创新金融扶贫机制

第1篇：创新金融扶贫机制

完善公益性制度主义金融扶贫的法律机制

[提 要]公益性制度主义金融扶贫是新时期扶贫开发工作的创新模式。其改变了由政府单一推行的公益性福利主义金融扶贫——输血式扶贫模式，代之以由政府引导，吸引社会资金参与，以商业化运作模式融通公益性扶贫资金的可持续发展的造血式金融扶贫模式。为使这一模式具有切实可操作性，在借鉴BOT项目融资模式的基础上，构建助推公益性制度主义金融扶贫的法律链接和多层次的法律体制。

[关键词]公益性制度主义金融扶贫;

1941年1月6日，在美国国会大厦的国情咨文 讲中，罗斯福总统首次提出了“四大自由”的论断，将“免于匮乏的自由”(freedom from want)，定义为人类的基本自由之一。1944年1月11日的国情咨文 讲中，罗斯福进一步将“免于匮乏的自由”具体化，将“不言自明”的八大社会经济权利(学界称之为第二权利法案)——既将保障公民具有摆脱贫困、不受物质匮乏困扰，享有广泛的社会经济权利的自由，第一次认定为政府的基本责任。而且“免于匮乏的自由”也早在1948年就被写进了联合国《世界人权宣言》，我国在82宪法第四十五条也明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。然而，贫困几乎遍布世界的各个角落，反贫困已成为困扰人类社会发展的世界难题。尽管许多国家，不论是发达国家，还是发展中国家;不论是社会主义国家，还是资本主义国家的政府为扶贫解困作了许多努力，但贫困在不同的历史时期，不同的国家所呈现的状况皆不同。在我国，扶贫开发已从解决贫困人口的基本生存和温饱问题为主要任务的阶段，即不受基本物质匮乏困扰的绝对贫困阶段转入使人们享有更广泛的社会经济权利的相对扶贫阶段。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出，未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”这一目标被舆论简称为“两不愁、三保障”。为此，中国政府已作出了极大努力。但新时期扶贫开发工作面临着新挑战，相对贫困凸显，扶贫对象因扶贫目标改变人数不减反增，特殊贫困矛盾突出，因病、因灾、失业返贫压力大等，这使新阶段扶贫开发工作任务更为艰巨。扶贫解困需要投入的资金更大，国家民政部门每年掌握的扶贫款主要靠行政预算划拨， 捉襟见肘。由此，单靠政府和政府设立的中国扶贫基金会提供公益性福利主义金融扶贫——输血式扶贫已远不能满足目前扶贫工作的需要，只有拓宽融资渠道，创新金融扶贫机制，推行公益性制度主义扶贫，以商业化运作模式融通公益性扶贫资金，对弱势人群进行造血式扶贫，合法有序地引导社会各类闲散资金参与扶贫开发，实现有效的产业扶贫，才能建立援助贫困地区经济发展的具有约束和激动机制的金融法律服务体制，通过制度诱导作用，使金融资产流向贫困人群，发挥更好的资源调配功能。

一、我国公益性制度主义金融扶贫的现状

公益性制度主义金融扶贫是当前国际社会的主流模式。其与公益性福利主义金融扶贫相比，既有区别又有联系。相同点在于：两者都具有公益性，都不追求以盈利为目的。但两者也有较大差别：公益性福利主义金融扶贫追求直接融资给贫困者个人，其运作经费多来源于国家财政或捐赠，不追求服务者自身的可持续发展，如果“断炊”大有“杀鸡取卵之嫌”(如国家扶贫办、中国扶贫基金会对贫困户的贴息贷款);而公益性制度主义金融扶贫，以市场为依托，既直接服务于贫困者个人，也直接服务于有一定规模的贫困者群体，同时注重服务者自身的可持续发展。目前，我国公益性制度主义金融扶贫主体主要是中国扶贫基金会旗下的中和农信项目管理有限公司(以下简称中和农信)和约100多个活动于中西部贫困县的小额信贷组织、村镇银行。

(一)中和农信公益性制度主义金融扶贫的现状

中和农信是由中国扶贫基金会于2008年底成立的社会企业，专门负责农村地区小额信贷扶贫项目的管理和实施。其前身为中国扶贫基金会小额信贷部，从1996年起一直致力于为无法从传统金融机构获得贷款支持的农村中低收入、弱势农户提供无抵押的小额信贷服务，并致力于提升他们的自立与自我发展能力。尽管中和农信公司不以盈利为目的，其公司总部费用由基金会承担，但公司收入必须足以支付银行贷款利息和基层机构的营运成本，以保持公司的可持续发展。十几年来，其累计向15万多农户发放小额贷款近6亿元，共有60多万贫困人口直接从中受益。其中2008年共发放小额贷款3.8万多笔，放款超过1.8亿元(户均贷款不足5000元)。目前，中和农信的小额信贷扶贫项目已经成为国内非政府组织中规模最大的小额信贷扶贫项目。已成为中国最大的公益性小额信贷机构。

(二)小额信贷组织公益性制度主义金融扶贫的现状

上世纪60年代，一些发展中国家政府和国际组织尝试为穷人提供信贷服务，创立了小额信贷模式。后其目的转为消除农村贫困。1995年世界银行发起并经多方资助者的努力，国际扶贫协商小组成立。标志着小额信贷开始为国际社会所接受。我国小额信贷模式受孟加拉国格莱珉银行小额信贷模式的影响，1994年中国社会科学院农业发展研究所在河北易县创办了第一个小额信贷项目，被称为扶贫经济合作社，后 变为北京市农发扶贫基金会。此时，在政府以及国际NGO支持下，公益性制度主义的小额信贷机构在中国迅猛发展，数量巨增，据了解，最多时曾覆盖全国80%以上的省、市、自治区，受益人口高达3000万。为扶持和规范小额信贷组织，2008年，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，但由于融资受阻、经营范围受限，身份尴尬，风险控制等多种因素的制约，小额信贷组织日趋式微。代之以村镇银行，但基于商业利益的考量，村镇银行的运作逐渐偏离了公益性的目的。随着网络时代的到来，为解决资金难题，P2P(个人对个人)小额信贷平台应运而生，2008年由两个25岁的美国女孩儿创设的——“我开网”就是一个小额贷款机构，其号召美国人把自己的闲钱捐献出来，专门为每天生活费不足1.25美元的中国贫困人口提供贷款。该网站曾为200多名中国穷人募集了近10万美元资金。但由于筹资遇困，2012年5月“我开网”关闭。2009年宜信公司推出了宜农贷平台，采用一对一地将富余资金出借给贫困地区的扶贫对象。2014年5月银监会下发了《小额贷款公司管理办法》(征求意见稿)，拟解决制约小贷公司发展的这几大问题。

二、公益性制度主义金融扶贫的法律困境

目前，我国公益性制度主义金融扶贫仍呈现出可持续发展趋势。但不可否认其也面临着一些法律困境。

一是主体法律资格、法律地位界定不明确，相关立法严重滞后。尽管《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中有鼓励社会组织和个人以多种方式参与扶贫开发的表述，但其仍只强调扶贫开发以政府为主导，对其他参与者的主体资格、法律地位都没有作出清晰、明确的规定。究竟是工商企业?还是公益性社团组织?抑或金融机构?其法律地位是否具有相对独立性?至今中和农信公司都仅仅是公益性的社团法人，都未能得到监管部门发放的正式金融业务执照或许可证。不同的法律地位，将影响这些主体扶贫职能的发挥，政府的过份干预，会导致政府的权力寻租，滋生腐败，进而影响公益性制度主义金融扶贫的可持续发展。

二是融资方式、融资渠道受现行法律的限制和制约严重，资金来源受限，难以满足我国公益性制度主义金融扶贫的需要。由于法律地位缺失，各类扶贫主体融资渠道面临旧法律机制的阻碍。如银监发〔2008〕23号《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司不吸收公众存款，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且不得超过资本净额的50%，这就严重阻碍了小额贷款公司的融资渠道，提高了小额贷款公司的融资成本。新的基金管理条例将基金会分为公募基金会与非公募基金会两类，实行分类管理。二者的区别在于基金的来源：公募基金会可以向公众募集资金;非公募基金会的基金来源于特定个人或组织的捐赠，不得向公众募集资金。同时《条例》第29条规定，公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。但他们必须接受社会的监督，定期向外公布信息。我国的私人公益机构政府是不与拨款的，人员工资福利等需要资金维持，如果特定个人或组织的捐赠不足，又不得向公众募捐，那么钱从哪来?1999年出台的捐赠法规定：公益性社会团体应厉行节约、降低管理成本，人员的工资和办公费用从利息收入中按照国家规定的标准开支。但公益机构的利息收入，受其公益性的限制。即使法律允许向其他金融机构获取贷款，但融资成本过高与服务于低收入人群之间无法匹配，公益性制度主义金融扶贫就难以为续。

三是缺乏有效的法律约束和激励机制。公益性制度主义金融扶贫由于以商业化运作模式融通公益性扶贫资金，是用商业、金融的手段，创新性地解决社会问题，其追求的是自身可持续发展和扶贫的双重目标。因此，必然进行金融创新，但无论其采取何种创新运作模式，如果没有有效的风险控制和法律监管机制，都极易产生风险，造成管理混乱，再加之缺乏合法的可持续的制度性的融资渠道，公益性制度主义金融扶贫要么如无源之水，逐渐枯竭，要么在商业资本逐利本性的指引下，今后必然存在偏离社会公益使命的隐患，不再服务于贫困人群的自力解困，也无法满足贫困人群的金融服务需求。

三、寻求多层次推进新公益性制度主义金融扶贫的有效法律机制

基于上述法律困境，公益性制度主义金融扶贫一路走来几经起伏。2007年1月30日中国银监会发布《村镇银行管理暂行规定》，引导和鼓励主发起行批量化发起设立村镇银行，2009年6月9日中国银监会印发《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的通知，虽然解决了公益性制度主义金融扶贫主体的法律地位问题，扩大了融资渠道，但由于获得扶助资金的贫困群体难以提供有效担保，融资难仍然成为阻碍公益性制度主义金融扶贫发展的瓶颈。尽管“格莱珉银行模式”在1993年就引入了中国，但依然无法阻挡一般商业性金融机构、小额信贷公司、村镇银行等出于盈利考虑，偏离公益目的，只为一些大农户和中小企业提供信贷支持，不再面向农村、面向贫困人群提供信贷服务。由此，我国至今还没有一家像格莱珉银行那样的真正公益性制度主义金融扶贫的小额信贷机构。要使我国公益性制度主义金融扶贫可持续发展，我们只能在借鉴“格莱珉银行模式”的基础，探寻一条具有中国特色的多层次推进的公益性制度主义金融扶贫之路。我国是大政府，小市场的发展中国家，公益性制度主义金融扶贫只有寻求政府、专门以贫困人口为服务对象的公益性小额信贷机构或银行、公益组织三方合作，形成多层次的可持续、可推广的公益性制度主义金融扶贫创新体系，并通过有效的多层次的法律机制来推进其发展，为其保驾护航。这就要求：

(一)厘清公益性制度主义金融扶贫各法律主体之间的法律关系、法律地位。

众所周知，扶贫解困，提供物质帮助是现代政府的宪法责任。为弱势群体和经济组织谋求发展实现共同富裕是社会主义的普世价值观。但这并不意味着单一的政府救助是唯一的扶贫手段。中国政府几十年来的扶贫实践已证实，单一依赖有限的政府财政扶贫资金进行这种供血式扶贫，一是资金有限;二是极易产生权力寻租、贪污腐化，使扶贫资金难以到达贫困者手中，不具有可持续性、全面性、发展性。而公益性制度主义金融扶贫正好摒弃了这些弊端，改变了政府在扶贫解困工作中绝对、垄断的地位，用看得见的手和看不见的共同来调控和助推扶贫事业的向前发展，这已达成社会共识。《中国农村扶贫开发纲要》(2011年—2020年)(以下简称《纲要》)就明确规定，“继续完善国家扶贫贴息贷款政策，积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信贷贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。”不难看出，《纲要》肯定了公益性制度主义金融扶贫的方向，间接界定了政府、贷款人(银行)、扶贫对象三者之间的关系，明确了政府在公益性制度主义金融扶贫中应起到的引导和补充作用。贷款人(银行)保持相对独立的市场经济地位，精准扶贫，真正为贫困人群提供资金帮助。并通过制定单行法规来具体界定其他各主体的法律关系和法律地位，规制其市场准入，引导投资方向，避免其偏离公益扶贫的方向。如中国银行业监督管理委员会、中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。——小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。根据《村镇银行管理暂行规定》第2条规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。是独立的企业法人。由于小额贷款公司是经工商注册的商业性企业法人，依法不能经营存贷款业务，融资渠道受限，后多数改制为村镇银行。2014年5月银监会、中国人民银行下发《小额贷款公司管理办法(征求意见稿)》，《意见稿》在融资限制、业务范围等方面迈出实质性步伐。原《关于小额贷款公司试点的指导意见》对“从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”、“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”的限制都将取消。但仍将其作为一般性工商企业对待，未明确小贷公司的金融机构法律地位，但在实践中小额贷款公司已在尝试发行债券、开展资产证券化的业务。其法律地位应界定在非银行金融机构。随着网络金融的兴盛和发展，P2P的小额信贷模式出现，但由于贷款主体法律地位法律未明确界定，应尽快纳入法律调整轨道，如同小额贷款公司，法律应作出明确规制。

(二)借鉴BOT项目融资方式，创新金融扶贫模式，以政策、制度、法律等多层次的法律规制体系，助推专为扶贫对象服务、实现机构可持续发展的、可复制、可推广的公益性制度主义新金融扶贫体系的建立。

其法律链接如下;首先由参与产业扶贫开发的农民组建产业发展专业互助组，然后设立一家项目公司，充分发挥政府财政专项资金的引导作用，以政府财政产业扶贫专项资金为资本金，通过中和农信发起设立一家有限责任公司形式的项目公司、产业发展专业互助组出少量资本金，撬动社会资金共同扶持和参与产业扶贫，向项目公司出资，再以项目公司的名义向银行申请贷款，签订贷款协议，但基于物权变现难的风险考量，银行一般不愿意接受贫困户以山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及农村房产设定抵押，因此我们不妨以项目公司的资本——政府中和农信、产业发展专业互助组出资及其社会捐赠或出资资金，加上项目公司未来的收益向银行设立浮动担保，签订担保协议及产品预售合同，这样银行可以完全按商业化运作，控制风险。具体操作交给项目公司中的专业互助组去做，项目公司将贷款拆分成小额贷款，具体发放给参与产业开发的扶贫对象，由于专业互助组与扶贫对象之间相互熟知，建立起了相互间的信任关系，这就等同于为扶贫对象提供了联保，为防范风险，项目公司还可以要求扶贫对象提供以山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及农村房产设定抵押的反担保。这样就形成了有效的法律链接，把风险控制到了最低点。同时再建立相应的法律辅助体系，完善税收、保险和捐赠法律制度，助推公益性制度主义新金融扶贫体系的建立。

参考文献

[1]张木兰.小额信贷扶贫的中国路径[N].公益时报[微博] http：//gongyi.qq.com/a/20130123/000008.htm#p=12013-01-23.

[2]杨心宇.必须建立健全的扶贫法律机制[J].探索与争鸣，1996，(9).

[3]龙玉洪.我国扶贫开发过程中的法律问题研究[D].重庆：重庆大学硕士论文，2010.

[4]杜晓山.对当前小额信贷及相关热点问题的思辨[N].金融时报，2013-03-04.

[5]王巍.格莱珉银行的小额信贷模式及其对我国农村小额信贷发展的启示[J].征信，2014，(8).

[6]朱文明.中国扶贫基金会小额信贷模式及其启示[J].调查与分析，2012，(24).

责任编辑：上官涛

作者：陈江华

第2篇：创新机制 精准扶贫

去年底，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(以下简称《意见》)。随后，扶贫创新在各地陆续开展。作为一个贫困县较多的省份，湖南是如何开展这一工作，还面临哪些瓶颈，11月上旬，《民生周刊》记者专访了湖南省副省长张硕辅。

张硕辅详解了过去一年湖南的实践，即围绕贫困户而开展的精准扶贫，从五个方面着力扶贫机制创新，充分调动社会力量参与，完善考核体系。

五项重点工作

民生周刊：今年10月17日被定为扶贫日，扶贫越来越受重视，湖南是一个贫困县比较多的省份，今年在扶贫方面尤其是创新扶贫机制方面主要做了哪些工作?

张硕辅：党的十八大以来，新一届中央领导集体对贫困地区贫困群众格外关注、格外关爱、格外关心，吹响了向贫困宣战的号角。湖南认真贯彻落实中央精神，把贫困群众的冷暖安危时刻挂在心上，扎实推进扶贫开发，取得了明显成效。

今年，我省深入贯彻落实习近平总书记考察湖南时的重要讲话和中办、国办发〔2013〕25号文件(即《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》)精神，紧紧围绕减少100万贫困人口的目标，以精准扶贫为总揽，以改革创新为动力，统筹抓好发展生产、公共服务、全民教育三件大事，全力加快贫困地区全面建成小康社会和贫困群众脱贫致富的步伐。

在体制机制创新方面，我们坚持以问题为导向、以改革为手段，重点抓了五个方面的工作：

一，改革财政扶贫资金管理机制。针对财政专项扶贫资金“撒胡椒面”、挤占挪用等问题，首先是改革分配方式。70%的专项资金按照“贫困类型、贫困人口规模、贫困程度、农民人均纯收入和人均地方财政收入”五个因素进行分配;30%的资金引入竞争机制，以扶贫成效作为资金分配导向，把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，积极探索以奖代补等竞争性分配办法，整合扶贫和相关涉农资金，集中力量办大事。然后是下放审批权限，省扶贫办、省财政厅制定了《原则下放财政专项扶贫资金项目审批权的意见》，将“因素分配”资金项目审批权全部下放到县，由县级政府根据“结构报批、项目报备、公告公示”的原则组织实施。最后是加大监管力度，强化省、市、县三级扶贫资金的监管职责，省、市(州)两级，将工作重心转移到资金和项目的监管上，总的原则是“市监管、省核查”，市(州)监管确保对所辖县全覆盖，重点项目全覆盖，省每年抽查三分之一的县和重点项目。

二，创新产业扶贫方式。在开展贫困识别造册登记、摸清底子的基础上，依据贫困对象自身特点和现代农业发展的要求，确定了资金跟着贫困对象走、贫困对象跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走的“四跟四走”产业扶贫新思路，下发了《关于产业扶贫工作的指导意见》，并有针对性地改进帮扶政策和帮扶方式，改普惠政策为差异化扶持政策，改“给钱给物”、打卡到户为直接帮扶、委托帮扶和股份合作等多样化的帮扶方式，鼓励贫困地区农业企业、农民合作社、家庭农场与贫困农户建立紧密的利益联结机制，切实提高贫困农民参与当地特色产业发展的组织程度。

三，改革金融服务机制。针对贫困地区企业和农户贷款难的问题，研究下发了《关于做好全省产业扶贫贷款贴息工作的通知》发挥财政专项扶贫资金的引导作用，完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大贴息贷款规模。着力在多层面配合金融机构进行金融组织、金融产品和金融服务创新，让金融“这池活水”更好浇灌贫困地区。

四，改革驻村帮扶机制，实行省、市、县、乡四级联动，对贫困村实施驻村帮扶全覆盖，延长驻村工作时间，加大驻村资金投入，确保每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。

五，改革考核评价机制，赋予贫困县新的考核内涵，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。

精准扶贫积极推进

民生周刊：对贫困户进行识别、建档立卡和信息化管理，利于精准扶贫，真正做到“扶真贫、真扶贫”，湖南这项工作目前推行到哪一步了?

张硕辅：对贫困户贫困村进行精准识别、科学建档、动态管理，是有效解决底数不清、情况不明、指向不准、针对性不强等长期困扰扶贫开发工作老大难问题的有力举措，是实施精准扶贫的重要前提。今年我省依据中办、国办发〔2013〕25号文件精神，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，先后制定下发了《湖南省农村扶贫对象建档立卡工作方案》和《湖南省贫困村识别和建档立卡工作方案》，明确了识别规模、操作程序和工作要求，并在今年1月和6月分别启动了贫困人口、贫困村的识别建档立卡工作。各级党委、政府把贫困对象识别建档立卡工作作为今年扶贫开发的重中之重，加强领导，落实政策，全力保障，积极推进。经过省、市、县、乡、村各级的共同努力，目前我省704万贫困人口(国家确认数为640万，允许各省上调10%)和8000个贫困村的识别确认、建档立卡工作已经完成。

下一步，我们将按照国家统一部署和要求，加强扶贫对象信息化管理，因地制宜，因户施策，有针对性地做好帮扶工作，充分利用互联网的技术和优势对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，对脱贫了的对象按照程序予以退出，对新致贫的对象按程序予以录入，真正实现扶贫对象有进有出，动态管理。

打破“金融扶贫”瓶颈

民生周刊：产业扶贫让扶贫从“输血”变“造血”，但我们在基层采访时也发现，要发展产业，离不开金融支持，前面您也讲到近年来湖南省在“金融扶贫”方面做出了有益的探索，能否请您再详细介绍下?另外，还面临哪些瓶颈?

张硕辅：金融“贫血”是贫困地区发展面临的重大难题。解决这个问题，根本出路在于改革。近来年，我们针对农村企业和贫困农户贷款难、利息高、风险大等问题，研究出台了《关于做好全省产业扶贫贷款贴息工作的通知》，充分发挥财政专项扶贫资金的引导作用，着力在市、县、乡、村推动金融组织、金融产品和金融服务创新。

市级层面，如怀化市研究制定了《怀化市农业产业扶贫融资担保有限公司组建方案》，组建怀化农业产业扶贫融资担保有限公司，注册资金2亿元，其中自然人出资0.8亿元，市、县政府出资1.2亿元，年底前可开展金融信贷担保业务。县级层面，我们安排3000万元财政专项扶贫资金，鼓励县级建立小额信贷风险化解机制，缓解贫困农户贷款难问题;引进了中国扶贫基金会中和农信小额贷款公司，在12个重点县成立农民自立服务社。村级层面，创立龙头企业担保和村级微型担保小额贷款两种模式。如芷江县成功探索了“扶贫对象+龙头企业+银行”模式，当地龙头企业和翔鸭业想扩大规模但苦于得不到银行贷款，后来由县扶贫办牵线，和翔鸭业作为担保，岩桥乡石板溪村每个贫困户从县农行贷款5万元作为股本，投资到和翔辉鸿养鸭合作社发展芷江鸭养殖，贷款利息由县扶贫办从每个参股贫困人口400元/年的直接帮扶资金中支付。今年3月，94户贫困户每户分红4000元。

最近，我省由扶贫办和信用联社研究出台了《关于开展金融产业扶贫工作的指导意见》，明确贫困农民小额授信1-5万元“免抵押、免担保”，在贷款利息上执行国家基准利率，扶贫资金贴息等一系列优惠政策。这些政策文件的出台，将在很大程度上缓解贫困地区扶贫经济组织和贫困农民产业发展资金需求。

在加大金融信贷支持贫困地区、贫困农户方面，我们虽然做了一些工作，取得了一些成效，但总体来讲尚在探索、总结和推广之中。当前面临的主要瓶颈是：金融支持扶贫开发的政策措施还不够健全，主要包括存贷比要求、政策性金融支持、农村信用社覆盖、农村合作金融、村镇银行、小额贷款公司和担保公司、资金互助组织、扶贫贴息贷款、农业保险等等，都还没有具体的措施。

下一步，我们将深入贯彻中国人民银行等七部门《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，重点抓好三方面工作：第一，健全县级小额贷款风险化解机制，解决贫困农户贷款难的问题。明年将在51个重点县推广建立县级小额贷款风险化解机制，积极解决贫困农户“免担保、免抵押”问题，适当降低贫困农户贷款利率，有效防范了扶贫贷款风险。第二，逐步建立市县融资担保平台，解决贫困地区企业发展贷款难的问题。省扶贫部门与金融、银监、财政等一道，积极探索，认真研究总结推广各地扶贫小额贷款担保模式，不断解决农村企业发展的融资难题。第三，健全完善龙头企业担保机制。总结芷江、溆浦两县龙头企业为贫困农户做担保的成功经验，建立一整套的制度体系，逐步在全省范围内加以推广。

借东风做好社会扶贫工作

民生周刊：《意见》明确动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。今年10月中旬，湖南省组织召开了社会扶贫工作座谈会。下一步，湖南省在社会扶贫方面将重点推进哪几个方面的工作?

张硕辅：帮助贫困地区贫困群众脱贫致富，是党委、政府义不容辞的职责，也是全社会的共同责任。国家设立“扶贫日”的一个重要目的，就是要积极引导社会各界关注贫困问题、关心贫困地区、关爱贫困人口、支持扶贫工作，广泛动员社会力量，积极构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局，切实打好新一轮扶贫攻坚战。我省十分重视社会扶贫工作，充分利用国家“扶贫日”这个载体，汇全省之力、聚各方之财、集全民之智，最大限度凝聚全省人民同心同德、团结奋斗、互帮互助的扶贫开发强大正能量。

在社会各界的大力支持下，我省扶贫日各项活动进展顺利，达到了预期目的，效果很好。一是募集了一批资金，有力地缓解了贫困地区和贫困群众的现实困难。据初步统计，全省及所辖各市州，自2014年1月1日至今，社会各界共募捐资金12亿多元。其中，扶贫日活动期间，社会各界新认捐资金约2亿元。二是通过集中宣传，赢得了社会各界的认同和响应，扶贫济困观念逐渐深入人心。三是通过多方联动，形成了扶贫开发的强大合力，大扶贫格局逐步巩固完善。

下一步，我们将积极借助全国首个扶贫日的强劲东风，进一步做好社会扶贫工作。第一，进一步鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发，深入开展“万企联村”和“村企共建”等活动，全面落实相关优惠支持政策，吸引各种资源要素向贫困地区配置、各种市场主体到贫困地区投资兴业。第二，进一步搭建完善社会扶贫信息平台，充分用好贫困农户建档立卡的各种信息资料，有效引导各类市场主体、社会组织和社会各界参与扶贫募捐活动，真正做到：让想扶贫的能扶得着，想捐赠的能捐得上，不断奉献爱心、成就梦想。第三，进一步加大扶贫开发工作宣传力度，增强全省人民先富帮后富、共同奔小康的责任感和荣誉感，让参与帮困济贫的各类主体政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重，让扶贫济困、团结互助、乐善好施的传统美德在三湘大地蔚然成风。

改进贫困县考核机制

民生周刊：《意见》明确了改进贫困县考核机制，由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。目前，湖南省在这方面主要做了哪些工作?

张硕辅：对于贫困县的考核，中央明确提出由主要考核GDP向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消GDP考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。这是中央扶贫开发考核工作的重大创新和根本转变，完全符合科学发展要求。我省坚决落实中央精神，改进贫困县考核机制，把扶贫开发工作考核与全省分类推进全面建成小康社会考核结合起来，制定了《全省分类指导贫困县考核具体指标》，对生态脆弱县和经济三类县取消了GDP考核。在此基础上，省委组织、省扶贫办根据中央精神起草了《关于创新机制加强扶贫开发工作重点县考核工作的意见》，进一步增加了扶贫开发成效考核权重、完善了考核要素、建立了考核体系，较好地解决好谁来考、考什么、怎么考等系列问题。下一步，重点是抓好政策文件的贯彻落实，加大考核力度，启动问责机制。

作者：严碧华

第3篇：努力创新扶贫开发机制

胡锦涛总书记在十七大报告中对扶贫开发工作提出了“绝对贫困现象基本消除”的目标和“一个加大、两个提高”的工作要求(即加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度和提高扶贫开发水平、提高扶贫标准)，充分体现党中央对扶贫开发工作的高度重视。

今后一个时期，扶贫开发工作将进一步得到加强，不仅未解决温饱的贫困人口是扶贫开发工作的首要对象，即使解决温饱但收入较低的低收入人口也将成为扶贫开发工作的主要对象，而且随着扶贫标准的提高，扶贫开发的工作对象也将不断增加，这对我们开展扶贫开发工作提出了新的更高的要求?熏摆在我们面前的任务将更加艰巨而繁重。要深入贯彻落实十七大精神，按照“绝对贫困现象基本消除”的目标和“一个加大，两个提高”的工作要求，做好新形势下的扶贫开发工作，我认为要重点把握五个方面的工作。

一要加大对扶贫开发工作的组织领导力度。基本消除绝对贫困现象，继续推进扶贫开发，是今后一个时期贫困地区各项工作的中心，是压倒一切的任务。各级党委、政府要充分认识新阶段扶贫开发工作的重要性，要把扶贫开发工作摆上重要议事日程，做到常抓常议。真正把思想统一到党中央的决策上来，把行动统一到促进贫困乡村发展和贫困人口脱贫致富的措施上来，坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，切实负起责任，经常深入实际，检查指导工作，解决好群众反映的热点、难点问题。

二要提高扶贫资金的管理和使用效益。提高扶贫资金的使用效益，是提高扶贫开发工作水平的关键环节。因此，要不断加强扶贫资金的管理和使用，真正起到“四两拨千斤”的效果。在资金使用上，要按照扶贫开发的总体要求和年初制定的计划，统筹安排，集中使用，确保重点，突出效益，要实行“阳光工程”，接受广大群众和社会舆论的监督，做到公开公正。严格推行公告、公示和报帐制度，保证扶贫资金分配、管理、使用的各个环节公开透明;在资金拨付上，严格按计划执行，由项目实施单位提交项目执行计划。财政、扶贫部门审核后，按工程进展及时将资金拨付到项目单位组织实施，不得随意变更、滞留、挤占和挪用。

三要切实树立求真务实的工作作风。随着扶贫标准的提高，意味着扶贫开发的工作对象也将不断增加，扶贫开发工作的任务将更加繁重。做好扶贫开发工作必须要求我们牢固树立群众观念，进一步转变工作作风，经常深入基层、深入群众、体验群众的疾苦。要深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，更好地为困难群众服务。要树立科学的发展观和正确的政绩观，求真务实，扎实苦干。要不断加强扶贫队伍建设，优化机构设置，扎扎实实，原汁原味地把党的各项扶贫政策兑现到每一个贫困村，每一个贫困户。

四要努力营造”大扶贫”的新局面。扶贫部门在扶贫开发中负有重要责任，要认真履行职责，主动加强与有关部门的联系，听取他们的意见、建议，争取各方面的理解和支持，有关部门要围绕大局，各司其职，密切配合，切实负起责任，发挥自身优势，认真完成本部门承担的工作任务，积极为扶贫开发做出贡献。要加大扶贫开发工作的宣传力度?熏引起全社会共同关注扶贫开发工作。

五是要不断创新扶贫开发工作机制。要把扶贫开发工作落到实处，切实提高扶贫开发工作水平，必须要大力弘扬不甘落后、敢为人先的创新精神。要在认真总结过去扶贫开发工作经验的基础上，进行大胆探索，不断创新。要在强化责任制、健全投入机制、强化扶贫资金管理机制、建立有效协调机制，完善帮扶机制，健全评估机制，推行激励机制上下功夫，求突破，做文章。

作者：冯孔茂

第4篇：金融扶贫机制

新时期我国金融扶贫的机制与模式创新研究

1.关于金融扶贫机制设计问题

金融扶贫与财政扶贫是两种不同方式的扶贫方式，在国家的整个扶贫失业中而这缺一不可。金融扶贫机制的设计需要考量财政扶贫，发挥金融业的作用，处理好盈利性金融业和政策性扶贫二者的关系，且金融扶贫需发挥主体作用。无论是财政扶贫还是金融扶贫，存在的问题大体相同，主要原因就是政府扶贫制度不合理。扶贫机制的设计需要明确政策制定者与政策实施者之间的关系和贫困人口与政策实施者之间的关系。在此基础上，继续沿用“财政扶贫+金融扶贫+社会扶货”的战略体系，运行机制转变为政府机制和市场机制相结合(唐绍祥，2006)。有学者曾对环首都贫困县扶贫机制存在的问题提出创新扶贫项目选择和扶贫资源整合机制，确保扶贫机制的长效性以及通过机制创新,变“扶贫”为“防贫”等建议。广东省梅州市拾荷村创建了地区性的拾荷模式金融扶贫机制，实现了由传统的资金扶贫、项目扶贫向制度扶贫、机制扶贫转变，走出了一条运用金融机制扶助贫困山村发展农村经济、增加农民收入、维护农村社会稳定、和谐的建设社会主义新农村的新路子(王敬力，2011)。为更好的扶贫，需要通过发挥商业性金融、政策性金融与合作性金融的作用，加强金融支农力度，不断完善金融扶贫机制。大型金融机构在金融扶贫中的作用很大，但近年来支农力度开始下降，这就需要运用信息不对称理论、激励相容理论和博弈论等机制设计理论有效引导大型金融机构，并结合我国国情和当地实际情况设计具有适用性和执行性的机制，以提供农村金融服务(王庆国，2009)。并且各种金融机构在机制设计理论指导下通过整合各反贫困力量，建设横向传递机制(赵曦，2009)。刘娟(2010)对消除绝对贫困、减少相对贫困和实现城乡共同目标这三层次目标在不同扶贫任务和地区差异上提出“开发扶贫与救助扶贫”两轮驱动扶贫机制，并提出健全扶贫对象识别、扶贫资金投入管理、扶贫项目瞄准、产业扶贫等机制。而韩伟等(2013)则认为其存在一定缺陷，为更好实现目标，在此基础上进行完善和创新。他们提出企业、政府和个人多主体参与的扶贫系统机制构建，此系统拥有启动、培育和发展三层联动扶贫机制、实施保障机制和绩效评估与反馈机制，分别对三层次目标有针对性的进行扶贫，各个主体积极参与以实现脱贫。湖北省通过实践建立集中连片特困地区可持续金融扶贫机制，制定了60余项本土的扶贫措施和5类扶贫开发举措。贫困地区的脱贫得到一定改善，但距离形成金融扶贫投入———扶贫地区经济增长———金融资产保值增值———金融资源再投入的良性循环机制还有一定距离。可持续发展金融扶贫机制能让金融扶贫在效率与公平之间实现平衡，我国需要积极践行(胡德，2013)。

2.关于金融扶贫模式问题

成立初期中国实行主要依靠政府自上而下的小规模的救济式扶贫到现在的以农村小康社会为目标的综合型扶贫阶段，国内的金融扶贫模式也在不断改变。我国最初是具有明显政府干预色彩的国家扶贫贴息贷款模式。改革开放到2000年间，金融扶贫以注重社会效益的福利性贫困为主要模式，政府意志主导。但这种模式最终给农村地区带来很大的危害，导致金融机构几乎不涉足金融扶贫工作。在严重的寻租行为和低下的资金使用效率下，国家开始对扶贫贴息贷款体质进行改革，对扶贫贴息贷款实施政府引导、市场运作，下放管理权限，引入竞争机制。曾有人提出在农信社和互助资金结合上探索扶贫开发的新模式，如扶贫贷款风险保证金模式、扶贫担保公司模式、委托贷款模式等，充分发挥农村金融的作用(黄承伟等，2009)。扶贫贴息贷款深入推进，从奖补资金模式、担保基金模式、民间金融中介模式、国际援助模式发展到至今的政府积极引导和扶持的模式，扶贫工作取得一定成效(杨谊，鲁志新)。甘肃省贴息资金为贫困农户发展生产提供了强有力的资金保证，农户贷款渠道拓宽，贷款难问题得到有效缓解(李文瑞，2012)。但国有商业银行、小额信贷机构、农村信用社和政策性金融机构等在商业化趋势下金融扶贫工作存在一定问题。在拥有政策和体制机遇条

件下，政府部门不断推进金融扶贫模式，从农村金融体系建设、改革、创新以及政府扶持等多渠道强化。徐荟竹等(2012)认为我国可以依据具体情况吸收国外政策性金融、商业性金融、多元小额信贷和农业保险各方面模式的经验教训，建立合适的政府积引导支持的金融扶贫模式。农业银行作为农村金融机构之一，一直以来积极参与金融扶贫，推进集中连片特困地区金融服务、扶持国家级扶贫龙头企业、培育贫困地区优势特色产业、发放贴息贷款、支持农村小额信贷扶贫机构、强化农村地区基础金融服务。但存在很多制约因素，需不断完善，且探寻与商业化经营的结合点(农村产业金融部课题组，2013)。商业银行具有政策性金融机构和新型农村金融机构无法比拟的优势，能有效关键性的资金问题，扩大扶贫贴息贷款规模。美国、印度、泰国和巴西等国的商业银行在金融扶贫中发挥很大作用，通过其可行性分析，杜晓山(2013)提出了商业银行参与金融扶贫的举措。不同类型的金融要采取不同的金融扶贫模式，现在的金融扶贫开启了新的发展阶段，金融扶贫要充分发挥商业性金融、政策性金融和合作制金融的作用，坚持体制上与商业性金融融合、目标上与政策性金融一致。且强调其不同于财政支农和资源的完全市场化自由配置，强化其主体地位，处理好政府与金融机构、政策性金融与商业性金融之间的关系。

第5篇：金融扶贫服务体系经费保障机制

金融扶贫服务体系经费保障机制 为保障县、乡、村三级金融扶贫服务体系持续高效运转，现将经费保障问题明确如下。

一、工作经费 (一)县、乡金融扶贫服务机构 县、乡两级金融扶贫服务机构，由县级财政根据工作需要，安排必要的办公经费，提供必要的条件保障。

(二)村级金融扶贫服务部 1.财政资金。贫困村金融扶贫服务部工作经费，由省财政按照有关政策，每年拨付5000 元。非贫困村金融扶贫服务部工作经费由县级财政拨付，人口 1000 人以上的非贫困村，每年不少于 3000 元;人口不足 1000 人的非贫困村，工作经费每年 2000 元。

2.奖励资金。上级政府根据考核结果给予的奖励资金，以奖代补，解决村级金融扶贫服务部工作经费不足问题。

3.金融部门经费支持。银行、保险公司对村级金融服务部工作经费给予支持。一是从承担放贷任务的相关商业银行放贷营销费用中，拿出部分资金作为村金融扶贫服务部工作经费;二是从合作保险公司的各类涉农保险保费中，拿出部分资金作为村金融扶贫服务部工作经费;三是银行、保险部门根据工作业绩给予的相关奖励资金，可作为村级金融扶贫服务部工作经费使用。

二、人员待遇 (一)县、乡金融扶贫服务机构人员 县、乡两级金融扶贫服务机构所抽调行政、事业各单位人员待遇，由原单位按照相应职级待遇，结合脱贫攻坚金融扶贫考核反馈结果发放;抽调金融机构人员待遇，由各银行、保险公司分别按照各自相关规定进行发放。

(二)村级金融扶贫服务部人员 村级金融扶贫服务部专职人员报酬，采取“基本工资+绩效奖励+补助”的方式。基本工资由县级财政负担，每人每月不低于 1000 元，按月发放;绩效奖励由银行和保

险公司按照工作业绩，分别给予相应数额奖励，每季度发放一次;所在的行政村在一个贷款内未出现不良贷款的，由县级财政、银行、保险公司按比例(奖金分担比例由各县(市、区)根据具体情况自行商定)，给予村级服务部一次性资金奖励，村级服务部可根据工作情况，制定分配方案，作为服务部专职工作人员补助。

第6篇：创新扶贫机制 促进精准扶贫

创新扶贫机制

促进精准扶贫

摘要：当前我国呈现出贫富差距加大的趋势，容易导致诸多社会问题，例如贫困人口过多，政府负担和压力巨大，贫困延缓社会发展的步伐等。虽然国家已经提出了相应的扶贫政策，但是由于多种因素制约，导致扶贫难以达到预期效果，所以对扶贫政策和措施进行改革，也是政府目前的重要工作之一。

关键词：创新机制;精准扶贫;方法与策略

中图分类号： F323.8 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.08.032

目前，我国扶贫工作进入攻坚阶段，设定了到2020年完全脱贫的目标，而各省也确定了今后扶贫工作开展的原则，即以总书记提出的“四个切实、六个精准、四个一批”思想为指导，对重点贫困县、特困县拓展扶贫政策，从而达到贫困人口稳定脱贫，全面奔小康的目标。笔者就创新机制促进精准扶贫方面，展开详细的分析和探讨。

1 精准识别

精准识别主要是指政府扶贫过程中应当具有系统化理念，即通过由上而下进行逐个地区、逐个村镇，逐户逐人进行核查，然后按照指定程序锁定准确的扶贫目标，即入户评议、地区公开、政府审核、市检查以及省备案的逐层程序，从而准确掌握贫困人口的基本信息。同时本着统筹以及持续发展的眼光，从贫困人口的基本情况入手，可以分为居住条件、家庭负担、经济来源三个方面，然后将锁定的贫困目标再次分为三种：特困人口，即没有基本生活保障;五保户，即只有低保来源，生活困难;一般贫困户，即难以维持未来发展，从而进行识别和区分，采取相应的手段，差别扶贫，进而将扶贫工作有效落实下去[1]。

2 明确救助

明确救助主要是指政府部门在救助过程中应当明确救助机制以及底限，主要可以从三个方面入手：一是增强低保标准，即对不同困难程度的低保户每月可以发放不同数额的特殊补助金，而且可以根据低保类型配合新型标准完成扶贫目标;二是强化资源统一，即对更多发展困难户，解决相应的生活资源缺乏问题，诸如教育问题、医疗问题、就业问题、交通问题、饮水问题等，发挥教育、住房、交通以及水利部门的联合效益，体现系统化扶贫方法，若暂时无法解决相应问题，政府部门应当对贫困人口进行相应补助，特别是一些残疾类贫困人口;三是优化保障，主要可以对供养进行统一或者分开落实，主要目标就是保证五保户的基础生活条件，例如以福利院、敬老院等形式对贫困人员进行集中供养等[2]。

3 教育扶助

教育扶助也应当遵循从个人到户再到村、镇的循序渐进原则，即通过省、市、镇、村四级协助，从而加大扶贫政策宣传，特别是对职业技术教育的宣传，主要是提升贫困人口整体劳动素质以及就业能力，特别是一些特困户，家庭内部包含正常劳动力，则可以通过特殊招聘的方法优先分配就业。另外强化在校特困生的学业资助，避免因为学费问题而导致辍学，同时也能减少贫困代际传递。

4 服务落实

加大服务落实也是扶贫的一种特别有效的策略，特别是对于公共服务项目来说，应当抓住项目落实，进而将其深入推广到家家户户，例如对一些偏远地区或者农村地区，政府部门可以通过投资方式建立自来水厂，然后根据地区贫困人口情况，酌情进行免费安装和提供自来水服务。可以联动地区集市、银行、交通以及娱乐等服务推广，让贫困户的生活条件得到相应改善。另外，着重加大地区危房改造力度，同时村镇规划、农村改造等服务，引导贫困户建立特殊居住区，从而推动搬迁扶贫策略实施。

5 动态管控

要保证扶贫是“真扶贫”，政府部门还应当加大动态管控力度，主要也可以从三个方向入手：一是构建动态管控机制，目标主要是根据“抓观点，精引导，细清除”入手，从而构建起准确的贫困人口数据库以及脱贫流程记录，同时每年跟脱贫人口数目定期进行审核和注销，若出现返贫，则应当二次审核，并且进行记录;二是强化区分监测机制，主要将贫困户归纳为民政局的监管职能，以救助扶贫的方式介入，同时诱发市场的推动例，开展开发扶贫策略，另外对一些“暂时贫困”的人口，则应当仔细监督管理，同时利用社会扶助，从而达到参与扶贫目标;三是通过科学评估体系构建，获得扶贫具体效果。例如将贫困人口平均生活水准以及脱贫人数作为判定指标，进而每季度核查，每年一验收，从而保证扶贫策略循序渐渐，逐步落实下去。

6 结语

创新机制促进精准扶贫是目前政府部门急需落实的政策，也是改变目前我国贫富差距的最好方法，要保证扶贫工作的完全落实，必须要从多个方面进行落实，配合多种制度联动，从而达到预期的目标。

参考文献

[1] 王海涛.创新机制促进精准扶贫――龙凤镇全国综合扶贫改革试点探索[J].政策，2014，06(06)：49-50.

[2] 黑龙江省人民政府扶贫开发领导小组办公室.创新模式完善机制精准扶贫结硕果 凝心聚力勇于担当精准脱贫再发力――黑龙江“十二五”扶贫开发成就巡礼(下)[J].中华民居(下旬刊)，2015，10(05)：01-12.

第7篇：瞄准目标 精准扶贫 创新机制 促进发展

-- 县2014年扶贫开发工作汇报

根据会议安排，我就 县2014年扶贫开发工作做简要汇报，不妥之处，敬请批评指正。

今年以来，针对国家新一轮扶贫开发工作提出的新任务、新要求，我县以增加贫困农户收入和改善贫困群众生产生活条件为目标，按照“瞄准目标、精准扶贫、创新机制、促进发展”，的工作思路，紧紧围绕解决“扶谁、谁扶、怎么扶”这一问题，确保我县扶贫工作上一个新的台阶。力争实现全县农民人均纯收入增长 %、重点贫困村农民人均纯收入增长 %、年内减少贫困人口 人的目标。

一、工作进展情况

(一)完善扶贫瞄准机制，解决“扶谁”问题

精准扶贫是解决扶贫开发工作中底数不清、目标不清、效果不佳的有效途径。搞准搞实扶贫对象是实施精准扶贫的前提基础，才能实施有针对性的“靶向”扶贫。一是做好贫困户的建档立卡工作。根据自治区扶贫办对贫困人口进行建档立卡工作的安排部署，我县依据乡镇实际情况，对建档立卡贫困人口进行分解，制定了《 县扶贫对象动态调整建档立卡工作实施方案》，根据“五不准”原则，按照倒排队识别法，在 个乡(镇) 个行政村共识别出人均纯收入2300元以下的贫困人口 人 户，目前，已全面完成贫困户扶贫对象动态调整建档立卡工作。二是做好贫困村建档立卡。按照自治区扶贫办 1 文件要求，综合考虑贫困发生率、农民人均纯收入和集体经济收入，制定了《 县贫困村建档立卡工作实施方案》，在全县 个乡(镇) 个行政村，按照“一高一低一无”的标准(即行政村贫困发生率高于 %，比全县贫困发生率高 个百分点;行政村 年全村农民人均纯收入 元以下，低于全县平均水平 %;行政村无集体经济收入)，选定了 个贫困村，目前，按照贫困村识别相关程序正在进行识别和建档立卡。给贫困户建档立卡实现了扶贫对象的精准，解决了认识不清的问题。

(二)强化扶贫责任机制，解决“谁扶”问题

扶贫开发工作是一个系统工程，涉及方方面面，只靠扶贫部门是远远不够的，必须发挥行业扶贫和社会扶贫的作用。

1、强化行业扶贫。通过“四结合”确保强化行业扶贫。一是与我县特色优势产业补助政策相结合。项目实施过程中利用项目的特惠性补贴政策与各个部门的普惠性补贴政策相结合，促进在 等乡镇草畜产业， 乡 等村组中药材种植， 等村组设施与冷凉蔬菜种植等项目发展。二是与危房改造项目相结合。在整村推进项目村优先实施危房改造项目，通过危房改造项目的实施改善贫困户居住条件。三是与幸福村庄建设项目、主干道大整治活动结合，对整村推进村进行环境综合整治，改善群众生产、生活条件。四是与财政“一事一议”项目相结合，对整村推进村道路进行硬化。

2、引导社会扶贫鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。2014年社会帮扶主要以定点帮扶为主，全年参与帮扶的单位包括区、市定点帮扶单位、企业和县直部门、单位共 个，其中区级帮扶单位 个，市级帮扶单位 个，

2 县级帮扶单位 个。我县把社会定点帮扶工作与整村推进结合起来，把帮扶项目、帮扶资金与各类扶贫和农业项目、资金做到整体规划、整合项目资金，提高了帮扶资金的使用效益，大大提升了帮扶力度。

(三)多措并举，解决“怎么扶”问题

1、做好整村推进方案编制工作。一是各乡镇在编制整村推进村实施方案时，以“至实、最细、实用”为原则，了解贫困村的情况，对贫困人口分布、结构、致贫原因等做到了心中有数。二是科学规划，认真做好全县整村推进工作实施方案。深入基层，以乡镇发展意愿为依据做好全县整村推进工作实施方案，使其更具有科学性、合理性和可操作性。

2、制定帮扶措施，实施精准扶贫。一是对有发展能力和意向的贫困户，根据贫困户自身意愿制定产业帮扶措施。在 个重点贫困村种植中药材 亩、苗木 亩、菊芋 亩、冷凉蔬菜 亩;在 乡补栏基础母牛 头，在 等村补栏二元母猪 头。二是根据贫困村群众的要求，制定基础设施帮扶措施，解决贫困村群众急需解决的出行难、饮水难等问题。在 等 个村拓宽田间道路 公里，在 等 个村硬化村组道路 公里。在 修建排水渠和农田灌溉设施。在保留自然村原有风貌的基础上，结合农村危房改造工程，在 重点贫困村改造危房 户，在联 等 个贫困村实施房前屋后通道整治铺沙、垃圾处理、河道治理和大门、围墙修葺工程，对村容村貌进行整治美化。

3、创新金融扶贫机制，缓解产业中资金短缺问题 金融创新是解决贫困农户产业发展中资金短缺的有效途

3 径，县扶贫办积极引导金融资金、社会资本参与扶贫开发，形成扶贫开发多元投入机制。一是创新担保新机制。以财政资金为“杠杆”，积极探索扶贫资金与金融资金捆绑放大的机制，试点将 两乡互助资金项目款 万元存入银行作为担保抵押保证金，信用贷款额度放大 倍之多，让贫困农户获得抵押贷款 多万元用于草畜产业发展，有效缓解农业信贷中的“担保难、贷款难”问题。通过观庄乡每放一笔互助资金放大贷款奖励村干部50元等措施加快放大贷款进度。二是创新项目资金和农户信贷捆绑实施机制。及时制定了《 县 年金融扶贫实施方案》全县实施“互助资金”、整村推进和“双到”扶贫工程项目的 个行政村中的贫困农户在产业发展中借贷款 万元(含互助资金借款)以上并用于特色产业发展，可享受 元不等的扶贫专项资金，实现了以整村推进产业到户资金和“双到”工程扶贫项目到户资金为“杠杆”，充分发挥扶贫专项资金“四两拨千斤”的作用，撬动商业银行信贷资金，带动“互助资金”健康运行，最大程度整合社会各类资金投入到全县扶贫开发工作中。

二、存在困难和问题

虽然，我县扶贫开发工作进展顺利，但是还存在一些困难和问题，一是财政专项资金投入不足。由于我县贫困村数量多、贫困程度深、致贫原因复杂。近年来，扶贫成本提高，实际资金需求量大，而财政专项扶贫资金投入量小，造成扶贫资金短缺。二是产业不突出，带动能力不强。我县近年来狠抓了中药材、花卉、马铃薯等产业、但带动贫困户脱贫的能力仍然不强。整村推进贫困户住房条件普遍较差，村容村貌和基础设施欠账

4 大，效果不明显。三是资金整合难度大，难以形成合力。由于涉农资金归口管理，资金使用和服务对象不同，要将这些项目资金用于贫困村，整合使用难度较大。四是在扶贫中金融创新和支持仍然是个短板，金融扶贫任重而道远。五是今年的整村推进存在有产业的基础设施不强、 等，基础设施好的产业不明显，整体推进的效果不明显。

三、一些建议

一是及早谋划明年的工作。危房改造作为整村推进工作的基础，要在整村推进村提前启动，并将各个部门的涉农项目向整村推进村倾斜，及早做好明年整村推进村项目对接、捆绑，切实加大整村推进村的危房改造工作，通过3年的建设工作，使村容村貌焕然一新。二是建议政府对贫困户贷款予以贴息，解决贫困户发展生产遇到的资金短缺问题。三是对互助资金发放和实施情况实行单项考核，促进互助资金良好运行，在解决贫困户资金短缺问题上发挥更大作用。

第8篇：创新工作机制，突出监管重点，确保扶贫成效

宜章县扶贫开发办公室

(2011年2月18日)

2010年，我县扶贫开发工作以“减少贫困、增加收入、缩小差距、构建和谐”为目标，以整村推进、连片开发为抓手，以创新机制、加强监管为重点，大力实施扶贫攻坚，取得了良好的扶贫成效。我们的主要做法是：

一、突出工作重点，改善基础条件，促进生产发展。

我们以整村推进为主战场，以产业开发和基础设施为重点，突出产业扶贫，突出自我发展，突出规划先行。一方面，坚持内部输血与外部造血相结合。在基础设施建设上，注重解决贫困村的水、电、路、校、医等民生问题，使贫困村的基本民生状况在短期内有明显改善;在产业发展上，注重特色，因地制宜，发展一乡一品，一县多品，坚持产业发展与新农村建设相结合，积极培育特色增收和防灾减灾产业;在提高农民收入上，坚持扶贫先扶智，注重引导农民外出务工和强化技能培训，不断提高技能本领，增强自我发展能力。另一方面，坚持项目申报与严格把关相结合。在扶贫项目库建设上，坚持因地制宜、量力而行、先易后难和轻重缓急的原则，做到项目规划设计科学合理，项目选择准

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确切实可行;在扶贫项目选择上，注重民情民意民智，坚持摸实情、看实况、找实路;在项目申报上，坚持“三不”原则(即未通过评估论证的项目不入库;未入库的项目不申报;未经专家评审，县扶贫办、县财政局共同审核，县扶贫领导小组审批的项目不申报)，做到严格审核，严格把关。

二、突出产业开发，调整产业结构，促进农民增收

我们始终把贫困地区的产业扶持作为扶贫工作的重点，把产业开发作为农民脱贫致富的有效途径。一是抓“三级联创”，创建产业扶贫基地。我县积极探索产业开发与贫困农户的有机结合，逐步摸索出三级联创绿色脱贫基地的扶贫开发新模式。即县级以县扶贫办、科技局、农业局、林业局、畜牧水产兽医局、蔬菜局、农经局等部门联合，乡(镇)、村以扶贫协会和农业龙头企业牵头，广大贫困农户参加创建产业扶贫基地的扶贫开发模式。先后创建了城西万亩脐橙基地、城南乡新田村生态休闲农庄、长村乡千家岸村猕猴桃种植基地等一大批种植养殖基地。县、乡、村三级根据各自的工作职责，做到既分工，又协作，共同致力于扶贫产业基地的建立。将贫困户、贫困村和公司三者利益有机地连接在一起，整合成一个“风险共担、利益共享”的利益共同体，取得了贫困户脱贫、贫困村增加集体收入、公司发展壮大的三方共赢的良好效果，实现了贫困农民增收有渠道，脱贫致富有保障，返贫率低的良好局面。二是抓产业开发，拓展扶贫工作成效。我县

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位于全国最适宜的柑桔、橙类生产带，也是传统的油茶产区。为了壮大脐橙和油茶产业，县财政在财力十分紧张的情况下，每年安排扶贫开发配套资金100万元，引导扶贫产业发展。按照依法、有偿、自愿的原则，鼓励和支持企业租赁、大户承包或农户入股等方式转让土地使用权，促进土地流转，推动脐橙、油茶分户经营向规模化、集约化经营转变。同时，坚持“谁种谁有”，“谁投资、谁受益”的原则，鼓励个人、法人及其他经济组织，跨行政区域、跨所有制、跨行业，通过多种方式参与油茶和脐橙基地建设。截止目前，全县种植脐橙已达8.6万亩，油茶林12.8万亩，涉及26个乡镇256个村，覆盖全县22.68万人口，其中贫困人口5.72万人，占当地农村低保和扶贫对象总人数的85.5%。全县流转至各企业主和大户的脐橙、油茶林地面积已达18.6万亩，建有8大产业基地，共吸纳贫困户5676户，贫困农民人均年增收682元。新华乡东山村、吾作村、巩桥村，由村扶贫协会牵头协调，村民用土地入股，农民专业合作社或经济能人出资的股份合作方式共同开发油茶产业，现已流转土地5000多亩，集中连片种植油茶2000亩，吸纳贫困户入股358户。梅田镇上寮村绿色脱贫产业基地以“三级联创”为平台，建成了山顶种树、山腰种果、山下建场，集种、养、加工、休闲为一体的生态农庄。每年接待农业旅游观光休闲12000人次，农民人平纯收入增加1100元。三是抓投入保障，形成扶贫开发合力。扶贫工作既是大事，

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也是难事、更是善事，需要领导的高度重视和各部门的大力支持配合。为了将好事办好，我县县委、县政府把扶贫工作纳入重要议事日程，每年专题研究扶贫工作3—5次，县委、县政府主要领导经常深入贫困村现场办公，排忧解难。县直相关部门发挥各自在行业中的技术资金优势，积极配合，在技术和资金上给予大力支持，形成了强大的工作合力，为完成扶贫攻坚任务提供了坚强的保障。

三、突出能力培训，提高农民素质，拓展致富门路。

我们按照“培训一人、脱贫一户，输出一批、致富一村”的工作思路，把抓好劳务技能培训作为有效增加贫困农民收入、提高农民素质、提升贫困农民自我发展能力的有效措施来抓。一是加强领导，强化工作责任。我们成立了培训工作领导小组，明确了培训工作责任人，推行目标管理，下发了培训文件。二是深入调查研究，摸清生源底子，建立生源档案。我们组织专门力量，深入到贫困村进行调查摸底，对符合培训条件的农村贫困青年全部登记造册，纳入劳动技能培训生源库，根据年龄等情况，分门别类地、有计划地安排培训时间和类别。三是广泛宣传发动，营造良好氛围。我们利用广播、电视等各类新闻媒体和流动宣传车等形式和手段，采取多种形式进行宣传发动，激发他们学技术、学知识，树立靠知识改变命运、靠勤劳脱贫致富的理念。四是加强跟踪管理，注重培训实效。我们利用培训学员档案库对培训学

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员进行全程跟踪管理和服务，及时为培训学员提供便捷、周到的服务，确保他们稳定就业。同时围绕产业开发，有针对性地组织开展种植养殖技术培训，为产业开发提供科技支撑。

四、突出监督管理，创新工作模式，提高扶贫成效。

第一，在扶贫项目管理上，我们始终坚持统筹兼顾，整体推进的原则，以重点项目为突破，着力提升管理水平。一是坚持项目建设不偏向。在项目计划的落实上，按照“分片包干”原则，坚决做到早计划、早安排、早启动、早实施，及时派出督查小组，下到各贫困村督促指导项目实施，确保执行省、市批复计划不走样、项目实施不偏向。二是坚持项目监督不走样。首先，在项目选定上严格坚持六个原则(社会效益优先原则、示范性开发原则、产业化建设原则、依靠科技进步原则、多元化投入原则、尊重农民意愿原则)，并在规划前向群众公示，充分听取群众意见。其次，在项目组织实施上，明确了项目实施责任人，成立了乡村干部和群众代表参加的项目质量监督小组，对项目的质量、进度进行严格监督管理，县扶贫办做到随机抽查、跟踪服务，确保项目建设进度和建设质量。最后，在项目验收上，实行县、乡、村、群众代表联合验收制。县扶贫办与县财政局深入项目点，组织乡村干部共同验收，每验收一个项目均要拍摄项目责任人与项目实施效果照片，建立健全附有项目责任人和项目实施效果照片的项目档案，并在村务公开栏上公开项目资金的使用情况，杜绝扶贫

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项目资金的“跑、冒、漏”现象。三是坚持项目资金不脱管。坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、检查跟着资金走”的原则，县扶贫办和县财政局共同制定了扶贫项目资金管理办法，实行项目责任人和管理责任制，重点加强了扶贫资金运行中的四大环节(项目申报、项目实施、项目验收、项目运行管护)的管理，严格执行项目管理的“三专制”、“公示制”和“县级报账制”，促进扶贫项目管理规范化、制度化。

第二，在扶贫资金管理上，不断探索和创新管理模式，做到了严把“四关”：一是创新项目初审模式，严把项目申报关;二是创新项目监管模式，严把项目验收关;三是创新资金整合模式，严把资金用途关; 四是创新资金报帐模式，严把资金监督关。有效地促进了扶贫开发资金效益的最大化。

我县扶贫开发工作虽然取得了一定成绩，但与上级的要求、群众的期望以及兄弟县(市区)相比，还有较大差距，我们决定以这次会议为契机，在新的一年里，加压奋进，创先争优，努力把我县扶贫工作推进上一个新台阶。

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第9篇：关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见

新华网北京1月25日电 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》全文如下。

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。改革开放以来，我国扶贫开发工作取得举世瞩目的成就，走出了一条中国特色扶贫开发道路。但是，贫困地区发展滞后问题没有根本改变，贫困人口生产生活仍然十分困难。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区。实现《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(以下简称《纲要》)提出的奋斗目标，必须深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，全面落实总书记等中央领导同志关于扶贫开发工作的一系列重要指示，进一步增强责任感和紧迫感，切实将扶贫开发工作摆到更加重要、更为突出的位臵，以改革创新为动力，着力消除体制机制障碍，增强内生动力和发展活力，加大扶持力度，集中力量解决突出问题，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐。

一、深化改革，创新扶贫开发工作机制

当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配臵中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配臵扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。

(一)改进贫困县考核机制。由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。中央有关部门加强指导，各省(自治区、直辖市)制定具体考核评价办法，并在试点基础上全面推开。同时，研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系。(中央组织部、国务院扶贫办、国家统计局等。列在首位的为牵头单位，其他单位按职责分工负责，下同)

(二)建立精准扶贫工作机制。国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省(自治区、直辖市)在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。(国务院扶贫办、民政部、中央农办、人力资源社会保障部、国家统计局、共青团中央、中国残联等)

(三)健全干部驻村帮扶机制。在各省(自治区、直辖市)现有工作基础上，普遍建立驻村工作队(组)制度。可分期分批安排，确保每个贫困村都有驻村工作队(组)，每个贫困户都有帮扶责任人。把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道。驻村工作队(组)要协助基层组织贯彻落实党和政府各项强农惠农富农政策，积极参与扶贫开发各项工作，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。落实保障措施，建立激励机制，实现驻村帮扶长期化、制度化。(各省、自治区、直辖市)

(四)改革财政专项扶贫资金管理机制。各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，探索以奖代补等竞争性分配办法。简化资金拨付流程，项目审批权限原则上下放到县。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫和相关涉农资金，集中解决突出贫困问题。积极探索政府购买公共服务等有效做法。加强资金监管，强化地方责任，省、市两级政府主要负责资金和项目监管，县级政府负责组织实施好扶贫项目，各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督，管好用好资金。坚持和完善资金项目公告公示制度，积极发挥审计、纪检、监察等部门作用，加大违纪违法行为惩处力度。逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。(财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委、中央纪委、监察部、审计署等)

(五)完善金融服务机制。充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。在防范风险前提下，加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。进一步推广小额信用贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用乡(镇)建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。(中国人民银行、财政部、民政部、中国银监会、中国保监会、国务院扶贫办、人力资源社会保障部、共青团中央、全国妇联、中国残联等)

(六)创新社会参与机制。建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。支持军队和武警部队积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。每5年以国务院扶贫开发领导小组名义进行一次社会扶贫表彰。加强扶贫领域国际交流合作。(国务院扶贫办、定点扶贫牵头组织部门、民政部、财政部、人力资源社会保障部、税务总局、中国残联、全国工商联等)

二、注重实效，扎实解决突出问题

针对制约贫困地区发展的瓶颈，以集中连片特殊困难地区(以下简称连片特困地区)为主战场，因地制宜，分类指导，突出重点，注重实效，继续做好整村推进、易地扶贫搬迁、以工代赈、就业促进、生态建设等工作，进一步整合力量、明确责任、明确目标，组织实施扶贫开发10项重点工作，全面带动和推进各项扶贫开发工作。

(一)村级道路畅通工作。按照《全国农村公路建设规划》确定的目标任务，结合村镇行政区划调整、易地扶贫搬迁、特色产业发展和农村物流等工作，加大对贫困地区农村公路建设支持力度。加强安全防护设施建设和中小危桥改造，提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率，解决溜索等特殊问题。到2020年，实现具备条件的建制村通沥青、水泥路和通班车。(交通运输部、国家发展改革委、财政部等)

(二)饮水安全工作。继续全力推进《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》实施，优先安排贫困地区农村饮水安全工程建设，确保到2015年解决规划内贫困地区剩余的农村居民和学校师生饮水安全问题。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。(国家发展改革委、水利部、国家卫生计生委、环境保护部等)

(三)农村电力保障工作。与易地扶贫搬迁规划相衔接，加大农村电网升级改造工作力度。落实《全面解决无电人口用电问题三年行动计划(2013-2015年)》，因地制宜采取大电网延伸以及光伏、风电光电互补、小水电等可再生能源分散供电方式。到2015年，全面解决无电人口用电问题。(国家能源局、国家发展改革委、财政部、水利部等)

(四)危房改造工作。制定贫困地区危房改造计划，继续加大对贫困地区和贫困人口倾斜力度。明确建设标准，确保改造户住房达到最低建设要求。完善现有危房改造信息系统，有步骤地向社会公开。加强对农村危房改造的管理和监督检查。到2020年，完成贫困地区存量农村危房改造任务，解决贫困农户住房安全问题。(住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部等)

(五)特色产业增收工作。指导连片特困地区编制县级特色产业发展规划。加强规划项目进村到户机制建设，切实提高贫困户的参与度、受益度。积极培育贫困地区农民合作组织，提高贫困户在产业发展中的组织程度。鼓励企业从事农业产业化经营，发挥龙头企业带动作用，探索企业与贫困农户建立利益联结机制，促进贫困农户稳步增收。深入推进科技特派员农村科技创业行动，加快现代农业科技在贫困地区的推广应用。到2015年，力争每个有条件的贫困农户掌握1至2项实用技术，至少参与1项养殖、种植、林下经济、花卉苗木培育、沙产业、设施农业等增收项目，到2020年，初步构建特色支柱产业体系。不断提高贫困地区防灾避灾能力和农业现代化水平。畅通农产品流通渠道，完善流通网络。推动县域经济发展。(农业部、国家林业局、国务院扶贫办、商务部、国家发展改革委、科技部、全国供销合作总社等)

(六)乡村旅游扶贫工作。加强贫困地区旅游资源调查，围绕美丽乡村建设，依托贫困地区优势旅游资源，发挥精品景区的辐射作用，带动农户脱贫致富。统筹考虑贫困地区旅游资源情况，在研究编制全国重点旅游区生态旅游发展规划时，对贫困乡村旅游发展给予重点支持。结合交通基础设施建设、农村危房改造、农村环境综合整治、生态搬迁、游牧民定居、特色景观旅游村镇、历史文化名村名镇和传统村落及民居保护等项目建设，加大政策、资金扶持力度，促进休闲农业和乡村旅游业发展。到2015年，扶持约2000个贫困村开展乡村旅游。到2020年，扶持约6000个贫困村开展乡村旅游，带动农村劳动力就业。(国家发展改革委、国家旅游局、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、国家林业局等)

(七)教育扶贫工作。全面实施教育扶贫工程。科学布局农村义务教育学校，保障学生就近上学。大力发展现代职业教育，办好一批中、高等职业学校，支持一批特色优势专业，培育当地产业发展需要的技术技能人才。完善职业教育对口支援机制，鼓励东部地区职业院校(集团)对口支援贫困地区职业院校。国家制定奖补政策，实施中等职业教育协作计划，支持贫困地区初中毕业生到省内外经济较发达地区中等职业学校接受教育。广泛开展职业技能培训，使未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力都能接受适应就业需求的职业培训。继续推进面向贫困地区定向招生专项计划和支援中西部地区招生协作计划的实施，不断增加贫困地区学生接受优质高等教育机会。到2015年，贫困地区义务教育巩固率达到90%以上，学前三年教育毛入园率达到55%以上，高中阶段毛入学率达到80%以上。到2020年，贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，基础教育办学质量有较大提升，职业教育体系更加完善，教育培训就业衔接更加紧密，高等教育服务区域经济社会发展能力和继续教育服务劳动者就业创业能力持续提高。(教育部、国家发展改革委、财政部、国务院扶贫办、人力资源社会保障部、公安部、农业部等)

(八)卫生和计划生育工作。进一步健全贫困地区基层卫生计生服务体系，加强妇幼保健机构能力建设，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。加强贫困地区计划生育工作，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度。到2015年，贫困地区县、乡、村三级卫生计生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室;新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上;逐步提高儿童医疗卫生保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制。到2020年，贫困地区群众获得的公共卫生和基本医疗服务更加均等，服务水平进一步提高，低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。(国家卫生计生委、国家发展改革委、财政部等)

(九)文化建设工作。加强贫困地区公共文化服务体系建设，提高服务效能，积极推进公共数字文化建设。统筹有线电视、直播卫星、地面数字电视等多种方式，提高电视覆盖率。充分利用村级组织活动场所等现有设施，积极开展群众性文化活动。到2015年，基本建成以县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站为主干的公共文化设施网络。到2020年，全面实现广播电视户户通。(文化部、新闻出版广电总局、国家发展改革委、财政部等)

(十)贫困村信息化工作。推进贫困地区建制村接通符合国家标准的互联网，努力消除“数字鸿沟”带来的差距。整合开放各类信息资源，为农民提供信息服务。每个村至少确定1名有文化、懂信息、能服务的信息员，加大培训力度，充分利用有关部门现有培训项目，着力提高其信息获取和服务能力。到2015年，连片特困地区已通电的建制村，互联网覆盖率达到100%，基本解决连片特困地区内义务教育学校和普通高中、职业院校的宽带接入问题。到2020年，自然村基本实现通宽带。(工业和信息化部、农业部、科技部、教育部、国务院扶贫办等)

三、加强领导，确保各项措施落到实处 各级党委和政府、各有关部门要深刻认识扶贫开发的重大意义，更加重视扶贫开发工作，践行党的群众路线，转变作风，扎实工作，切实帮助贫困地区改变面貌，帮助贫困群众脱贫致富。

(一)明确工作职责。贫困地区各级党委和政府要把扶贫开发工作列入重要议事日程，摆在突出位臵，科学确定发展规划和项目，发扬钉钉子精神，一张蓝图干到底。党政主要负责同志要认真履行职责，把工作重点放在扶贫开发上，切忌空喊口号，不提好高骛远的目标，出实招、办实事、求实效。关注少数民族、妇女儿童、残疾人等特殊群体，加大支持力度。中央和国家机关要发挥引领示范作用，认真贯彻扶贫开发政策，落实分工任务，积极选派优秀干部到贫困地区帮扶。东部各省(直辖市)在做好东西部扶贫协作的同时，进一步加大对本区域内贫困地区和贫困人口的扶持力度，鼓励支持其开展扶贫改革实验，探索解决相对贫困、缩小收入差距、实现共同富裕的有效途径。加大扶贫开发工作考核力度，做到有目标、有计划、有措施、有检查、有奖惩。加快扶贫立法，把扶贫开发工作纳入法治轨道，确保长期化、可持续。

(二)完善管理体制。进一步完善中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制。国务院有关部门负责统筹协调、分类指导，以连片特困地区为重点，组织编制规划，加强政策指导，强化对跨区域重大基础设施建设、生产力布局、经济协作等事项的督促、衔接和协调，公共投资要向贫困地区倾斜。各省(自治区、直辖市)党委和政府要对本区域内贫困地区的扶贫脱贫负总责，逐级建立扶贫开发目标责任制，组织制定贫困县、村脱贫规划和产业发展规划，整合省内资源予以支持。各县(市、区、旗)党委和政府要采取措施，帮扶到村到户到人，把扶贫开发任务和政策逐项落到实处。

(三)加强基层组织。加强服务型党组织建设，健全党员干部联系和服务群众制度，切实发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、致富带头人、外出务工经商人员、企业经营管理人员、退伍军人、高校毕业生等到贫困村工作，充分发挥驻村工作队(组)作用。发展集体经济，增加村级集体积累。尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身努力增加收入，改变落后面貌。

(四)强化队伍建设。各级党委和政府要加大贫困地区干部培训力度，提高执行能力，重视扶贫开发队伍建设，提供必需的工作条件和经费保障。各级扶贫开发领导小组要认真履行职责，切实改进作风，深入调查研究，加强工作指导，总结推广经验，统筹各方面资源，发挥牵头协调作用。各级扶贫开发相关部门要加强思想、作风、廉政和效能建设，加强督促检查，认真履职尽责。扶贫任务重的县要加强扶贫开发能力建设，充实工作力量。扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。基层扶贫开发队伍建设要适应精准扶贫工作需要。

(五)营造良好环境。进一步加强扶贫开发宣传工作，积极宣传贫困地区广大干部群众自强不息、战胜贫困的先进事迹，总结推广扶贫开发实践中探索的成功经验，大力弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，引导和鼓励社会各界更加关注、广泛参与扶贫开发事业，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力。

本意见所确定的牵头单位和各省(自治区、直辖市)要制定具体实施方案，认真组织实施，把各项工作落到实处，并于每年10月底前将贯彻落实情况报送国务院扶贫开发领导小组，汇总后报告党中央、国务院。