见妇女病普查和治疗，节育手术并发症处理和“三大工程”服务。而镇服务站近年来一直没有真正的高技术人员，技术水平及专业技术职务偏低直接影响着计划生育技术服务的整体服务水平。这一问题已经成为严重制约我县计划生育优质服务工作广泛深入开展的障碍，对我镇计划生育工作的可持续发展带来了严重的挑战。二是村级计生专干业务能力有待提高。村级队伍不稳定，计生女专干年龄结构偏大，业务不熟悉，待遇低，工作难开展。
4、财政投入严重不足，镇、村计划生育工作经费困难。在实际调研过程中，镇、村干部和代表委员反映，财政投入严重不足，导致开展计划生育工作经费无着落，基层人员工资福利待遇偏低，工作人员积极性难以调动。
5、流动人口管理难。一是流出人口。第一，流出人口总量逐年增多，调研反映全镇流出人口接近1000人，预计今后每年还将逐年增多。第二，流出人口行业分布
广泛，从目前我镇流出入口就业分布情况看，有从事服务业的，有从事建筑业的，有从事运输业的，也有从事农副业的。二是流动人口户籍地和现居地之间的管理不平衡，协调与合作需进一步完善。三是以超生为目的流动育龄人口难以管理。主观上就是逃避计生管理，陈旧的婚育观念尚未改变，。四是持证率低。镇流动办虽办婚育证明，但由于种种原因未办证外出者仍相当多，使得现居地计生管理措施难以全面落实。五是部门配合有待加强。流动人口管理工作是一项齐抓共管的全社会工作，仅靠计生部门的管理还远远不够，需要各行、各业、各个部门的帮助、支持和配合，而有的部门置之不理，认为流动人口的计划生育工作是计生部门的事，与己无关，管理力度减弱。
6、计划生育户奖励力度仍不是很大。从调研情况看，一些计划生育利益导向政策远远赶不上飞速上涨的物价，解决不了育龄群众的根本需求，群众在实行计划生育后所得到的比他(她)们付出的远远要少，需要在各方面对计生家庭进行政策、环境、甚至资金上的更大的倾斜。
三、解决问题的对策及建议
镇党委根据调研出来的问题，认真分析问题产生的原因，积极查找问题的症结，提出了解决问题的措施对策。
1、把计生工作纳入对镇村领导干部落实科学发展观考核的重要内容。建议把稳定低生育水平作为镇、村的一件重要大事来抓，常抓不懈;把人口计生工作纳入领导落实科学发展观和政绩考核的一项重要指标，坚决落实计划生育“一票否决”。要科学地设立目标管理考核方案，切入实际地签订目标管理责任书，鼓励基层说实话，做实事，报实数。
2、进一步加大财政投入，确保人口计生工作有足够的经费作保障。建议要认真执行中央《决定》精神，各级政府要按规定经费投入到位，不能搞假投入，确保做计划生育工作有经费。
3、不断加强基层队伍建设。建议在加强人口计生队伍管理和教育的同时，应多想办法为基层计生工作人员解决具体问题，从政治上关心，及时解决经济待遇，做到责权利相统一。特别是要解决基层村级专干的待遇问题。建议及时向社会公开招聘具备医疗中、高级职称的技术人员，有计划地充实到县、乡(镇)两级计生技术服务机构，逐步改善队伍结构。积极协调人事、编办和卫生等相关部门，为技术服务人员获取执业资格证书和晋升职称创造条件。
4、切实加大计划生育宣传教育力度。建议创新宣传教育模式，从宣传目标、宣传方式、宣传内容、宣传组织等方面着手，进行改革创新。要更加注重对育龄群众和计生专职人员的宣传和教育。从加强基层计划生育宣教队伍的业务培训，既要培训政策法规知识，又要培训生殖保健知识，更要加强执业道德、廉洁从政的宣教和教育，
在群众中树立计生工作者的良好形象。要加大与群众一对一宣传教育，侧重于生育政策的宣传。
5、综合治理出生人口性别比要有新举措。建议从强化四项举措抓出生人口性别比。抓领导，明确责任;抓宣传，转变观念;抓管理，健全制度;抓服务，落实政策。从加强领导着手，强化齐抓共管措施的落实;从转变群众的生育观念着手，解决群众重男轻女的落后思想;从加强管理着手，解决B超管理、孕情监测、定点生产等行为;从落实政策着手，解决女儿户的后顾之忧。
6、更进一步完善计划生育利益导向机制。在认真落实国家、省、市已经出台的政策法规的基础上，县乡村各级要在政府的组织协调下，围绕有利于计划生育健康发展、有利于关爱女孩及独生子女健康成长、有利于少生家庭的风险保障，研究制定新的措施和办法。要整合人口计生、农业、教育、卫生、科技、扶贫、共青团、妇联等部门组织的政策资源，形成系统完善地政策推动体系。要加大对计划生育家庭生活、子女入学、医疗保障等方面的扶持，同时及时兑现各种优惠政策。
7、更加重视计划生育优质服务。县乡计生服务机构和镇村专干要密切配合，以保障育龄群众生殖健康为着重点，切实加强计划生育优质服务，提高服务质量，最大限度地满足人们生殖健康的需求。
四、创新完善工作机制，推动人口计生工作上水平
在分析讨论当前人口和计划生育工作中存在的问题的基础上，我们结合当前人口和计划生育工作实际，紧紧围绕“创新工作机制，推动人口计生工作上水平”这一主题，创新完善工作机制，着力解决好突出问题，践行科学发展观，保证我县低生育水平的稳定。具体在三个环节上创新：
1、改革和完善计划生育服务机制。为切实解决镇、村两级计划生育经费困难，把“三查”、双女户结扎、大月份补救等重点服务工作落到实处，对大月份补救、纯女户结扎、“三查”实行定点全免费服务，并对施术对象给予一定的经费补助和奖励。
2、改革和完善计划生育工作激励机制。要改变计划生育管理中重处罚轻奖励的工作思路，逐步转变为奖励与处罚相结合。对计划生育水平高的村组在政治上给予奖励的同时，加大经济奖励的力度。对实行计划生育的家庭，特别对独女户、双女户给予多方面的优惠政策和物质奖励。对实行计划生育的家庭，要制订特惠政策，对计划生育家庭优先照顾，提高普惠标准。
3、改革计划生育工作创新机制。鼓励和支持各村组在人口计生工作中积极探索新思路、新方法，充分发挥先进典型的示范和带头作用，推动计划生育工作上水平、上台阶。
抓住重点热点 攻克难点焦点努力开创统筹解决人口问题的新局面
**县位于**之滨，紧邻**市区，辖19个乡镇和1个开发区管理处，是一个拥有67万人的农业大县，人口与计划生育工作任务重，压力大。面对新形势，我们必须迎难而上，强化工作措施，抓住重点，攻克难点，不断开创统筹解决人口问题的新局面。
一、要立足全局
抓计生，确保认识、措施、投入、责任到位
人口问题仍是影响当前经济社会发展的关键因素，因此，我们必须按照“抓计划生育就是抓发展，控制人口就是快发展”的理念，从全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、稳定低生育水平、统筹解决人口问题的高度，把人口计生工作摆上重要议事日程，纳入全县经济社会发展的总体规划。一要认识到位。县委常委会、县政府常务会要定期人口计生工作专题汇报，研究部署重点工作，解决实际问题。各级党政领导要经常深入基层，调查研究，为正确决策提供依据。二要措施到位。各级党政领导要将人口计划生育的各个环节、各个方面纳入中心工作，不断强化工作措施，明确各部门职责，形成齐抓共管人口计生工作格局，共同破解人口计生工作难题。三要投入到位。我们必须始终给予人口计生工作重点保障，严格执行上级关于逐年增加人口和计划生育事业经费预算优先投入到位，并对纯女户养老保险、关爱女孩、爱心保险、流动人口计划生育管理与服务、信息化建设等单项工作明确专项经费，确保人口计生各项工作顺利开展。三是责任追究到位。要与各乡镇、各相关单位主要负责人签订计生目标管理责任书，把人口控制的力度、效果、经费投入是否到位等情况纳入目标管理考核内容，把领导干部履行人口计生工作职责情况作为衡量政绩和提拔、奖惩的重要内容，对工作失职而导致人口失控的坚决追究责任。
二、要抓住重点热点，提高统筹解决人口问题的能力
**市开展的“红五月”计划生育服务活动月从时间上讲已经结束，但人口计生工作的长期性、复杂性、艰巨性的特点，以及群众传统的婚育观念没有得到根本转变、社会保障体系还不够健全、基层村专干工作积极性不高、管理方式陈旧等一系列原因仍然是我们开展人口计生工作的阻力，为此，我们必须善于抓住主要矛盾，抓住工作重点，捕捉群众关心的热点，不断提高统筹解决人口问题的能力和水平。
(一)千方百计稳定低生育水平
中央《决定》要求“千方百计稳定低生育水平”。计划生育归根到底是靠落实避孕措施实现的，而“一孩上环、二孩结扎”是目前落实长效避孕措施的最好方法，是育龄群众既实行计划生育，又是保证身体健康和生活质量的最有效措施。在实际工作中，我们必须坚持对象就是任务的原则，以环孕检为突破口，强化孕前管理，扎实推进长效节育措施的落实工作。
(二)深入推进婚育新风进万家活动
要配合**市婚育新风进万家示范市建设，我们就必须坚持以“倡导婚育文明，构建和谐家庭”为核心，以“婚育新风进万家”活动为载体，充分发挥县乡职能部门作用，实现大联合、大宣传，发挥环境宣传和宣传品的作用，将新型生育文化渗透到每个角落，发挥文艺骨干作用，使新型生育文化的宣传形式丰富多彩，让广大育龄群众接受先进生育文化，逐步转变传统的婚育观念，树立“生男生女一样好、女儿也是传后人”等新型婚育观念。
(三)逐步完善计划生育利益导向机制
计划生育利益导向政策一直是群众普遍关心和关注的热点问题，是一项惠民利民的民心工程，我们必须坚持“政府为主，部门参与”相结合的原则，建立和完善“奖、扶、救、免、优”的政策体系，协调相关部门出台和落实对计划生育家庭的各种奖励优惠政策，全面落实农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、独生子女父母奖励政策。在制定最低生活保障、新型合作医疗、扶贫开发等各项惠民政策时，要注重与计划生育政策协调配套，构筑“少生奖励、困难救助、服务免费、政策优先、贫困扶持、养老保障”六位一体的人口计生利益导向机制，为群众婚育观念的转变起到催化作用。
三、要攻克难点焦点，坚决维护人口计生国策的权威性
随着经济的发展和人民生活水平的提高，人口计生工作又面临着新情况，新难题，流动人口日趋增加造成“空白”管理现象多，极少部分党员、干部带头超生造成党群、干群关系紧张，部分群众依然存在喜好“生男孩”观念造成出生人口性别比升高问题严重。要解决这一系列问题，我们必须依靠法制的力量，发挥群众舆论的监督作用，攻克难点焦点，维护人口计生国策的权威性。
(一)推行依法行政，解决社会抚养费征收难的问题
社会抚养费的征收涉及群众的切身利益，如执法稍有不慎，闪失公平，就有可能引发矛盾，激化矛盾。为此，应该坚持以计划生育依法行政为抓手，严格执行《江西省社会抚养费征收管理办法
》，在征收工作中，做到征收主体合法，程序规范，标准统一，管理规范，杜绝因人而异的弹性执法、差别执法的现象发生，严禁“以罚代征”、“以罚代管”等行为，解决社会抚养费征收困难的问题。
(二)实现资源共享，解决流动人口计划生育难管理的问题
流动人口计划生育的管理和服务已成为当前人口计生管理工作中的重点和难
点，要坚持“流动人口一盘棋”的工作思路，按照“属地化管理、市民化服务”的要求，加强对出租房、店铺、工地等流动人口的计划生育管理与服务，并在社会保障、子女教育、健康服务等方面，加大对流动人口的服务力度，保障流动人口的合法权益。针对外流人口，要积极完善流动人口信息平台，加强了公安、卫生、民政、人口计生等部门的资源共享，信息互通，及时跟踪了解外流人口计划生育基本情况，切实解决流动人口难管理的问题。
(三)严厉打击“两非”，解决出生人口性别比升高问题
保持合理的人口性别结构，不是单纯的人口问题，而是关系经济发展、社会和谐的大问题。为进一步加大出生人口性别比治理力度，要一方面做好正面宣传引导工作，运用电视、广播、有奖举报等方式，大力宣传从事“两非”行为的危害性，从而教育广大群众。另一方面坚决做好“两非”案件查处工作，抽调相关单位人员组成“两非”专案组，加大打击力度,对使用b超非法鉴定胎儿性别和选择性别人工终止妊娠的行为予以严厉打击，建立严格的管理制度，对存在违规鉴定问题的，一查到底，严肃追究相关责任人的责任。
(四)严惩超生的党员、干部，将干群、党群矛盾控制在萌芽状态
党员、干部违法生育现象影响很坏，如果不严肃查处，就会让广大群众失去公平感，就会直接影响到人口计生政策的权威性，因此，要认真落实中央、省、市有关规定，严格依法办事，对违法超生的党员、干部，不管身份如何，严肃查处，决不手软，真正做到法律法规面前人人平等，与此同时，我县还加强对党员、干部特别是基层干部 “以罚代管”、“放水养鱼”行为的打击力度，并严肃追究“以罚代管”、“放水养鱼”者的有关责任。
一、“三农”问题的本质
温铁军教授于1995 年提出以“三农问题”取 代“农业问题”的政策建议，并在1996 年发表的 《制约三农问题的两个基本矛盾》一文中首次提 出并全面阐述“三农”这一概念及其内涵。“三农” 问题指的是农业、农村和农民问题。农业是产业
的问题、农村是聚落的问题、农民是“人”的问题。 尽管学者们对“三农”问题的成因争论不已，很难 形成一个完整统一的观点，但是在“三农”问题的 重要性认识上完全一致，即所谓“三农”问题的本 质是农民的问题。而农民问题，其实质就是人口 问题。
二 、人口与“三农”问题的关系
人口与“三农”问题本来是两个问题，但是在 我国，二者是密不可分的。从某种程度上说，人口 问题是“三农”问题的根源。站在人口学的研究视 角，马克思曾在1853 年所写的《强迫移民》中指 出，资本主义社会的人口迁移“正是生产力的增 长要求减少人口，借助于饥饿或移民来消除过剩 的人口。现在，不是人口压迫生产力，而是生产力 压迫人口。”以此来审视我国的“三农”问题，我们 会发现，农民人口问题的核心在于我国社会主义 初级阶段“人口压迫生产力”和“生产力压迫人 口”的并存现象。学者于学军指出，“人口压迫生 产力”的现象主要存在于生产力不发达的地区或 时期，是指现有的生产力水平无法有效地供养现 存的人口，造成人口过剩，而过剩的人口又制约 生产力的进一步发展。“生产力压迫人口”的现象 主要存在于市场经济发展的初期，是指制度本身 要求发展生产力，需要减少过剩的人口，以便 达
到人口和经济的协调。
“三农”问题，并不是中国特有的，它是传统 农业文明向现代工业文明过渡的必然产物。任何 工业化国家都有过类似的经历，问题的突出性主 要是中国有十几亿人口，人口过剩，劳动力也过 剩，解决起来规模大;再加上中国的工业化进程 单方面独进，“三农”问题解决起来就更加困难和 复杂。
三 、解决“三农”问题的对策
(一)综述
中国“三农”问题的解决之路在哪里?把社会 学家的观点综合起来就是:“三农”问题的症结是 体制和政策问题。解决的措施有破除城乡分割的
歧视性户籍制度、取消农民身份的不平等、彻底
进行县乡机构改革及国家财政政策对农村的倾
斜等。
樊纲教授综合了经济学的研究视角，进一步
从社会公平的角度提出解决农民工问题，让农民
从农村转移出去，是解决人口问题以及进一步解
决“三农”问题的有效途径，也是现代化和经济发
展的基础。显然，这一工作既要靠政府，也要靠市
场。市场信号告诉人们去哪儿，政府则为人口流
动创造环境，让人们去该去的地方。著名的哈佛
大学经济学教授帕金斯(Dwight H. Perkins) 早在
20 世纪80 年代初的一篇论文中就曾指出，中国
如果能够成功地把2.15 亿农民从农村转移出去
的话， 那么中国很可能在21 世纪成为亚洲的经
济巨人。
(二)几点思考
建设社会主义新农村、解决“三农”问题，从
根本上说离不开农村人口问题的解决。笔者认
为，严格执行“稳定低生育水平、加快城镇化速度
以及建立和完善农村社会保障制度”的方针对解
决我国“三农”问题至关重要。
1.稳定低生育水平是解决“三农”问题的根
本。说到底，就是我国“三农”问题的解决有赖于
人口总量的减少。由于历史和体制的原因，我国
农村人口增长速度一直高于城市。如此下去，农
村人口将继续增加，将会减慢农村人口素质的提
高速度，也不利于劳动力的转移。因此，农村人口
与计划生育是绝不能放松的。但中国的人口减少
不是短期内可以做到的，所以中国的“三农”问题
在此之前只能是暂时缓解， 而不会得到根本解
决。
就人口总量问题， 也有学者提出了不同观
点。学者李建新就坚决反对单纯的“中国应以减
少人口数量为战略目标”的观点，坚决反对所谓
200 年后的人口目标，即200 年后中国人口降至
学术视点NORTHERN ECONOMY
713～5 亿。其反对的理由：一是对于我国人口总量统计数据及对 生育率准确性的质疑;二是一般学者往往用“分母效应”分析 人口数量问题。“分母效应”隐含着一个不真实的前提，即作 为分母的人口数量，其数量规模对经济发展、资源环境产生 负面影响，而且这些负面影响往往被夸大了。李建新为此主 张不应以减少人口数量为目标，并强调以放宽和放开二胎来 达到人口数量和结构的最佳结合。
2.人口城市化是解决“三农”问题的出路。人口学把城市
化定义为农村人口转化为城镇人口的过程，指的是“人口向 城市地区集中、或农业人口变为非农业人口的过程”。人口日 益向城市集中，已经成为整个世界人口发展的一大趋势。 要解决前文提到的农村人口压迫生产力的现实只有两
个办法：要么增加土地，要么减少人口。在耕地面积减少的情 况下，只有减少耕地上的农民数量。为此，学者们提出了要 “加快城镇化进程”、“逐步提高城镇化水平”及“引导农村劳 动力合理有序流动”等等主张。这对于促进农村剩余劳动力 的转移、实现农村经济的增长有着很重要的战略意义。学者 于学军提出主要的途径应该是就地城镇化，在农村地区发展 非农产业。此外，我们还应注意人口城市化的核心是农村剩 余劳动力转移到城镇工商业，它必须同产业结构的调整和合 理化相适应。也就是说，农业剩余劳动力转移时不能大量涌 向物质生产部门，要坚持以第三产业为主。
城市化用什么来度量? 就是城市化水平，它的计算就是 城市人口除以总人口。下表为1996-2006 年中国城市化率 的基本变化情况。很显然，这10 年间我国的城市化水平在 稳步提高，已进入中期阶段(城市化率超过了30%)。这同时 也是一个加速阶段，未来50 年我国城市化率将提高到75% 以上。
值得注意的是，“三农” 问题专家温铁军同时也多次表
示：城市化未必能解决“三农”问题。他指出，没有发现哪一个 发展中国家的城市化是成功的，无论是墨西哥、巴西还是印 度。那里的所谓城市化基本上是靠大型贫民窟实现的。就算 是发达国家，城市化也不能解决其“三农”问题。在日本，95% 以上的人口都已经城市化了。但是日本农村不是在衰败吗? 可见，城市化解决不了“三农”问题。
(三)建立农村社会养老保险制度是解决农村人口结构 问题重要环节
在人口老龄化、农村趋向城市化的今天，处于社会保障 网之外的农民，迫切需要一个社会性的农村养老保险制度来 保障其老有所养。土地是农民不能流动的生产要素，是保障 之本。没有适宜的社会保障制度替代土地的保障功能，农民 不可能从根本上离开土地，城市化就是空谈。
中国老年人口有近60%分布在农村。我国政府立足
于农村经济社会发展水平，着手探索建立农村社会养老 保障制度，充分发挥土地保障和家庭赡养功能。《中国老 龄事业的发展》白皮书指出， 中国发挥土地养老的保障 作用， 保护包括广大老年人在内的农民土地承包经营
权。提倡签订“家庭赡养协议”，规范赡养内容和标准，由 村( 居)民委员会或有关组织监督协议的履行， 以保证老 年人享受赡养扶助的权利。目前，中国农村普遍开展了
“ 家庭赡养协议” 签订工作， 到2005 年底， 已签订“ 家庭 赡养协议”1300 多万份。此外，中国还积极发展多种形式
的保障制度，把农村特殊老年群体优先纳入社会保障范
围。白皮书还指出，截至2005 年底，全国已有31 个省(自 治区、直辖市) 约1900 个县( 市、区、旗)开展了农村社会 养老保险工作，5400 多万农民参保， 积累保险基金约310 亿元人民币，300 多万参保农民领取养老金， 当年支付养 老保险金21.3 亿元人民币。
20 世纪90 年代末， 由于政府缺位和农民缺钱交不起保 费这两个主要问题的存在，使得处于试点中的不具备社会性 的农村养老保险曾经出现了停顿中止的现象。为了减少一般 财政税收的压力，关于农村社会保障资金的筹措还可以考虑 采用以下渠道进行特殊筹资：在全国范围开卖计划生育彩票 以及推行小额柜台式机器自动付款博采(可参照美国的方 式)， 并将除福利彩票以外的所有其他现有彩票收入全部归 入中央计划生育奖励基金。
四、结论
总的来说，上文提到的几项措施实际上是一项将人口控 制、农村社会保障与建设全面小康社会有机统一起来的“三 位一体”的综合措施。从在人口学的视角，在解决“三农”问题 上，严格贯彻这项综合措施能够加速农村人均收入水平的提 高、加速农村人口教育水平的提高，由此加速促进城乡平等 的进程等等。
不要轻易听信谁可以解决“三农”问题，一些学者开出的 药方往往很简单，实际上照搬过来并不能用。在中国急剧的 社会转型过程中,“三农” 问题的解决一定要纳入总体发展的 框架中,特别是要与制度创新、政治文明和社会和谐的发展联 系起来。合理的制度设置将使经济、人口、资源与环境处在一 种良性循环的状态之中。
(作者单位：1.河北大学经济学院;2.中国地质大学长城学院) 1996-2006 年中国城市化率基本情况
资料来源：中国国际城市化发展战略研究委员会公布数据，中国城 市化网，.cn.
学术视点NORTHERN ECONOMY
72
民生观察：流动人口子女上学问题多待解决
发布时间：2012年09月04日 09:41 来源：兰州晨报甘肃新闻网兰州9月4日电 据兰州晨报报道：据教育部门提供的数据，目前兰州市流动人口子女入学人数已达10.41万人(含幼儿园、义务教育阶段和高中教育)，占中小学、幼儿园在校生总数的20.7%，相较于北京等地，兰州市流动人口适龄子女基本上可以做到有学上，但仍存在一些流动人口子女因为年龄偏大、参加入学测试等原因未能正常入学的现象，这些隐性障碍亟须教育行政部门正视。
年龄问题
马丽丽和其他6个孩子安静地坐在阅览室椭圆形的桌子前看书，与阅览室一墙之隔是两间教室，几十个孩子正在上课。这里的课堂不再属于马丽丽，因为她6月份已经从这里“毕业”了，但是她未能和其他“毕业”的同学一起顺利进入七里河区所属的公办小学，因为她今年12岁了，这个年纪在城市差不多已上七年级了，而马丽丽才准备上小学二年级，但是她却被一所小学拒绝了。
马丽丽目前就读的是一所民间“爱心教学点”，位于七里河区上西园一栋老楼的二楼，有80名学生在这里读书，学生们的年龄大多为5-10岁，主要接受学前教育和小学低年级的课程教育。这里的学生有一个共同点：他们都来自农村，跟随外出务工的父母在兰州读书。这里的老师说：“孩子们都没有上幼儿园，他们的父母收入微薄，只好把孩子送到这里来读书，等到了入学的年龄再送去读小学。”这家由民间资金支持的教学点，主要接受外来务工人员的子女，免费帮助他们补上幼儿园或者学前班的课程，教会孩子们说普通话，这样孩子们将来才能够更好地融入城市孩子们的学习生活当中。
爱心教学点的陈老师说，今年秋季开学时，该教学点有100余名孩子进入七里河区公办小学读书，为此他们从六七月份就开始同七里河区教育局以及周边小学的校长们进行沟通。但遗憾的是，马丽丽和其他6名同学因各自的原因未能如愿，除了马丽丽的年龄偏大，其他孩子基本上都是没有办妥户籍等相关手续的。据了解，兰州市教育局向有关部门下发了《关于做好进城务工就业农民子女义务教育工作的通知》，《通知》规定在兰州进城务工就业农民凭输出地政府开
具的证明、输出地公安部门签发的暂住证并居住一年时间的房产证或租房证明，经现居住地乡镇政府或街道办事处计划生育部门查验过《流动人口婚育证明》等4个证明，在县区教育部门办理子女就学手续，再到县区教育行政部门规定的招收进城务工就业农民子女就学的公办中小学入学。
甘肃省政协委员徐杰注意到了这个现象，她2011年提交的一份提案说：“根据我们的调查，兰州市各区教育局在小学招生工作通知中均规定：凡本区居住的年满6周岁(当年8月31日以前出生)的适龄儿童，均应入学接受义务教育。适龄儿童在家长或监护人陪同下，按照教育行政部门规定时间，持相关材料到居住地片区内学校办理入学登记手续。但我们在调查中注意到，仍然存在一些适龄农民工子女未能正常入学的现象。这些适龄儿童一般年龄偏大，学校不愿意接纳。其次，大龄插班生入学比较困难，特别是从农村转入的学生，一般转入的学生都要参加测验考试，依据成绩决定其是否该升入下一年级学习。再次，外地小学毕业到兰州上初中比较困难，需要择校费，并且费用昂贵。我们建议兰州市教育局尽最大限度给超龄生、插班、转学流动人口子女入学提供方便。”
马丽丽姐妹5个，她排行老四，大姐已经出嫁，其余的姐妹辍学的时候只念到小学毕业，但是现在马丽丽似乎连上小学的机会都没有了。马丽丽不敢奢望母亲花钱或者通过关系联系到一所小学，她的母亲确实也没有这样的实力，在马丽丽很小的时候，她的父亲就过世了，现在母亲带着孩子们租住在兰州靠打零工维持生活。
马丽丽很渴望回到公立小学读书，教学点的老师说她是个聪明而且懂事的孩子。现在每周
二、周四都有一些大学生志愿者来这里给孩子们义务上课， 马丽丽希望她可以加把劲努力学习，等明年插班读高年级。
名额问题
为了女儿上初中，老李最近几个月被折腾得筋疲力尽，最没希望的时候，他打算干脆让女儿在铁路五中读书，“大不了天天接送。”老李是天水人，在兰州西站附近一家商场租了铺面卖服装，商场冷清，主要收入就靠晚上摆夜市，但几年来生意一直不景气。今年夏天，老李决定开家饭馆，地点选在安宁区，他觉得安宁大学生多，生意应该不错。老李后来说：“当时就没考虑到女儿上学的问题。”
老李的女儿从小学一年级开始就在西站附近的小学上学，当时刚从农村来到城市，也是托了不少朋友才上的学，每个学期缴纳借读费200元，直到女儿上三年级，兰州市取消了借读费。老李回忆说：“那个时候自己觉得孩子终于和城里的孩子一样了。”转眼孩子小学毕业要上初中了，按照片区划分的原则，女儿分到了铁路五中，但老李在西站的服装生意一天不如一天，老李决定转行。
这一转行，意味着女儿也要跟着转学。老李打听了几所中学，每个中学的答复都是名额已经满了。老李最终联系到了一所学校，但学校要做测试，如果测试成绩不达标，女儿上初中之事估计还要继续等待。这其实也是老李最担心的问题，因为孩子的数学成绩一直不是很好。
“我的孩子究竟该到哪儿上学?”几乎每一个像老李一样的外地务工人员都问过这样的问题。在北面滩社区开饭馆的王振峰说，1999年他刚来兰州时在安宁开了一家餐馆，这一年，他的大女儿到了上小学的年龄。王振峰带着女儿去了附近的几所小学，均被拒绝。王振峰说：“没有‘四证’，外地人就甭想在兰州上学。”王振峰所说的“四证”指暂住证、计划生育证、房屋出租证和劳务输出证。
魏长英9年前从兰州一独立学院毕业后，就留在兰州。这几年，他在一家软件公司上班，租住在畅家巷已经两年，也办理了居住证。今年5月，他开始为孩子联系入学问题，结果在居住地附近的几所学校都吃了闭门羹。“我们学校必须优先解决辖区内本地户口孩子入学，外地户口要等最后才能够决定到底收几个。”几所学校无一例外如此答复。
“政府说像我这样的务工人员子女上学都可以解决，为啥我连‘庙门’都找不见呢?”指着从网上下载的相关规定，魏长英满脸愁容。
“我们学校辖区地域很大，本来已经超负荷运转，根本没有能力解决。”一所小学的老师道出了隐情，但是他强调，“外地务工人员子女入学问题教育部门有规定，往年都是统一调配，孩子肯定会有学上的。”
在进城务工人员居住集中的地区，兰州市教育局指定了39所中学和110所小学招收流动人口子女，统一纳入招生范围，在升学录取条件、入队、入团、评优、奖励上皆一视同仁，在参加各种社会实践活动、接受困难救助上也一视同仁。此外，还按照“以流入地地方政府管理为主，以公办中小学就读为主”原则，将
流动人口子女统一纳入学校招生范围。在招生过程中，小学按照学校服务半径范围招生入学，初中按照“免试入学、相对就近、整校划拨、兼顾户口”的原则由市区指定学校统一调配;并将流动人口子女接受义务教育列入教育经费预算，市区财政按标准和实际接收人数，对接收流动人口子女的公办学校在财政预算内足额拨付公用经费，将流动人口子女入学与城市学生同等对待，免除借读费和学杂费。据了解，2011年兰州市共争取解决流动人口子女入学以奖代补资金2600多万元，比上年翻了一番。
魏长英被“名额问题”婉拒，兰州大学教育学院院长李硕豪直言，政府应该设立举报热线，对拒绝接受流动人口子女的学校要有相应的惩戒措施，但李硕豪更多地强调校长们要以教育家的姿态来办学，而不是以应试教育的姿态带着选择优秀生源的想法去招生。
“腾龙换鸟”
每一所学校都表示按照政策要求，只要外来务工人员备齐“四证”，学校应该会接纳这些学生，同时都强调无力接纳更多外地孩子入学。黄河北一所中学的教学中层管理人员承认，他们学校确实接收了一些流动人口子女读书，但他也不愿意直面媒体。这位教学主管老师直言：“如果把我们学校招收流动人口子女就读的消息公布出去，校门都会被踏破的。”
兰州市教育局一名工作人员向记者强调了流动人口子女入学的复杂性， 称每年有近3000人的增长规模，而兰州市的学校数量就那么多，大班额现象已经在不少学校出现了。“许多学校只能在巴掌大的地方上腾挪，同时衍生出不少新问题，生源扎堆，城市教育资源紧张，市区中心人口相对集中地段的学校比较吃紧。”
有教育界人士提出一个大胆的思路：把主城区的职业技术类学校迁址到新区，腾出地方来建设普通中小学，用“腾龙换鸟”的方式解决办学用地紧张的问题。
“在统一取消借读费的政策后，大家都希望孩子到省会城市就学。”兰州大学哲学和社会学院副院长张咏梅说，“表面上看是流动人口入学难的问题，背后其实是考量教育资源均衡的问题。”
张咏梅认为，基础教育原本是一项国家投入、全民共享的公共事业。但我国现行教育体制对国民义务教育的费用不是国家负担而是地方政府负担，基础教育不能做到全部免费或国家“买单”而导致的“公共资源地方化”，使得一项全民性和开放性的事业被地方控制和封闭，使得地方政府在解决一项全民性问题时感到无能为力，使得城市人对农村人的拒绝可以有理有据地发生，因此流动儿童在城市的就学艰辛从根本上来说是源于不合理的教育资源配置制度。
在解决流动人口子女入学的问题上，张咏梅提出建议，一是对本地区现有政策的改进;二是利用好现有国家政策。首先，现在包括兰州市在内的很多城市的农民工子女在入学时仍然需要一些“条件”，这些条件实际上成为农民工子女入学的制约性政策，同时也是表征农民工与城市居民差别的政策，因此政府应取消这一限制或制定一个合理的审核手续，真正做到“全面放开”。全面放开的可能性在于，城市生育水平的稳定和持续下降已经开始迎来了一个适龄儿童供给总量下降，即小学生生源规模压缩或减少的时期，就学压力总体趋缓;其次，兰州经济发展的容量等多种市场因素和社会因素会在客观上调节这个城市吸纳农民工的总量，因此大可不必有放开后失控的担心;最后，自国家开始逐步推行免费义务教育制度，地方财政支出负担逐渐减轻，这为我们进一步改善教育环境，包括对农民工子女的教育政策创造了有利条件，所以应该体现在现实的政策行动上
推荐阅读：
世界人口70亿（共6篇）08-03
世界人口日宣传（共9篇）09-12
世界人口日致辞（推荐9篇）09-21
关于世界人口日（推荐9篇）10-23
世界人口活动日（共9篇）11-22
世界人口日宣传总结（精选6篇）06-30
世界的人口湘教版（精选7篇）08-20
世界人口日宣传主题（精选7篇）10-10
世界的人口导学案（共7篇）12-22
世界人口日宣传活动（精选9篇）01-28
