国有企业搞好机关党委工作的重要性
党的十六大报告指出,党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础,应该成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者。因此加强和做好基层党建工作,充分发挥其战斗堡垒作用,增强党的凝聚力和战斗力,增强党的阶级基础和扩大党的群众基础,就成为党的建设的重要课题。机关党建工作是基层党建工作的重要组成部分,全面做好机关党建工作,也就成为目前机关党务工作者的当务之急。
一、坚持党组织在国有企业的政治核心作用,全面提升企业软实力
坚持国有企业内党组织的政治核心作用就是坚持党的领导,是巩固和完善我国社会主义制度的关键,是不容动摇的原则。然而在改革新形势新环境下,部分国有企业内人员,包括一些党务工作者,却对这一根本原则缺乏正确认识:一方面,一些国有企业管理者不能正确看待党组织的作用,忽视党组织在政治、经济或社会中的中流砥柱作用,对党组织在员工思想、企业文化和企业凝聚力方面的巨大贡献视而不见;另一方面,部分党务工作者仍沉湎于党管一切的旧格局,不能随势而变,及时通过学习改进工作方法,找准工作定位,而是热衷于让党务人员抓企业生产和项目建设,或将其他专业技术能手充实到党务工作队伍中来树立党组织威信。
国有企业的党建工作必须与企业特性紧密联系在一起。现代先进企业越来越注重企业软实力建设,强调团队协作与员工执行力,实践证明软实力建设确实很好地起到了企业实力倍增器的作用,说到底,软实力建设的根本点在于统一员工思想、增强企业凝聚力。由于文化传统、人文环境等因素的影响,一个企业软实力的建设具有很强的地区和民族特性,更多的需要依靠企业自身文化环境的提升和培养,是无法成功复制的。作为我国唯一的执政党,国有企业的党组织所独有的政治优势、自上而下完备的机构组织体系加上分布于每个环节优秀的党员队伍,其号召力和战斗力都是任何组织无法望其项背的。所以国有企业党建工作根本出发点应该在于全面提升企业软实力,使党务工作成为国有企业处处不可或缺的润滑剂,使企业正常运转凝聚而不固化、飞速而不发散,切实体现出党组织在国有企业中政治核心地位作用。
二、坚持党管干部原则,建立常态民主监管机制
党管干部是保证我党作为执政党在政治、经济生活中领导地位的根本原则,是企业坚持社会主义经营方向的重要保障。国有企业人事制度改革始终遵循和坚持这一原则,并在党员干部的任免流程上建立有比较完整的程序制度。但是随着我国经济体制向市场化迅速发展,国有企业市场主体行为空间的增加,一些国有企业淡化了国有企业作为政府公共财政外延的属性,忘记了其首要职能就是提供公共产品和服务,应以社会化利润最大化为经营目标,转而去片面追求本行业或企业经济效益的最大化,甚至与民争利,使党和政府在企业内威信降低。企业经营目标的改变直接导致在干部任用观念上过于强调其企业经营能力而忽视其党性品质,党组织威信的降低又使得党组织对干部的任前考察因为听不到真实的声音而流于形式,没能起到把关的作用,导致一些干部带病提拔。最终结果是“有才无德”的干部比“无才无德”带来的破坏性更大,给国家和人民的财产造成巨大的损失。
三、关注党员个人利益和发展空间,发展壮大党组织力量
尊重每一个公民个人发展权利是国家和社会进步的体现,只有时刻珍视和努力实现人民的愿望和利益的国家才能得到人民的珍惜和需要。我党作为执政党,由千千万万各行业优秀人才组成的党员大军正是我党执政坚如磐石的根基,他们的先锋模范作用激励着每一代人,而在国家发展和改革的困难时期也往往需要我们的党员率先坚决执行党的政策甚至牺牲个人利益。
我们的党员大多数都具备良好的思想素质,甘愿为社会主义建设流血流汗,现在有些党员在社会变革过程中暂时陷入困境,即便他们不向党组织诉求帮助,党组织也不应漠视他们的困境,否则只会使他们在生活环境的重压下与党组织渐行渐远,一些国企下岗党员与党组织甚至失去了联系,主要原因还在于所属党组织长期工作不主动,凝聚力不够。我们必须认识到党员在群众中有先锋模范作用,党员的境遇在群众中也同样具有示范效应。国有企业党建工作不仅只是收收党费、过过组织生活,如果党员正常的个人利益诉求和发展空间得不到足够的尊重、关怀和支持,党组织这个大家庭就会失去它应有的活力和向心力。
“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”是党中央建设和谐社会的理论真谛。国有企业作为我国社会稳定、经济发展的重要基石,是构建社会主义和谐社会的重要力量,同时和谐的社会环境和企业环境也是企业生存、稳定和可持续发展的前提基础。作为执政党在国有企业的代理人,国有企业党组织必须清醒认识到党建工作在改革中的重要性,创新党建工作,使国有企业改革始终保持在社会主义的轨道上,维护和加强党的执政能力,全面落实科学发展观和构建和谐社会,使我们党一直得到人民群众的真心拥护,永葆活力。
(作者单位:郑煤集团机关党委)
作者：张喜军
摘 要： 高校机关，是学校贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务的前沿阵地。充分发挥高校机关党委的政治引领、教育管理、组织凝聚、强化作风、文化建设等功能，是不断提高机关服务质量和办事效率，推动机关党的建设走在前、作表率，推动机关党建与中心工作相融合的重要保障。針对高校机关党委功能发挥存在的问题，应切实通过压实责任、完善机制、队伍建设、工作保障等措施，不断强化机关党委功能。
关键词： 高校机关党委 功能 实现
一、引言
新时代赋予新使命，党的十九大报告围绕新时代党的建设总要求，对坚定不移全面从严治党、不断提高党的执政能力和领导水平作出了全面部署和要求。习近平总书记在全国教育大会上指出：“各级各类学校党组织要把抓好学校党建工作作为办学治校基本功，把党的教育方针全面贯彻到学校工作各方面。”[1]中央政治局常委王沪宁同志在第二十六次全国高校党的建设工作会议中，就如何抓好学校党建工作练好办学治校基本功提出了明确要求，强调“要加强高校党的基层组织建设，使基层党组织成为师生最贴心、最信赖的组织依靠，成为教书育人坚强战斗堡垒”[2]。
在新的时代背景下，我们必须清楚认识到，中国高校是中国共产党领导下的中国特色社会主义高校，高校机关是学校贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务的前沿阵地。高校机关党建工作在高校内涵式发展、“双一流”建设过程中有着广阔的空间，起到了极其重要的作用。
对标对表新时代学校党建工作要求和《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》的相关精神，一些高校机关党委的功能发挥，仍然存在亟须解决的问题，如“在实际工作中仍存在党建工作质量有待提高、基层组织力不强”[3](89)“机关党建工作与业务工作结合还不够紧密，高校机关党建工作运行机制还不够完善”[4](53)，等等。如何充分发挥机关党委的功能，进一步强化新时代高校机关党建工作，需要高校机关党员和党务工作者进行更加深入的战略思考和探索。
二、高校机关党委的功能
习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上强调：“实践证明，只有围绕中心、建设队伍、服务群众，推动党建和业务深度融合，机关党建工作才能找准定位。”[5]机关党委由于其核心职能决定了其应有功能，使之成为全面从严治党、把握正确方向的重要抓手。
学界关于机关党委的研究逐渐增多、更聚焦。笔者在梳理现有研究后，发现学者们对机关党委的研究通常关注于机关的党建工作、作风建设、政治建设、党支部建设等方面，具有一定的现实意义、参考价值。其中，陈大胜、张春珠、胡鹏等都在文中提到了机关党委某一方面工作开展中存在的问题，刘媛媛、张中旺、刘珂等都在文中提出了提高高校机关党建质量的路径。
基于现有的研究，笔者认为高校机关党委具有不同于其他二级党委的特殊性，具体体现为以下两点：
一是高校机关党委既是二级党委又是职能部门。高校机关党委属于学校党委领导下的二级党委，宣传落实党和国家的各项方针政策，保证监督党和国家的方针政策及校党委各项决议、决定在机关的贯彻执行，管理依托机关各职能部门成立的党支部，服务机关广大教职工。高校机关党委也属于学校非教学机构，是学校负责机关各部门与挂靠单位党的建设、思想政治工作和精神文明建设的基层党组织及相关事务管理的职能部门。
二是高校机关党委工作深深影响学校各项事业发展。“高校机关是高校党委和行政重大决策和部署的具体制定者、参与者和执行者，承担着贯彻办学理念、实现办学目标、落实工作思路等重要任务”[6](8)。高校机关党委全覆盖高校机关各部门、单位，工作内容紧密围绕学校中心工作，直接关系到学校内部治理结构的科学规范，是体现党建工作与中心工作相融合的重要载体。通过强化机关党委基层党组织建设工作的开展，不断提高机关党委各支部的组织力和凝聚力，在机关各部门、单位的具体工作中充分发挥党员先锋模范作用和基层支部战斗堡垒作用，将直接服务于高校内涵式发展、“双一流”建设，保障学校各项事业稳步推进。
结合高校机关党委的特殊性，笔者尝试探究高校机关党委整体功能及实现路径。高校机关党委的功能总体可分为如下几方面：
(一)政治引领
带头做到“两个维护”。高校机关党委首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治。坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，坚决落实党中央决策部署和习近平总书记对教育的重要指示批示精神。
严明党的政治纪律和政治规矩。高校机关党委需加强党的政治纪律和政治规矩的教育警示，引导机关党员、干部始终做政治上的明白人、老实人。对违反党的政治纪律和政治规矩的言行要敢于发声，坚决批评制止。
严肃党内政治生活。高校机关党委需督促各支部执行党内政治生活相关制度，切实提高“三会一课”、民主生活会、组织生活会等的质量。
(二)教育管理
强化理论武装。教育引导机关广大党员、干部切实用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作。
深化理想信念教育。加强中国特色社会主义和中国梦宣传教育，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育开展党史、国史、改革开放史和社会主义发展史教育。配合校党委、学校相关部门开展机关精神文明和文化建设工作。加强宪法和法治宣传教育。
严格落实意识形态工作责任制。组织推动机关各部门、各单位落实好意识形态工作责任制，加强机关各部门、各单位意识形态阵地建设和管理，积极稳妥做好重大突发事件和热点敏感问题的舆论引导。
加强思想政治工作。认真落实思想政治工作定期分析报告制度，抓好机关的思想政治工作。“坚持并完善谈心谈话制度，领导班子成员之间、班子成员和干部职工之间要开展经常性的谈心谈话。基层党组织负责人要经常、主动和干部职工谈心谈话”[7]。
(三)组织凝聚
强化基层党组织功能。以提升组织力为重点，切实加强机关党委自身建设和各党支部建设，增强机关党组织的创造力凝聚力战斗力，并将其转化为提高学校管理水平、推进“双一流”建设的强大动力。
建强抓实党支部。全面学习贯彻《中国共产党支部工作条例(试行)》，不断提高机关支部建设质量。加强支部标准化规范化建设，严格落实“三会一课”等组织生活制度，提高民主生活会质量。加强对机关支部工作的指导与考核，层层压实，全面从严治党主体责任。
加强党员教育管理监督。深入推进“两学一做”学习教育常态化、制度化，强化党员教育培训和实践锻炼。“引导党员增强党员意识、发挥主体作用，坚持严管和厚爱相结合，落实党内激励关怀帮扶制度。提高发展党员质量，稳妥处置不合格党员。加强基层党组织对党员的日常监督管理，探索党员发挥先锋模范作用的有效机制”[7]。
大力支持机关分工会、共青团工作。积极推动机关教职工参与各单位民主管理，重视维护机关教职工合法权益，积极组建各类文体活动兴趣小组和竞赛小队，努力打造机关集体文体活动品牌，丰富机关精神文化生活，吸引广大职工积极参与，促进交流与合作，展现机关团结协作、生动活泼、积极向上的精神风貌。
更关注机关青年教职工成长成才。更多倾听青年心声，更激励青年成长，增强青年主人翁意识，调动他们工作的积极性、主动性和创造性，更好地为学校发展贡献青春智慧与青春力量。
(四)强化作风
明确作风建设责任。将工作作风建设摆在重要位置，列入工作安排，与有关部门和所在单位行政协同配合，履行好作风建设主体责任，增强全局、协同、责任、效率、服务意识。
严明各项纪律。加强机关党员干部贯彻落实中央八项规定精神教育，加强群众观念和服务意识教育，加强管理业务知识和具体工作规范培训。
完善制度建设。建立健全教育、制度、监督并重的机关工作作风建设长效机制，与相关部门一起，进一步推动机关各单位管理工作业务制度化规范化建设。
构建监督方式。密切联系群众，通过多种方式了解师生的实际需求。着力规范党内监督、师生监督方式，畅通监督渠道，建立工作作风问题个案快速响应及处置规范，健全工作作风评议长效机制。
(五)文化建设
系统推进机关文化建设。围绕“双一流”建设的价值导向，构筑起机关文化阵地和精神家园，增强机关职工的归属感、凝聚力和工作活力。
创新活动形式，丰富活动内涵。进一步发扬高校文化精神，支持各支部结合机关特点和部门业务实际开展独特文化内涵的挖掘和培育。结合办公条件改善，全面加强办公区域环境文化建设。
三、高校机关党委功能发挥不充分的表现及原因
(一)机关党委的职能定位还不够明确
有的高校虽然设了机关党委，但是职责不够清晰，定位不明确。在日常工作中，高校机关党委的部分工作与相关职能部门的工作有所重合，如何区分、如何把握、如何推进，还处于沟通、讨论、探索阶段。这直接导致机关党委工作进展不平衡，工作推动有阻力，政策落地有差距，党组织软弱涣散，缺乏凝聚力、战斗力，无法充分发挥战斗堡垒作用。
(二)机关党委组织机制设置还不够顺畅
从组织架构来看，高校机关党委的“双重身份”，需要充分考虑平级与领导、协同与管理的关系，某种意义上具有一定的工作难度。从人员配置来看，高校机关党委有的设置专职机关党委书记，有的是由组织部门负责人兼任，有的还兼任其他部门领导，多数机关党委会配备一名专职秘书，有的秘书甚至还需承担合署部门的部分工作。高校机关党委工作任务重、头绪多已是常态，若无法全身心投入机关党委工作，则势必会影响工作质量。
(三)机关党委制度建设还不够完善
高校机关党委各项工作的有序开展及贯彻落实还需要各种制度的保障，但由于机关党委职能定位模糊、工作创新不够，呈现出制度建设滞后的现状。比如考核评价机制，“由于机关党建工作的特殊性，在开展考核工作过程中，依然存在要求多、奖励少，定性多、定量少，评议多、结果运用少，面上工作看得多、細致研究做得少等情况，导致了党建考核无法全面反映机关党建所取得的真实业绩，务虚和务实相结合、科学合理地设置考核体系难度进一步加大，考核的风向标和指挥棒作用发挥还不够充分”[3]。
(四)党建与中心工作融合还不够充分
在思想认识上，重视程度不够，高校机关“重业务，轻党建”的思想普遍存在，导致认识不到位，影响机关党委工作开展。在日常工作中，职能部门没有将党建工作与高校人才培养、科研创新、服务社会、文化传承等作用发挥统筹考虑，导致党建与中心工作融合还不够充分。
四、增强高校机关党委功能的实现
(一)落实高校机关党建工作责任制
高校机关党委要认真履行全面从严治党主体责任，研究制定高校机关党建工作责任清单，组织推动高校机关党建任务落实，做到机关党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起检查、一起考核。高校机关党委书记要自觉扛起抓机关党建第一责任人职责，“其他班子成员落实‘一岗双责’，抓好职责范围内的党建工作，坚持一级抓一级、一严到底，层层压实机关党建主体责任”[7]。以高校机关党建工作责任清单为牵引，形成以机关党委、部门与单位负责人、党支部书记为责任主体，“定责—知责—明责—尽责”的责任链条。
(二)完善高校机关党建工作机制
强化机关党委班子整体功能，明确高校机关党委职能定位，完善机关党委理论学习中心组学习制度，健全机关党委会议事规则。重视密切联系师生，建立健全机关党委委员联系支部制度、机关支部联系院系教职工支部制度，落实好机关中层干部联系学生组织、班级制度及听课制度，通过多种方式了解师生的实际需求。强化考评、监督机制，完善机关支部工作考核办法，规范机关支部书记抓党建述职评议考核。
(三)推进机关党员和干部队伍建设
有针对性地做好党员教育、管理、监督、服务工作及发展党员工作，培养和激发广大机关干部新时代新担当新作为的热情和能力。深入推进“两学一做”学习教育常态化制度化，严格要求机关党员做到“四讲四有”。根据中央统一部署和要求，及时总结“不忘初心、牢记使命”主题教育好的经验与做法，形成长效机制。扎实开展党性教育，加强理论教育、形势教育和革命传统教育，教育引导机关广大党员坚定理想信念、牢记党的宗旨。
大力推进以高素质和专业化为导向的管理能力培训，不断增强机关党员干部的工作本领。积极组织建立机关通用能力提升小组，引导和鼓励机关单位各支部通过各种行之有效的形式开展部门岗位专门能力训练，探索设立“机关讲坛”，邀请教育管理专家和兄弟高校同行作学术报告与先进经验交流，为机关党员干部分享工作体验和报告研究成果提供平台，增强推动改革发展的意识与本领。
开展经常性、主动性和针对性的纪律教育，教育引导机关党员牢固树立规矩和纪律意识、严守纪律底线。落实谈心谈话制度，及时掌握了解党员思想动态，善于发现苗头性问题，让“咬耳扯袖”成为常态。
(四)加大党建工作保障力度
加强机关党委党务工作人员队伍建设，选优配强党支部书记和支委班子。推动严格按照规定保障高校机关党建工作经费，落实向机关党支部返还部分党费制度，支持支部组织开展党内教育实践活动。促进高校机关党建工作交流，开展高校机关党建理论研究。推进党建信息化建设，充分利用现代化信息手段，做好机关党委网站维护、公众号推广等工作。
五、结语
抓好高校机关党委基层党组织建设工作，直接关系到高校党建工作总体成效，在全校党建工作中具有重要的标杆意义和辐射作用。高校机关党建的质量直接关系到学校基层党建的示范引领;高校机关工作人员的能力素质更是直接决定了整个管理中枢的运转效能。机关党委要坚持正确政治方向，牢牢抓住“培养什么样的人、如何培养人、为谁培养人”这个根本性要求，以更加广阔的视野、更加准确的站位、更加有效的创新举措、更加坚定的信念，充分发挥机关党委的功能，不断提高机关服务质量和办事效率，推动机关党的建设走在前、作表率，推动机关党建与中心工作相融合。
参考文献：
[1]习近平.在全国教育大会上的讲话[Z].2018.9.
[2]王滬宁.在第二十六次全国高校党的建设工作会议中的讲话[Z].2019.1.
[3]张春珠.新时代加强高校机关党建工作的几点思考[J].福建师大福清分校学报，2018(6).
[4]陈大胜.关于加强新时代高校机关党建工作的思考[J].学校党建与思想教育，2019(7).
[5]习近平.全面提高中央和国家机关党的建设质量建设让党中央放心让人民群众满意的模范机关——习近平在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话[Z].2019.7.
[6]宋新民.高校机关工作的理论与实践[M].武汉：武汉大学出版社，2011.
[7]中共中央印发.关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见[Z].2019.3.
本文系河海大学2019年高等教育战略性与政策性研究课题：新时代高校机关党组织在内部治理中的作用研究(课题编号：2013/B19020518)阶段性成果。
作者：徐洁玮 谢海峰
摘 要： 行政机关不依法履行职责的认定有行为标准、结果标准和兼采两种标准三种观点。应进一步完善行政机关不依法履行职责认定的“结果标准+行为标准”全流程评价体系及司法实践办案的审查重点，为检察机关办理行政公益诉讼案件提供遵循，对行政机关依法全面履行职责提供具体指引。
关键词：行政公益訴讼 不依法履行职责 认定标准 行政执法与刑事司法衔接
一、行政机关不依法履行职责认定标准的观点分歧
认定行政机关是否依法履行职责，是行政公益诉讼中检察机关提起诉讼的必要条件，也是检察机关办理行政公益诉讼案件重点问题之一。由于行政执法的经常性、广泛性、多样性和效率性，理论界和司法实务界对如何准确界定行政机关不依法履行职责存在观点分歧。笔者结合司法判例，对行为标准、结果标准及两种标准综合运用进行分析研究。
(一)行为标准
检察院审查履职情况时，更多关注行政行为本身，不过分关注该行为所造成的结果，这一标准认为公共利益受损的结果是违法行政行为的产物。但该模式的缺陷同样明显，行为标准并不将公益受损的后果消除作为评价行政机关履职行为的重要因素，单纯以行政机关履职行为为主的认定往往难以维护国家利益和社会公共利益，容易使行政机关产生懈怠。尤其是行政公益诉讼中各类执法行为专业性强、技术难度高，行政机关履职情况复杂多样，在不考虑危害后果消除的前提下，是否能客观、中立衡量行政机关履职行为已经达到相应维护公益的标准，在一些特定领域往往较难评价。
(二)结果标准
该模式则将重点放在审查衡量行政行为是否使危害状态得以制止，是否消除了损害后果上。[1]有学者认为，结果标准既关注行为，又关注结果，即要按照法律要求履行所有行政手段，达到保护国家和社会公共利益的目标。[2]结果标准相比行为标准对于行政机关提出了更加严格的要求，其不仅认定行为，还认定行为所产生结果。[3]但纯粹的结果标准又会对行政公益诉讼的意义和价值产生影响，对检察机关提起诉讼是为了促进依法行政、规范执法的目的产生偏差。
(三)行为标准与结果标准综合运用
该模式下，一般认为仅仅依靠行为或者结果标准之一对行政机关履行职责情况进行评判时，容易陷入衡量标准片面化陷阱。有学者赞同把两种标准综合运用。司法实践中，检察院对不依法履行职责的判断一般综合采用行为标准与结果标准。[4]该模式实质上是从行为与结果两个方面对行政机关履职情况进行审查的双重标准。有学者提出，作为司法审查的核心问题，现有制度在对不依法履行职责的认定上，应当从行政机关的履职行为过程、行为内容和结果状态等角度对不履行法定职责作出类型化的规定。[5]还有学者认为，采取行为标准还是结果标准，既要看行政机关的行政行为是否制止不法侵害，也要看其是否消除公益持续遭受侵害的状态。[6]
二、行政机关关于不依法履行职责的具体抗辩
司法实践中，行政机关由于执法行为受影响因素较多，因此在庭审中提出的抗辩理由呈现多样化的样态。分析中国裁判文书网2020年发布的行政公益诉讼一审判决书，排除同一检察院就类似事由起诉同一行政机关情形，最后共选取判决文书102份。其中，涉生态环境和资源保护69件，涉国有财产保护12件，国有土地使用权出让10件，英烈保护1件，新领域6件。从回复情况看，不回复12件，逾期回复17件，回复但仅部分履职64件，回复但未依法履职或仅有履职安排7件。判决中未明确表述回复情形但部分履职3件。
(一)履职成效因时间较短尚未显现
行政机关辩称已经积极履行职责，但由于行政机关履职成效因时间较短尚未显现，尤其是生态环境和资源保护类、文物保护类案件中该情形较为显著。对于此类抗辩理由，行政机关共提及4次，法院支持1次。泸县水务局怠于履行职责案中，法院不采纳被告对因时间较短履职成效尚未显露的抗辩理由系该抗辩与实际情况不符，并非是对行政机关因时间因素导致履职成效不显著的否定。[7]而安宁市文化和旅游局不履行法定职责案中，被告确因文物保护修缮工程的特殊性客观上无法短期内完成及希望法院在充分考虑其客观困难的基础上合理裁判的答辩意见，法院予以采纳。[8]
(二)综合协调困难限制履职
行政机关辩称因综合协调困难限制履职主要指案涉违法行为涉及较多部门，表现其一为多个行政机关之间存在职能重叠需要共同履职，其二为需要上级部门指示、批复等，其三为违法行为人系其他行政机关。行政机关以此为由抗辩14次，法院驳斥1次。长白朝鲜族自治县人民检察院诉县林业局不履行森林资源保护法定职责案中，被告辩称因非法占用林地涉及另一行政机关，已告知其配合调查工作、履行相关程序，拟待其不及时办理手续后再对其进行处罚。但法院认为，被告县林业局对该辖区内的森林资源保护负有监督管理的法定职责，在收到公益诉讼起诉人发出的检察建议后仍未全面履行职责。[9]从判决情况来看，行政机关以该理由抗辩，往往表现为需要请示上级机关相关事项、协调其他行政机关帮助等，即纵向请示，横向协调，两种情况在诉讼中均难以被法院认定为正当理由。
(三)行政相对人失联、无力执行或强烈抵触
行政机关共21次辩称行政相对人失联、无力执行、强烈抵触，法院驳斥1次。漳平市林业局不履行法定职责案中，被告辩称恢复原状确有难度且成本过大，关乎被执行人的公司生存和社会效益，法院审理后认为其辩解理由不成立，并未支持。[10]笔者经分析发现，行政机关以行政相对人因素作为抗辩事由频次较高，但均未获法院支持。行政机关未依法履行法定职责，可以外部因素导致履职不能作为免责要件，行政相对人因素当然属于行政机关以外的因素，但该因素又应当从是否属于客观条件限制或行政机关执法行为不当两种情况进行分析，若是后者，行政相对人导致的行政机关不能依法履行职责仍然可认为属于行政机关自身因素导致，此情形下仍然不能免责。
(四)行政机关执法力量薄弱、资金短缺
行政机关以人员编制较少、执法力量薄弱、资金短缺导致项目推进缓慢、需要上级机关审批等理由抗辩13次，法院支持1次，驳斥2次。个旧市保和乡人民政府怠于履行职责案[11]、张家川回族自治县住建局环境保护水污染防治不履行监管职责案[12]、安宁市文化和旅游局不履行法定職责案[13]均属此类情形。从庭审情况来看，检察院和法院均认为此情形属于行政机关自身原因，即非因行政机关主观意志以外因素导致，不能成为其不依法履行职责的理由。
(五)行政机关认为不负有法定职责或已经履行职责
此类情况主要有以下几种情形：一是认为自己不是适格主体，行政机关以此为由抗辩23次，法院驳斥14次;二是认为已经全面履行职责，或者不存在故意不履行或怠于履行职责情况，行政机关以此为由抗辩36次，法院驳斥12次;三是指行政执法和刑事司法衔接中存在的问题，行政机关认为当发现行政违法行为涉嫌刑事犯罪的，只要将线索移交公安机关，或者违法行为已经受到刑事处罚的，不必要再进行行政处罚，此种情形下行政机关没有履职必要。行政机关以此为由抗辩2次，法院驳斥2次。
在分析的案例中，第一、二种情形往往相伴而生，有11起判决的行政机关抗辩理由均同时提到，即行政机关认为检察建议中提及的某项职责并非自身法定职责，应当由其他机关单独或者主要承担该义务，因此自身并不存在怠于履行职责的行为，或者已经履行的行政行为足以达到依法履行职责的标准。实践中就此类抗辩争议不大。
容易引起争议的是第三种情形，即涉及行刑衔接情形下行政机关履职情况的认定。《检察机关行政公益诉讼办案指南(试行)》作了相关规定。行政机关认为已经过刑事处罚不必再进行行政处理的，检察院应当把重点关注于行政机关是否仍有合法手段进行履职，若行政机关仍有履职空间的，应当提起诉讼。[14]《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《规则》)亦将此类情形中行政机关仍应当依法继续履行职责作为认定行政机关未依法履行职责的情形之一。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》也有相关行刑衔接的规定。山东省检察机关办理了多起类似案例，如山东省临清市检察院诉临清市林业局不依法履职行政公益诉讼案即是对该观点的探索验证。最高人民检察院在该案中认为，刑事和行政分属不同责任形式，针对同一违法事实，行政机关可以作出与刑事处理性质不同的行政处理决定。[15]与此相印证的是最高人民法院行政审判庭(2017)行他字第215号《关于行政公益诉讼中刑事处罚与行政处理衔接有关问题的电话答复》和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2020年8月7日修订)第11条的规定。
(六)受客观条件限制
部分行政机关辩称未能依法履行职责是工程建设受环境影响进展缓慢、由于违法行为发生时间较长难以查清相关事实、部分问题容易造成群体事件、季节气候等因素制约。行政机关共以此为由抗辩16次，法院支持2次、驳斥2次。如前所述，对于行政机关以客观条件限制为由作出的抗辩，需要检察院和法院对行政机关的环境条件、履职手段、履职意愿等作出综合判断，确定其系行政不能或行政不为。尽管在上述判决中行政机关以客观条件限制为由抗辩16次，但除一起因文物保护修缮工程自身特点导致行政机关的履职难以在短期内完成，法院采纳其抗辩且在裁判时予以考量外，其余非不可抗力、意外事件、紧急避险等客观原因外因素均未获支持。《规则》在第82条第5项内容中列举了此类情形。《规则》充分考虑了客观障碍对行政机关履职效果的影响，如果确实存在如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制，行政机关在诉前检察建议回复期内无法整改完毕的，不宜机械认定未依法全面履行职责，可以适用中止审查的规定，应当在中止审查的情形消除后恢复审查，继续跟进调查。
三、行政机关不依法履行职责认定标准的理性架构
行政机关履行职责的认定应当结合行为标准和结果标准进行依法、客观判断，以有效保护公益为目标进行实质合法性审查。
(一)要建立“结果标准+行为标准”的全流程评价体系
“结果标准+行为标准”的评价体系，就是在行政公益诉讼诉讼程序启动后，检察机关要全流程持续关注公益受损情况，并将其作为评价行政机关是否依法全面履行职责的判断标准，但同时要全面审查行政机关的行政行为。即检察机关在立案后，要全程关注公共利益是否得到保护的情况，从而决定是否发出诉前检察建议和提出诉讼。但实践中容易忽视和忽略的是全流程调查行政机关的履职行为。有些检察机关在发出诉前检察建议之前侧重结果标准，未调查清楚行政机关的履职情况或者片面依赖行政机关作出行政处理时的事实和证据，仅以其有监管职责为由提出要求其履行监管职责的诉前检察建议，导致后期提起诉讼时被法院驳回诉讼请求。树立“结果标准+行为标准”的全流程的评价体系，能够使检察机关的公益诉讼检察职责真正发挥保护国家利益和社会公共利益的作用，促进社会治理体系和治理能力现代化;同时能够提高检察机关的调查取证能力和检察建议法律文书的说理能力，避免实践中诉前检察建议和诉讼请求只有履职职责这一履职内容，使确认之诉和撤销之诉形同虚设。该标准对于行政机关的履职提出了依法、规范的要求，可以有效杜绝实际中行政机关单纯追求结果回复检察机关的应付性处理方式，让行政权在法治轨道上健康运行;或者单纯片面以履行职责回复，不关注公益是否得到保护。“结果标准+行为标准”全流程的评价体系可以有效实现检察权和行政权的良性互动，共同推动司法实践中发现的法律层面的立改废问题得到解决。
(二)细化量化评价指标
1.从时间节点上看，按照时间顺序节点依次评价行政机关履职情况，比如行政机关是否在收到诉前检察建议之前已了解掌握公益处于受侵害状态情况;检察建议回复期内行政机关是否及时履行监督管理职责，展开立案、调查并作出处罚或相关行政命令等，是否将相关情况书面回复检察院;行政机关不依法履行职责情况是否导致公共利益受侵害持续存在等。
2.从履职过程上看，重点关注行政机关是否在法律法规、规章和规范性文件的相关规定内按照程序要求穷尽所有执法行为制止损害公益行为，对已造成环境污染、资源破坏的是否提起生态环境损害赔偿诉讼，或者对违法行为人作出的行政处罚是否可代履行，或者对不申请复议也不提起诉讼的，行政机关是否在规定期限内依法申请强制执行等。
3.从免责条件上看，关注行政机关未能在合理期限内完成公益保护职责，是否因不能归责于其自身的客观原因导致，其主观上是否呈现积极保护公益的意愿。
(三)引入第三方评估机制
检察院提起行政公益诉讼以保护公共利益为根本目的。基于现代行政管理的复杂性，公共利益是否确实得到保护的判断涉及复杂的专业知识，需要引入具有专门知识和丰富经验的第三方机构或者人员参与公益诉讼办案活动。引入第三方评估机制，有助于借助第三方客观、中立的地位增强判断说服力，最终实现以司法化方式论证撤回起诉正当性。如山东济南济阳区检察院、四川绵竹市检察院在评估检察建议效果时均引入了第三方评估机制，[16]取得了不错的效果。
[1] 参见胡婧：《行政公益诉讼中违法行政行为审查标准省思》，《山东警察学院学报》2019年第3期。
[2] 参见刘学涛、潘昆仑：《行政公益诉讼中诉前程序职责履行的认定标准》，《中共山西省委党校学报》2020年第3期。
[3] 同前注[2] 。
[4] 参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期。
[5] 参见李明超：《论行政公益诉讼中“不履行法定职责”的认定规则》，《社会科学战线》2020年第3期。
[6] 参见王春业：《行政公益诉讼“诉前程序”检视》，《社会科学》2018年第6期。
[7] 参见四川省泸县人民法院行政判决书，(2020)川0521行初16号。
[8] 参见云南省昆明铁路运输人民法院行政判决书，(2020)云7101行初18号。
[9] 参见吉林省长白朝鲜族自治县人民法院行政判决书，(2020)吉0623行初2号。
[10] 参见福建省漳平市人民法院行政判决书，(2019)闽0881行初47号。
[11] 参见云南省个旧市人民法院行政判决书，(2020)云2501行初20号。
[12] 参见甘肃省天水市秦州区人民法院行政判决书，(2020)甘0502行初8号。
[13] 同前注[8]。
[14] 参见《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》，河北省沧州市人民检察院网http：//www.cangzhou.jcy.gov.cn/jwgk/gzlc/202008/t20200828_2933031.shtml，最后访问日期：2021年2月24日。
[15] 参见《检察公益诉讼全面实施两周年典型案例》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml，最后访问日期：2021年2月24日。
[16] 参见《山东检察公益诉讼引入第三方评估机制助力提升办案质效》，山东省人民检察院网http：//www.sdjcy.gov.cn/html/2019/jyzf_0605/17524.html，最后訪问日期：2021年2月24日;参见《绵竹市人民检察院引入“第三方”机制开展公益诉讼检察建议整改成效评估》，绵竹市人民检察院网https：//mz.dysjcy.gov.cn/news/show-525.html，最后访问日期：2021年2月24日。
作者：王燕 谭乐鹏
一、党委书记职责
主持机关党委工作。
二、党委副书记职责
协助书记开展工作。联系机关工会、共青团、妇女工作。
三、组织委员职责
1、起草组织工作文件，提出组织工作计划、建议并组织实施;
2、负责组织安排组织生活、民主评议党员活动，定期公布党员参加组织生活的情况;
3、做好党员发展和预备党员转正工作;
4、负责机关党委换届选举、党员及党组织统计、党费收缴和组织关系接转等具体工作;
5、负责对各支部进行组织工作指导。
四、宣传委员职责
1、拟写党建工作计划和工作总结。负责机关党委会议记录;
2、提出宣传工作的计划、建议并组织实施;
3、负责做好党员宣传教育工作。搜集和整理党员的模范事迹，向党委会提出表扬和奖励建议;
4、负责党建工作信息的收集和发布，对支部宣传工作进行指导。
五、学习委员职责
1、提出党组织的学习计划、建议并组织实施;
2、了解掌握支部组织学习的情况，对各支部的学习进行考勤考核;
3、组织学习辅导活动，对各党支部的学习进行指导;
4、组织开展机关党建工作研究。
六、纪律检查委员职责
1、提出党委纪检工作计划、建议并组织实施;
2、了解掌握党员遵守党的纪律和国家法律法规的情况，及时向组织反映;
3、对党员进行党性、党风、党纪教育;
4、监督、检查党员遵守纪律的情况，对违纪党员提出处理意见，配合局纪检组、监察室或协同有关部门调查党员案件;
5、维护党员的民主权利，受理党员的申诉和对党员的控告，帮助、教育并了解受处分党员改正错误的情况;
6、负责入党积极分子纪律方面的考察工作。
七、群众委员职责
1、提出群众工作计划、建议并组织实施;
2、经常了解群众对党的工作、党员的批评和意见，及时向机关党委反馈，维护群众的正当权益;
3、牵头组织帮扶工作;
4、帮助群众解决工作中遇到的困难。
八、文体、生活委员职责
1、提出文体活动的计划、建议并组织实施;
2、经常了解局机关党员和干部职工的学习、工作、思想和生活情况，提出工作建议;
3、负责党员文体活动的开展工作;
4、加强机关文化建设。
1.负责市人民检察院机关及直属事业单位党组织工作。
2.负责本院党的思想、组织、作风建设。
3.对党员、干部进行监督。
4.领导本院工、青、妇等群团组织。
机关党委是党委领导下的基层组织，是机关的政治核心机构，其工作职责为：
1、认真宣传和执行党的路线、方针和政策，保证监督上级党组织和党委各项决议、决定在机关的贯彻执行。
2、加强党的思想建设、组织建设和作风建设，发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
3、抓好机关干部、职工的政治理论学习，努力提高机关干部的思想、政治素质和勤政廉政能力。抓好机关作风建设。
4、加强基层党支部建设，不断探索组织生活的新方法、新形式，负责机关党委所属党支部党员的组织关系接转，以及党费的收缴。
5、负责机关党员的发展工作，加强对入党积极分子的教育、培养和考察;审批新党员并向党委组织部报备。
6、加强党员的教育和管理，做好党员民主评议工作。
7、协助党委组织部门做好机关各部门干部的考核和民主评议工作，并对机关干部的任免和奖惩提出意见。
8、深入开展调查研究，加强机关党委与各部门之间的沟通和联系，关心机关干部和职工的工作、学习和生活，及时了解他们的思想状况和动态，做好思想政治工作，帮助解决实际问题。
9、完成党委交办的其他工作任务。
1.负责机关和直属事业单位的机构、编制、职能、人员的调整工作。
2.负责对局机关和直属事业单位的干部进行考核、考察、任免、录用、奖惩等工作。
3.负责局机关和直属事业单位的劳动工资和人事档案管理工作。
4.负责局属事业单位专业技术人员的管理。
5.负责市物价系统内干部职工的教育培训工作。
6.负责局机关和直属单位的党群工作。
7.负责机关和直属事业单位的监察工作。
8.负责老干部管理工作。
1.负责党的路线、方针、政策以及本局先进典頸事迹的宣传工作,组织本局党员和全体职工进行政治理论学习。
2.负责本局党建工作，认真贯彻执行《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》，制订党建工作计划，并组织实施。负责对机关党员的教育、管理和监督。
3.负责围绕检验检疫中心工作，制定创建规划，并组织实施。
4.负责组织、指导本局各部门思想政治工作。
5.负责制订党组理论学习中心组学习计划，安排各阶段的学习。协助党组召开民主生活会，做到会前征求意见，会后通报情况。
6.负责指导本局机关群团工作。
7.负责指导支部扶贫帮闲工作。
8.承办上级和局领导交办的其他工作。
(一)全面领导岗位
1、负责拟订、完善和落实机关党委、机关党委办公室工作规划、方案、制度、办法。
2、负责向湘乡市直工委、湘潭市国税局机关党委办请示、汇报工作并完成其交办的工作。
3、负责局党组中心组学习、机关党委会议的会务组织和会议记录。
4、安排本办公室工作。
5、检查督导局直各党支部工作。 (二)党务组织岗位
1、做好直属机关党委和局直各党支部换届选举的组织工作。
2、做好党员发展和入党积极分子培训工作。
3、督导局直各党支部开展“三会一课”、组织生活会、民主评议党员和党日活动。 (三)党务宣传岗位
1、做好宣传教育、检查监督工作，确保党的路线、方针、政策和局党组决策及重要工作部署在全局系统贯彻执行。
2、做好党务公开工作。
3、组织局机关政治学习、指导基层党支部政治学习。 (四)思想政治工作岗位
1、广泛联系党员和群众，深入调查研究，了解掌握党员队伍的思想状况，为局党组、机关党委决策当好参谋。
2、组织开展形式多样的党内活动。 (五)党员管理岗位
负责接转组织关系、收缴党费和党内统计工作。 (六)党建联系岗位
协助局领导办好党建联系点工作。 (七)共青团、青工岗位
负责做好共青团、青工工作。 (八)内务岗位
1、负责起草机关党委、机关党委办公室工作总结、报告、决议、请示、通知、文件、函件等文书。
2、负责上级机关、有关单位来文、来函、通知的处理工作。
3、负责管理机关党委、党办印章和党员档案。
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